Boletim de Serviço Eletrônico em 18/05/2018
Timbre

Análise nº 105/2018/SEI/LM

Processo nº 53500.000374/2009-05

Interessado: Gerência de Finanças, Orçamento e Arrecadação

CONSELHEIRO

Leonardo Euler de Morais

ASSUNTO

Proposta de Regulamento do Processo Administrativo Fiscal (PAF).

EMENTA

REGULAMENTAÇÃO. EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO. CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL (PAF). CONSULTA PÚBLICA Nº 38/2013.  CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. INEXISTÊNCIA. EXAURIMENTO DA FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO NORMATIVO. PELO ARQUIVAMENTO DA PROPOSTA.

Cuida-se de proposta de Regulamento que objetiva disciplinar o Processo Administrativo Fiscal (PAF) no âmbito da Anatel.

Submetida aos comentários e contribuições da sociedade mediante a Consulta Pública nº 38, de 02 de setembro de 2013.

O texto da proposta de Regulamento de PAF requer cuidadosa reavaliação, que muito possivelmente resultaria na incorporação de inovações que o afastariam da redação submetida à CP nº 38/2013.

Muitos dos aspectos mais controversos da gestão dos créditos tributários (e não tributários), em particular aqueles que implicam em relação direta com os administrados, foram  consolidados em nova regulamentação, ou estão em adiantado processo de discussão para que isso aconteça, diminuindo assim a necessidade de um normativo específico para regulamentar o PAF.

A revisão do Regimento Interno da Agência pode resultar na necessidade de novos ajustes à redação da proposta contida nos autos, sendo aquele, aliás, o local apropriado para regulamentar as questões de competência e processuais que não possam ser diretamente resolvidas com a utilização das disposições legais e infralegais.

Questões internas e meramente procedimentais podem ser resolvidas por normativos da própria Superintendência competente, sem prejuízo à realização de Consulta Pública.

Pelo arquivamento do presente processo administrativo normativo, por não se mostrar conveniente e oportuna a proposta nele contida e por encontrar-se exaurida a sua finalidade.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT);

Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2008;

Decreto nº 70.235, de 06 de março de 1972;

Decreto nº 7.574, de 29 de setembro de 2011;

Decreto nº 8.853, de 22 de setembro de 2016;

Regulamento de Restituição e Compensação das Receitas Administradas pela Anatel, aprovado pela Resolução nº 690, de 29 de janeiro de 2018;

Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Consulta Pública nº 38, de 02 de setembro de 2013 (fls. 226-231, SEI nº 0362648);

Informe nº 45/2016/SEI/PRRE/SPR, de 13 de abril de 2016 (SEI nº 0402675);

Parecer nº 00302/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 22 de junho de 2016, aprovado mediante o Despacho nº 00893/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 23 de junho de 2016 (SEI nº 0600700);

Informe nº 170/2017/SEI/AFFO6/AFFO/SAF, de 08 de dezembro de 2017 (SEI nº 1806044); e

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 893/2017, de 18 de dezembro de 2017 (SEI nº 1946825).

RELATÓRIO

DOS FATOS

Cuida-se de proposta de Regulamento que objetiva disciplinar o Processo Administrativo Fiscal (PAF) no âmbito da Anatel.

Em 29/08/2013, por ocasião da 711ª Reunião do Conselho Diretor, este Órgão Colegiado decidiu submeter a comentários e contribuições da sociedade a proposta de Regulamento do PAF, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, nos termos do Acórdão nº 322/2013-CD, de 02/09/2013.

Em 03/09/2013, a Consulta Pública (CP) nº 38/2013, de 02/09/2013, foi publicada no Diário Oficial da União.

Em 13/04/2016, a área técnica, mediante o Informe nº 45/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0402675), promoveu a análise das contribuições recebidas e elaborou uma nova minuta para o Regulamento.

Em 23/06/2016, a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel) expediu o Parecer nº 00302/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 22/06/2016, aprovado mediante o Despacho nº 00893/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 23/06/2016 (SEI nº 0600700).

Em apertada síntese, opinou o órgão de consultoria jurídica pela regularidade formal do procedimento e apresentou algumas recomendações para aprimoramento da minuta.

