SEI/ANATEL - 13803030

Recurso Administrativo em face do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO, de 1º de julho de 2022, por meio do qual se aplicou multa por infração às obrigações contidas no Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel.

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES - PADO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSIÇÃO PELO CONSELHO DIRETOR. POSSIBILIDADE. EDITAL DE LICITAÇÃO Nº 002/2010/PVCP/SPV-ANATEL. COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA. REQUISITOS PARA CUMPRIMENTO. INFRAÇÕES DE NATUREZA GRAVE. ESTABELECIMENTO DE VALORES MÍNIMOS PELA AGÊNCIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. REFORMA DE OFÍCIO. CONVERSÃO DA SANÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER. POSSIBILIDADE. CONSEQUÊNCIA DO INADIMPLEMENTO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Recurso Administrativo interposto em face do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO, de 1º de julho de 2022, que aplicou multa em razão de descumprimentos de obrigações contidas nos compromissos de abrangência associados ao Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel em 720 (setecentos e vinte) municípios.

2. A falta de adesão da Recorrente à obrigação de fazer, conforme determinado pela decisão recorrida, não impede que o Conselho Diretor, ao analisar o Recurso Administrativo, proponha uma nova adesão à obrigação de fazer.

3. O cumprimento do compromisso de abrangência, conforme estipulado no Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, ocorre quando a cobertura mínima prevista no Edital é alcançada e há a oferta regular do serviço na localidade, entendida como o atendimento aos requisitos regulamentares que possibilitam ao usuário contratar e usufruir do serviço.

4. No âmbito da obrigação prevista no Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, para que um município seja considerado atendido dentro do prazo estabelecido é necessário que, do período estipulado no edital, seja constatada a cobertura regular, a existência de um plano de serviço disponível para contratação e a presença de uma rede de atendimento.

5. O não atendimento aos compromissos de abrangência atinge a totalidade dos usuários da localidade, devendo-se considerar grave a infração, nos termos previstos no inciso IV e V do § 3º do art. 9º do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

6. Não há ilegalidade no estabelecimento de valores mínimos de multa por meio do RASA. A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações - LGT, ao prever que a sanção pecuniária não deverá ser superior a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) por infração, implicitamente autorizou a Agência a delimitar valores mínimos de multa.

7. Reforma do valor da multa de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos) para R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos), em virtude das seguinte alterações: a) de ofício: i) descaracterização do ilícito em 384 (trezentos e oitenta e quatro) municípios; ii) alteração do prazo de descumprimento da obrigação em 222 (duzentos e vinte e dois) municípios; iii) aplicação da circunstância agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA, no percentual de 10% (dez por cento); iv) aplicação da atenuante de 90% (noventa por cento) em 166 (cento e sessenta e seis) infrações; e v) aplicação da atenuante de 70% (setenta por cento) em 170 (cento e setenta) ilícitos; e b) provimento parcial do Recurso Administrativo quanto à correção de erro material da data de efetivo atendimento dos municípios de Várzea Grande/MT e Alto Alegre do Pindaré/MA.

8. Nos termos do art. 68 da Lei do Processo Administrativo - LPA, a autoridade administrativa pode aplicar sanções que consistam em obrigação de fazer. Para além de consubstanciar uma ordem para que o infrator pratique uma conduta lícita que seja diversa das obrigações já previstas em lei e regulamento, tal penalidade deve: (i) beneficiar o serviço de telecomunicações ou seu usuário; e (ii) ser suficiente para desestimular o cometimento de um novo ilícito, tal como preconiza o RASA.

9. A apuração de eventual descumprimento de obrigação de fazer seguirá as seguintes diretrizes: (i) o não atendimento da ordem emanada pela autoridade administrativa tem como consequência a conversão da pena de obrigação de fazer em multa, conforme previsto no § 2º do art. 16 do RASA, cujo valor será atualizado nos termos do § 1º do art. 34 do RASA; (ii) a apuração de eventual descumprimento da obrigação de fazer não implica revisão da autoria e materialidade das infrações, da metodologia utilizada para fins de cálculo do valor-base, bem como das circunstâncias agravantes e atenuantes observadas, restringindo-se a analisar o quanto se descumpriu da obrigação imposta; e (iii) eventuais e futuras questões relacionadas à apuração de descumprimento de obrigação de fazer que não tenham sido delineadas na presente decisão serão resolvidas no caso concreto e em processo específico.

10. A obrigação de fazer consistente na promoção da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura e que não sejam objeto de outros instrumentos regulatórios é de inegável interesse público e está alinhada com o Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, com a Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil - EFD relativa ao período de 2020 a 2031, com o Plano Estratégico 2023-2027 da Anatel e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável - ODS 9, 11 e 16 da Agenda 2030 das Nações Unidas - ONU.

Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

Regimento Interno da Anatel - RIA, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Regulamento de Fiscalização Regulatória - RFR, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021.

Trata-se de Recurso Administrativo interposto em face do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO, de 1º de junho de 2022 (SEI nº 8544091), por meio do qual a Superintendência de Controle de Obrigações - SCO aplicou à CLARO NXT TELECOMUNICACOES S.A. multa no valor de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), em razão do descumprimentos das obrigações previstas nos compromissos de abrangência associados ao Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, em 720 (setecentos e vinte) municípios.

O presente Processo foi instaurado por meio do Despacho Ordinatório de Instauração nº 25/2018/SEI/COUN/SCO, de 30 de maio de 2018 (SEI nº 2781168), com base nos fatos descritos no Informe nº 298/2018/SEI/COUN/SCO (SEI 2781376), de mesma data, o qual apontou que 720 (setecentos e vinte) municípios teriam sido atendidos fora do prazo definido no Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel.

Notificada da instauração do Pado em 15 de junho de 2018 (SEI nº 2781171 e nº 2849722), a defesa da Recorrente foi apresentada no dia 2 de julho subsequente, por meio da petição de SEI nº 2902367.

Em 24 de outubro de 2019, a Recorrente foi notificada (SEI nº 4719396 e nº 4795448) para apresentar suas Alegações Finais, as quais foram juntadas em 1º de novembro de 2019, por meio da petição de SEI nº 4835645.

A Área Técnica analisou os documentos apresentados por meio do Informe nº 120/2020/COUN/SCO, de 5 de março de 2020 (SEI nº 5267045), concluindo pela caracterização das infrações, para as quais foi proposta a imposição de multa no valor de R$ 23.204.782,38 (vinte e três milhões, duzentos e quatro mil setecentos e oitenta e dois reais e trinta e oito centavos).

Em conformidade com os termos do art. 7º, incisos IV e VI, alínea “c” da Portaria nº 642, de 26 de junho de 2013, e alterações posteriores, c/c o art. 39, § 1º, do Regimento Interno da Anatel - RIA, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, os autos foram encaminhados para manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel - PFE/Anatel, a qual, em 28 de abril de 2020, emitiu o Parecer nº 00306/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 5498277), no qual opinou:

pela regularidade formal do Pado e adequada fundamentação para a caracterização dos descumprimentos verificados;

pela concordância com a descaracterização das infrações referentes aos municípios de Mucugê/BA, Buriti Bravo/MA, Catarina/CE, Deputado Irapuan Pinheiro/CE, General Sampaio/CE e Pires Ferreira/CE (cf. item 3.107 do Informe n° 120/2020/COUN/SCO (SEI nº 5267045));

pela retificação do cálculo da multa, procedendo à respectiva majoração na forma regulamentar, observando a circunstância agravante prevista no art. 19, inciso III, considerando a classificação da infração relativa ao descumprimento de compromisso de abrangência previsto em certame licitatório como de natureza grave, porém com fundamento não apenas no inciso V, mas também no inciso III, do parágrafo 3º, do art. 9º, do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

Em 1º de junho de 2022, a proposta de multa foi retificada por meio do Informe nº 325/2022/COUN/SCO (SEI nº 8401783), passando-a para de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), em virtude da alteração dos percentuais das circunstâncias atenuantes aplicáveis ao caso concreto, em decorrência da entrada em vigor do Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, que alterou o RASA.

Ainda no dia 1º de junho de 2022, foi também acostado aos autos o Informe nº 383/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544085), por meio do qual se propôs, alternativamente à aplicação da multa, a sanção de obrigação de fazer, consistente na ampliação da cobertura móvel 4G em localidades ainda desprovidas dessa tecnologia e que não sejam objeto de outros instrumentos regulatórios.

O Superintendente de Controle de Obrigações - SCO acolheu as propostas contidas nos Informes nº 325/2022/COUN/SCO (SEI nº 8401783) e nº 383/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544085), e por meio do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091), decidiu nos seguintes termos:

"O SUPERINTENDENTE DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES, no uso de suas atribuições legais e regulamentares, em especial a disposta no art. 158, inciso IV, do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, examinando os autos do Processo em epígrafe, instaurado em desfavor de CLARO NXT TELECOMUNICACOES LTDA, CNPJ nº 66.970.229/0001-67, Autorizada do Serviço Móvel Pessoal - SMP, a fim de apurar descumprimentos às obrigações contidas no Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel;

CONSIDERANDO o teor do Informe nº 120/2020/COUN/SCO (SEI nº 5267045), do Informe nº 325/2022/COUN/SCO (SEI nº 8401783) e do Informe nº 383/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544085);

CONSIDERANDO os termos do Parecer nº 00306/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 5498277);

1. APLICAR SANÇÃO DE MULTA no valor de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil, oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), pelo descumprimento de obrigações contidas nos compromissos de abrangência associados aos Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel.

1.1. Caso a prestadora resolva, de acordo com o disposto no § 5º do art. 33 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (Rasa), aprovado pela Resolução nº 589/2012, renunciar expressamente ao direito de recorrer da decisão de primeira instância, fará jus a um fator de redução de 25% (vinte e cinco por cento) no valor da multa aplicada, desde que faça o recolhimento no prazo regulamentar, totalizando, para esse caso, o montante de R$ 7.170.660,29 (sete milhões, cento e setenta mil, seiscentos e sessenta reais e vinte e nove centavos).

2. ALTERNATIVAMENTE À SANÇÃO DE MULTA, APLICAR SANÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER, nos termos do art. 68 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e dos arts. 15 e 16 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução ANATEL nº 589, de 07 de maio de 2012, consistente na instalação de ERBs 4G em localidades ainda desprovidas dessa tecnologia, em razão dos descumprimentos de obrigações contidas nos compromissos de abrangência associados aos Anexo II-B do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, em conformidade com o abaixo disposto:

2.1. Não se aplica o fator de redução da sanção de multa previsto no art. 33, §5º, do RASA, tendo em vista se tratar de aplicação de sanção de obrigação de fazer.

2.2. O cumprimento da sanção de obrigação de fazer deverá ter por objeto exclusivamente localidades disponíveis e indicadas na página da internet https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acompanhamento-e-controle/obrigacao-de-fazer, onde se encontram as informações de custos de instalação da infraestrutura e manutenção associados a cada projeto.

2.3. O somatório dos custos, relativos à instalação da infraestrutura e ao período de sua manutenção, deverá ser maior ou igual ao valor de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil, oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), e deve ser calculado nos seguintes termos: i) caso sejam escolhidas até 10 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 1 (um) ano, com custos de manutenção equivalentes ao período de 2,5 (dois e meio) anos; ii) caso sejam escolhidas mais do que 10 e menos que 30 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2 (dois) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1,5 (um e meio) anos; iii) caso sejam escolhidas mais do que 30 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2,5 (dois e meio) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1 (um) ano.

2.4. Ao menos 60% do valor descrito no item anterior deverá ser utilizado em ampliação da cobertura 4G em localidades contidas no primeiro quartil populacional, dentre aquelas indicadas na página da internet https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acompanhamento-e-controle/obrigacao-de-fazer, disponíveis no momento da comunicação à Anatel das localidades selecionadas para o cumprimento da sanção de obrigação de fazer, sendo que desse valor ao menos 70% deverá ser aplicado em investimentos em localidades situadas na região Nordeste.

2.5. O cumprimento da sanção de obrigação de fazer não poderá decorrer de acordos de RAN sharing, swap, aluguel de redes, contratos de exploração industrial ou outros meios contratuais.

3. DETERMINAR o prazo de 60 (sessenta) dias a contar da notificação da presente decisão para a prestadora comunicar à Anatel sua opção pela adesão à sanção de obrigação de fazer, ocasião em que deverá informar as localidades selecionadas para o cumprimento da sanção de obrigação de fazer, nos termos estabelecidos no item 2.

3.1. A fluência do prazo de 60 (sessenta) dias mencionado no item 3 não suspende, interfere ou causa qualquer espécie de repercussão no prazo previsto no Regimento Interno da Anatel para eventual interposição de recurso administrativo.

3.2. A resolução de eventuais conflitos decorrentes da seleção de localidades pela prestadora ou solicitações de mudança das localidades inicialmente selecionadas para cumprimento da sanção de obrigação de fazer deverão ser encaminhadas à Superintendência de Controle de Obrigações, a quem caberá decidir sobre a questão.

3.3. A manifestação da adesão da prestadora à sanção de obrigação de fazer deverá ser acompanhada da desistência de eventual recurso administrativo interposto em face da decisão.

3.4. Na ausência de manifestação no prazo regimental, estabelecido para apresentação de recurso administrativo, ou no prazo estabelecido no item 3, indicando que a prestadora cumprirá a sanção de obrigação de fazer, entenderá a Administração pelo encerramento do trâmite administrativo com a consolidação da aplicação da sanção de multa.

4. DETERMINAR que na hipótese de descumprimento do prazo previsto no item 5, ou da condição prevista no item 5.3, fica automaticamente consolidada a sanção de multa aplicada no valor de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil, oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos).

5. DETERMINAR à prestadora que apresente a comprovação do cumprimento da sanção de obrigação de fazer em até 30 (trinta) dias após o término dos prazos de instalação estipulados no item 2.3, sob pena de sua conversão em multa, proporcional ao grau de descumprimento.

5.1. A comprovação da instalação da infraestrutura deverá ser realizada, minimamente, mediante a apresentação: i) de certidões de licenciamento das ERBs; ii) das configurações utilizadas nos sites; iii) de relatórios de tráfego gerado nos sites, relativos a um período mínimo de 15 (quinze) dias posteriormente à data de sua ativação; iv) mapa de cobertura atualizado no site da prestadora na internet. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel.

5.2. Conjuntamente à comprovação da instalação da infraestrutura, a operadora deverá apresentar documentos que comprovem a comunicação: i) às demais prestadoras autorizadas de SMP sobre a disponibilidade para habilitação de roaming, a ser concretizada mediante interesse das demais empresas; ii) à comunidade das localidades contempladas sobre a disponibilização do serviço, nos termos que vierem a ser definidos pela Superintendência de Controle de Obrigações, fazendo-se inclusive referência explícita ao mapa de cobertura disponível no sítio eletrônico da operadora, que deverá estar atualizado para as novas localidades atendidas.

6. Em até 10 (dez) dias após o vencimento do prazo de manutenção, previsto no item 2.3, da última ERB 4G ativada em cumprimento à sanção de obrigação de fazer, a prestadora deverá encaminhar à Anatel relatórios de tráfego 4G gerados em todos os sites instalados em decorrência da presente decisão, relativos ao período mínimo de 30 (trinta) dias correspondentes ao último mês de vigência da obrigação de manutenção das ERBs, ou correspondentes a período posterior à data de término da obrigação. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel.

6.1. Os prazos de manutenção de cada ERB 4G instalada são contados das datas de suas respectivas ativações.

7. Nas hipóteses de aplicação da sanção de multa por descumprimento dos prazos previstos nos itens 3 e 4, a constituição do crédito será considerada, para todos os efeitos, com data retroativa ao 31º (trigésimo primeiro) dia após a notificação desta decisão, nos termos do art. 33 do RASA.

8. Caso se evidencie a adoção de conduta protelatória por parte da Prestadora, tal fato poderá ensejar eventual aplicação de sanção decorrente de má-fé a ser apurada em autos próprios, mediante instauração de processo específico, que não comportará qualquer discussão a respeito da autoria, materialidade ou valor da multa ora aplicada.

9. Notificar a prestadora acerca do teor da presente decisão." (grifos no original)

A Recorrente foi notificada da decisão em 20 de junho de 2022 (SEI nº 8544095 e nº 8566221).

A Claro interpôs seu Recurso Administrativo (SEI nº 8729536) em 29 de junho de 2022, alegando que:

haveria ilegalidade em não se admitir a opção pela Obrigação de Fazer após a apreciação do Recurso;

haveria violação à literalidade do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel;

seria necessário preservar a segurança jurídica em face de nova interpretação à norma do Edital dada pela Agência;

seria necessário adequar os critérios utilizados para caracterizar a comprovação do efetivo atendimento da obrigação; e

Por fim, requereu o conhecimento e provimento do Recurso Administrativo, com vistas à reforma da decisão no sentido de que: i) se reconheça a data de disponibilização da cobertura para fins de atendimento da obrigação; e ii) se reconheça a ilegalidade de se aplicar o valor mínimo previsto no RASA.

Por meio do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944), de 23 de junho de 2023, a Área Técnica propôs o conhecimento e o parcial provimento do Recurso Administrativo, alterando-se a multa de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos) para R$ 3.727.544,41 (três milhões, setecentos e vinte e sete mil quinhentos e quarenta e quatro reais e quarenta e um centavos), em virtude da adoção de entendimento contido na Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), acolhida pelo Acórdão nº 349, de 17 de outubro de 2022 (SEI nº 9304229), no sentido de que a regular oferta do serviço ocorre antes mesmo do marketing, antes mesmo do contrato, e se dá quando a prestadora é capaz de prover o serviço ao usuário que desejar contratar.

Em 23 de junho de 2023, o SCO decidiu conhecer do Recurso Administrativo interposto e encaminhou os autos para este Colegiado, conforme decisão consubstanciada no Despacho Decisório nº 42/2023/COUN/SCO (SEI nº 9970720).

Em 28 de junho de 2023, remeteram-se os autos ao Conselho Diretor (SEI nº 10446183).

No dia 29 de junho de 2023, sorteou-se o feito para minha relatoria (SEI nº 10471171).

Em 11 de março de 2024, por meio do Ofício nº 13/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11608195), encaminhei diligência à SCO para que fosse avaliado se a infração aos compromissos de abrangência deveria ser considerada grave com base nos incisos IV e V do § 3º do art. 9º do RASA e, caso necessário, recalculasse os valores das multas, situação na qual a Recorrente deveria ser notificada para apresentar suas alegações, nos termos do art. 64, parágrafo único, da Lei nº 9.784, de 20 de janeiro de 1999. Além disso, solicitei que a Área Técnica analisasse as alegações eventualmente apresentadas e submetesse os autos à PFE/Anatel.

Em 8 de abril de 2024, a SCO solicitou dilação do prazo de diligência por meio do Ofício nº 272/2024/COUN/SCO-ANATEL (SEI nº 11784440). Na mesma data deferi a prorrogação por meio do Ofício nº 33/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11791066).

A diligência foi respondida por meio do Informe nº 115/2024/COUN/SCO, de 7 de maio de 2024 (SEI nº 11657645), no sentido da inaplicabilidade da hipótese prevista no incisos IV do § 3º do art. 9º do RASA, em razão da necessidade de definir os critérios para caracterização de número significativo de usuários atingidos, nos termos do § 4º do art. 9º do RASA, com a redação dada pela Resolução nº 746/2021.

Em 13 de maio de 2024, reiterei o questionamento por meio do Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11967401), apontando que este Colegiado possui entendimento no sentido de ser possível aplicar os critérios utilizados antes da alteração introduzida pela Resolução nº 746/2021, para definir número significativo de usuários atingidos, até que sobrevenha a Resolução interna mencionada no § 4º do art. 9º do RASA.

Por meio do Informe nº 225/2024/COUN/SCO, de 4 de junho de 2024 (SEI nº 12040562), a Área Técnica realizou o cálculo contemplando a agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA, no percentual de 10% (dez por cento), uma vez que incidem no caso concreto os incisos IV e V do § 3º do art. 9º do RASA. Concluiu-se que o valor da multa deveria passar para R$ 3.964.832,73 (três milhões, novecentos e sessenta e quatro mil oitocentos e trinta e dois reais e setenta e três centavos).

No dia 19 de junho de 2024, a Recorrente foi notificada para apresentar suas alegações (SEI nº 12041645 e nº 12150227), juntando aos autos a manifestação de SEI nº 12233284, em 4 de julho de 2024, na qual sustentou que:

quando do cometimento das infrações, não havia definição sobre o conceito de número significativo de usuários atingidos, o que somente ocorreu em 30 de janeiro de 2024, por meio da Resolução Interna nº 285, que não poderia ser aplicado retroativamente. A prestadora atendia os seus usuários, ainda que mediante o uso da radiofrequência da prestadora Vivo, enquanto a sua rede própria terminava de ser construída, motivo pelo qual o usuário não teria sido prejudicado;

haveria ilegalidade em aplicar o valor mínimo de multa previsto no RASA, uma vez que este somente deveria ser aplicado caso o valor consolidado das infrações fosse inferior ao mínimo; e

haveria erro material na planilha de cálculo no Tempo de Atraso - TA em alguns municípios.

A Área Técnica analisou as alegações da Recorrente por meio do Informe nº 265/2024/COUN/SCO, de 25 de julho de 2024 (SEI nº 12249574), no qual sustentou:

no que tange à necessidade de definir o conceito de "número significativo de usuários", deixou-se de acolher o argumento da Recorrente por força do princípio da precedência, em virtude do Acórdão nº 43, de 22 de fevereiro de 2024 (SEI 11545252). A infração é caracterizada pelo descumprimento da obrigação, sendo este fator que atrai a aplicação das hipóteses de agravamento previstas no RASA, não sendo suficiente para afastá-lo o uso compartilhado da infraestrutura e da radiofrequência da Vivo;

as obrigações determinadas no Edital nº 002/2007-SPV/Anatel são detalhadas por municípios a serem atendidos, de modo que o ilícito corresponde a cada um dos municípios não atendidos de forma autônoma;

que haveria erro material apenas quanto aos municípios de Várzea Grande, no Estado do Mato Grosso, e Alto Alegre do Pindaré, no Estado do Maranhão. As demais datas estariam corretas.

Concluiu-se, assim, que a multa aplicada deveria ser reduzida de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos) para R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos).

Posteriormente, a PFE/Anatel manifestou-se por meio do Parecer nº 467/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12764064), de 2 de outubro de 2024, opinando pela:

observância integral dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório no caso concreto, não havendo óbice jurídico para o agravamento da sanção aplicada; e

possibilidade de caracterização da hipótese do art. 9º, § 3º, inciso IV, do RASA, antes da edição das Resoluções Internas exigidas pelo seu § 4º, somente em situações específicas em que o atingimento de número significativo de usuários já se mostre flagrante e patentemente evidenciado, como, por exemplo, em razão do caráter procedimental das irregularidades e do potencial alcance de toda a base de usuários do serviço de telecomunicações afetado.

Em 23 de janeiro de 2025, realizei nova diligência junto à SCO por meio do Ofício nº 6/2025/VA-ANATEL (SEI nº 13183462), no qual solicitei que a Área Técnica avaliasse a possibilidade de estabelecer obrigação de fazer no valor de R$3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos), considerando, por exemplo, a ampliação da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura.