Em 08/12/2017, a área técnica, por meio do Informe nº 170/2017/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 1806044), sugeriu o arquivamento da proposta de Regulamento, por entender “que não se torna mais necessária a edição do normativo específico por parte da Anatel” (item 4.1 do Informe).

Em 18/12/2017, foi expedida a Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 893/2017 (SEI nº 1946825), reiterando a proposta de arquivamento dos autos.

Em 26/12/2017, fui designado relator da matéria, nos termos da Certidão SEI nº 2262054.

É o breve relato dos fatos.

DA ANÁLISE

Como mencionado, os autos versam sobre a proposta de expedição de ato normativo referente ao tratamento de créditos tributários no âmbito da Agência.

Por oportuno, convém inicialmente resgatar o histórico da sua tramitação, sintetizado no seguinte trecho do Informe nº 170/2017/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 1806044), in verbis:

Informe nº 170/2017/SEI/AFFO6/AFFO/SAF:

3.3. A primeira minuta da presente proposta de Regulamento, anexa ao Informe nº 17/2008-ADPFA1/ADPFA/ADPF, foi elaborada em 16 de julho de 2008 (fls. 5/10 - SEI nº 0362648), e submetida à Consulta Interna nº 394, em 29 de outubro de 2008, a qual foi concluída em janeiro de 2009. Naquela época, a principal motivação para a proposição do normativo estava circunscrita à necessidade de garantir a imparcialidade no julgamento relativo a créditos fiscais, uma vez que mesmo sendo o Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, aplicável, em partes, à Anatel, a ausência de regulamento próprio geraria insegurança jurídica, na medida em que inexistiriam regras acerca das instâncias do contencioso fiscal no âmbito da Agência.

3.4. Antes da emissão de opinativo pelo órgão de assessoramento jurídico, por meio do Memorando nº 56/2009-ADPFA/ADPF, de 24 de julho de 2009 (fl. 38), a então Gerência-Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças (ADPF) solicitou a devolução dos presentes autos, com a finalidade de adequar a minuta de regulamento ao disposto em lei superveniente, qual seja, a Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009 (Altera a legislação tributária federal relativa ao parcelamento ordinário de débitos tributários; concede remissão nos casos em que especifica; institui regime tributário de transição e dá outras providências), e também para incluir na proposta a previsão de PAF eletrônico (fl. 38). Ato contínuo, por meio do Memorando nº 436/2009/PGF-PFE-Anatel, do dia 30 subsequente, os autos foram então restituídos à área técnica (fl. 39).

3.5. Na sequência, foi elaborado o Informe nº 69/2010/ADPFA2/ADPF, de 19 de julho de 2010 (fls. 40/47), com a exposição dos temas inseridos na nova minuta elaborada, que foi então anexada às fls. 48/55. A alteração da versão original da proposta motivou a realização de nova Consulta Interna em 2010, a de nº 499. Destaque-se que as motivações para continuidade do projeto regulamentar se mantiveram as mesmas quando da proposição inicial.

3.6. A análise das contribuições formuladas na referida Consulta foi realizada no Informe nº 152/2010/ADPFA2/ADPF, de 7 de dezembro de 2010 (fls. 91/103), sendo então apresentada uma nova versão da minuta, em face das considerações acolhidas (fls. 104/111).

3.7. Assim, os autos foram encaminhados ao Conselho Diretor, por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 245/ADPFA2/SAD, de 10 de dezembro de 2010 (fl. 128). Contudo, antes da apreciação da proposta de Consulta Pública pelo órgão colegiado, a Exma. Conselheira Emília Maria Silva Ribeiro Curi, por meio do Memorando nº 149/2011-GCER, de 23 de fevereiro de 2011, solicitou a manifestação da Procuradoria sobre a proposta de Consulta Pública tratada nos autos (fl. 130), o que motivou a emissão do Parecer nº 1.657/2011/TRM/PGF/PFE-Anatel, de 23 de dezembro de 2011 (fls. 131/138).

3.8. No referido Parecer, a d. Procuradoria opinou pela alteração de alguns dos dispositivos da minuta de regulamento, bem como pela necessidade de realização de Consulta Pública.

3.9. Em 13 de março de 2012, foi expedido pela Superintendência de Administração Geral (SAD) o Memorando nº 34/2012-ADPFA2/SAD, dirigido ao Gabinete da então Conselheira Emília Maria Silva Ribeiro Curi (GCER), por meio do qual, tendo em vista a análise do Parecer da d. PFE mencionado no parágrafo anterior, consignou o seguinte (fl. 140):

Memorando nº 34/2012-ADPFA2/SAD

4. Os autos retomaram à ADPFA para apreciação dos comentários formulados por aquele órgão consultivo no Parecer n° 1657/2011/TRM/PGF/PFE-Anatel (fls. 131/138).

5. A partir de uma análise superficial e preliminar dos autos, verifica-se, salvo melhor juízo, a conveniência de se aprofundar a análise de alguns pontos abordados na aludida Minuta.

6. Tendo em vista a sugestão da Procuradoria acerca da desnecessidade de se diferenciar as expressões processo e procedimento administrativo fiscal, reputa-se adequada a revisão de todos os dispositivos e capítulos, a fim de uniformizar a nomenclatura utilizada.

[...]

9. Outro tema que deve ser discutido é a pertinência de se inserir, desde já, dispositivos sobre o processo eletrônico, sendo certo que não há, por ora, qualquer projeto para sua implementação no âmbito desta Agência.

[...]

11. Ante todo o exposto, tendo em vista a importância do Regulamento para o funcionamento desta Agência e a relevância dos pontos acima ressaltados, solicitamos que seja aberta nova vista dos autos a esta Superintendência para o estudo adequado dos temas.

3.10. Na mesma data os autos foram restituídos ao GCER, sendo então elaborada a Análise nº 207/2012-GCER, de 26 de março de 2012 (fls. 141/142). Dessa forma, considerando as razões expostas da mencionada Análise, o Conselho Diretor, em sua 643ª Reunião, realizada em 29 de março de 2012, decidiu determinar o retorno dos presentes autos à SAD para reinício do processo de elaboração da minuta de regulamento de PAF, entendendo que, nos termos da Análise acima, a minuta de regulamento submetida ao Conselho Diretor “carece de maiores reflexões, tanto em questões simples de nomenclatura, como em questionamentos de maior profundidade a respeito da compatibilidade com atos normativos de maior hierarquia e com princípios gerais de direito público”, o que foi efetivado por meio do Memorando nº 343/2012-ER, do dia 39 subsequente (fl. 143).

3.11. Por conseguinte, a área técnica elaborou o Informe nº 7/2012-ADPFA2/ADPF, de 14 de novembro de 2012 (fl. 144 a 147), explicitando quais as alterações deveriam ser realizadas, sendo a ele anexada nova minuta da proposta de Regulamento (fls. 148/152).

3.12. Por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 146/ADPFA2/SAD, de 27 e novembro de 2012 (fl. 180), os autos foram encaminhados para o Superintendente Executivo (SUE), para que então fosse sorteado o Conselheiro para relatar a nova proposta de Consulta Pública.

3.13. Em 11 de janeiro de 2013, por meio do Memorando nº 10/2013-SAD, dirigido à SUE, a Superintendência de Administração Geral solicitou o retorno dos autos à área técnica, para que fossem efetuados ajustes à última minuta elaborada, “Face à iminência de alteração do Regimento Interno da Anatel e considerando-se a necessidade de adequar a proposta de Regulamento de Procedimento Administrativo Fiscal à nova estrutura da Agência” (fl. 181).

3.14. Elaborada nova minuta pela área técnica, os autos foram então devolvidos à SUE por meio do Memorando nº 14/2013-ADPFA2/SAD, de 22 de janeiro de 2013 (fl. 182).

3.15. Os autos então foram remetidos ao Gabinete do Conselheiro Marcelo Bechara, sorteado relator. Posteriormente, em atenção ao art. 34, § 2º, do novo Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, e considerando que não houve manifestação da d. Procuradoria após as modificações feitas pela área técnica no texto proposto, por meio do Memorando nº 347/2013-GCMB, de 5 de junho de 2013, foi solicitada novo pronunciamento da PFE acerca da minuta de regulamento, “de modo a dar suporte jurídico à futura decisão do Colegiado quanto ao tema” (fl. 184).

3.16. A Procuradoria manifestou-se por meio do Parecer nº 870/2013/IXC/PGF/PFE-Anatel, de 30 de julho de 2013, que concluiu, com os ajustes por ela sugeridos, pela aprovação da minuta de Regulamento e pela realização de Consulta Pública, nos termos do art. 42 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT) (fls. 185/190).