A Área Técnica respondeu à diligência em 4 de fevereiro de 2025, por meio do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648), no qual propôs a substituição da multa pela sanção de obrigação de fazer consistente em ampliar a cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura e tecnologia que não sejam objeto de outros instrumentos regulatórios no intuito de provê-la.

A tramitação do processo ocorreu em consonância com os dispositivos legais e regulamentares, sendo observados os princípios do processo legal, do contraditório e da ampla defesa, conforme dispõem a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal - LPA, e o Regimento Interno da Anatel - RIA, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

A fundamentação da presente Análise encontra-se dividida em 7 (sete) partes. Na primeira, tratarei dos requisitos para admissibilidade do Recurso Administrativo. Na segunda parte, avaliarei a preliminar arguida pela Recorrente. No terceiro capítulo, analisarei o mérito recursal, enfrentando os argumentos apresentados pela Prestadora. No quarto tópico eu avaliarei o sancionamento realizado pela Área Técnica, promovendo os devidos ajustes que entendo pertinentes. No quinto capítulo, abordarei a possibilidade de agravamento da multa aplicada. No sexto capítulo, considerarei a possibilidade de conversão da sanção de multa em obrigação de fazer. Por fim, na sétima e derradeira parte, procederei à conformação do objeto da presente Análise com os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável - ODS da Organização das Nações Unidas - ONU.

O Recurso Administrativo é tempestivo. A notificação do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091) ocorreu em 20 de junho de 2022 (SEI nº 8654328), segunda-feira, de forma que o prazo recursal de 10 (dez) dias se encerrou em 29 de junho de 2022, quarta-feira, data do protocolo da respectiva espécie.

Ademais, a Recorrente possui interesse na reforma da decisão proferida, está regularmente representada e não há contrariedade a entendimento fixado em Súmula da Agência.

Verifica-se, portanto, que estão presentes os pressupostos de admissibilidade previstos no art. 116 do RIA, de modo que foi correta a decisão de se conhecer do Recurso Administrativo contida no Despacho Decisório nº 42/2023/COUN/SCO (SEI nº 9970720), de 23 de junho de 2023.

II - DA PRELIMINAR - Suposta ilegalidade em não se admitir Obrigação de Fazer após a apreciação do Recurso

A Recorrente afirma que os itens 3 e subitens 3.1 e 3.3 do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091) seriam ilegais, uma vez que o art. 15 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, não inclui como requisitos para a adesão à obrigação de fazer a renúncia ao recurso. Alega que a interposição de Recurso Administrativo não é incompatível com a adesão posterior a eventual sanção de obrigação de fazer, na medida que a multa aplicada não possui caráter definitivo.

"3. DETERMINAR o prazo de 60 (sessenta) dias a contar da notificação da presente decisão para a prestadora comunicar à Anatel sua opção pela adesão à sanção de obrigação de fazer, ocasião em que deverá informar as localidades selecionadas para o cumprimento da sanção de obrigação de fazer, nos termos estabelecidos no item 2.

3.3. A manifestação da adesão da prestadora à sanção de obrigação de fazer deverá ser acompanhada da desistência de eventual recurso administrativo interposto em face da decisão.

Para além disso, considero pertinente transcrever a literalidade do art. 15 do RASA mencionado pela Recorrente:

"Art. 15. As sanções de obrigação de fazer e de não fazer poderão ser aplicadas nas infrações classificadas como leves, médias e graves, cumulativamente ou não com a sanção de multa, quando a autoridade competente, valendo-se da oportunidade e conveniência, verificar que a imposição de prática ou abstenção de conduta à sancionada será mais razoável e adequada para o atingimento do interesse público, devendo a escolha ser devidamente motivada, observados os princípios da legalidade, razoabilidade, proporcionalidade e economicidade."

Como se verifica, o mencionado dispositivo contém balizas para eventual obrigação de fazer. Todavia, é de se lembrar que a aplicação da sanção de obrigação de fazer no presente caso concreto foi aplicada em caráter alternativo à multa e, portanto, com ela possui íntima ligação, como explicarei a diante ao comentar sobre o subitem 3.3 do despacho recorrido.

No que se refere aos itens do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091), verifico que o item 3 contém prazo para que a Recorrente se manifestasse sobre a adesão ou não à obrigação de fazer, não havendo qualquer menção à suposta impossibilidade de recorrer da decisão.

No que se refere ao subitem 3.1, há expressa menção que o prazo para adesão à obrigação de fazer "...não suspende, interfere ou causa qualquer espécie de repercussão no prazo previsto no Regimento Interno da Anatel para eventual interposição de recurso administrativo", restando clara a possibilidade de interposição de Recurso Administrativo.

Por sua vez, o subitem 3.3 aparentemente implicaria eventual escolha entre o recurso e a obrigação de fazer, o que não corresponde à realidade. Explico.

Caso a Recorrente adira à obrigação de fazer vinculada ao montante de multa aplicada, no caso de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), eventual recurso poderá reduzir ou aumentar o montante da obrigação, o que poderia ocorrer após efetiva implantação da obrigação, nos termos dos prazos consignados no item 2.3 do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091):

"2.3. O somatório dos custos, relativos à instalação da infraestrutura e ao período de sua manutenção, deverá ser maior ou igual ao valor de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil, oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), e deve ser calculado nos seguintes termos: i) caso sejam escolhidas até 10 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 1 (um) ano, com custos de manutenção equivalentes ao período de 2,5 (dois e meio) anos; ii) caso sejam escolhidas mais do que 10 e menos que 30 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2 (dois) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1,5 (um e meio) anos; iii) caso sejam escolhidas mais do que 30 localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2,5 (dois e meio) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1 (um) ano." (grifou-se)

Tal situação poderia acarretar maior complexidade tanto para a Empresa quanto para a Agência, uma vez que a redução da multa poderia ensejar compensação em outros processos nos quais a Recorrente fosse parte. Na hipótese de majoração, não haveria maiores difoculdades, sendo necessário apenas o cumprimento complementar da obrigação após a prolação da decisão pelo Conselho Diretor.

Em qualquer situação, parece-me contraditório aderir a uma obrigação de fazer sem concordar com o seu valor, pois, uma vez que se contesta a multa, está sendo contestado o valor da própria obrigação.

"3.23. Em suma, a sanção de obrigação de fazer só subsiste caso seja efetivamente cumprida nos exatos termos em que prolatada a decisão administrativa, em razão de sua natureza, sobretudo ligada à característica de sua execução no tempo, bastante diferente do simples pagamento de uma multa, cujo valor é corrigido pelos índices oficiais.

3.24. De fato, a sanção de obrigação de fazer possui implícita a cláusula rebus sic stantibus, com a natural necessidade, dado o dinamismo do setor de telecomunicações, de uma reavaliação da adequação da medida caso ela não seja de pronto cumprida.

3.25. Dessa forma, entende-se que conversão da sanção de multa em sanção de obrigação de fazer só se mostra possível caso o administrado não interponha recurso administrativo e já cumpra a medida nas condições fixadas." (grifou-se)

Considero acertada a disposição contida no item 3.3 Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091).

Desse modo, não vejo qualquer ilegalidade nos itens 3 e subitens 3.1 e 3.3 do Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091).

Não obstante, cabe destacar que o item 3.3 não constitui óbice para que este Colegiado, ao deliberar o presente Processo, proponha obrigação de fazer se julgar conveniente e oportuno.

A Recorrente afirma que haveria violação à literalidade do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, uma vez que o compromisso deveria ser considerado atendido com base no critério de cobertura, não havendo previsão para a avaliação da comercialização do SMP na localidade. Alega, ainda, que o entendimento da Agência seria contrário ao item 6 do Anexo II-B do Edital, o qual estabelece como critério para considerar o município atendido a exigência de que a área de cobertura abranja, pelo menos, 80% (oitenta por cento) da área urbana do Distrito Sede.

Antes de analisar as alegações da Recorrente, transcrevo os itens do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel que possuem relação com o objeto do presente Processo:

"1. Para cada um dos Lotes 1 a 13 referentes à Subfaixa de Radiofrequências H, a Proponente vencedora deverá:

1.1. Atender, com SMP prestado na Subfaixa de Radiofrequência H, 100% (cem por cento) dos municípios com população maior que 100.000 (cem mil) habitantes, da seguinte forma:

1.1.1. Deter área de cobertura equivalente a pelo menos 50% (cinqüenta por cento) da área urbana em 50% (cinqüenta por cento) das capitais de Estado, dos municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes e, na Região II, também o Distrito Federal, até 12 (doze) meses após a publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

1.1.2. Atender as capitais de Estado, os municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes e, na Região II, também o Distrito Federal, até 24 (vinte e quatro) meses após a publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

1.1.3. Deter área de cobertura equivalente a pelo menos 50% (cinqüenta por cento) da área urbana em 50% (cinqüenta por cento) dos municípios com mais de 200.000 (duzentos mil) habitantes, até 36 (trinta e seis) meses após a publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

1.1.4. Atender os municípios com mais de 200.000 (duzentos mil) habitantes até 48 (quarenta e oito) meses após a publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU; e

1.1.5. Atender os municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes até 60 (sessenta) meses após a publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU.

1.2. Atender, com SMP prestado na Subfaixa de Radiofrequência H, 100% dos municípios com população maior que 30.000 e menor que 100.000 habitantes constantes no ANEXO VIII na Área de Prestação em que foi vencedora, em até 60 meses contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU.

1.3. Atender, com SMP prestado na Subfaixa de Radiofrequência H, 15% dos municípios com população menor que 30.000 habitantes para a Área de Prestação em que foi vencedora, iniciando naqueles que ainda não possuem cobertura de SMP nas faixas de 1.900 MHz / 2.100 MHz constantes no ANEXO IX, em até 72 meses contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU, da seguinte forma:

1.3.2. 50% (cinqüenta por cento) de todos os municípios em até 48 (quarenta e oito) meses contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

1.3.3. 75% (setenta e cinco por cento) de todos os municípios em até 60 (sessenta) meses contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

1.3.4. 100% (cem por cento) de todos os municípios em até 72 (setenta e dois) meses contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU;

4. As Proponentes vencedoras nos Lotes 40 a 41 e 43 a 45 referentes às Subfaixas de Sobras de Radiofrequências M(S), A(S), D(S) e E(S) deverão cumprir os seguintes Compromissos de Abrangência, para cada Lote, contados a partir da publicação do extrato do Termo de Autorização para exploração do SMP ou do Termo de Autorização para Uso de Radiofrequência no Diário Oficial da União - DOU:

d) Em até 48 (quarenta e oito) meses, atender os municípios com mais de 200.000 (duzentos mil) habitantes;

e) Em até 60 (sessenta) meses, atender os municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes.

6. Para os Lotes 1 a 13, 40 a 45 e 119 a 133, um município será considerado atendido quando a área de cobertura contiver, pelo menos, 80% (oitenta por cento) da área urbana do Distrito Sede do município atendido pelo Serviço Móvel Pessoal, utilizando a Subfaixa de Radiofrequência referente ao respectivo lote."

"5.1.1. A aplicação da sanção da sanção de multa à empresa CLARO NXT TELECOMUNICACOES LTDA, CNPJ/MF nº 66.970.229/0001-67, no valor total de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil, oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), pelo descumprimento das obrigações de compromisso de abrangência em 720 (setecentos e vinte) municípios, no Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel, tudo conforme planilhas e metodologia anexas ao Informe nº 325/2022/COUN/SCO (SEI nº 8401783) e conforme abaixo discriminado:

a) Item 1.1.4: Atender com atraso 47 (quarenta e sete) municípios com população acima de 200 mil habitantes, sendo: 10 (dez) municípios do Lote 1; 14 (catorze) municípios do Lote 2; 4 (quatro) municípios do Lote 3; 12 (doze) municípios do Lote 4; 1 (um) município do Lote 9; 6 (seis) municípios do Lote 11.

b) Item 1.1.5: Atender com atraso 50 (cinquenta) municípios, sendo 11 (onze) do lote 1, 7 (sete) do lote 2, 17 (dezessete) do lote 3, 10 (dez) do lote 4, 1 (um) do lote 7, 1 (um) do lote 9 e 3 (três) do lote 11.

c) Item 1.2: Atender com atraso 183 (cento e oitenta e três) municípios, sendo 36 (trinta e seis) do Lote 1, 31 (trinta e um) do Lote 2, 36 (trinta e seis) do Lote 3, 55 (cinquenta e cinco) do lote 4, 4 (quatro) do lote 7, 5 (cinco) do lote 9, 2 (dois) do Lote 10, 13 (treze) do lote 11 e 1 (um) do lote 12.

d) Item 1.3.2: Atender com atraso 146 (cento e quarenta e seis) municípios com população abaixo de 30 36+mil habitantes, sendo: 19 (dezenove) municípios do Lote 1; 48 (quarenta e oito) municípios do Lote 2; 13 (treze) municípios do Lote 3; 44 (quarenta e quatro) municípios do Lote 4; 1 (um) município do Lote 6; 3 (três) municípios do Lote 7; 18 (dezoito) municípios do Lote 11.

e) Item 1.3.3: Atender com atraso 79 (setenta e nove) municípios, sendo: 8 (oito) do Lote 1, 35 (trinta e cinco) do Lote 2, 8 (oito) do lote 3, 13 (treze) do Lote 4, 3 (três) do Lote 7, 12 (doze) do Lote 11.

f) Item 1.3.4: Atender com atraso 145 (cento e trinta e sete) municípios, sendo: 17 (dezessete) do Lote 1, 51 (cinquenta e um) do Lote 2, 10 (dez) do Lote 3, 40 (quarenta) do Lote 4, 4 (quatro) do Lote 7, 2 (dois) do Lote 9, 18 (dezoito) do Lote 11 e 3 (três) do Lote 12.

h) Item 4-e: Atender com atraso 33 (trinta e três) municípios do Lote 40." (grifos no original)

O requisito que consta do item 6 do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel estabelece que o município será considerado atendido quando a cobertura for de "...80% (oitenta por cento) da área urbana do Distrito Sede do município atendido pelo Serviço Móvel Pessoal, utilizando a Subfaixa de Radiofrequência referente ao respectivo lote" (grifou-se). O entendimento da Recorrente somente faria sentido caso a redação do item 6 do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel não contivesse a expressão destacada.

Desse modo, além da cobertura, é necessário que exista atendimento pelo SMP naquele município. Para além disso, de acordo com o 1.3 do Edital nº 002/2010/PVCP/SPV-ANATEL "a prestação do SMP considerar-se-á iniciada com a regular oferta dos serviços aos usuários e a existência de um contrato de prestação de serviço".

A questão passa a ser: de que maneira se caracteriza a regular oferta do serviço derivado do Edital nº 002/2010/PVCP/SPV-ANATEL?

A regular oferta do serviço ocorre quando há o atendimento de requisitos regulamentares que permitam ao usuário contratar e usufruir do serviço, nos termos delineados pelo então Conselheiro Moisés Moreira na Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565):

"5.142. Do exposto se vê que a prestadora possuía (i) oferta/Plano de Serviço disponível para adesão pelo usuário; (ii) sinal de serviço que atendia à cobertura prevista no Edital para a maior parte das localidades; (iii) dados de tráfego de voz e dados em todos os municípios analisados; e (iv) canais de venda e de atendimento ao usuário.

5.143. Esse conjunto de elementos, no meu entender, se adequa perfeitamente ao termo "regular oferta dos serviços", pois demonstram a existência da infraestrutura necessária para o atendimento do usuário interessado na contratação do serviço, nos termos expostos na regulamentação que trata sobre a oferta." (grifo no original)

Tal entendimento foi acolhido por este Colegiado, por meio do Acórdão nº 349, de 17 de outubro de 2022 (SEI nº 9304229). Transcrevo:

"Processo nº 53500.003025/2016-66
Recorrente/Interessado: CLARO NXT TELECOMUNICACOES S.A.
CNPJ nº 66.970.229/0001-67
Conselheiro Relator: Moisés Queiroz Moreira
Fórum Deliberativo: Reunião nº 916, de 6 de outubro de 2022

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). CUMPRIMENTO DE COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA. EDITAL DE LICITAÇÃO Nº 002/2010/SPV-ANATEL. NATUREZA DOS COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA. COBERTURA E ATENDIMENTO. REGULAR OFERTA DO SERVIÇO. ALCANCE DA EXPRESSÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. REFORMA DE OFÍCIO.

1. Os compromissos de abrangência estabelecidos pela Anatel em Editais de Licitação de Radiofrequências têm por intuito ampliar e massificar o acesso, bem como intensificar a competição no setor.

2. O cumprimento do compromisso de abrangência se dá com o atingimento da cobertura mínima prevista no Edital e com a regular oferta do serviço na localidade.

3. A regular oferta deve ser entendida como o atendimento de requisitos regulamentares que permitam ao usuário contratar e usufruir do serviço.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), integrante deste acórdão:

a) conhecer da Petição extemporânea protocolizada sob o nº 8980137, nos termos da Súmula nº 21, de 10 de outubro de 2017, para, no mérito, negar-lhe provimento.

b) conhecer do Recurso Administrativo para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, afastando a incidência de 10% (dez por cento) de agravante em razão da aplicação do inciso III do art. 19 do Regulamento para Aplicação de Sanções Administrativas - RASA;

c) reformar, de ofício, a sanção de multa para R$ 72.225,26 (setenta e dois mil, duzentos e vinte e cinco reais e vinte e seis centavos), por atraso no cumprimento de compromissos de abrangência previstos nos itens 1.1.2, 1.3.1 e 4-b, do Edital de Licitação nº 002/2010/SPV-ANATEL, conforme planilha SEI nº 9257896.

Participaram da deliberação o Presidente Carlos Manuel Baigorri e os Conselheiros Artur Coimbra de Oliveira, Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Moisés Queiroz Moreira e Vicente Bandeira de Aquino Neto." (grifou-se)

Assim, para que um município seja considerado atendido, é necessário a existência tanto de cobertura quanto da regular oferta do serviço. Mostra-se, portanto, equivocado o entendimento sustentando pela Recorrente.

III.2 - Da necessidade de preservação da segurança jurídica em face da nova interpretação ao Edital

A Recorrente sustenta que a Agência estaria dando nova interpretação ao Edital quando entendeu que o atendimento tem que ser obtido pela cobertura de 80% (oitenta por cento) da área urbana do Distrito Sede combinada com a comercialização do serviço. Tal alteração violaria o princípio da segurança jurídica.

Conforme expus no capítulo anterior, não houve qualquer mudança de interpretação, uma vez que o edital é expresso quanto a tal obrigação.

Destaco que o mesmo argumento foi enfrentado nos autos do Processo nº 53500.003025/2016-66. Naquela oportunidade, o Conselheiro Moisés Moreira chegou a mesma conclusão que ora sustento:

"4.60. Prossegue a Recorrente argumentando que, caso este Conselho entenda que, além do percentual mínimo a Nextel deveria comprovar a comercialização do SMP para que a meta editalícia fosse considerada adimplida, estar-se-ia diante de uma verdadeira guinada de entendimento, ferindo a garantia constitucional da segurança jurídica, razão pela qual a decisão recorrida deveria, ainda assim, ser reformada.

4.61. Conforme expus acima, entender os compromissos de abrangência de modo diverso vai de encontro à própria natureza de tais compromissos, não tendo havido guinada alguma de entendimento. O Edital é expresso quanto a tal obrigação.

A Recorrente sustenta que em outros processos de compromissos de abrangência não se faz menção à necessidade de comprovação da comercialização do serviço, mencionando como exemplo o Processo nº 53500.018339/2015, no qual se teria exigido somente a meta de cobertura para aferição do compromisso. Tal fato violaria o princípio da isonomia, da não diferenciação e da impessoalidade. Não se teria observado a Portaria nº 452, de 5 de junho de 2014, a qual não estipulava a necessidade de comprovar a comercialização em cada município.

Primeiramente, é de se destacar que o Processo nº 53500.018339/2015, referenciado como precedente pela Recorrente, é um Pado instaurado contra a Telefônica Brasil S.A. pelo descumprimento de obrigações previstas nos Editais de Licitação nº 002/2007/SPV-ANATEL e nº 004/2012/PVCP/SPV. Conforme Despacho Decisório nº 256/2022/COUN/SCO, foi aplicado naquele caso a sanção de multa no valor de R$ 127.741.114,90 (cento e vinte e sete milhões, setecentos e quarenta e um mil, cento e quatorze reais e noventa centavos). Naquele Processo, a prestadora optou pela obrigação de fazer, aplicada alternativamente à multa.

Compulsando os autos do mencionado Processo, constatei que no Ofício Circular nº 364/2009/PVCPA/PVCP-Anatel, de 3 de junho de 2009 (fls. 77 do Volume de Processo 1 - SEI nº 0593842), juntado nos autos do Processo nº 53500.01606/2009-25, instaurado para acompanhar o cumprimento dos compromissos previstos no Edital nº 002/2007/SPV-ANATEL pela Telefônica, consta exigência para que as prestadoras apresentassem carta do Prefeito ou do Presidente da Assembleia Legislativa atestando que o serviço foi ativado na data limite do Edital, no caso de atendimento aos municípios que não possuíam SMP. Tal exigência vai em linha com o procedimento adotado nos presentes autos, ao indicar que o atendimento da localidade não se dava apenas com a cobertura, mas também com a efetiva prestação do serviço.

No que se refere à Portaria nº 452/2014, cuida-se de documento que não limita a atuação da Anatel que, no exercício de seu poder de polícia, possui discricionariedade para agir dentro dos limites do princípio da legalidade.

Ao analisar o Recurso Administrativo, a Área Técnica concluiu: i) pela inexistência de tratamento discriminatório; ii) que a Portaria não limita a atuação da Anatel; e iii) que não houve tratamento diferente no Processo nº 53500.018339/2015. Nesse sentido, transcrevo excerto do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944):

"3.60. No que se refere às alegações da Recorrente, devemos esclarecer, de antemão, que não há qualquer comportamento contraditório por parte da Anatel. A própria declaração da Recorrente de conhecimento de um processo contra a Oi em que se exigiu a comprovação de comercialização do serviço resulta na improcedência de seu argumento.

3.61. Quanto à alegada ausência de isonomia por parte da Agência no tratamento das prestadoras, vale esclarecer que a Nextel, anteriormente, não possuía presença nas áreas autorizadas, tendo, inicialmente, procedido à implantação de parte da área urbana sem a concomitante comercialização dos serviços. Assim, como era a primeira presença da prestadora nas áreas autorizadas, para demonstrar que o serviço estava sendo, de fato, disponibilizado (obrigação de “atender com SMP”), foi solicitado à prestadora que demonstrasse a comercialização, por qualquer meio (contrato com o usuário, nota fiscal, boleto de cobrança do serviço, anúncio sobre a comercialização na mídia falada ou escrita, etc.).

3.62. Reforça-se, aí, a noção de que os esforços da fiscalização na verificação do cumprimento dos compromissos de abrangência devem sempre convergir para a aferição da real disponibilidade do serviço, não podendo consumar-se na sua ausência. A Análise explica ainda, contudo, que existe um incentivo natural para que as empresas comercializem o SMP para rentabilizarem seu emprego de capital, posto que o maior investimento é feito na infraestrutura (equipamentos, redes, torres, etc.). Pode-se entender, assim, que a fiscalização do cumprimento dos compromissos apoie-se, primeiramente, na verificação da quantidade e da qualidade do sinal, que, em geral, restam suficientes para certificar a disponibilização do serviço. Cumpre-se trazer o enunciado do princípio da isonomia, segundo a doutrina de Nelson Nery Junior, preconizando-se à igualdade substancial:

3.63. “Dar tratamento isonômico às partes significa tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades”.

3.64. Também se equivoca a Recorrente ao alegar não ter havido aferição de atendimento no Pado nº 53500.018339/2015-82 da Telefônica. Conforme se pode notar Ofício Circular nº 364/2009/PVCPA/PVCP-Anatel, de 03/06/2009, SICAP nº 200990086125 (fls. PDF 155, Volume de Processo 1, SEI nº 0593842), constante do PAC nº 53500.01606/2009-25, que acompanhou o cumprimento dos compromissos previstos no Edital nº 002/2007/SPV-ANATEL pela Telefônica, foi exigido de todas as vencedoras do certame o encaminhamento de carta do Prefeito ou do Presidente da Assembleia Legislativa atestando que o serviço foi ativado na data limite do Edital, no caso de atendimento aos municípios que não possuíam SMP. Tal exigência corrobora a conclusão de que o atendimento da localidade não se dava apenas com a cobertura, mas também com a efetiva prestação do serviço.

3.65. Ademais, o fato de existir uma Portaria de Fiscalização dando orientações aos fiscais de como proceder na verificação da cobertura dos compromissos de abrangência não limita a atuação da Anatel, que no exercício de seu poder de polícia possui discricionariedade na sua atuação, atendidos os limites legais. Dessa forma, não há qualquer ilegalidade no presente Pado, sendo observados os princípios da boa-fé e da segurança jurídica, agindo a Agência em plena conformidade com seus precedentes. (grifou-se)

Verifico que os argumentos apresentados pela Recorrente não são novos. Quando da deliberação do Processo nº 53500.003025/2016-66, foi acolhida, por unanimidade, a Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), a qual serviu de fundamento para o Acórdão nº 349, de 17 de outubro de 2022 (SEI nº 9304229), que rejeitou os argumentos apresentados. Transcrevo:

"4.73. Vale notar ainda, que equivoca-se a Recorrente ao alegar não ter havido aferição de atendimento no PADO nº 53500.018339/2015-82 da Telefônica.

4.74. Conforme se pode notar Ofício Circular nº 364/2009/PVCPA/PVCP-Anatel, de 3 de junho de 2009, SICAP nº 200990086125 (fls. PDF 155, Volume de Processo 1, SEI nº 0593842), constante do PAC nº 53500.01606/2009-25, que acompanhou o cumprimento dos compromissos previstos no Edital nº 002/2007/SPV-ANATEL pela Telefônica, foi exigido de todas as vencedoras do certame o encaminhamento de carta do Prefeito ou do Presidente da Assembleia Legislativa atestando que o serviço foi ativado na data limite do Edital, no caso de atendimento aos municípios que não possuíam SMP.

4.75. Tal exigência corrobora a conclusão de que o atendimento da localidade não se dava apenas com a cobertura, mas também com a efetiva prestação do serviço.

4.76. Ademais, o fato de existir uma Portaria de Fiscalização dando orientações aos fiscais de como proceder na verificação da cobertura dos compromissos de abrangência não limita a atuação da Anatel, que no exercício de seu poder de polícia possui discricionariedade na sua atuação, atendidos os limites legais.

4.77. Dessa forma, não há qualquer ilegalidade no presente PADO, sendo observados os princípios da boa-fé e da segurança jurídica, agindo a Agência em plena conformidade com seus precedentes." (grifou-se)

A Recorrente aponta que, caso se mantenha a decisão recorrida, seria necessário adequar os critérios utilizados para caracterizar a comprovação do efetivo atendimento da obrigação. Isso porque em outros processos a Agência teria definido os contornos da prova que deveria ser apresentada. Assim, as provas juntadas aos autos deveriam ensejar o arquivamento do Processo sem aplicação de sanção, exceto quando a cobertura não foi realizada dentro do prazo estipulado.

Considero despiciendo delinear os contornos da prova a ser apresentada, uma vez que em deliberação pretérita que serviu de base para edição do Acórdão nº 349, de 17 de outubro de 2022 (SEI nº 9304229), por meio do qual definiu-se que seria necessário comprovar a existência de cobertura adequada para atender o usuário, a disponibilização de uma rede de atendimento ao usuário e a disponibilidade de ofertas para contratação. Transcrevo:

"4.130. E é nesse sentido que entendo que deve ser verificado o cumprimento dos compromissos de abrangência em relação ao atendimento com SMP, ou seja, deve ser analisada não uma infraestrutura mínima, mas a presença de um conjunto de condições a tornar apta à prestação do serviço, aquela condizente com o que estabelece os Regulamentos de Serviços, especialmente em sendo silente o Edital quanto à matéria.

4.131. Esse conjunto de condições, em termos macro, se daria com (i) a cobertura adequada para atender o usuário, (ii) com a disponibilização de uma rede de atendimento ao usuário e (iii) com a disponibilidade de ofertas para contratação." (grifou-se)

Ressalto que não cabe a este Colegiado definir uma lista taxativa dos documentos que devem ser apresentados, mas tão somente o que deve ser provado.

A respeito das provas apresentadas, é de se destacar que a Área Técnica realizou a devida apreciação e refutou os precedentes apontados pela Recorrente, conforme consta do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944):

"3.70. Sobre o assunto, observa-se que alguns documentos não foram aceitos na comprovação do efetivo atendimento porquanto não apresentam informações específicas acerca da disponibilidade na localidade específica onde os serviços deveriam ser prestados. São anúncios ou comunicados que apresentam informações genéricas, remetendo o usuário à busca de outras informações nos canais indicados, sem que lhe seja informado, desde o início, acerca da possibilidade de contratação em sua localidade e não permitindo concluir pela disponibilização do serviço.

3.71. Neste ponto, volta-se ao raciocínio desenvolvido na Análise nº 38/2016/SEI/RZ (SEI nº 0668273), mencionada anteriormente, na qual se percebe que o entendimento da Agência caminha no sentido de serem necessárias exigências ainda mais acuradas para aferir os esforços das empresas na busca pela disponibilização do SMP, a exemplo do que constou do item 4.71:

4.71. Dos elementos trazidos pela empresa, é possível verificar que alguns não são efetivos, notadamente as divulgações em mídia impressa (jornal, revistas, etc.), pois em geral ocorrem na forma de comunicados. É preciso notar que seus concorrentes possuem campanhas bem mais atrativas ao consumidor, do que a mera publicação de comunicados ao público.

3.73. Com relação ao Processo nº 53500.010657/2016-86, mencionado pela Recorrente, no qual foi concedida Anuência Prévia para a celebração de um contrato de RAN-Sharing com a VIVO, deve-se salientar que o Conselho Diretor da Anatel deu provimento ao pedido de reconsideração da Nextel contra a exigência do item a.3(ii) do Acórdão nº 281/2016-CD (SEI nº 0720364), entretanto, a tese suscitada pela Recorrente foi de plano afastada pela Análise nº 69/2022/MM (itens 4.78 a 4.88 - SEI nº 8695565) em função da não correspondência dos casos, razão pela qual se ratifica este entendimento.

3.74. Dessa forma, não há qualquer ilegalidade no presente Pado, sendo observados os princípios da boa-fé e da segurança jurídica, agindo a Agência em plena conformidade com seus precedentes." (grifou-se)

Corroboro o entendimento da Área Técnica sobre a inaplicabilidade do Processo nº 53500.010657/2016-86 no presente caso concreto, uma vez que se trata de situação diferente da encontrada nestes autos. Naquele caso, havia receio de que a parceria entre Nextel e Vivo fosse fictícia, conforme explicado pelo Conselheiro Moisés Moreira na Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565):

"4.84. Relativamente ao Processo nº 53500.010657/2016-86 citado pela Recorrente, a análise deste Conselho Diretor trazido nos autos referia-se à intenção de disponibilização da rede móvel de terceira geração (3G) da Telefônica para uso pela Nextel em todos os Códigos Nacionais (CN's), exceto os CN’s 11, 12, 13, 19, 21, 22 e 24, para cumprimento dos compromisso de abrangência do Edital em referência.

4.85. Vale notar, contudo, que a situação naqueles autos se difere do presente caso. A exigência feita naqueles autos, como condicionante da concessão da Anuência Prévia requerida, tinha por fundamento o receio de que a parceria entre a Nextel e a VIVO fosse meramente fictícia, não resultando em maior disponibilidade do SMP para o consumidor. Nesse sentido, transcrevo trechos da Análise nº 38/2016/SEI/RZ (SEI nº 0668273), do Conselheiro Relator Rodrigo Zerbone, que corrobora a distinção entre os casos:

4.51. Porém, em que pese todos os aspectos positivos relacionados até agora com a presente proposta de compartilhamento de redes, retomo a preocupação externada pela Área Técnica no sentido de que o presente acordo não deva resultar em diferencial competitivo indevido à Telefônica e, mais importante ainda, que a concessão da presente anuência não represente um enfraquecimento dos compromissos de abrangência assumidos pela empresa.

4.52. Como observado no Informe que consta do processo, caso o acordo não reverta em ampliação da oferta por parte da Nextel, há um risco concorrencial de que o acordo resulte em uma vantagem de uso de espectro adicional à Telefônica, com externalidades negativas ao ambiente concorrencial.

4.53. Dito de outra forma, muito embora o uso do espectro outorgado à Telefônica, no âmbito do presente acordo, ocorra em caráter secundário, não interferindo, portanto, nos limites de espectro (spectrum caps) da Telefônica, inegavelmente esta terá acesso a uma maior largura de banda de espectro. Se não existirem consumidores da Nextel a ocupar a faixa de radiofrequência que será compartilhada entre as empresas, apenas os consumidores da Telefônica a utilizarão, auferindo maiores velocidades de acesso à Internet, com maior sensação de qualidade em comparação aos demais competidores da Telefônica, que ficariam restritos ao espectro que lhes foi outorgado.

4.54. Porém, o risco de maior relevância no presente caso é que o acordo não resulte em maior disponibilidade do SMP para o Consumidor, que é o objetivo perseguido pelos compromissos de abrangência do SMP. É evidente que não basta que esta disponibilidade seja uma disponibilidade teórica, garantia por meio de divulgação duvidosa e a possibilidade teórica de compra do SMP pelo site da empresa quando o Consumidor desconhece a marca e as vantagens oferecidas pela empresa.

4.55. Caso a Nextel não tivesse outra opção a não ser cumprir os compromissos de abrangência por meio de investimentos e construção de infraestrutura de sua propriedade, certamente a empresa se esforçaria para remunerar tais investimentos, comercializando o SMP e aumentando a disponibilidade deste serviço ao Consumidor.

4.56. Em outras palavras, o presente acordo não pode resultar em uma parceria fictícia, estabelecida unicamente para fins de um suposto cumprimento teórico dos compromissos de abrangência previstos no Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel por parte da Nextel.

4.57 Tal situação extrema subverteria por completo a lógica que norteia a concessão da anuência da Agência a este tipo de acordo.

4.58. Neste sentido, é de fundamental importância que o estabelecimento do presente acordo entre Nextel e Telefônica resulte em uma comercialização efetiva do SMP por parte da Nextel nas localidades objeto dos compromissos por ela assumidos por força do Edital de Licitação nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel.

4.59. Deve-se ressaltar que até então a comercialização do SMP não foi objeto de preocupação por parte desta Agência em relação aos compromissos de abrangência previstos nos Editais de Licitação para outorga do uso de radiofrequências. Em geral, o cumprimento de tais compromissos, mesmo nos casos de rede compartilhada analisados até então, importa em elevados custos fixos arcados por todas as empresas envolvidas. Isto é, há a realização de investimentos e emprego de capital que são rentabilizados por meio de esforços adicionais (custos variáveis) de menor proporção.

4.59. Assim, há um incentivo natural para que as empresas efetivamente comercializem o SMP nos locais em que realizam tal magnitude de investimentos, na tentativa de rentabilizarem seu emprego de capital. Em outras palavras, uma vez realizados os investimentos em capital físico (equipamentos, redes, torres, etc.) por determinação regulatória, os custos variáveis de comercialização em tais localidades geralmente se rentabilizam com a venda dos serviços aos consumidores.

4.60. No presente caso, tendo em vista a concentração de esforços de venda da Nextel em regiões de maior atratividade, notadamente nos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro, os custos por ela incorridos no contrato em questão podem não justificar, sob o seu ponto de vista empresarial, a realização de esforços de venda em outras regiões do país, notadamente aquelas objeto dos compromissos de abrangência.

4.86. Em sua Análise, o Conselheiro Rodrigo Zerbone, além de destacar a relevância da efetiva comercialização do SMP para a concessão da Anuência requerida, menciona que até o presente momento, a comercialização do serviço não era objeto de preocupação da Anatel em relação aos compromissos de abrangência, posto ser natural que ela ocorresse como forma de rentabilizar os investimentos promovidos. Porém, como ele mesmo relata, os esforços da Nextel vinham se concentrando em regiões de maior atratividade, como nos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro, o que levou à necessidade de imposição de tal condicionante relativa à oferta.

4.87. Além da não correspondência entre os casos, vale notar que as provas juntadas aos autos do processo do pedido de RAN-Sharing se referem a esforços de venda realizados em momento posterior ao vencimento dos compromissos de abrangência tratados nos presentes autos. Para o cumprimento da condicionante, a Nextel se valeu de peças publicitárias com artistas consagrados, por exemplo, o que não se vê replicado nos presentes autos na época de vencimento dos compromissos aqui tratados.

4.88. De todo o exposto, entendo que as alegações da prestadora não merecem prosperar." (grifou-se)

III.5 - Da necessária reavaliação dos prazos de cumprimento da obrigação

Por meio do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944), a Área Técnica ponderou ser necessário reavaliar os prazos de cumprimento da obrigação em razão do entendimento consagrado por este Colegiado ao acolher a Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565):

"3.99. No presente caso, vislumbra-se a mesma situação dos autos do Pado nº 53500.003025/2016-66, ou seja, que deve ser verificado o cumprimento dos compromissos de abrangência em relação ao atendimento com SMP, devendo ser analisada não uma infraestrutura mínima, mas sim a presença de um conjunto de condições a tornar apta à prestação do serviço, ou seja, aquela condizente com o que estabelece os Regulamentos de Serviços, especialmente em sendo silente o Edital quanto à matéria.

3.100. Assim, esse conjunto de condições, em termos macro, se daria com (i) a cobertura adequada para atender o usuário, (ii) com a disponibilização de uma rede de atendimento ao usuário e (iii) com a disponibilidade de ofertas para contratação, que podem ser observadas abaixo:

3.101. Isto posto, conforme informações dos Relatórios de Fiscalização antes mencionados, também se verifica a ocorrência de tráfego de voz e de dados, depreendendo-se, assim, que já havia serviço sendo prestado, ou, então, no mínimo, sinal irradiando e cobertura adequados para a prestação do serviço.

3.102. Nesse sentido, por analogia, ratifica-se os termos da Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), abaixo transcrita:

4.135. Ainda, à época do vencimento de parcela dos compromissos de abrangência aqui analisados, a oferta era regida apenas pelo Regulamento do SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 2007, que estabelecia que a contratação do SMP se dava com a adesão, pelo usuário, a um plano de serviços da prestadora:

Art. 21. Com a adesão ao Plano de Serviço, considera-se firmado o Contrato de Prestação do SMP, que tem as seguintes cláusulas obrigatórias:

4.136. O Regulamento do SMP também estabelecia ser vedada a recusa de atendimento de solicitação de adesão a Planos de Serviços. Ou seja, a existência de um Plano de Serviços também é condição regulamentar para que se oferte o serviço. Não existe contrato sem que haja um Plano de Serviços." (grifos no original)

Desse modo, procedeu-se à reavaliação da data de cumprimento do compromisso e ao recálculo da multa com base na data de atendimento da área de cobertura do SMP:

"3.108. Não obstante, por analogia, esse conjunto de elementos, conforme disposto na Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), se adequa perfeitamente ao termo "REGULAR OFERTA DOS SERVIÇOS", pois demonstram a existência da infraestrutura necessária para o atendimento do usuário interessado na contratação do serviço, nos termos expostos na regulamentação que trata sobre a oferta.

3.109. Isto posto, e conforme informações dos Relatórios de Fiscalização (SEI nº 1755706, 2781692 e 2781713), constata-se a ocorrência de tráfego de voz e de dados, e assim depreende-se que já havia serviço sendo prestado, sendo certo a existência de, no mínimo, sinal irradiando e cobertura adequados à prestação do serviço.

3.110. Assim, será considerado para fins de recálculo da sanção de multa, a "DATA DE ATENDIMENTO DA ÁREA DE COBERTURA DO SERVIÇO MÓVEL PESSOAL - SMP"." (grifos nossos e no original)

Ocorre que não foram tomadas como referência as datas de homologação dos Planos de Serviço, condição regulamentar para que o serviço possa ser ofertado. Além disso, para considerar um município atendido dentro do prazo estabelecido, é necessário que, dentro do prazo de atendimento da obrigação, sejam verificadas a cobertura regular, a existência de Plano de Serviço disponível para contratação e a existência de rede de atendimento.

Como se trata da mesma Recorrente, no presente caso é possível utilizar a pesquisa feita pelo Conselheiro Moisés Moreira, consubstanciada na tabela do item 4.145. da Análise nº 69/2022/MM (SEI nº 8695565), a qual reproduzo abaixo, que demonstra as datas de homologação de Planos de Serviço aplicáveis na região geográfica dos municípios dos presentes autos:

Assim, é possível constatar que os Planos de Serviço da Recorrente foram homologados antes mesmo da data da obrigação vencer, sendo necessário aferir a data da cobertura e da rede de atendimento, de modo que torna necessário avaliar a data em que foi realizada a cobertura regular e a existência de rede de atendimento.

No que se refere à rede de atendimento, nos dizeres da Área Técnica, a Recorrente "...juntou aos autos vários contratos com a Empresa de Correios e Telégrafos relativos a acordo para atendimento aos usuários do SMP, bem como, segundo demonstrou para a Anatel, possuía como canais de venda uma loja virtual na Internet, o centro de atendimento telefônico e lojas próprias e de terceiros". Observada, assim, a existência de rede de atendimento.

Desse modo, a Área Técnica considerou que a data de cobertura seria o fator decisivo para se decidir a data em que ocorreu a efetiva oferta regular do serviço, uma vez que ela somente ocorre quando estão presentes os três requisitos (Plano Homologado, rede de atendimento e cobertura).

Realizando-se nova avaliação por meio do informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944), a Área Técnica chegou à conclusão de que haveria necessidade de alteração da multa aplicada em relação ao atendimento com atraso ou descaracterização do ilícito, conforme consta da no arquivo de SEI nº 10025547, o qual dispenso de reproduzir no corpo desta Análise em razão de sua extensão.

Para além disso, destacou-se no mencionado Informe a necessidade de descaracterizar ou alterar o prazo de descumprimento quanto aos municípios abaixo relacionados, os quais foram considerados não atendidos na decisão recorrida:

***Cobertura Ok. Data de comercialização é posterior ao prazo de atendimento.

Desse modo, conforme reavaliação realizada pela Área Técnica, faz-se necessário que este Colegiado, de ofício:

descaracterize a infração em 384 (trezentos e oitenta e quatro) municípios constantes da tabela de SEI nº 10236641, cujo valor de multa está zerado, os quais contemplam as descaracterizações propostas e destacadas em verde na tabela acima;

altere o prazo de descumprimento da obrigação em 222 (duzentos e vinte e dois) municípios da tabela de SEI nº 10025547 (sem destaque) e em 9 da tabela acima (sem destaque), mantendo-se inalterados os demais.

No âmbito geral da atividade sancionatória da Agência, que objetiva punir o infrator e prevenir novos descumprimentos regulamentares, cumprindo função pedagógica, a definição do valor aplicável a cada infração comporta uma apreciação fundada em juízos mais dúcteis, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, resguardados os ditames legais sobre o tema.

A Recorrente não tece qualquer alegação a respeito da metodologia utilizada no cálculo da multa. Todavia, é de se destacar que a metodologia aplicada ao presente caso concreto contém as seguintes fórmulas:

a) Valor Básico = Refere-se à multa primária. Valor no qual ainda devem ser consideradas as circunstâncias atenuantes e agravantes, bem como os limites para aplicação de multa. A expressão diz respeito somente ao valor da multa primária, uma vez que:

i. as circunstâncias agravantes e atenuantes, bem como os limites de aplicação desses percentuais já estão definidos no regulamento de sanções;

ii. os limites máximos e mínimos estão definidos na LGT e no Regulamento de Sanções, respectivamente.

b) TA = Tempo de atraso, em dias, para o cumprimento do respectivo compromisso de abrangência. Essa variável objetiva dar o caráter de proporcionalidade à fórmula de cálculo da multa para a infração referente ao atraso no cumprimento dos compromissos de abrangência, por parte da operadora.

TAmax = tempo máximo de atraso, em dias, a ser considerado. O valor definido em 1.095 (dias) quando a partir de então receberá o tratamento de não atendimento, aplicando-se a fórmula especificada no item 4.2.

c) K = 100% (cem por cento) – Fator de Limitação. Visa estipular o valor máximo da multa aplicada como o valor da garantia de execução do compromisso de abrangência apresentado pela prestadora por ocasião da assinatura do Termo de Autorização, proporcional a cada município.

d) VALOR GARANTIA (VG) = O Valor da Garantia representa, na fórmula de cálculo, um valor de referência para aplicação da multa, tendo como referência o valor utilizado no edital como garantia para cumprimento das exigências para cada município, por espelhar melhor o investimento necessário para o atendimento da obrigação e, indiretamente, relaciona-se com a capacidade de pagamento da prestadora, refletindo a proporcionalidade e imparcialidade entre as diferentes prestadoras. Observa-se o alinhamento do valor com os incisos VI, IX, X e XI do art. 10 e incisos IV e V do art. 18 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas.

e.1) Quando o Edital estabelecer um valor de garantia específico para o município objeto do Pado este será o VG a ser considerado

e.2) Quando o Edital estabelecer um valor de garantia por Lote, a definição do valor da garantia, no caso de atendimento a município, deve resultar da divisão do valor da garantia prestada dividida pela quantidade de municípios do respectivo Lote, que pode ser representado pela seguinte fórmula:

e.3) No caso de atendimento rural e de atendimento a escolas rurais, o valor da garantia seguirá a mesma lógica do item e.2., supra, e será dividido por 3 (tendo em vista que o valor da garantia é único para 3 compromissos distintos):

f) FG = Fator de Ponderação da Gravidade, podendo ser igual a 1, 2 e 5, para as infrações consideradas Grave, Média ou Leve, respectivamente.

c) Para as demais variáveis se aplicam as fórmulas e conceitos estabelecidos no item 4.1.

d) A equação tem como objetivo mensurar a proporção do compromisso assumido e não cumprindo, nos termos estabelecidos no edital." (grifos em negrito no original)

Destaco que, nos autos do Processo nº 53500.007916/2022-30, esta Agência submeteu ao escrutínio da sociedade a proposta de Consulta Pública nº 15, de 13 de março de 2023, que versa sobre metodologia de cálculo do valor-base de sanções de multa relativas ao descumprimento de compromissos de abrangência de editais de licitação. Após análise das contribuições da sociedade, este Colegiado aprovou a metodologia para o cálculo das sanções de multa relativas aos descumprimentos às obrigações decorrentes dos compromissos de abrangência estabelecidos nos Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequência, nos termos da Resolução Interna nº 285, de 29 de janeiro de 2024 (SEI nº 11438382).