3.17. Os autos foram novamente remetidos ao Gabinete do Conselheiro Marcelo Bechara, que elaborou a Análise nº 383/2013-GCMB, de 23 de agosto de 2013 (fls. 191/209 e anexos de fls. 210/222 dos autos), na qual tece considerações acerca da proposta e propõe modificações na minuta do regulamento, a fim de submetê-la à Consulta Pública.

3.18. Conforme consignado no Acórdão nº 322/2013-CD, de 2 de setembro de 2013, publicado no Portal da Anatel no dia 3 subsequente (fl. 236), o Conselho Diretor da Anatel, em sua 711ª Reunião, realizada em 29 de agosto de 2013, decidiu submeter à Consulta Pública, pelo prazo 30 (trinta) dias [Sic], a proposta de Regulamento em tela, consoante os termos e fundamentos da Análise nº 383/2013-GCMB.

3.19. A proposta de Regulamento ora em análise foi então submetida à Consulta Pública nº 38, de 2 de setembro de 2013, sendo disponibilizada para comentários e sugestões da sociedade entre os dias 3 de setembro de 2013 e 18 de outubro subsequente (fls. 224/231).

3.20. As contribuições recebidas foram analisadas por meio do Informe nº 45/2016/SEI/PRRE/SPR, de 14 de abril de 2016 (SEI nº 0402675), sendo elaborada uma nova versão da proposta de Regulamento.

3.21. O processo, nos termos regimentais, foi então encaminhado para a apreciação pela d. Procuradoria, que se manifestou por meio do Parecer n. º 00302/2016/PFE­ANATEL/PGF/AGU, de 22 de junho de 2016 (SEI nº 0600700), aprovado por meio do Despacho nº 00893/2016/PFE­ANATEL/PGF/AGU, do dia 23 subsequente.

3.22. Ato contínuo, em atendimento às diretrizes exaradas pelo Conselho Diretor da Anatel para a condução dos processos de regulamentação, conforme Acórdão nº 241, de 29 de junho de 2016, e Despacho Ordinatório SCD nº 0612336, da mesma data, expedidos nos termos da Análise nº 54/2016/SEI/IF, em especial a de que todos os projetos de regulamentação em curso na Anatel devem constar de sua Agenda Regulatória, foi sobrestado o andamento do presente processo, tendo em vista que o tema de estudo não estava previsto na Agenda Regulatória do biênio 2015/2016, aprovada por meio da Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015, e alterada por meio da Portaria nº 750, de 29 de junho de 2016, ambas do Conselho Diretor. Mencionado sobrestamento foi consignado na Certidão de SEI nº 0633732, de 7 de julho de 2016.

3.23. Dito isso, mais recentemente, a proposta ora em análise foi inserida na Agenda Regulatória para o biênio 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 491, de 10 de abril de 2017, do Conselho Diretor, com previsão de conclusão para o 1º semestre de 2018, o que motivou a presente análise.

Conforme se verifica no trecho acima colacionado, o presente processo normativo teve uma longa instrução, tendo sido submetido a duas Consultas Internas (de nº 394/2008 e de nº 499/2010) e uma Pública (a mencionada CP nº 38/2013).

Em diversas oportunidades, ademais, a minuta de regulamento teve de ser revisada para incorporar novos instrumentos legais e infralegais. A própria tramitação processual precisou ser ajustada à nova sistemática de prioridades de atualização normativa da Agência, consubstanciada nas agendas regulatórias bienais.

Tal processo de revisão e atualização textual da minuta, todavia, não está completo.

O supracitado Informe nº 170/2017 (itens 3.25-3.28, SEI nº 1806044), aduz que a versão submetida à CP nº 38/2013 não contemplou as disposições do Decreto nº 7.574, de 29 de setembro de 2011, substancialmente alterado pelo Decreto nº 8.853, de 22 de setembro de 2016.

Muito embora trate essencialmente de regulamentar o tema no âmbito da Secretaria da Receita Federal, destaca a área técnica que ele é importante referência para o deslinde de diversas questões materiais e processuais dos processos administrativos que versem sobre matéria fiscal.