Registro que não é o caso de aplicar, no presente caso concreto, a metodologia aprovada pela Resolução Interna nº 285/2024, pois seu art. 3º determina expressamente que suas disposições são aplicáveis aos processos pendentes de decisão de primeira instância:

"Art. 3º As disposições constantes nesta Resolução Interna aplicam-se aos processos pendentes de decisão de primeira instância."

Concluo, portanto, pela adequação da metodologia utilizada para o cálculo da multa.

A Recorrente afirma que haveria erro material na componente Tempo de Atraso - TA em alguns municípios.

A Área Técnica, por meio do Informe nº 265/2024/COUN/SCO (SEI nº 12249574), esclareceu que, de fato, havia erro material a ser corrigido. Transcrevo:

"3.39. Em relação à memória de cálculo (planilha SEI 12041455), a prestadora diz que identificou erro no TA de alguns municípios, por meio da comparação entre a data de atendimento lançada na coluna G da aba “Recálculo RIP” com a informada na coluna G da aba “dados atrasos”, onde constatou as seguintes inconsistências:

3.40. Aqui, é necessário lembrar que, em relação a alguns municípios, os compromissos da prestadora envolviam a comercialização e não apenas a cobertura, portanto, no tocante aos cumprimentos com atraso, foi utilizado como parâmetro a comercialização e a data de cobertura, considerando para esse fim aquela que ocorreu por último.

3.41. Na aba “Dados atrasos” é possível visualizar todas as datas, a saber:

3.42. Cabe esclarecer que na aba “Recálculo RIP” consta apenas a "data considerada" de atendimento efetivo, ou seja, a data da comercialização, quando o compromisso estaria honrado. Então, fazendo-se a comparação entre datas informadas nas duas abas, há, sim, inconsistência no que se refere aos municípios de Várzea Grande (MT) e Alto Alegre do Pindaré (MA), porque, em ambos, a data de efetivo atendimento deve ser corrigida, passando a constar, respectivamente, 31/08/2015 e 31/10/2016, como sendo as datas de atendimento. As datas informadas para os demais municípios estão corretas." (grifou-se)

Anexa ao Informe nº 265/2024/COUN/SCO (SEI nº 12249574), encontra-se a planilha de SEI nº 12253859, na qual estão registradas as correções dos erros materiais constatados pela Área Técnica.

Há de se observar, assim, as modificações propostas pela Área Técnica na planilha de SEI nº 12253859, sendo procedente o recurso quanto aos municípios de Várzea Grande/MT e Alto Alegre do Pindaré/MA.

A Recorrente não questiona a classificação da irregularidade como sendo de natureza grave.

O RASA prevê em seu § 3º do art. 9º as hipóteses em que a infração deverá ser considerada grave:

"Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 3º A infração deve ser considerada grave quando verificada uma das seguintes hipóteses:

I - ter o infrator agido de má-fé, consoante os parâmetros previstos no art. 7º deste Regulamento;

II - ter o infrator auferido, diretamente, vantagem em decorrência da infração cometida;

V - impedir o usuário efetivo ou potencial de utilizar o serviço de telecomunicações, sem fundamentação regulamentar;" (grifou-se)

Por meio do Informe nº 120/2020/COUN/SCO, de 5 de março de 2020 (SEI nº 5267045), a Área Técnica considerou que a infração deveria ser considerada grave por impedir o usuário efetivo ou potencial de utilizar o serviço de telecomunicações, sem qualquer fundamentação regulamentar, com fundamento no inciso V do § 3º do art. 9º do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, então em vigor.

Em seu Parecer nº 306/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 28 de abril de 2020 (SEI nº 5498277), a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel - PFE/Anatel opinou que a conduta da Recorrente poderia ser considerada grave com base nos incisos III e V do § 3º do art. 9º do RASA:

49. Diante do exposto, esta Procuradoria Federal Especializada, órgão de execução da Procuradoria-Geral Federal, vinculada à Advocacia-Geral da União - AGU, opina:

c) pela retificação do cálculo da multa, procedendo à respectiva majoração na forma regulamentar, observando a circunstância agravante prevista no art. 19, inciso III, considerando a classificação da infração relativa ao descumprimento de compromisso de abrangência previsto em certame licitatório como de natureza grave, porém com fundamento não apenas no inciso V, mas também no inciso III, do parágrafo 3º, do art. 9º, do RASA/2012." (grifou-se)

Em 1º de julho de 2021, entrou em vigor a Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, que alterou as hipóteses previstas no § 3º do art. 9º do RASA, que passou a ter a seguinte redação:

"Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 3º A infração deve ser considerada grave quando da ocorrência de uma das seguintes alternativas:

V - não atendimento a metas de ampliação ou universalização do acesso a serviço de telecomunicações;

VII - uso não autorizado de radiofrequências ou exploração de serviço de telecomunicações sem autorização da Anatel." (grifou-se)

Ao avaliar o opinativo da PFE/Anatel, por meio do Informe nº 325/2022/COUN/SCO (SEI nº 8401783), a Área Técnica reviu o posicionamento anterior e passou a considerar que a conduta da Recorrente deveria ser considerada grave com fundamento no inciso V do § 3º do art. 9º do RASA atualmente em vigor, em decorrência do não cumprimento das metas de ampliação do acesso. Todavia, restou silente quanto à possibilidade de considerar a conduta grave também com base no inciso IV do mesmo dispositivo.

Por meio do Ofício nº 13/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11608195), encaminhei diligência à SCO para que fosse avaliado se a infração aos compromissos de abrangência deveria ser considerada grave com base nos incisos IV e V do § 3º do art. 9º do RASA e, caso necessário, recalculasse os valores das multas, situação na qual a Recorrente deveria ser notificada para apresentar suas alegações, nos termos do art. 64, parágrafo único, da Lei nº 9.784, de 20 de janeiro de 1999. Além disso, solicitei que a Área Técnica analisasse as alegações eventualmente apresentadas e submetesse os autos à PFE/Anatel.

A diligência foi respondida por meio do Informe nº 115/2024/COUN/SCO, de 7 de maio de 2024 (SEI nº 11657645). Em resumo, a Área Técnica apontou a inaplicabilidade da hipótese prevista no incisos IV do § 3º do art. 9º do RASA, em razão da necessidade de definir os critérios para caracterização de número significativo de usuários atingidos, nos termos do § 4º do art. 9º do RASA. Transcrevo:

3.2. A matéria suscitada está em saber se as infrações cometidas atingiram número significativo de usuários, uma vez que, ao avaliar o opinativo da PFE/Anatel (SEI 5498277), esta área técnica, por meio do Informe nº 325/2022/COUN/SCO, de 01/06/2022 (SEI nº 8401783), considerou que a conduta da prestadora deveria ser considerada "grave" com fundamento exclusivo no inciso V do § 3º do art. 9º do RASA, não se manifestando favorável em enquadrar a conduta também no inciso IV do referido dispositivo, pois este teve sua redação determinada pela Resolução nº 746, de 22/06/2021.

3.6. Salienta-se que o Acórdão 361/2022 (SEI nº 9410570), apontado como precedente do Conselho Diretor no Ofício 13 (SEI 11608195), apesar de apontar para que seja considerada "grave" a infração, também pelo fato de atingir número significativo de usuários (a totalidade), encontra-se assentado nos dispositivos do RASA/2012 (original).

3.7. O Ofício 13 cita, expressamente, por transcrição, apenas o Acordão 361/2022, que foi exarado em 09/11/2022, portanto, no hiato entre a aprovação do Regulamento de Fiscalização Regulatória - RFR (que alterou dispositivos do RASA) e a edição da Resolução Interna nº 285, que regulamentou o que é "número significativo de usuários" no âmbito do compromisso de abrangência.

3.9. Olhando-se, apenas, sob este prisma, o entendimento direto é de que o precedente citado no Ofício 13 se amolda completamente ao caso concreto, contudo, não é este o caso, porque é essencial atentar-se para os momentos (datas) das ocorrências. Assim, verifica-se o que se segue.

3.10. O processo nº 53500.029169/2019-95, onde se encontra o citado Acórdão 361/2022 (SEI 9410570), foi julgado em primeira instância, em 09/06/2021, nos termos do Despacho 192 (SEI 6962247), oportunidade em que estava em vigor o RASA (original), cujo art. 9º dispunha o seguinte:

Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 3º A infração deve ser considerada grave quando verificada uma das seguintes hipóteses:

3.11. Estando em vigor a redação original do art. 9º do RASA, era cabível e devido se aplicar o agravamento, considerando o art. 19, inciso III c/c o inciso III, do § 3º do art 9º do RASA. Daí, o Conselho Diretor, acertadamente, decidiu que "o não atendimento aos compromissos de abrangência atinge a totalidade dos usuários da localidade, devendo-se considerar grave a infração, nos termos previstos no inciso III do § 3º do art. 9º do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012", como constou do Acórdão nº 361/2022 (SEI 9410570).

3.12. Todavia, este processo - nº 53500.022258/2018-20 - foi julgado em primeira instância em 01/06/2022, nos termos do Despacho 268 (SEI 8544091), oportunidade em que já estavam vigendo, desde 1º de julho de 2021, as alterações promovidas no RASA, por força da Resolução nº 746, de 22/06/2021, que trouxe nova redação ao art. 9º do RASA (original), o qual passou a dispor o seguinte:

Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 3º A infração deve ser considerada grave quando da ocorrência de uma das seguintes alternativas:

V - não atendimento a metas de ampliação ou universalização do acesso a serviço de telecomunicações;

VII - uso não autorizado de radiofrequências ou exploração de serviço de telecomunicações sem autorização da Anatel.

§ 4º Os critérios para definição de grupo limitado e número significativo de usuários para fins deste artigo serão definidos nas Resoluções Internas que aprovarem metodologias de cálculo de multa. (grifou-se)

3.13. Então, não mais estando em vigor aquela redação do art. 9º do RASA (original), era necessário observar e cumprir a nova disposição dos §§ 3º e 4º do art. 9º do RASA (atual), não sendo cabível se aplicar o agravamento, considerando-se que a conduta afetou um suposto número significativo de usuários, enquanto não fossem editados os critérios para definir esse público. Os referidos critérios só vieram a ser aprovados em 30 de janeiro de 2024, quando entrou em vigor a Resolução Interna nº 285/2024, que aprovou a metodologia de cálculo de multa para fins dos compromissos de ampliação do acesso (compromissos de abrangência), cujas disposições se aplicam aos processos pendentes de decisão de primeira instância, o que exclui este processo.

3.14. Portanto, neste caso, cabe afastar a aplicação do precedente citado (Acórdão 361/2022), uma vez que a situação ali contemplada não pode ser estendida ao processo ora analisado, assim como todos os demais julgados que, para a mesma finalidade, foram colacionados (Acórdão nº 38, de 16/02/2022 - SEI 8057166, Acórdão nº 337, de 05/10/2021 - SEI 7508086, Acórdão nº 457, de 31/08/2020 - SEI 5922071), por se tratarem de decisões finais que tinham por objeto recursos interpostos contra decisões de primeira instância proferidas sob a égide do § 3º do art. 9º do RASA (original).

3.15. Assim, ainda que se queira entender que os atrasos no atendimento aos compromissos podem afetar grande número de usuários, quando da análise técnica constante do Informe 325 (SEI 8401783) e do Despacho Decisório 268 (SEI 8544091), embora já estivessem em vigor as disposições do RASA (atual), não estavam disponíveis os critérios para definição do que seria considerado “um número significativo de usuários”.

3.16. Desta sorte, é possível dizer que aquele entendimento pretérito que levava os descumprimentos das metas de ampliação de acesso à gradação grave, pela afirmativa de que o atraso ou a falta de atendimento afetava um número significativo de usuários, não pode mais prosperar indistintamente sem que se analise as datas de vigência do RASA original, de vigência do Rasa atual e de vigência da Resolução Interna nº 285/2024.

3.17. Vale lembrar que “número significativo de usuários” é um conceito aberto e subjetivo, podendo variar, inclusive, em razão da obrigação regulamentar que estiver sendo apurada. Portanto, a partir da alteração do RASA pela Resolução nº 746, de 22/06/2021, até 30/01/2024, quando entrou em vigor a Resolução Interna nº 285/2024, que aprovou a metodologia de cálculo de multa contendo os critérios para definição do que se entende por “número significativo de usuários” para fins dos compromissos de ampliação (compromissos de abrangência), não parece apropriado estender a gradação “grave” para acrescentar, também, o inciso IV do § 3º do art. 9º do RASA, além do enquadramento obrigatório determinado no inciso V do mesmo dispositivo, e, consequentemente, promover a majoração da multa pela incidência da circunstância prevista no art. 19, inciso III do RASA, como foi aventado no Ofício 13 (SEI 11608195), mormente no caso concreto, que trata do atendimento com subfaixa de frequência.

3.18. Mediante estas ponderações, assinalando que não houve ausência de atendimento, pois todos os compromissos foram cumpridos, a despeito do atraso; que o Edital determinava atendimento à subfaixas e que não havia definição do que seria “número significativo de usuários”, quando da decisão de primeira instância, entende-se que as infrações apuradas neste processo devem ser classificadas como “grave” com base somente no enquadramento obrigatório, previsto no inciso V, do § 3º do art. 9º do RASA (atual)." (grifou-se)

Em 13 de maio de 2024, reiterei o questionamento, ressaltando que este Colegiado possui entendimento no sentido de que é possível aplicar os critérios vigentes antes da alteração introduzida pela Resolução nº 746/2021 para a definição do número significativo de usuários atingidos, até que sobrevenha a Resolução Interna mencionada no § 4º do art. 9º do RASA. Desse modo, a infração deveria ser considerada grave por incidência dos incisos IV e V do § 3º do art. 9º do RASA.

Ao ser notificada para se manifestar sobre a possibilidade de agravamento da multa aplicada, a Recorrente afirmou que quando do cometimento das infrações não havia definição sobre o conceito de número significativo de usuários atingidos, o que somente ocorreu em 30 de janeiro de 2024. A prestadora sustenta que atendia os seus usuários, ainda que mediante o uso da radiofrequência da prestadora Vivo, enquanto a sua rede própria terminava de ser construída, motivo pelo qual o usuário não teria sido prejudicado.

Realmente, conforme apontado pela Área Técnica no Informe nº 115/2024/COUN/SCO (SEI nº 11657645), a decisão recorrida foi exarada em 1º de julho de 2022, ou seja, após a entrada em vigor da alteração do RASA pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, que aprovou o Regulamento de Fiscalização Regulatória - RFR. Conforme explicou a Área Técnica, o § 4º do art. 9º do RASA então em vigor estabelece que "critérios para definição de grupo limitado e número significativo de usuários para fins deste artigo serão definidos nas Resoluções Internas que aprovarem metodologias de cálculo de multa".

Ocorre que, tal como apontei no Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11967401), nos autos do Processo nº 53500.003786/2020-02 o Conselho Diretor acolheu o posicionamento da Área Técnica constante dos itens 3.11 a 3.16 do Informe nº 385/2021/COQL/SCO (SEI nº 7819467), bem como o da PFE/Anatel externado no Parecer nº 758/2021/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 7921360), pela possibilidade de aplicar os critérios utilizados antes da alteração introduzida pela Resolução nº 746/2021, para definir número significativo de usuários atingidos, até que sobrevenha a Resolução Interna mencionada no § 4º do art. 9º do RASA. É o que se verifica do excerto da Análise nº 30/2024/VA (SEI nº 11426915):

"5.46. É de se observar que a Resolução nº 746/2021, acrescentou o §4º ao art. 9º do RASA, prevendo que os critérios para definição de grupo limitado e número significativo de usuários serão definidos em Resoluções Internas que aprovem metodologias de cálculo de multa.

5.47. Em relação aos descumprimentos de indicadores de qualidade, até o momento não há a definição, em Resolução Interna, do grupo limitado e do número significativo de usuários.

5.48. A metodologia de cálculo do valor-base das sanções de multa relativas a descumprimentos descumprimento de metas de qualidade, aprovada pelo Conselho Diretor nos termos da Portaria nº 784, de 26 de agosto de 2014, também não prevê a definição dos critérios específicos para a determinação do grupo limitado e do número significativo de usuários.

5.49. Entretanto, vale destacar que a redação anterior do RASA, tal como a atual, previa que a infração seria considerada grave quando fosse atingido o número significativo de usuários. Este Colegiado tem manifestado o entendimento, em linha com a posição da Área Técnica, de que quanto maior o desvio do resultado do indicador em relação à meta, maior será o número de usuários atingidos.

5.50. Assim, conforme delineado no Informe nº 270/2021/COQL/SCO (SEI nº 7264126), entendo ser adequado o critério utilizado pela Área Técnica para considerar que há número significativo de usuários atingidos nas infrações a indicadores de qualidade quando há o descumprimento de meta cujo desvio previsto seja igual a 5 (fator D=5).

5.51. Registro que a PFE/Anatel se manifestou de forma favorável à adoção do critério defendido pelo Corpo Técnico até que seja editada a Resolução Interna de que trata o § 4º do art. 9º do RASA:

"15.Em recente manifestação desta Procuradoria, no PADO nº 53500.035447/2018 (Parecer nº 535/2021/PFE-ANATEL/PGF/AGU - SEI nº 7377662), em que se apuravam infrações ao PGMU, este órgão jurídico entendeu que parecia ser mais segura a interpretação, dada pela área técnica, de que a classificação da infração como grave, em razão do número significativo de usuários, dependeria dos critérios a serem definidos em ato normativo próprio, que são as Resoluções Internas que aprovarem metodologias de cálculo, nos termos da redação do §4º do art. 9º do RASA.

16.Entretanto, diante da ausência de Resolução Interna que venha a estabelecer parâmetros para identificação da gravidade das infrações ao RGQ-SCM, convém acatar o arrazoado promovido pela SCO como motivação suficiente para a aplicação, em concreto, Art. 9º, § 3º, inciso IV, do RASA. Tal argumentação deverá representar o ponto de partida para uma futura deliberação normativa a respeito do tema, em cumprimento da determinação constante no §4º do art. 9º do RASA.

18.Dessa forma, a Procuradoria não encontra óbice jurídico à aplicação da interpretação elaborada pela área técnica, no sentido de classificar as infrações ao art. 12 do RGQ-SCM em função da variação do Fator D (grave = 5; média = 4,3,2; e leve = 1), enquanto não editada a Resolução Interna a que se refere o §4º do art. 9º do RASA." (grifou-se)

O posicionamento externado na Análise nº 30/2024/VA (SEI nº 11426915) foi acolhido por este Colegiado, por unanimidade, nos termos do Acórdão nº 43, de 22 de fevereiro de 2024 (SEI nº 11545252).

Em virtude do apontamento realizado no item 3.17 do Informe nº 115/2024/COUN/SCO (SEI nº 11657645), acima transcrito, registro que os precedentes do Conselho Diretor são no sentido que não há impedimento a que as infrações que envolvam atendimento com subfaixas de extensão possam ser consideradas de natureza grave em decorrência de terem afetado número significativo de usuários:

"Processo nº 53500.013636/2011-16
Recorrente/Interessado: TELEFÔNICA BRASIL S.A.
CNPJ nº 02.558.157/0001-62
Conselheiro Relator: Vicente Bandeira de Aquino Neto
Fórum Deliberativo: Reunião nº 909, de 10 de fevereiro de 2022

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA. PETIÇÃO EXTEMPORÂNEA. CONHECIMENTO. SÚMULA Nº 21/2017. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. ÁREA URBANA. DEFINIÇÃO INTEMPESTIVA. INFRAÇÕES DE NATUREZA GRAVE. AGRAVANTE DO INCISO III DO ART. 19 DO REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS (RASA). NÃO INCIDÊNCIA. ATENUANTE. CABIMENTO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. Recurso Administrativo interposto em face de decisão que aplicou a sanção de multa no valor nominal de R$ 6.873.037,96 (seis milhões, oitocentos e setenta e três mil, trinta e sete reais e noventa e seis centavos) por descumprimento aos compromissos de abrangência estabelecidos nos Editais de Licitação nº 001/2007/SPV-ANATEL e nº 002/2007/SPV-ANATEL.

5. O não atendimento aos compromissos de abrangência atinge a totalidade dos usuários da localidade, devendo-se considerar grave a infração, nos termos previstos no inciso III do § 3º do art. 9º do Regulamento para Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

6. O ilícito não impediu o usuário efetivo ou potencial de utilizar o Serviço Móvel Pessoal (SMP), uma vez que o presente caso cuida de subfaixas de extensão. Não incidência da agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 234/2020/VA (SEI nº 6016206), complementada pela Análise nº 55/2021/VA (SEI nº 7029165), integrantes deste acórdão, com as alterações contidas no Voto nº 6/2021/MM (SEI nº 7002511), também integrante deste acórdão:

Participaram da deliberação o Presidente Substituto Wilson Diniz Wellisch e os Conselheiros Carlos Manuel Baigorri, Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Moisés Queiroz Moreira e Vicente Bandeira de Aquino Neto." (grifou-se) (Nesse sentido: Acórdão nº 411, de 10 de agosto de 2020 - SEI nº 5850593 - e Acórdão nº 550, de 15 de outubro de 2020 - SEI nº 6081412)

Por meio do Parecer nº 467/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12867856), a PFE-Anatel manifestou entendimento de que uma infração somente poderia ser considerada grave por ter a infração afetado número significativo de usuários após a edição da respectiva Resolução Interna, em linha com o posicionamento exposto pela Área Técnica no Informe nº 115/2024/COUN/SCO (SEI nº 11657645).

Todavia, em momento posterior afirma que pode haver situações específicas em que o número significativo de usuários deve ser considerado em virtude do caráter da infração e do potencial alcance de toda a base de usuários do serviço de telecomunicações afetado, apontando, como um dos exemplos, processo de compromisso de abrangência. Aduziu, ainda, que os precedentes indicados no Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11967401) não seriam aplicáveis ao caso concreto, uma vez que nos presentes autos não se teriam demonstrados critérios ou indicadores para se averiguar se houve número significativo de usuários atingidos. Transcrevo:

"19. Verifica-se, assim, que as alterações na sanção se originaram do entendimento quanto à possibilidade de se aplicar os critérios utilizados antes da alteração do RASA pela Resolução nº 746/2021, podendo as infrações referentes a compromissos de abrangência que envolvam atendimento com subfaixas de extensão serem consideradas de natureza grave, em decorrência de terem afetado número significativo de usuários, até que sobrevenha a Resolução Interna mencionada no § 4º do art. 9º do RASA.

20. Ocorre que, conforme apontado pelo Informe nº 265/2024/COUN/SCO (SEI nº 12249574), esta PFE já se manifestou, por meio do Parecer nº 00142/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 10035541, NUP 53500.032112/2019- 73), em caso de descumprimento de compromissos de abrangência, quanto a ser inaplicável o enquadramento da conduta no inciso IV do § 3º do artigo 9º do RASA, enquanto não aprovada metodologia de cálculo de multa que contenha os critérios para definição do que será entendido como “número significativo de usuários". Transcrevem-se os trechos relevantes:

21. Verifica-se, portanto, que esta PFE entendeu que pode haver situações específicas em que o atingimento de número significativo de usuários, para fins de classificação da irregularidade como grave, já se mostraria flagrante e patentemente evidenciado, como, por exemplo, em razão do caráter procedimental das irregularidades e do potencial alcance de toda a base de usuários do serviço de telecomunicações afetado.

22. Nesse sentido, demonstrou concordância com a área técnica, pela possibilidade de reconhecimento da irregularidade como grave, em casos que tiveram como objeto infrações relativas a direitos dos consumidores (Pado nº 53500.083092/2017-37) e a obrigações de qualidade (Pado nº 53500.002798/2020-10), e pela necessidade da prévia edição de Resolução Interna em casos de infrações ao PGMU (Pados nº 53500.065346/2017-35 e nº 53500.035447/2018- 62) e de descumprimento de compromissos de abrangência (Pado nº 53500.032112/2019-73).

23. Aqui cabe apontar que, ao contrário do que ocorrido no NUP 53500.003786/2020-02, analisado pelo PARECER n. 00758/2021/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 7921360), citado pelo Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11967401), não há a demonstração de um critério ou indicador técnico consolidado que possa ser utilizado para se averiguar o impacto da conduta em termos de quantidade significativa de usuários.

24. Ainda, quanto ao Acórdão nº 38, de 16 de fevereiro de 2022 (SEI nº 8057166), também citado pelo referido Ofício nº 48/2024, embora tenha reconhecido que as infrações que envolvam atendimento com subfaixas de extensão podem afetar número significativo de usuários, tratou de caso em que não incidia as alterações promovidas no RASA pela Resolução nº 746, de 2021.

25. Todavia, apesar do entendimento desta PFE, quanto a recomendar postura cautelosa em relação à caracterização da hipótese do art. 9º, § 3º, inciso IV, do RASA, antes da edição das Resoluções Internas exigidas pelo seu § 4º, diante do caráter opinativo da manifestação, e considerando a solicitação contida no Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI 11967401), passa-se a analisar os demais aspectos referentes ao agravamento da sanção." (grifou-se)

Tendo em vista as considerações do Opinativo Jurídico da PFE/Anatel, destaco que este Colegiado tem entendimento pacífico de que o não cumprimento dos compromissos de abrangência, por atingir a totalidade dos usuários de uma localidade, resultam no atingimento de número significativo de usuários, de modo que a conduta também pode ser considerada grave com fundamento no inciso IV do § 3º do art. 9º do RASA, nos termos do Acórdão nº 134, de 16 de junho de 2023 (SEI nº 10402427):

"Processo nº 53500.023062/2018-52
Recorrente/Interessado: ALGAR TELECOM S.A.
CNPJ nº 71.208.516/0001-74
Conselheiro Relator: Vicente Bandeira de Aquino Neto
Fórum Deliberativo: Reunião nº 923, de 7 de junho de 2023

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA. PETIÇÃO EXTEMPORÂNEA. CONHECIMENTO. SÚMULA Nº 21/2017. DESMEMBRAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 33, § 5º, DO REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS (RASA) NA HIPÓTESE DE RECURSO PARCIAL. INAPLICABILIDADE. METODOLOGIA DE CÁLCULO DE MULTA. APLICAÇÃO ADEQUADA. INFRAÇÕES DE NATUREZA GRAVE. AGRAVANTE DO INCISO III DO ART. 19 DO RASA. REFORMA DE OFÍCIO. CONVERSÃO DA SANÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER. POSSIBILIDADE. CONSEQUÊNCIA DO INADIMPLEMENTO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. Recurso Administrativo interposto em face de decisão que aplicou a sanção de multa no valor nominal de R$ 1.597.250,45 (um milhão, quinhentos e noventa e sete mil, duzentos e cinquenta reais e quarenta e cinco centavos) por descumprimento aos compromissos de abrangência estabelecidos no Anexo II-B do Edital nº 002/2010/PVCP/SPV-Anatel.

Participaram da deliberação o Presidente Carlos Manuel Baigorri e os Conselheiros Alexandre Reis Siqueira Freire, Artur Coimbra de Oliveira, Moisés Queiroz Moreira e Vicente Bandeira de Aquino Neto." (grifou-se) (Nesse sentido: Acórdão nº 361, de 8 de novembro de 2022 - SEI nº 9410570; Acórdão nº 38, de 16 de fevereiro de 2022 - SEI nº 8057166; Acórdão nº 337, de 05 de outubro de 2021 - SEI nº 7508086; e Acórdão nº 457, de 31 de agosto de 2020 - SEI nº 5922071)

Cuida-se de infração que, por sua característica, possui o potencial de afetar a todos os usuários de um determinado município no qual a meta não for cumprida. Nesse sentido, os precedentes apontados no Ofício nº 48/2024/VA-ANATEL (SEI nº 11967401) são correspondentes ao caso concreto, pois, independentemente de a decisão de primeira instância ter sido aplicada antes ou após a edição do RFR, a circunstância fática de que a infração em voga atinge a totalidade dos usuários da localidade é a mesma.

Considero, assim, que a preocupação demonstrada pela PFE/Anatel está sanada e há motivação suficiente para considerar, no caso concreto, a infração como grave também em virtude do inciso IV do § 3º do art. 9º do RASA.

Destaco que entrou em vigor em 30 de janeiro de 2024, a Resolução Interna Anatel nº 285, a qual prevê critérios objetivos para definir se houve número de usuários significativos atingidos. Todavia, sua aplicação não é possível no presente caso concreto, pois, como já dito, o art. 3º da mencionada norma prevê sua aplicabilidade aos processos pendente de decisão de primeira instância quando de sua entrada em vigor.

Quanto ao argumento da Prestadora de que o usuário não teria sido prejudicado em virtude de contrato compartilhamento de infraestrutura celebrado com outra prestadora, cuida-se de alegação que desconsidera o fato de que, ao não cumprir o compromisso de abrangência, a Recorrente deixou de efetivamente competir nos municípios não atendidos, considerando que não prestou o serviço diretamente ao consumidor até o efetivo cumprimento da obrigação. Tal descumprimento atinge, assim, a totalidade dos usuários da municipalidade.

Desse modo, em linha com os precedentes deste Colegiado, faz-se necessário que se considere os ilícitos graves com base não somente no inciso V do § 3º do art. 9º do RASA, mas também com fundamento em seu inciso IV.

A Recorrente não questiona a aplicação de agravantes em seu Recurso Administrativo.

O art. 19 do RASA estabelece que o percentual de agravamento do valor-base da seguinte forma:

"Art. 19. O valor da multa será acrescido, nos percentuais abaixo, caso incidam as seguintes circunstâncias agravantes:

I - 10% (dez por cento) para cada caso de reincidência específica, até o limite de 40% (quarenta por cento);

III - 10% (dez por cento) pela incidência de cada uma das hipóteses previstas no § 3º do art. 9º deste Regulamento, a partir da segunda ocorrência, até o limite de 40% (quarenta por cento).

IV - 10% (dez por cento) para cada medida preventiva ou reparatória descumprida no processo de Acompanhamento que precedeu o Pado, até o limite de 40% (quarenta por cento)."

II - antecedente: registro de sanção administrativa imposta pela Agência, precedente no tempo em prazo não superior a 5 (cinco) anos, contado do trânsito em julgado administrativo do Pado (para Apuração de Descumprimento de Obrigações) até a data do cometimento da nova infração, excluído o caso de reincidência específica;

VIII - reincidência específica: repetição de falta de igual natureza, no período de 5 (cinco) anos contado do trânsito em julgado administrativo do Pado, até a data do cometimento da nova infração;" (grifou-se)

Ao propor o sancionamento em primeira instância, a Área Técnica juntou aos autos o Relatório de Antecedentes de SEI nº 8417716, contendo 16 (dezesseis) registros em desfavor da Prestadora e sugeriu o correspondente acréscimo de 16% (dezesseis por cento) sobre o valor da multa, nos termos do art. 19, inciso II, do RASA. Não se propôs a aplicação de reincidência específica porque a pesquisa realizada (SEI nº 8417823) não retornou nenhum caso aplicável.

Tal proposta foi acatada pelo Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091).

Ao analisar os argumentos recursais por meio do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944), a Área Técnica realizou nova pesquisa de antecedentes (SEI nº 9970698) e de reincidência específica (SEI nº 9970709), confirmando a correta aplicação dessas circunstâncias agravantes por meio da decisão recorrida. Transcrevo:

3.114. Foi feita consulta no Sistema Anatel Dados, onde se utilizou como parâmetro a data de término do prazo estabelecido para o atendimento de todos compromissos de abrangência pela Prestadora. Assim, a data escolhida para a pesquisa foi a data do Relatório de Fiscalização nº 1444/2017/GR01, de 21/12/2017 (SEI nº 2781713), cujos parâmetros não foram alterados, razão pela qual se ratifica o Relatório de Antecedentes (SEI nº 8417716) bem como o Relatório de Reincidência específica (SEI nº 8417823)."

Todavia, devido à possibilidade de agravamento da multa em razão do inciso III do art. 19 do RASA, pois a infração passou a ser grave com base nos incisos IV e V do § 3º do art. 9º do mencionado regulamento, a Recorrente não aduziu contrariedade à aplicação da mencionada agravante, mas sim quanto à possibilidade de a infração ter afetado número significativo de usuários, o que foi analisado no capítulo anterior desta Análise.

Desse modo, a aplicação de agravantes merece reparo para passar a considerar a incidência da agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA no percentual de 10% (dez por cento) que, somando-se ao percentual devido a título de antecedentes, totaliza agravantes no percentual de 26% (vinte e seis por cento).

A Recorrente não apontou qualquer incorreção na aplicação das circunstâncias atenuantes. Todavia, considero oportuno avaliar se o RASA foi devidamente observado quanto a esse aspecto.

Recordo que o art. 20 do RASA previa as seguintes hipóteses de atenuação da pena quando do sancionamento em 1^a instância:

"Art. 20. O valor da multa será reduzido, nos percentuais abaixo, caso incidam as seguintes circunstâncias atenuantes:

I - 90% (noventa por cento), nos casos de cessação espontânea da infração e reparação total do dano ao serviço e ao usuário, previamente à ação da Agência;

II - 70% (setenta por cento), nos casos de cessação da infração e reparação total ao usuário, quando cabível, antes da intimação da instauração do Pado ou dentro do prazo estipulado pela Anatel, quando assim ocorrer;

III - 50% (cinquenta por cento), nos casos de cessação da infração e reparação total ao usuário, quando cabível, até o término do prazo para a apresentação de alegações finais em âmbito de Pado;

IV - 20% (vinte por cento), nos casos de adoção de medidas, pelo infrator, para minimizar os efeitos decorrentes da infração cometida e reparação total ao usuário, quando cabível, até o término do prazo para apresentação de alegações finais nos autos do Pado;

V - 15% (quinze por cento), nos casos de confissão clara e expressa do infrator acerca da autoria e materialidade do fato apurado, apresentada até o término do prazo para apresentação de defesa.

§ 1º As circunstâncias atenuantes previstas nos incisos I a IV deste dispositivo não se aplicam em Pados cuja instauração tenha decorrido de processo de Acompanhamento em que medidas reparatórias tenham restado não atendidas.

§ 2º A reparação total ao usuário, quando cabível, deve ser comprovada à Anatel até o término do prazo para apresentação de alegações finais nos autos do Pado.

§ 3º O reconhecimento da confissão prevista no inciso V delimitará o prosseguimento processual à apuração dos parâmetros necessários para determinar a sanção.

§ 4º A retratação da confissão, de forma clara e expressa, em qualquer instância, torna prejudicada a incidência da atenuante prevista no inciso V e não configura agravamento de pena para efeitos do rito previsto no art. 64, parágrafo único, da Lei nº 9.874, de 1999.

§ 5º A atenuante prevista no inciso V incidirá sobre o resultado da aplicação das atenuantes previstas nos incisos I a IV deste artigo, caso existentes." (grifou-se)

A decisão recorrida aplicou as atenuantes previstas nos inciso I e II do art. 20 do RASA, nas seguintes hipóteses:

art. 20, inciso I, do RASA (90%), nos casos em que a obrigação foi atendida com atraso e antes do início da fiscalização pela Agência; e

art. 20, inciso II, do RASA (70%), nos casos em que o atendimento ocorreu antes da intimação da instauração do Pado ou dentro do prazo estipulado pela Anatel, quando assim ocorrer.

Remeto à planilha de cálculo de SEI nº 8444322 para identificação individualizada das infrações em que houve aplicação das atenuantes, sendo considerada a atenuante de 90% (noventa por cento) em 192 (cento e noventa e duas) infrações e a de 70% (setenta por cento) em 528 (quinhentas e vinte e oito) ilícitos.

Em razão das alterações propostas por meio do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944), as quais foram avaliadas e por mim acolhidas em capítulo específico da presente Análise, relativamente à alteração da multa aplicada em decorrência do atendimento com atraso em 222 (duzentas e vinte e duas) infrações ou descaracterização do ilícito em 384 (trezentos e oitenta e quatro) casos, conforme se depreende da análise da planilha de cálculo da multa de SEI nº 10236641, propõe-se aplicar a atenuante de 90% (noventa por cento) em 166 (cento e sessenta e seis) infrações e a de 70% (setenta por cento) em 170 (cento e setenta) ilícitos. Igualmente, remeto à mencionada planilha de cálculo para identificação individualizada das infrações em que houve aplicação das atenuantes.

Conclui-se, ao avaliar a aplicação da planilha de cálculo da multa de SEI nº 10236641, que as alterações propostas por meio do Informe nº 137/2023/COUN/SCO (SEI nº 10021944) estão adequadas, motivo pelo qual a aplicação de atenuantes realizada por meio do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO (SEI nº 8544091) merece ser alterada, de ofício, para:

aplicar a atenuante de 90% (noventa por cento) em 166 (cento e sessenta e seis) infrações; e

aplicar a atenuante de 70% (setenta por cento) em 170 (cento e setenta) ilícitos.

A Recorrente sustenta que haveria ilegalidade em aplicar o valor mínimo de multa previsto no RASA, pois violaria o princípio da individualização da pena previsto no art. 5º, inciso XLVI, da Constituição Federal, e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que teria havido aumento indevido da multa ao aplicá-lo a cada infração. Considera a Recorrente que o valor mínimo da multa deveria ser aplicado somente se o valor final da multa, considerada todas as infrações, fosse inferior ao valor mínimo estabelecido no RASA. Tal entendimento foi reiterado quando apresentou suas alegações em virtude da possibilidade de agravamento da multa aplicada, em que pese o valor mínimo estivesse fora do escopo da motivação de eventual agravamento.

A LGT não proíbe a regulamentação de fixar um limite mínimo para seu valor. Ao contrário, o §1º do art. 179 determina a observância da condição financeira do infrator para sopesar o valor da sanção imposta. Logo, infere-se a necessidade de atuação do poder regulamentar para estabelecer outros limites:

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997(Lei Geral de Telecomunicações - LGT):

"Art. 179. A multa poderá ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção, não devendo ser superior a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) para cada infração cometida.

§ 1º Na aplicação de multa serão considerados a condição econômica do infrator e o princípio da proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.

§ 2º A imposição, a prestadora de serviço de telecomunicações, de multa decorrente de infração da ordem econômica, observará os limites previstos na legislação específica." (grifou-se).

O argumento da Prestadora não traz qualquer novidade. Este Conselho Diretor já confirmou, reiteradamente, a legalidade dos valores mínimos de multa previsto no RASA. Destaco apenas excertos de ementa de deliberação nesse sentido:

"Processo nº 53545.000404/2010-92
Recorrente/Interessado: OI S.A. - EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL
CNPJ nº 76.535.764/0001-43
Conselheiro Relator: Vicente Bandeira de Aquino Neto
Fórum Deliberativo: Reunião nº 885, de 28 de maio de 2020

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). INFRAÇÃO AOS ARTS. 4º, INCISO II, E 9º, PARÁGRAFO ÚNICO, AMBOS DO PLANO GERAL DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO, APROVADO PELO DECRETO Nº 4.769, DE 27 DE JUNHO DE 2003 (PGMU II). PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE NULIDADE POR AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO QUANTO À JUNTADA DE DOCUMENTO PREPARATÓRIO. INSUBSISTÊNCIA. SUPOSTA EQUIPARAÇÃO DO PLANO CONTROLE A PLANO AICE. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. REFORMA DA DECISÃO RECORRIDA PARA CARACTERIZAÇÃO DO ILÍCITO. MATERIALIDADE DA INFRAÇÃO AO ART. 9º, PARÁGRAFO ÚNICO, DO PGMU II. PROVAS DA OCORRÊNCIA DA INFRAÇÃO NÃO AFASTADAS PELA RECORRENTE. REFORMA DA DECISÃO PARA CARACTERIZAÇÃO DO ILÍCITO. CESSAÇÃO DO ILÍCITO NÃO AFASTA SEU COMETIMENTO. APLICAÇÃO DA NORMA EM VIGOR À ÉPOCA DO FATO. REGRA GERAL. APLICAÇÃO DE NORMA DE LEGE FERENDA. IMPOSSIBILIDADE. INFRAÇÕES RELATIVAS À UNIVERSALIZAÇÃO. NATUREZA GRAVE. ROL UTILIZADA NO CÁLCULO DA MULTA. ÚLTIMA DISPONÍVEL À ÉPOCA DA DECISÃO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA. ANTECEDENTES CORRETAMENTE CONSIDERADOS. CASOS DE REINCIDÊNCIA ESPECÍFICA NÃO CONSIDERADOS PARA O CÁLCULO DA MULTA. NECESSIDADE DE REFORMA, DE OFÍCIO, PARA INCREMENTO DA PENA LIMITADO A 40% (QUARENTA POR CENTO). CORREÇÃO DAS IRREGULARIDADES ANTES DA ATUAÇÃO DA AGÊNCIA. ATENUAÇÃO PREVISTA NO ART. 20, INCISO I, DO RASA/2012 CORRETAMENTE CONSIDERADA. ESTABELECIMENTO DE VALORES MÍNIMOS PELA AGÊNCIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. RECURSO ADMINISTRATIVO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

14. Não há ilegalidade no estabelecimento de valores mínimos de multa por meio do RASA/2012. A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT), ao prever que a sanção pecuniária não deverá ser superior a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) por infração, implicitamente autorizou a Agência a delimitar valores mínimos de multa.

Ao considerar a Receita Operacional Líquida - ROL da Recorrente referente ao ano de 2019 (documento SEI nº 6949531, nos autos do Processo nº 53500.034710/2021-00), a mais próxima disponível no momento da aplicação da sanção, observa-se que o valor de R$ 14.030.444.395,46 (quatorze bilhões, trinta milhões, quatrocentos e quarenta e quatro mil trezentos e noventa e cinco reais e quarenta e seis centavos), resultante do somatório das receitas correspondentes às Unidades da Federação - UF onde os ilícitos foram praticados, classifica a Recorrente como uma empresa de grande porte.

Para além disso, não há qualquer óbice em considerar cada município onde não houve implantação tempestiva do serviço como uma infração única, nos termos explicados pela Área Técnica:

"3.34. A prestadora alega que os “patamares mínimos” do Rasa teriam sido aplicados individualmente para cada município, mas que o correto deveria ser seu cômputo apenas na consolidação do valor final da sanção de multa, tendo como referência cada item do edital analisado (Item 1.1.4, Item 1.1.5, Item 1.2, Item 1.3.2, Item 1.3.3, Item 1.3.4, Item 4-d, Item 4-e), porque as supostas infrações se referem aos itens do edital.

3.35. Esta matéria, que é estranha à intimação constante do Ofício 395 (SEI 12041645), já foi suficientemente apreciada nos itens 3.75 a 3.87 do Informe 137 (SEI 10021944), cabendo salientar que o Acórdão 271/2021/CB, de 17/08/2021 (SEI 7256594), ao acolher a Análise 55/2021/CB, de 29/07/2021 (SEI 7016421), afirmou que “a aplicação dos limites mínimos e máximos de valor para multa estabelecidos pelo RASA, para cada infração cometida atende aos critérios de proporcionalidade e razoabilidade”.

3.36. É visível que as obrigações determinadas no Edital nº 002/2007-SPV/Anatel, de 29/04/2008, apesar de estarem agrupadas em itens, são detalhadas por municípios a serem atendidos. Este entendimento não comporta questionamentos, porque todo o procedimento de aferição quanto ao cumprimento dos compromissos ocorre por município: fiscalizações, verificação do atendimento (tempestivo ou atrasado), apuração de dias de atraso e, finalmente, a aplicação da sanção.

3.37. Se a apuração do cumprimento dos compromissos ocorresse por itens do edital, quando fosse verificado o atendimento a destempo de um município, implicaria se estender a desconformidade a todo o item (todos os municípios contemplados naquele item), causando profunda distorção na apuração e incontestável prejuízo à prestadora.

3.38. Portanto, a verificação é feita em relação a cada município, que se não atendido na data fixada, constituirá uma infração autônoma, daí decorrendo a aplicação da sanção, individualmente, para cada infração." (grifou-se)

Portanto, a multa mínima de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) foi corretamente aplicada, uma vez que as infrações são de natureza grave.

A tabela abaixo replica os cálculos e os valores consolidados de multa do documento de SEI nº 12253859, em anexo ao Informe nº 265/2024/COUN/SCO (SEI nº 12249574), o qual contempla todas as alterações mencionadas na presente Análise:

Sugiro, portanto, revisar o valor final da sanção de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos) para R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos), em virtude:

das seguinte alterações de ofício: i) descaracterização do ilícito em 384 (trezentos e oitenta e quatro) municípios; ii) alteração do prazo de descumprimento da obrigação em 222 (duzentos e vinte e dois) municípios; iii) aplicação da circunstância agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA, no percentual de 10% (dez por cento); iv) aplicação da atenuante de 90% (noventa por cento) em 166 (cento e sessenta e seis) infrações; e v) aplicação da atenuante de 70% (setenta por cento) em 170 (cento e setenta) ilícitos; e

do provimento parcial do Recurso Administrativo quanto à correção de erro material da data de efetivo atendimento dos municípios de Várzea Grande/MT e Alto Alegre do Pindaré/MA.

A alegação da Recorrente, no sentido de que o agravamento da multa não poderia ser realizado em processos administrativos sancionadores, não procede. Com a devida vênia, não há qualquer ilegalidade.