Além disso, a versão submetida à CP nº 38/2013 não está alinhada à recente adoção, pela Anatel, do Sistema Eletrônico de Informações (SEI), que teve início em 2014. A tramitação do processo administrativo passou a ser realizada exclusivamente em meio digital e diversos procedimentos – como a solicitação de vistas, o peticionamento e, mais recentemente, as intimações, por exemplo – também foram incorporados ao novo ambiente.

Outrossim, na primeira Reunião do Conselho Diretor deste ano, a 842ª RCD, realizada em 18 de janeiro de 2018, este Órgão Colegiado aprovou o Regulamento de Restituição e Compensação das Receitas Administradas pela Anatel (Resolução nº 690/2018), o qual tive a oportunidade de relatar em minha Análise nº 4/2018/SEI/LM (SEI nº 2274838).

Conforme consignei nessa Análise, esse é um importante instrumento normativo interno que consolida regras e procedimentos pertinentes aos dois institutos, restituição e compensação, conferindo-lhes maior clareza, transparência e segurança jurídica.

A uniformização do tratamento a eles ministrado pela Agência possibilita maior previsibilidade e confiabilidade ao processamento dos pedidos de restituição e compensação, bem como uma avaliação mais precisa e célere desses pedidos.

Importa destacar, primeiro, que tal regulamento rege tanto os créditos tributários quanto os não tributários arrecadados e/ou administrados pela Agência, tendo, portanto, escopo mais amplo que aquele da proposta contida nos presentes autos. Além disso, ele regulamenta, em minúcia e didaticamente, um dos aspectos mais intrincados da gestão dos créditos tributários, objeto da proposta ora discutida.

Nessa mesma linha, encontra-se em discussão neste Conselho Diretor a submissão ao procedimento de Consulta Pública da proposta de Regulamento de Arrecadação de Receitas Tributárias da Anatel (53500.062704/2017-58), em substituição ao  Regulamento de Arrecadação da Contribuição das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações para o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST, Resolução nº 247, de 14/12/2000) e o Regulamento para Arrecadação de Receitas do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL, Resolução nº 255, de 29/03/2001).

Tais Regulamentos estão desalinhados em relação a normas vigentes e, conforme a proposta que se discute, serão consolidados em um novo instrumento normativo mais claro e acessível, suprindo lacunas e inconsistências que por vezes têm resultado em longas discussões judiciais, gerando insegurança jurídica para as partes envolvidas.

De toda sorte e em vista do exposto até aqui, forçoso reconhecer que, primeiro, o texto da proposta de Regulamento de PAF requer cuidadosa reavaliação, que muito possivelmente resultaria na incorporação de inovações que o afastariam da redação submetida à CP nº 38/2013.

Além disso, muitos dos aspectos mais controversos da gestão dos créditos tributários (e não tributários), em particular aqueles que implicam em relação direta com os administrados, foram  consolidados em nova regulamentação, ou estão em adiantado processo de discussão para que isso aconteça, diminuindo assim a necessidade de um normativo específico para regulamentar o PAF.

Por fim, cabe ainda mencionar que a revisão do Regimento Interno para a Agência pode resultar na necessidade de novos ajustes à redação da proposta contida nestes autos. Aliás, o Regimento é justamente o local apropriado para regulamentar as questões de competência e processuais que não possam ser diretamente resolvidas com a utilização das disposições legais e infralegais. Também importa lembrar que questões internas e meramente procedimentais podem ser resolvidas por normativos da própria Superintendência competente, sem prejuízo à eventual realização do procedimento de Consulta Pública.

Dessa forma, em vista do aqui discutido e acolhendo a sugestão apresentada pela área técnica mediante o Informe nº 170/2017/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 1806044) e a MACD nº 893/2017 (SEI nº 1946825), propõe-se o arquivamento dos autos do presente processo, por não se mostrar conveniente e oportuna a proposta nele contida e por encontrar-se exaurida a sua finalidade.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, pelas razões e justificativas constantes desta Análise, proponho o arquivamento da proposta de expedição de regulamento que disciplina o Processo Administrativo Fiscal (PAF) no âmbito da Anatel, discutida no bojo do processo nº 53500.000374/2009-05.

É como considero.


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Documento assinado eletronicamente por Leonardo Euler de Morais, Conselheiro Relator, em 18/05/2018, às 16:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


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Referência: Processo nº 53500.000374/2009-05 SEI nº 2727925