Primeiramente, cumpriu-se o art. 64 da LPA, uma vez que se notificou a Recorrente para se manifestar sobre a possibilidade de gravame à sua situação:

"Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.

Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão." (grifou-se)

Além disso, tal medida não contrariou o art. 65 da LPA, o qual veda a possibilidade de reformatio in pejus em sede de revisão, e não de análise recursal:

"Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.

Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção." (grifou-se)

Ademais, respeitou-se o § 1º do art. 125 do RIA, pois os autos foram submetidos à PFE-Anatel:

"Art. 125. A tramitação do recurso administrativo observará as seguintes regras:

I - após a juntada do recurso administrativo aos autos, e na hipótese de ser admissível, nos termos do art. 116, havendo outros interessados, serão estes intimados, com prazo comum de 10 (dez) dias, contados a partir do recebimento da última intimação, para oferecimento de contrarrazões;

II - decorrido o prazo para apresentação de contrarrazões, os autos serão submetidos à autoridade hierarquicamente superior, pela autoridade que proferiu a decisão, acompanhado de Informe devidamente fundamentado.

§ 1º O recurso administrativo poderá ser submetido à Procuradoria, consoante o disposto no § 2º do art. 39, sendo obrigatória a remessa na ocorrência da hipótese prevista no parágrafo único do art. 64 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. (...)" (grifou-se)

Em seu Parecer nº 467/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12867856), a PFE/Anatel manifestou-se pela ausência de impedimento legal ao agravamento da sanção pela autoridade hierarquicamente superior na análise do Recurso Administrativo, pois esse agente detém o poder de ampla revisibilidade em relação aos atos e às decisões proferidas por seus órgãos subordinados. A PFE/ANATEL concluiu, assim, pela possibilidade de agravamento neste caso concreto.

Além disso, este Colegiado tem posição firme quanto à possibilidade de agravamento, tanto é que proferiu súmula nesse sentido:

"É possível o agravamento da sanção imposta no âmbito do julgamento de recursos administrativos e pedidos de reconsideração (reformatio in pejus), desde que oportunizada manifestação prévia ao interessado e ouvida a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel. A desistência do recurso administrativo ou do pedido de reconsideração não obsta a continuidade do processo, acaso assim demande o interesse público, podendo resultar no agravamento ou na atenuação da decisão recorrida."

É possível, portanto, o agravamento da sanção em grau recursal que, no caso concreto, decorre da aplicação da agravante prevista no inciso III do art. 19 do RASA, em virtude de as infrações serem graves com base nos incisos IV e V do § 3º do art. 9º do mencionado Regulamento.

VI - DA POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DA SANÇÃO DE MULTA EM OBRIGAÇÃO DE FAZER

Como já expus em outras oportunidades (vide Análises nº 134/2020/VA, de 28 de agosto de 2020 - SEI nº 5537326 - e 43/2022/VA, de 1º de setembro de 2022 - SEI nº 8219885), sou um entusiasta da aplicação de sanções de obrigação de fazer. A depender dos contornos do caso concreto, a opção por uma penalidade dessa natureza pode possuir caráter pedagógico superior àquele que envolve a mera imposição de multas e é capaz de produzir efeitos de natureza mais tangível pela sociedade.

O grande balizador dessa decisão é o interesse público, tal como exposto no seguinte trecho extraído do Parecer nº 882/2019/PFEANATEL/PGF/AGU, de 12 de dezembro de 2019 (SEI nº 5028661), elaborado pela PFE-Anatel:

"20. Como se observa, é o interesse público que irá ensejar a aplicação da sanção de obrigação de fazer. Caso a autoridade administrativa competente, no seu juízo discricionário, entenda conveniente, oportuno e mais adequado ao atendimento do interesse público a fixação de sanção de obrigação de fazer, ao invés de obrigação de pagar (multa), ou concomitantemente com esta, não haverá óbice para implementação desta medida, desde que apresente a devida fundamentação.

25. De início, é muito importante registrar que a opção/escolha pela obrigação de fazer, ao invés da obrigação de pagar (multa), recai exclusivamente no âmbito de discricionariedade da autoridade administrativa, não caracterizando, assim, qualquer espécie de direito, opção ou escolha por parte do administrado.

26. Assim, é irrelevante para a aplicação da obrigação de fazer a existência de eventual pedido formulado por uma entidade que responde a um processo punitivo, pois não se trata de acolher ou rejeitar a pretensão da autuada, mas, sim, de definir a espécie de sanção à luz do interesse público, conforme acima demonstrado.

27. Acrescente-se que esta circunstância decorre diretamente da compreensão de que a sanção de obrigação de fazer não é melhor ou pior do que a sanção de obrigação de pagar (multa). As duas espécies de sanção possuem - e devem possuir - a mesma envergadura, sendo certo que ambas, observadas as suas respectivas naturezas e características, devem ser aptas a atingir as funções clássicas da pena relativas à repressão e prevenção quanto ao cometimento de infrações.

28. Frise-se: como as duas espécies de sanção em análise - obrigação de fazer e obrigação de pagar (multa) - são equivalentes, será exatamente a análise das circunstâncias e peculiaridades do caso concreto que irá ensejar a aplicação de cada uma delas, seja em conjunto, seja isoladamente, conforme autorização do artigo 15, do RASA." (grifou-se)

Esse entendimento foi repisado pela PFE-Anatel no recente Parecer nº 00328/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12206773), elaborado nos autos do Pado nº 53500.001680/2019-22, em resposta à Consulta Jurídica encaminhada pelo Conselheiro Arthur Coimbra (SEI nº 12118817). Nesse documento, a Procuradoria faz uma breve digressão para tratar da inserção da sanção de obrigação de fazer no RASA por oportunidade da revisão de Regulamento (Processo nº 53500.020772/2005-14). Destacou que, naquela ocasião, elaborou o Parecer nº 1413/2011/DFT/ICL/IGP/LFF/MGN/PFS/PGF/PFE-Anatel, no qual foi apresentada, pela primeira vez, proposta de efetiva normatização do emprego da sanção de obrigação de fazer ou de não fazer no âmbito da Agência, com o apontamento de seus possíveis contornos, pressupostos, parâmetros e termos. Do citado Parecer, a PFE-Anatel reproduziu o seguinte excerto a fim de ressaltar a relevância da aplicação dessa espécie de sanção para o atingimento do interesse público:

"175. Assim, é conveniente que o corpo especializado da Anatel reavalie a questão, tendo em vista que a aplicação deste tipo de sanção pode ser extremamente útil ao administrador, que deve buscar sempre, por meio de suas ações, atingir o interesse público. Ora, se a própria lei permite a aplicação da referida sanção, não é razoável que a Agência abra mão dessa prerrogativa, até porque a aplicação dessa espécie de penalidade poderá ser extremamente útil, e às vezes até imprescindível, para que o processo atinja os fins a que se destina.

198. Dessa forma, ao final da primeira instância administrativa, o agente administrativo poderá, por exemplo, impor à sancionada a obrigação de imediata melhoria da infraestrutura de rede em determinada localidade; ou a obrigação de troca de equipamentos obsoletos por outros de última geração; ou a obrigação de instalação de equipamentos ou de postos de serviço em número superior ao definido pela legislação; ou a obrigação de fazer investimentos urgentes em determinado campo, em montante superior ao fixado na lei e/ou em tempo reduzido.

200. Como se observa, a aplicação deste tipo de sanção permite que o administrador escolha uma dentre as muitas alternativas possíveis, desde que observe a legalidade, a razoabilidade, a proporcionalidade, a economicidade, o interesse público e, especialmente, os parâmetros aqui delineados para sua aplicação.

201. Daí decorre, como já dito, a importância da utilização desse instrumento pela Agência, como forma de incrementar a qualidade dos serviços prestados, por meio, por exemplo, de imposição de melhorias significativas nas redes e nos equipamentos das prestadoras. Na aplicação das sanções de obrigações de fazer, vale ressaltar, a atuação da Anatel não se restringe a ações pontuais. A depender do caso, é possível, inclusive, por exemplo, que a Agência determine a prestadora infratora a apresentação e execução de plano de melhoria abrangente com efeitos de médio ou até mesmo longo prazo.

202. A sanção de obrigação de fazer, então, pode se configurar, se bem utilizada, como uma ferramenta bastante interessante para o setor, com benefício direto para os consumidores, tornando-se, em determinados casos, uma alternativa saudável à mera aplicação da sanção de multa.

203. Obrigações desse jaez, enfim, podem melhorar a qualidade da prestação do serviço, beneficiar os consumidores e, com isso, prevenir o cometimento de novas infrações.

204. Trata-se da concessão de um poder geral de efetivação ao administrador, mediante a ampliação do leque das possíveis medidas de que se pode utilizar em benefício do serviço de telecomunicações e para a concretização do interesse público." (grifou-se)

A meu ver, a ponderação sobre os efeitos das decisões tomadas pela Anatel é de relevância inegável e guarda estrita relação com o conceito de consequencialismo previsto no art. 20 que foi introduzido no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB), pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Referido dispositivo incentiva a sofisticação do exercício argumentativo no sentido de se pensar para além do universo imediatamente atingido pelas decisões proferidas no processo, estendendo-se o olhar para um horizonte mais abrangente e longínquo, vislumbrando-se enxergar as consequências que tais decisões poderão acarretar num contexto social, na expectativa de que sempre se persiga a funcionalidade das deliberações, sejam elas administrativas ou judiciais.

Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB):

"Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas." (grifou-se)

Em seu artigo publicado no Portal Unificado da Justiça Federal da 4ª Região^[1], Charles J. Giacomini expõe, de forma bastante didática, o seguinte pensamento:

"O pragmatismo jurídico é orientado pela noção de que o processo de tomada de decisões judiciais não pode se limitar ao exame da legislação e da jurisprudência a partir de construções teóricas tipicamente jurídicas, como a hermenêutica dos princípios. Além dessas análises, deve ocorrer a investigação das consequências práticas da decisão, inclusive no que diz respeito às alternativas possíveis, considerada uma perspectiva sistêmica e de longo prazo.

Segundo Brandão e Farah, o pragmatismo pede que o juiz olhe além do caso concreto. “Reclama uma visão mais ampla, que leve em consideração o mundo fora da situação em análise. A atenção volta-se para os efeitos sistêmicos da decisão.” [7]

Ao lado de Richard Posner, outro autor consagrado na temática da análise econômica do direito é Neil MacCormick. De naturalidade escocesa, atuou por décadas como professor na Universidade de Edimburgo, possuindo importante produção no campo da argumentação jurídica.

MacCormick contribuiu para o desenvolvimento do consequencialismo, que, na conceituação de Brandão e Farah, “é um programa teórico que condiciona a adequação jurídica de uma decisão à valoração das consequências relacionadas a ela e às suas alternativas”. [11]

Um dos aspectos centrais da obra de MacCormick sobre argumentação baseada em consequências reside na sua preocupação com a influência das decisões no comportamento futuro dos indivíduos, sendo esta uma das consequências a serem avaliadas antes da decisão. O autor parte do pressuposto de que uma decisão “não servirá de critério apenas para o caso em exame, mas para todos os outros análogos”. [12] Trata-se do caráter universalizante da decisão.

O artigo 20 da LINDB claramente incorpora o “postulado hermenêutico do pragmatismo”. [16] Em seu conjunto, o dispositivo parece buscar “o equilíbrio entre fundamentação adequada e resultado prático das decisões”. Assim, a partir da vigência da norma, impõe-se “a conjugação dos elementos ‘estruturação jurídica da argumentação’ com os ‘aspectos práticos – e exequíveis’ – da decisão”. [17] Trata-se, portanto, da exigência de motivação qualificada, com o objetivo de reduzir a indeterminação das decisões, afinal, ser pragmático é ter “propensão para considerar mais os efeitos práticos de decisões do que debater soluções para problemas concretos em torno de conceitos vagos, teorias ambiciosas e generalidades”. [18]"

[7] BRANDÃO, Rodrigo; FARAH, André. Consequencialismo no Supremo Tribunal Federal: uma solução pela não surpresa. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, v. 7, n. 3, p. 831-858, set./dez. 2020. Disponível em: http://dx.doi.org/10.5380/rinc.v7i3.71771 . Acesso em: 01 nov. 2021.

[11] BRANDÃO, Rodrigo; FARAH, André. Consequencialismo no Supremo Tribunal Federal: uma solução pela não surpresa. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, v. 7, n. 3, set./dez. 2020. p. 835. Disponível em: http://dx.doi.org/10.5380/rinc.v7i3.71771 . Acesso em: 01 nov. 2021.

[12] ALVES, Francisco Sérvio Maia. O novo paradigma da decisão a partir do art. 20 da LINDB: análise do dispositivo segundo as teorias de Richard Posner e Neil MacCormick. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 278, n. 3, set./dez. 2019. p. 126. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/80832 . Acesso em: 30 out. 2021.

[16] DIDIER JR., Fredie; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Dever judicial de considerar as consequências práticas da decisão: interpretando o art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, n. 73, jul./set. 2019. p. 122. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/1473819/Fredie+Didier+Jr.+%26+Rafael+Alexandria+de+Oliveira.pdf . Acesso em: 06 nov. 2021.

Seguindo adiante em sua explanação, o magistrado ainda cita em seu artigo o seguinte alerta registrado pelo celebrado mestre Fred Didier Jr. quanto à necessidade de se considerar as consequências das decisões:

"Segundo Didier Jr. e Oliveira, o dispositivo “deixa claro que o julgador, em determinado cenário, deve considerar as consequências da sua decisão”. Mais do que isso, o julgador deve “expor o caminho que o seu raciocínio percorreu para chegar à percepção sobre tais consequências e para escolher, entre as opções possíveis, a que lhe pareceu necessária e adequada ao caso”. Referindo Carlos Ari Sundfeld, prosseguem os autores dizendo que o propósito do art. 20 da LINDB é “garantir a segurança jurídica por meio da entrega de decisões mais qualificadas, já que ‘o uso retórico de princípios muito vagos vem sendo um elemento facilitador e legitimador da superficialidade e do voluntarismo.’” (grifou-se)

Examinando-se o tema à luz das normas sancionadoras da Anatel, entendo que o RASA, ao prever alternativas de penalidades a serem impostas no julgamento dos processos em trâmite na Agência, reforça a noção de que, no direito regulatório, o consequencialismo decisório sempre foi estimulado pela cultura da ação prospectiva do Regulador.

Seguindo esse raciocínio, a Anatel vem aplicando cada vez mais sanções de obrigação de fazer, tanto em primeira quanto em segunda instância. Esse tipo de penalidade, de acordo com o Painel de Dados - Obrigação de Fazer, disponível no site da Anatel, tem contemplado projetos de infraestrutura de telecomunicações para ampliar a cobertura 4G, aumentar a disponibilidade de fibra óptica de alta capacidade em todo o país e até mesmo prover conectividade em escolas públicas de ensino básico.

Acredito que a experiência que temos adquirido com a aplicação dessas sanções nos permite ampliar o leque de opções de obrigações de fazer, especialmente quando a Anatel passa a ter dados de custos robustos o suficiente para precificar um novo projeto, de modo a manter sua equivalência com o valor da multa que seria aplicada à infratora.

Passo, agora, a contextualizar a opção pela obrigação de fazer que proporei para este caso concreto.

Por meio do Ofício nº 6/2025/VA-ANATEL (SEI nº 13183462), solicitei que a Área Técnica avaliasse a possibilidade de estabelecer obrigação de fazer no valor de R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos), considerando, por exemplo, a ampliação da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura.

Ao responder a diligência por mim formulada, por meio do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648) a Gerência de Controle de Obrigações de Qualidade - COQL não vislumbrou óbices regulatórios à substituição da sanção pecuniária pela de obrigação de fazer, desde que demonstrado o interesse público, em consonância com a política pública de telecomunicações disposta no Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018. Destacou, ainda, que tal substituição demanda a observância de requisitos normativos reportados no RASA e de análise de conveniência e oportunidade, em juízo discricionário da Administração.

No mencionado Informe, a Área Técnica analisou e concluiu pela possibilidade, neste caso concreto, de se aplicar a sanção de obrigação de fazer para ampliação da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura.

Nos próximos capítulos, analisarei o projeto proposto, sua aderência às políticas públicas de telecomunicações e aos regramentos pertinentes, bem como a viabilidade de sua aplicação ao presente caso.

VI.2 - Do projeto para cobertura 4G em localidades desprovidas dessa tecnologia

Como dito anteriormente, a COQL sugeriu a adoção de obrigação de fazer que vise promover a cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura. A Agência já converteu sanção de multa em obrigação de fazer para ampliação da cobertura 4G em outras ocasiões, não sendo novidade, portanto, aludida conversão. É de se destacar que o somatório dos custos associados à instalação e ao período de manutenção deve ser igual ou superior ao valor total da multa ora revista, a saber, R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos).

O Setor Técnico ponderou que a escolha de projetos de instalação de infraestrutura deve ser feita com base no Decreto nº 9.612/2018, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e estabelece, no § 2º do art. 9º, o tamanho da população como um dos principais critérios de seleção das localidades que se beneficiarão de projetos de instalação de infraestrutura. Assentou, ainda, que o método atualmente utilizado pela Agência em dividir em quartis as cerca de 2.000 (duas mil) localidades ainda sem essa cobertura e segundo seu contingente populacional:

3.57. A escolha das localidades para instalação de infraestrutura deve ser balizada pelo Decreto nº 9.612/2018, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e estabelece em seu art. 9º, §2º, o tamanho da população como um dos principais critérios de seleção das localidades que se beneficiarão de projetos de instalação de infraestrutura. Tendo esse critério como norte, o procedimento que vinha sendo praticado na Anatel era o de que as operadoras deveriam priorizar as localidades mais populosas, inseridas no primeiro quartil populacional dentre as localidades disponíveis. Para tanto, ao menos 60% do valor da multa aplicável devia ser direcionado a investimentos em infraestrutura nas localidades do primeiro quartil populacional, e ao menos 70% desse montante deviam ser voltados para implementação de projetos em localidades das regiões Norte e Nordeste.

3.58. Após aplicar tal método em diversas decisões, verificou-se que a priorização de localidades baseada na posição de quartil na lista de localidades disponíveis pode gerar dificuldades de ordem operacional. Em muitos casos, foi necessário que a operadora se manifestasse novamente sobre a escolha, pois houve falta de entendimento inicial sobre como satisfazer o critério populacional por meio dos quartis. Outrossim, a posição em quartis somente é válida para a lista em determinado momento. Alterada a lista por meio da retirada de localidades, as posições relativas das localidades são modificadas, o que também altera seus respectivos quartis. Dada a dinamicidade da lista de localidades disponíveis, tendo em vista sua mudança a cada nova decisão de obrigação de fazer, tem-se que as listas diferenciam-se entre si a cada nova aplicação de obrigação de fazer, o que dificulta a rastreabilidade das verificações da adesão das escolhas aos critérios da decisão, especialmente o pertencimento aos quartis. Por esta razão, propôs-se novo critério de priorização populacional para atender à determinação do Decreto nº 9.612/2018 nos autos do processo SEI nº 53500.013670/2019-30, por meio do Informe nº 196/2024/COQL/SCO (SEI nº 12498328), de 17/09/2024, e que também aplicar-se-á ao presente processo.

3.59. Tomando como base a metodologia adotada no citado processo, antes de se analisar a planilha de localidades com ausência de cobertura 4G, disponibilizada na página web https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acompanhamento-e-controle/obrigacoes-de-fazer, verifica-se que devem ser desconsideradas as localidades que já tenham compromissos associados. Além disso, deve-se desconsiderar as localidades cujo número de moradores reportados seja zero. Após essas filtragens, restam disponíveis 2.287 localidades. Para a análise, ordenam-se as localidades disponíveis, da mais populosa para a menos populosa. Na coluna J da planilha em anexo (SEI nº 13197776), estão os cumulativos populacionais desde a localidade mais populosa até a menos populosa, expressos em percentual do total da população das localidades disponíveis.

3.60. O gráfico mostra o cumulativo da distribuição da população das localidades e os quantitativos de localidades. Verifica-se que do total de 2.287 localidades, 419 concentram 50% da população. Da mesma maneira, 798 localidades concentram 70% da população desatendida.

Figura 1: Gráfico de distribuição do total de localidades para cada faixa de concentração populacional.

3.61. O gráfico abaixo mostra o total da menor população em cada um dos pontos de corte da distribuição da população. Ordenadas da maior para a menor, para estar entre as localidades que concentram até 50% da população, a população deve ser de, no mínimo, 421 moradores. Para pertencer às localidades que concentram até 70% da população, a localidade deve ter, no mínimo, 284 moradores. Localidades com menos de 153 moradores concentram apenas 10% da população.

Figura 2: Gráfico com valores mínimos de moradores para pertencer a diferentes cortes de concentração populacional.

3.62.Esta área técnica entende que a satisfação do critério de priorização populacional pode ser simplificado. Para tanto, propõe-se que sejam priorizadas as maiores localidades que concentram até 70% da população. Como demonstra a Figura 1, as 798 maiores localidades, das 2.287 totais, são as que concentram esse relevante percentual da população. Portanto, 35% das localidades concentram 70%. As localidades pertencentes a este grupo têm, no mínimo, 284 moradores.

3.63. Ademais, pela regra de priorização anteriormente empregada pela Anatel, 60% dos investimentos deveriam ser concentrados no primeiro quartil populacional. Além disso, 70% desses 60% deveriam, necessariamente, ser alocados para projetos localizados na Região Nordeste. Para o presente processo, propõe-se que esta regra seja ligeiramente modificada, a fim de atender à distribuição das localidades pelas regiões brasileiras. O gráfico abaixo demonstra que 75,3% das localidades prioritárias estão localizadas na região Nordeste, que é sabidamente onde há maior demanda por nova infraestrutura. Assim, os investimentos das obrigações de fazer deverão, além de concentrar 60% dos valores nas localidades prioritárias, destinar 70% desse montante para a região Nordeste.

3.64. Portanto, propõe-se que seja adotada a regra simplificada de que as empresas devem, no mínimo, alocar 60% dos recursos em localidades que tenham, no mínimo, 284 moradores. Dessa forma, cumpre-se o estabelecido pelo Decreto nº 9.612/2018, visto que são priorizadas as localidades que concentram 70% da população. Além disso, 75,3% dessas localidades prioritárias encontram-se na Região Nordeste. O direcionamento de 70% dos valores destinados ao atendimento das localidades prioritárias para esta região também atende ao estabelecido no art. 3º, III da Constituição Federal, que define a erradicação de desigualdades regionais como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil." (grifos no original)

A Área Técnica apontou que tal critério foi avalizado pela PFE/Anatel por meio do Parecer nº 204/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 05 de maio de 2022 (SEI nº 11590778), elaborado nos autos do Pado nº 53500.018339/2015-82.

Com relação aos custos, é de se destacar que a Superintendência de Competição - SCP enviou à SCO, nos autos do Processo nº 53500.035653/2020-97 (Informe nº 50/2020/CPAE/SCP - SEI nº 5839453), modelo de custos para projetos de ampliação da cobertura móvel na tecnologia 4G, no qual aponta os custos estimados de elementos de infraestrutura necessários para implementação de redes móveis. Consoante se vê das tabelas abaixo, extraídas do Anexo I - Planilha de Valores de Referência para Rede de Acesso Móvel 4G (SEI nº 9967258) do Informe nº 8/2023/CPAE/SCP (SEI nº 9663283), o custo médio estimado pelo modelo de custos bottom-up, para construção de infraestrutura de ERB com 4G, sendo que os valores já incluem os gastos operacionais (Opex) para o período de 1 (um) ano, é o seguinte:

Prosseguiu a COQL assentando que, feita a escolha das localidades, a entidade deverá efetuar o cálculo do valor do projeto conforme tais parâmetros.

Quanto ao período para instalação e manutenção da infraestrutura instalada, a Área Técnica sugeriu o prazo de 3,5 (três e meio) anos, ressaltando ser esse o tempo que este Colegiado e a PFE/Anatel entendem como ideal em função do prazo legal de prescrição executória do crédito ser de 5 (cinco) anos, caso ocorra o descumprimento da sanção de obrigação de fazer.

No que tange à escolha das localidades, observa-se que a Área Técnica considerou não ser possível determinar de antemão quantas localidades serão atendidas com o projeto de sanção de obrigação de fazer, dado que os custos de implementação variam de uma localidade para outra a depender da quantidade de habitantes. Somando-se a isso, quanto ao tempo de instalação, ponderou que em virtude da necessidade de se adequarem os prazos concedidos para instalação da infraestrutura ao prazo de sua manutenção, de modo a não prejudicar eventual necessidade de execução da sanção na hipótese de seu descumprimento, a decisão que venha a impor a obrigação de fazer deveria considerar que:

caso sejam escolhidas até 10 (dez) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 1 (um) ano, com prazo de manutenção de 2,5 (dois e meio) anos;

caso sejam escolhidas mais do que 10 (dez) e menos do que 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2 (dois) anos, com prazo de manutenção de 1,5 (um e meio) ano;

caso sejam escolhidas mais do que 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação da infraestrutura deverá ser de 2,5 (dois e meio) anos, com prazo de manutenção de 1 (um) ano.

A escolha das localidades deverá ser realizada a partir da consulta ao painel de dados de infraestrutura disponível no site da Anatel (https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/infraestrutura), devendo-se observar as instruções contidas no documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer", acessível na página destinada às obrigações de fazer (https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/acompanhamento-e-controle/processo-sancionador/obrigacoes-de-fazer).

Acolho a sugestão para impor, à Recorrente, a obrigação de instalar cobertura 4G em localidades desprovidas dessa infraestrutura. Tenho convicção de que priorizar a cobertura 4G não se mostra apenas como uma questão de desenvolvimento tecnológico, mas uma medida fundamental para se promover a segurança, o bem-estar e o desenvolvimento sustentável de suas comunidades, alinhando-se aos interesses públicos mais amplos de proteção, inclusão e crescimento econômico.

A sugestão do Setor Técnico para se promover a cobertura de localidades desassistidas com a tecnologia 4G não é uma inovação deste feito na Anatel. Em verdade, desde o ano de 2019 a Agência realiza a conversão de penalidades de multa em obrigação de fazer para a ampliação da cobertura 4G. Aludida obrigação de fazer já foi aplicada e aceita pelas respectivas prestadoras em 10 (dez) processos sancionatórios, perfazendo um total de R$ 198.430.238,97 (cento e noventa e oito milhões, quatrocentos e trinta mil, duzentos e trinta e oito e noventa e sete centavos) utilizados para a expansão da rede 4G (vide página eletrônica da Anatel sobre Obrigações de Fazer).

Além disso, a forma de cálculo do projeto proposto foi feita com base em uma estrutura de metodologia madura, utilizada em editais desta Agência, validada pelo Tribunal de Contas da União - TCU e, como dito, utilizada em outros casos em que este Colegiado aplicou sanções de obrigação de fazer de ampliação de cobertura do 4G.

Por derradeiro, estou de acordo quanto ao período de 3,5 (três e meio) anos para instalação e manutenção da infraestrutura a ser instalada, já que, conforme mencionado alhures, seria esse o tempo tido como adequado para a realização das atividades relativas à execução do crédito se eventualmente ocorrer o descumprimento da sanção de obrigação de fazer.

A simplificação do critério de priorização populacional, que concentra esforços nas localidades com pelo menos 284 (duzentos e oitenta e quatro) moradores, é um passo importante para garantir que os investimentos sejam direcionados a áreas com maior demanda. Ao concentrar 60% (sessenta por cento) dos recursos em apenas 35% (trinta e cinco por cento) das localidades, que representam 70% (setenta por cento) da população, a proposta da COQL assegura que os recursos públicos e privados sejam alocados de maneira estratégica, atingindo o maior número de pessoas possível com o mínimo de recursos.

Além disso, a decisão de direcionar 70% (setenta por cento) desses investimentos para a região Nordeste é coerente com a necessidade de reduzir as desigualdades regionais, uma das metas constitucionais do Brasil. Ao concentrar os recursos em áreas que apresentam maior carência de infraestrutura, a proposta alinha-se tanto com o princípio de equidade quanto com o interesse público.

Outro ponto importante é a eliminação da necessidade de reservas prévias de localidades. Ao permitir que as operadoras escolham diretamente onde pretendem cumprir as sanções de obrigação de fazer, a proposta aumenta a flexibilidade e a agilidade no processo, evitando que localidades permaneçam reservadas sem necessidade por longos períodos, que contribui para um uso mais dinâmico dos recursos, ao mesmo tempo em que mantém o foco no interesse público, já que as áreas escolhidas são aquelas onde a infraestrutura é mais urgente.

Por fim, o rigor em garantir que as sanções de obrigação de fazer não sejam cumpridas por meio de acordos contratuais, como o compartilhamento de redes ou contratos de exploração industrial, reforça o compromisso com a instalação de nova infraestrutura, gerando mais benefícios ao setor e à população.

Atesto, dessa forma, a pertinência da proposta de sanção de obrigação de fazer para a cobertura de localidades desassistidas com a tecnologia 4G, direcionando 70% (setenta por cento) dos valores destinados ao atendimento de localidades situadas na região Nordeste.

Analisarei, a seguir, se o projeto em comento possui aderência aos normativos do setor e às políticas públicas de telecomunicações.

VI.3 - Do alinhamento da obrigação de fazer sugerida às políticas públicas de telecomunicações e aos regramentos pertinentes

A Área Técnica afirmou a aderência da obrigação de fazer sugerida tanto ao Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, quanto ao art. 16 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012. E, examinando o projeto sugerido, concordo que de fato existe esse alinhamento.

O Decreto nº 9.612/2018, além de dispor sobre as políticas públicas de telecomunicações, estabelece balizas para a escolha de projetos de instalação de infraestrutura. Dentre os objetivos gerais dessas políticas, destaco o de promover a expansão do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas, rurais ou remotas:

"Art. 2º São objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações:

a) o acesso às telecomunicações em condições econômicas que viabilizem o uso e a fruição dos serviços, especialmente para:

1. a expansão do acesso à internet em banda larga fixa e móvel, com qualidade e velocidade adequadas; e

2. a ampliação do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas;

b) a inclusão digital, para garantir à população o acesso às redes de telecomunicações, sistemas e serviços baseados em tecnologias da informação e comunicação - TIC, observadas as desigualdades sociais e regionais; e (...)" (grifou-se)

Para além de estar alinhada com esse objetivo geral, a obrigação de fazer proposta para este caso concreto se alinha ao interesse público e à política pública de telecomunicações estabelecida no inciso II do art. 9º desse Decreto, que assim estabelece:

"Art. 9º Os compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações fixados pela Anatel em função da celebração de termos de ajustamento de conduta, de outorga onerosa de autorização de uso de radiofrequência e de atos regulatórios em geral serão direcionados para as seguintes iniciativas:

II - expansão da cobertura de redes de acesso móvel, em banda larga, priorizado o atendimento de cidades, vilas, áreas urbanas isoladas, aglomerados rurais e rodovias federais que não disponham desse tipo de infraestrutura;"

Adicionalmente, determinar a promoção da cobertura móvel 4G em localidades desprovidas dessa tecnologia é compatível com o Plano Estratégico 2023-2027 da Anatel, que tem como um de seus objetivos "promover a conectividade e a prestação de serviços de comunicação com qualidade para todos". De acordo com referido Plano, as ações da Agência devem estar alinhadas com as políticas públicas setoriais, dentre as quais a Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil - EFD relativa ao período de 2020 a 2031 (EFD 2020-2031), instituída por meio do Decreto nº 10.531, de 26 de outubro de 2020, e concebida com objetivo de definir a visão de longo prazo para a atuação das entidades da Administração Pública Federal.

A Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil está organizada em 5 (cinco) eixos: econômico, institucional, infraestrutura, ambiental e social. Para cada um deles foram instituídos diretrizes, índices-chave e respectivas metas-alvo, desafios e orientações que deverão ser alcançadas ao final do período. Nos eixos econômico, infraestrutura e social, estão elencados os principais desafios relacionados à conectividade, infraestrutura de telecomunicações e internet. Cuida-se, assim, de um referencial para formulação de políticas públicas, no sentido de se construir a visão de futuro de País, integrando-as em seus diversos campos de atuação: educação, saúde, robótica, pesquisa e desenvolvimento, indústria, comércio, entre outros.

Nesse sentido, promover a cobertura móvel 4G em localidades que não possuem essa tecnologia alinha-se claramente com os objetivos "1A) Viabilizar o acesso físico e a qualidade do serviço a todos" e "1B) Viabilizar a expansão e implantação da infraestrutura da rede de base", estando, portanto, em consonância com as políticas públicas de telecomunicações.

Noutro giro, considero estarem preenchidos os requisitos delineados pelo art. 16 do RASA no que tange à aplicação das obrigações de fazer. Aludido dispositivo assim dispõe:

"Art. 16. As sanções de obrigação de fazer e de não fazer devem observar os seguintes parâmetros:

I - não podem se restringir ao mero cumprimento das obrigações já impostas ao infrator pelo arcabouço regulatório e pelos contratos ou termos celebrados;

II - devem buscar melhorias para os serviços de telecomunicações prestados pelo infrator, visando evitar danos aos consumidores, melhorar a prestação dos serviços ou sua infraestrutura; e, (Redação dada pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021);

§ 1º O ônus da prova do cumprimento da ordem mandamental imposta pela autoridade competente recairá sobre a sancionada, que, dentro do prazo fixado na decisão condenatória, deverá comprovar o cumprimento da obrigação.

§ 2º O não atendimento da ordem emanada pela autoridade administrativa implicará a conversão da sanção de obrigação de fazer ou de não fazer em multa, independentemente de responsabilização civil ou criminal, que levará em consideração o grau de cumprimento da obrigação imposta e a gravidade da infração originalmente cometida.

§ 3º As sanções de obrigação de fazer e não fazer não se confundem com a determinação para reparação dos usuários prejudicados, nem com as medidas cautelares.

§ 4º As obrigações de fazer que envolverem melhoria na infraestrutura dos serviços de telecomunicações devem, preferencialmente, privilegiar projetos que atendam às necessidades estruturantes previstas no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT), aprovado pela Anatel. (Retificação publicada no DOU de 9/12/2021)"

Entendo que o requisito previsto no inciso I do art. 16 do RASA se encontra atendido, já que não há obrigação regulatória para que as operadoras ampliem a cobertura do SMP na tecnologia 4G para todas as localidades do país. A escolha das localidades se dará entre aquelas em que não há previsão de realização de investimento em decorrência de outros instrumentos regulatórios, como os Editais do 4G e do 5G, Termos de Ajustamento de Conduta e outras sanções de obrigação de fazer já aplicadas.

Seguindo adiante, a condição prevista no inciso II do art. 16 do RASA está igualmente observada. Como bem esclareceu a SCO no item 3.24.2 do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648), a obrigação deve ter como escopo a melhoria da infraestrutura dos serviços de telecomunicações. O projeto para cobertura 4G em localidades desprovidas dessa tecnologia contribui para a melhoria do serviço, garantindo conectividade com qualidade superior àquela ofertada pelas tecnologias 2G ou 3G e, também, o recebimento de alertas por meio da tecnologia cell broadcast, a qual estará disponível em breve em todo território nacional nas tecnologias 4G e 5G.

Prossigo acentuando que considero satisfeito o inciso III do art. 16 do RASA, que determina que o projeto de obrigação de fazer deve, preferencialmente, guardar pertinência temática com a conduta irregular apenada. A esse respeito, tem-se que as violações aos compromissos de abrangência que foram apurados nestes autos possuem pertinência temática com projetos de ampliação da cobertura 4G.

Por fim, julgo cumprido o requisito insculpido no § 4º do art. 16 do RASA, que estabelece que, quando envolverem melhoria na infraestrutura dos serviços de telecomunicações, as obrigações de fazer deverão, preferencialmente, privilegiar projetos que atendam às necessidades estruturantes previstas no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, aprovado pela Anatel. No âmbito do PERT em vigor, a ampliação da cobertura móvel 4G está prevista no "Projeto 4 - Expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em distritos não atendidos". Nesse tópico do documento, destaca-se o 4G como a melhor oferta tecnológica disponível para serviços móveis em municípios de menor atratividade. Destaca-se também como possíveis alvos de política pública municípios que ainda não dispõem de tecnologia 4G ou superior, com população abaixo de 30.000 (trinta mil) habitantes.

Portanto, a obrigação de fazer proposta pela Área Técnica dialoga diretamente com o PERT atualizado em 2023 pela Anatel, atendendo, ainda, aos parâmetros indicados no art. 16 do RASA, à Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil - EFD relativa ao período de 2020 a 2031 (EFD 2020-2031), instituída por meio do Decreto nº 10.531/2020, bem como ao Decreto nº 9.612/2018.

Constatada a conformidade do projeto às políticas públicas de telecomunicações e aos regramentos pertinentes, passo ao exame das demais nuances da proposta da SCO.

VI.4 - Das considerações adicionais a serem observadas para a conversão da multa em obrigação de fazer

Como bem colocado pela COQL (itens 3.76 a 3.79 do Informe nº 39/2025/COQL/SCO - SEI nº 13195648), o monitoramento da implementação de compromissos estabelecidos pela Anatel em troca de valores a serem arrecadados pelo Estado já suscitou preocupações expressas por órgãos de controle, que questionaram a eficácia desses compromissos em atender ao interesse público.

Por exemplo, em junho de 2022, o Tribunal de Contas da União - TCU incluiu a questão da efetividade dos compromissos acordados com a Anatel em instrumentos regulatórios na Lista de Alto Risco da Administração Pública, disponível em https://portal.tcu.gov.br/lista-de-alto-risco-na-administracao-publica-federal.htm. E, apesar de o TCU não abordar expressamente as sanções de obrigação de fazer, percebe-se uma preocupação com a efetividade da fiscalização dos compromissos estabelecidos quando há implementação de obrigações em troca de recursos públicos.

Nessa esteira, em Auditoria (SEI nº 7087917) realizada pela Controladoria-Geral da União - CGU quanto aos compromissos do Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-Anatel ("Edital 5G"), foi recomendado à Anatel que adotasse medidas que evitassem a sobreposição de compromissos, inclusive por meio de sanções de obrigação de fazer, conforme se extrai dos autos do Processo nº 53500.044692/2021-66.

Por essa razão, assim como a Área Técnica, considero que as decisões de sanção de obrigação de fazer devem prever regras para o seu acompanhamento e verificação de seu cumprimento, de modo que o procedimento seja realizado com maior segurança jurídica para as partes envolvidas.

VI.4.1 - Do prazo e condições relativas à manifestação da operadora

De proêmio, concordo com a proposta da COQL para estabelecer o prazo de 60 (sessenta) dias para que a Recorrente comunique à Anatel a opção pelo cumprimento da sanção de obrigação de fazer em substituição à pena de multa, já considerado nesse período o tempo necessário para avaliação de todas as circunstâncias relacionadas à execução de projetos de infraestrutura, tais quais como a avaliação da possibilidade de obtenção de licenças urbanas e ambientais, o levantamento de custos e o dimensionamento dos projetos (item 3.81 do Informe nº 39/2025/COQL/SCO - SEI nº 13195648).

Demais disso, vale frisar que o prazo fixado para a manifestação da Prestadora não afasta a regra estabelecida no art. 36 do RASA, relativamente à incidência de multa moratória e juros de mora após o decurso do prazo de 30 (trinta) dias para pagamento da multa aplicada, previsto em seu art. 33, caso a Recorrente opte por não aderir à sanção de obrigação de fazer. Referida comunicação deverá ser acompanhada de declaração formal de que inexiste cobertura móvel 4G nas localidades selecionadas para o seu cumprimento.

Por último, registro que a adesão à sanção de obrigação de fazer estará condicionada à validação dos requisitos e prazos estabelecidos para a seleção de localidades pela Anatel.

Em acolhimento ao proposto pelo Corpo Técnico, defino que a comprovação da instalação da infraestrutura deverá ser realizada, minimamente, mediante a apresentação dos seguintes documentos:

relatórios de tráfego gerado nos sites, relativos a um período mínimo de 15 (quinze) dias posteriormente à data de sua ativação; e

A apresentação da documentação acima indicada não prejudica a demanda por outros meios de prova, a critério da Anatel.

Conjuntamente à comprovação da instalação da infraestrutura, a prestadora deverá apresentar documentos que comprovem a realização de comunicação: i) às demais prestadoras autorizadas de SMP sobre a disponibilidade para habilitação de roaming, a ser concretizada mediante interesse das demais empresas; ii) à comunidade das localidades contempladas sobre a disponibilização do serviço, nos termos que vierem a ser definidos pela SCO, fazendo-se, inclusive, referência explícita ao mapa de cobertura disponível no sítio eletrônico da operadora, que deverá estar atualizado para as novas localidades atendidas. Essas comunicações não foram objeto de proposta pela Área Técnica no âmbito do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648), mas não se trata de novidade, uma vez que tais providências foram determinadas por este Colegiado na obrigação de fazer relativa ao Processo nº 53500.051921/2019-84, conforme consta do item d.10 do Acórdão nº 199, de 15 de agosto de 2024 (SEI nº 12432820), exarado naqueles autos.

Além disso, conforme disposto no art. 10 do Decreto nº 9.612/2018,  as redes de transporte implantadas em decorrência da sanção de obrigação de fazer devem ser construídas de forma a possibilitar seu compartilhamento, a partir de sua entrada em operação, com qualquer empresa interessada, inclusive provedores de pequeno porte, segundo procedimento ordinário estabelecido na regulamentação, notadamente no Plano Geral de Metas de Competição - PGMC.

Finalmente, no prazo de até 10 (dez) dias após o vencimento do prazo de manutenção da última ERB 4G ativada em cumprimento à sanção de obrigação de fazer, a prestadora deverá encaminhar à Anatel relatórios de tráfego 4G gerados em todos os sites instalados em decorrência desta decisão, relativos ao período mínimo de 30 (trinta) dias correspondentes ao último mês de vigência da obrigação de manutenção das ERBs, ou correspondentes a período posterior à data de término da obrigação. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Agência.

Outro ponto importante é prever explicitamente que a Anatel poderá, a qualquer tempo, determinar a recomposição da sanção de obrigação de fazer, na hipótese de se verificarem situações que indiquem que os requisitos estabelecidos nesta decisão não foram adequadamente obedecidos. Essa previsão está alinhada com a recomendação da Controladoria-Geral da União - CGU contida no "Relatório de Auditoria SAAI - Manifestação da CGU" (SEI nº 8945272, de 10 de agosto de 2022, para os casos de compromissos de backhaul. Confira-se:

"Recomendação nº 2: Resolver os casos de sobreposição indicados no Anexo I deste Relatório de Auditoria, notadamente sobre as sobreposições dos compromissos de backhaul do Edital do 5G com as demais ações regulatórias e políticas públicas."

Por oportuno, registro que este Colegiado já incorporou proposta no mesmo sentido, segundo se observa no item "g.2" do Acórdão nº 340, de 11 de outubro de 2022 (SEI nº 9288814):

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). REGULAMENTO DE GESTÃO DE QUALIDADE DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (RGQ-SMP). DESCUMPRIMENTOS. CARACTERIZAÇÃO, EXCETO QUANTO AO ART. 16. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA EM ADVERTÊNCIA. POSSIBILIDADE. REFORMA DE OFÍCIO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. CONVERSÃO DA SANÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER.

1. Recurso Administrativo interposto em face do Despacho Decisório nº 134/2017/SEI/COQL/SCO, de 4 de abril de 2018, por meio do qual a Superintendência de Controle de Obrigações aplicou a sanção de multa no valor de R$ 63.315.122,97 (sessenta e três milhões, trezentos e quinze mil, cento e vinte e dois reais e noventa e sete centavos), em razão dos descumprimentos aos arts. 13; 15; 16; 17; 18; 19; 20; 22; 23; 31, caput e § 1º; e 33, todos do Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011.

9. No presente caso concreto, observa-se que a conversão da sanção de multa em obrigação de fazer possibilitará externalidades positivas para a sociedade, uma vez que será imposta a ampliação da cobertura 4G em localidades ainda não atendidas com essa tecnologia, o que se encontra em ampla consonância com os objetivos da política pública de telecomunicações, sendo previstas as devidas consequências em caso de descumprimento da medida.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 50/2022/AC (SEI nº 9157394), integrante deste acórdão:

g) a adesão da Prestadora à sanção de obrigação de fazer estará condicionada ao atesto, pela Anatel, dos requisitos e prazos estabelecidos nos itens "d" e "e", sendo que:

g.2) a Anatel poderá, a qualquer tempo, determinar a recomposição da sanção de obrigação de fazer, na hipótese de se verificarem situações que indiquem que os requisitos estabelecidos nesta decisão não foram adequadamente obedecidos para todas as localidades selecionadas quando da concessão do atesto, podendo-se determinar: i) a substituição dessas localidades, respeitados os requisitos e prazos de cumprimento da sanção de obrigação de fazer estabelecidos no item "d"; ou ii) a aplicação de sanção de multa, em valor proporcional às estimativas de custo dos projetos das localidades em que tais requisitos não tenham sido observados; e,

Desse modo, tal como sugerido pela Área Técnica no item 3.85 do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648), julgo relevante se prever a possibilidade de recomposição da sanção de obrigação de fazer na hipótese de se verificarem situações que indiquem que os requisitos estabelecidos nesta decisão não foram adequadamente obedecidos para todas as localidades selecionadas quando da concessão do atesto, podendo-se determinar: i) a substituição dessas localidades, respeitados os requisitos e prazos de cumprimento da sanção de obrigação de fazer; ou ii) a aplicação de sanção de multa, em valor equivalente às estimativas de custo dos projetos das localidades em que tais requisitos não tenham sido observados.

Além disso, a SCO deverá monitorar e avaliar eventuais dificuldades técnicas no cumprimento da obrigação de fazer, sendo responsabilidade da prestadora sancionada comprovar suas alegações.

VI.4.3 - Da exigibilidade da multa e do não cumprimento da obrigação de fazer

A SCO suscitou uma questão relevante nos itens 3.87 e 3.88 do Informe nº 39/2025/COQL/SCO (SEI nº 13195648): as decisões que aplicam a sanção de obrigação de fazer preveem que a adesão pela prestadora enseja o cancelamento da multa. Contudo, a prática sobre o acompanhamento desse tipo de sanção tem demonstrado problemas em relação à rastreabilidade, transparência e controle dos créditos a favor da Agência, haja vista que a multa cancelada nos sistemas de crédito não consta nos relatórios ali extraídos, e não reflete a realidade, uma vez que a multa aplicada foi convertida em investimento. Consequentemente, o controle da prescrição deixa de ser via sistema e passa a ser manual, o que pode ocasionar erros e acompanhamento em planilhas sem a devida publicidade.

Dessa maneira, faço coro ao entendimento da Área Técnica para que a multa aplicada tenha sua exigibilidade suspensa quando a Anatel realizar a validação da manifestação da prestadora pela opção de cumprir a obrigação de fazer, devendo ser cancelada nos sistemas de crédito da Agência somente após o integral cumprimento da sanção.

Uma última questão que deve ser ressaltada é que, no caso de descumprimento da sanção de obrigação de fazer, haverá a retomada do trâmite para a cobrança da multa, seja proporcional ou integral, a depender do grau de descumprimento - seja ele parcial ou total. Neste caso concreto, a sanção de multa após o atesto da Anatel à adesão da prestadora, aplicada por descumprimento das condições e prazos estabelecidos para o cumprimento da obrigação de fazer, será calculada com base no valor de R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos). Tal montante deve ser corrigido por meio da Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - SELIC, ou outro índice que vier a substitui-la, desde a data da intimação da decisão que aplicou a multa. Essa medida é justificada pelo fato de que, uma vez que a adesão à sanção de obrigação de fazer tenha ocorrido, o valor inicialmente calculado como multa passa a servir como referência para a sanção de obrigação de fazer.

VI.4.4 - Da possibilidade de emissão de boleto quando os custos forem inferiores ao valor da multa

Nos autos do Processo nº 53500.000554/2021-75, este Colegiado decidiu que as futuras obrigações de fazer deveriam prever a hipótese de pagamento da diferença entre os custos de implantação e manutenção da obrigação e o valor da multa aplicável, conforme consta do Acórdão nº 106, de 10 de abril de 2025 (SEI nº 13549322):

PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES - PADO. AVALIAÇÃO DE ALTERNATIVA PARA ADIMPLEMENTO DA SANÇÃO IMPOSTA. CUSTO DO PROJETO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER INFERIOR À MULTA APLICADA. CUMULAÇÃO DE SANÇÃO DE MULTA COM SANÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. POSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA DO ART. 15 DO REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS - RASA. DETERMINAÇÃO À SUPERINTENDÊNCIA DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES - SCO PARA EMISSÃO DE BOLETO NO VALOR REMANESCENTE À IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO DE INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE INFRAESTRUTURA PARA ATENDIMENTO DA LOCALIDADE ELEGIDA COM TECNOLOGIA 4G, CORRIGIDO NOS TERMOS DO ART. 34 DO RASA. ACOMPANHAMENTO, PELA SCO, DO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER ESTABELECIDA. EMISSÃO DE BOLETO PARA PAGAMENTO DE VALOR REMANESCENTE DA OBRIGAÇÃO DE FAZER. INCORPORAÇÃO AO DETALHAMENTO DA FORMA DE CUMPRIMENTO DA SANÇÃO. OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA E DA ECONOMICIDADE. ALINHAMENTO COM OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DA AGENDA 2030 DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS - ONU. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS À SCO.

1. Avaliação das alternativas propostas para o cumprimento integral da obrigação de fazer imposta à CLARO S.A. por meio do Acórdão nº 261, de 3 de outubro de 2024 (SEI nº 12677164), por meio do qual o Conselho Diretor, dentre outras decisões, possibilitou a conversão da sanção de multa originalmente aplicada, no valor de R$ 1.088.905,38 (um milhão, oitenta e oito mil, novecentos e cinco reais e trinta e oito centavos), em obrigação de fazer consistente na promoção da cobertura 4G em localidades no Rio Grande do Sul que ainda estavam desprovidas dessa tecnologia e que não eram objeto de outros instrumentos regulatórios.

2. Os custos do projeto apresentados pela CLARO S.A., totalizando R$ 1.053.357,22 (um milhão, cinquenta e três mil, trezentos e cinquenta e sete reais e vinte e dois centavos), são inferiores ao valor da sanção aplicada.

3. A Superintendência de Controle de Obrigações - SCO submeteu à avaliação deste Conselho Diretor, alternativas ao cumprimento integral da obrigação de fazer imposta, a saber: a extensão do prazo de manutenção da infraestrutura instalada por 6 (seis) meses; ou a emissão de boleto para pagamento do valor da diferença entre a multa aplicada e o custo do projeto.

4. Eventual extensão do prazo para adimplemento do projeto correspondente à obrigação de fazer estabelecida no Acórdão nº 261/2024 (SEI nº 12677164) poderia tornar exíguo o prazo para os trâmites relativos à conclusão quanto ao cumprimento da obrigação, à cobrança administrativa e ao eventual ajuizamento da execução fiscal da multa decorrente da constatação de inadimplência, parcial ou total, da obrigação.

5. A solução que melhor se adequa ao caso em análise consiste na emissão de boleto correspondente à diferença entre o montante da multa aplicada e o valor apresentado pela Prestadora, relativo aos custos do projeto de instalação e manutenção da infraestrutura de 4G na localidade elegida. O cumprimento da sanção de forma híbrida, combinando o pagamento em pecúnia com a obrigação de fazer, encontra previsão legal no art. 15 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, além de não comprometer o atendimento ao interesse público subjacente à obrigação de fazer imposta, assegurando a efetividade da medida sancionatória.

6. A Superintendência de Controle de Obrigações - SCO deverá proceder à emissão de boleto para pagamento de valor equivalente à diferença entre o custo do projeto estimado pela Prestadora e o montante da multa convertida, devidamente corrigido nos termos do art. 34, § 1º, do RASA. A medida deverá ser implementada sem prejuízo do cumprimento da obrigação de fazer, nos moldes estabelecidos no Acórdão nº 261/2024 (SEI nº 12677164). Ademais, compete à SCO acompanhar a execução da obrigação e realizar o respectivo atesto, total ou parcial, conforme os procedimentos usuais.

7. Em observância aos princípios da eficiência administrativa e da economicidade, a previsão de emissão de boleto para pagamento de valor correspondente à diferença entre o projeto relacionado à obrigação de fazer imposta à Infratora e a multa calculada, deverá constar na descrição da forma de cumprimento da sanção, dispensando-se submissão da matéria a este Colegiado.

8. A presente deliberação está alinhada com o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável - ODS 16 da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas - ONU.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 48/2025/VA (SEI nº 13371866), integrante deste acórdão:

a) restituir os autos à Superintendência de Controle de Obrigações - SCO, para que esta:

a.1) emita boleto para o pagamento da diferença entre o custo do projeto estimado pela CLARO S.A. e o valor da multa convertida em obrigação de fazer por meio do Acórdão nº 261, de 3 de outubro de 2024 (SEI nº 12677164), realizando a devida correção conforme o disposto no art. 34, § 1º, do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA; e,

b) prever, nas futuras decisões em que a autoridade competente optar pela aplicação de sanção de obrigação de fazer, que, caso o somatório dos custos relativos à instalação da infraestrutura e ao período de manutenção da obrigação imposta resulte em valor inferior àquele da multa aplicável, a diferença possa ser recolhida pela Prestadora por meio de boleto emitido pela SCO, observado o disposto no § 1º do art. 34 do RASA, sem a necessidade de submissão da matéria a este Conselho Diretor; e,

c) aplicar a hipótese prevista na alínea "b" apenas nos casos em que o valor remanescente for insuficiente para ampliar a obrigação de fazer imposta, conforme avaliação da SCO.

Participaram da deliberação o Presidente Carlos Manuel Baigorri, os Conselheiros Alexandre Reis Siqueira Freire e Vicente Bandeira de Aquino Neto e os Conselheiros Substitutos Daniel Martins D Albuquerque e Vinícius Oliveira Caram Guimarães." (grifou-se)

Nesse sentido, proponho que a obrigação de fazer ora proposta contemple tal previsão.

Em conclusão, acolho integralmente a proposta da SCO para converter a penalidade de multa em obrigação de fazer, consistente na promoção da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura e que não sejam objeto de outros instrumentos regulatórios no intuito de provê-la, observados os seguintes critérios:

O rol de localidades disponíveis deve ser consultado conforme orientação do documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer", acessível na página destinada às obrigações de fazer (https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/acompanhamento-e-controle/processo-sancionador/obrigacoes-de-fazer);

após a escolha das localidades, os custos associados aos projetos devem ser calculados de acordo com as instruções detalhadas do documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer", acessível na página da Anatel: Página Inicial > Painéis de Dados > Acompanhamento e Controle > Obrigações de Fazer (https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/acompanhamento-e-controle/obrigacoes-de-fazer);

devem ser priorizadas as localidades situadas do 1º (primeiro) quartil para o 4º (quarto) quartil populacional, de modo a atender o critério populacional disposto no Decreto nº 9.612/2018;

o somatório dos custos relativos à instalação da infraestrutura e ao período de sua manutenção, tem que ser igual ou superior ao valor total da multa aplicável e deve ser calculado nos seguintes termos: i) caso sejam escolhidas até 10 (dez) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação deverá ser de 1 (um) ano, com custos de manutenção equivalentes ao período de 2,5 (dois e meio) anos; ii) caso sejam escolhidas mais do que 10 (dez) e menos do que 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação deverá ser de 2 (dois) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1,5 (um e meio) anos; iii) caso sejam escolhidas mais do que 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer o prazo para instalação deverá ser de 2,5 (dois e meio) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1 (um) ano;

ao menos 60% (sessenta por cento) do valor da multa deverá ser utilizado, em caso de adesão à obrigação de fazer, na ampliação da cobertura 4G em localidades que tenham população de, no mínimo, 284 (duzentos e oitenta e quatro) moradores, conforme dados obtidos de acordo com as instruções detalhadas do documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer". Desse montante, 70% (setenta por cento) deverá ser direcionado a obras em localidades situadas na região Nordeste. Por sua vez, os 40% (quarenta por cento) remanescentes do valor total da multa aplicável poderão ser alocados em investimentos em localidades escolhidas livremente pela operadora, dentre todas as disponíveis para serem selecionadas;

a prestadora fica obrigada a disponibilizar o acesso à infraestrutura a partir da data de sua entrada em operação, nos termos da regulamentação específica, às demais prestadoras autorizadas de serviços de telecomunicações de interesse coletivo;

a utilização parcial ou integral do prazo previsto no item “g” ocorrerá por conta e risco da própria operadora, isto é, incidirão multa moratória e juros de mora, nos termos previstos no art. 36 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, relativamente a todo o período que exceder o prazo de 30 (trinta) dias para pagamento da multa aplicada, previsto no art. 33 do referido regulamento, na hipótese de a operadora comunicar que não aderirá à sanção de obrigação de fazer;

eventuais conflitos decorrentes da seleção de localidades pela prestadora para cumprimento da sanção de obrigação de fazer serão resolvidos pela Superintendência de Controle de Obrigações - SCO;

a adesão da prestadora à sanção de obrigação de fazer estará condicionada à validação, pela Anatel, dos requisitos e prazos estabelecidos na decisão para seleção de localidades e ensejará a suspensão da exigibilidade de multa enquanto se apura o cumprimento dos compromissos estabelecidos;

a concessão do atesto ao cumprimento integral da sanção de obrigação de fazer ensejará o cancelamento da inscrição de eventual crédito no Sistema de Gerenciamento de Créditos - SIGEC, originário de sanção de multa aplicada, mas substituída pela sanção de obrigação de fazer;

a Anatel poderá, a qualquer tempo, determinar a recomposição da sanção de obrigação de fazer, na hipótese de se verificarem situações que indiquem que os requisitos estabelecidos na decisão não foram adequadamente obedecidos para todas as localidades selecionadas quando da concessão do atesto, podendo-se determinar: i) a substituição dessas localidades, respeitados os requisitos e prazos de cumprimento da sanção de obrigação de fazer, ou ii) a aplicação de sanção de multa, em valor equivalente às estimativas de custo dos projetos das localidades em que tais requisitos não tenham sido observados;

a instalação da infraestrutura deverá ser comprovada à Anatel em até 30 (trinta) dias após o exaurimento do prazo previsto no item "d" e não poderá decorrer de acordos de RAN sharing, swap, aluguel de redes, contratos de exploração industrial ou outros meios contratuais;

a comprovação da instalação da infraestrutura deverá ser realizada, minimamente, mediante a apresentação: i) de certidões de licenciamento das ERBs; ii) das configurações utilizadas nos sites; iii) de relatórios de tráfego gerado nos sites, relativos a um período mínimo de 15 (quinze) dias posteriormente à data de sua ativação; iv) mapa de cobertura atualizado na página eletrônica da prestadora na internet. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel;

conjuntamente à comprovação da instalação da infraestrutura, a operadora deverá apresentar documentos que comprovem a realização de comunicação: i) às demais prestadoras autorizadas do Serviço Móvel Pessoal - SMP sobre a disponibilidade para habilitação de roaming, a ser concretizada mediante interesse das demais empresas; ii) à comunidade das localidades contempladas sobre a disponibilização do serviço, nos termos que vierem a ser definidos pela Superintendência de Controle de Obrigações - SCO, fazendo-se, inclusive, referência explícita ao mapa de cobertura disponível no sítio eletrônico da operadora, que deverá estar atualizado para as novas localidades atendidas;

as redes de transporte implantadas em decorrência da sanção de obrigação de fazer devem ser construídas de forma a possibilitar seu compartilhamento, a partir de sua entrada em operação, com qualquer empresa interessada, inclusive provedores de pequeno porte, segundo procedimento ordinário estabelecido na regulamentação, notadamente no PGMC;

em até 10 (dez) dias após o vencimento do prazo de manutenção da última ERB 4G ativada em cumprimento à sanção de obrigação de fazer, a prestadora deverá encaminhar à Anatel relatórios de tráfego 4G gerados em todos os sites instalados em decorrência desta decisão, relativos ao período mínimo de 30 (trinta) dias correspondentes ao último mês de vigência da obrigação de manutenção das ERBs, ou correspondentes a período posterior à data de término da obrigação. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel;

na eventualidade de não apresentação de comprovação válida quanto ao cumprimento das obrigações ora determinadas, a sanção de multa será retomada, em valor proporcional às estimativas de custo dos projetos das localidades em que não houver comprovação suficiente e tempestiva;

caso não comprovado o cumprimento da sanção de obrigação de fazer nos prazos acima fixados, a prestadora será intimada para se manifestar no prazo de 15 (quinze) dias e a Superintendência de Controle de Obrigações - SCO decidirá sobre a caracterização do descumprimento da sanção;

os prazos de manutenção de cada ERB 4G instalada são contados das datas de suas respectivas ativações;

caso se evidencie a adoção de conduta protelatória por parte da prestadora, tal fato poderá ensejar eventual aplicação de sanção decorrente de má-fé, a ser apurada em autos próprios, mediante instauração de processo específico, que não comportará qualquer discussão a respeito da autoria, materialidade ou valor da multa ora aplicada; e

caso o somatório dos custos relativos à instalação da infraestrutura e ao período de manutenção da obrigação imposta resulte em valor inferior àquele da multa aplicável, e o valor remanescente se mostrar insuficiente para ampliar a obrigação de fazer imposta, conforme avaliação da SCO, a diferença poderá ser recolhida pela prestadora por meio de boleto emitido pela SCO, observado o disposto no § 1º do art. 34 do RASA.

Passo, neste átimo, para o último capítulo da presente Análise, para correlacionar minha proposta de encaminhamento com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis - ODS da Organização das Nações Unidas - ONU.

VII - DA RELAÇÃO COM A AGENDA 2030: OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL - ODS DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS - ONU

Ponho fecho à presente Análise destacando ser a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas - ONU um plano global para que, em 2030, possamos ter um mundo melhor para todos os povos e nações. Ela consubstancia um compromisso assumido por todos os países que fizeram parte da Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável em 2015, a qual contempla os 193 (cento e noventa e três) Estados-membros da ONU, incluindo o Brasil, e envolve a adoção de medidas ousadas, abrangentes e essenciais para promover o Estado de Direito, os direitos humanos e a responsividade das instituições políticas.

A Agenda 2030 é composta de 17 (dezessete) Objetivos de Desenvolvimento Sustentável - ODS e 169 (cento e sessenta e nove) metas universais. A figura abaixo ilustra esses objetivos, que, de acordo com sítio eletrônico da Organização das Nações Unidas no Brasil (https://brasil.un.org/pt-br/sdgs), são definidos como um apelo global à ação para acabar com a pobreza, proteger o meio ambiente e o clima e garantir que as pessoas, em todos os lugares, possam desfrutar de paz e de prosperidade:

A atuação da Anatel também deve estar aderente a esses ODS e às metas que lhes são correlatas, e é importante que referida aderência esteja explícita nas decisões deste Conselho Diretor, em consonância com a Política de Governança, Gestão Executiva e Responsabilidade Socioambiental da Anatel, aprovada pela Resolução Interna Anatel nº 38, de 9 de agosto de 2021, alterada pela Resolução Interna Anatel nº 301, de 25 de março de 2024.

A proposta de encaminhamento contida nesta Análise relaciona-se diretamente com os Objetivos 9, 11 e 16 da Agenda 2030, que buscam "construir infraestruturas resilientes, promover a industrialização inclusiva e sustentável e fomentar a inovação", "tornar as cidades e comunidades mais inclusivas, seguras, resilientes e sustentáveis" e "Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à Justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis", respectivamente.

Dentre as metas desses ODS, destaco especificamente as de nº 9.c "Aumentar significativamente o acesso às tecnologias de informação e comunicação e se empenhar para oferecer acesso universal e a preços acessíveis à internet nos países menos desenvolvidos, até 2020", nº11.5 "Até 2030, reduzir significativamente o número de mortes e o número de pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômicas diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global, incluindo os desastres relacionados à água, com o foco em proteger os pobres e as pessoas em situação de vulnerabilidade". Acerca do ODS 16, ressalto terem sido observados durante todo o trâmite processual deste feito os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e contraditório, da motivação dos atos administrativos e da transparência, assegurados pela Constituição da República, pelas Leis aplicáveis ao processo administrativo e pelo Regimento Interno da Anatel.

Além disso, a Agenda 2030 foi objeto de alinhamento interno (Decreto Presidencial nº 11.704/2023), para o caso brasileiro, sendo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA o responsável por desenvolver metas brasileiras, conforme seu estudo "ODS – Metas Nacionais dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável - Proposta de adequação"^[2].

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável são interconectados e desafiadores, tendo como foco principal o desenvolvimento humano no Brasil e no Mundo. Nesse contexto, o estudo do IPEA é um importante instrumento de suporte técnico e institucional às ações governamentais para a formulação e revisão de políticas públicas e programas nacionais de desenvolvimento, e evidencia como nosso país está empenhado no cumprimento dessas metas.

Com essa iniciativa, o Brasil se destaca ao dispor de um instrumento orientativo para a territorialização dos ODS, sem perder de vista os fundamentos da proposta original.

conhecer e dar parcial provimento ao Recurso Administrativo interposto, para corrigir erro material na data de efetivo atendimento dos Municípios de Várzea Grande, no Estado do Mato Grosso, e Alto Alegre do Pindaré, no Estado do Maranhão;

alterar o prazo de descumprimento da obrigação em 222 (duzentos e vinte e dois) municípios;

aplicar a circunstância agravante prevista no inciso III do art. 19 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, no percentual de 10% (dez por cento);

aplicar a atenuante de 90% (noventa por cento) em 166 (cento e sessenta e seis) infrações;

aplicar a atenuante de 70% (setenta por cento) em 170 (cento e setenta) ilícitos;

revisar o valor da multa aplicada por meio do Despacho Decisório nº 268/2022/COUN/SCO, de 1º de junho de 2022 (SEI nº 8544091), reduzindo-a de R$ 9.560.880,39 (nove milhões, quinhentos e sessenta mil oitocentos e oitenta reais e trinta e nove centavos) para R$ 3.917.192,68 (três milhões, novecentos e dezessete mil, cento e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos);

converter a sanção de multa em obrigação de fazer, consistente na promoção da cobertura 4G em localidades ainda desprovidas dessa infraestrutura e que não sejam objeto de outros instrumentos regulatórios no intuito de provê-la, observados os seguintes critérios:

b) após a escolha das localidades, os custos associados aos projetos deverão ser calculados em conformidade com as instruções detalhadas constantes do documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer", disponível na página destinada às Obrigações de Fazer no sítio eletrônico da Anatel, no seguinte caminho: Página Inicial > Painéis de Dados > Acompanhamento e Controle > Obrigações de Fazer (https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/acompanhamento-e-controle/obrigacoes-de-fazer);

c) deverão ser priorizadas as localidades situadas do 1º (primeiro) quartil ao 4º (quarto) quartil populacional, de modo a atender o critério populacional disposto no Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018;

d) o somatório dos custos relativos à instalação da infraestrutura e ao período de sua manutenção deverá ser igual ou superior ao valor total da multa aplicável, devendo ser calculado nos seguintes termos: i) caso sejam escolhidas até 10 (dez) localidades para o cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação deverá ser de 1 (um) ano, com custos de manutenção equivalentes ao período de 2,5 (dois e meio) anos; ii) caso sejam escolhidas mais de 10 (dez) e até 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação deverá ser de 2 (dois) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1,5 (um e meio) anos; iii) caso sejam escolhidas mais de 30 (trinta) localidades para cumprimento da sanção de obrigação de fazer, o prazo para instalação deverá ser de 2,5 (dois e meio) anos, com custos de manutenção equivalentes ao período de 1 (um) ano;

e) no mínimo 60% (sessenta por cento) do valor da multa aplicável, conforme descrito no item “6.1.3”, deverá ser destinado, em caso de adesão à obrigação de fazer, na ampliação da cobertura 4G em localidades que possuam população igual ou superior a 284 (duzentos e oitenta e quatro) habitantes, conforme dados obtidos de acordo com as instruções detalhadas do documento "Instruções para Adesão às Obrigações de Fazer". Desse montante, 70% (setenta por cento) deverá ser aplicado em localidades situadas na região Nordeste. Por sua vez, os 40% (quarenta por cento) remanescentes do valor total da multa aplicável poderão ser alocados em investimentos em localidades livremente escolhidas pela operadora, dentre todas aquelas disponíveis para seleção;

f) a prestadora fica obrigada a disponibilizar o acesso à infraestrutura, a partir da data de sua entrada em operação, nos termos da regulamentação específica, às demais prestadoras autorizadas de serviços de telecomunicações de interesse coletivo;

h) a utilização parcial ou integral do prazo previsto no item “g” ocorrerá por conta e risco da própria operadora, de modo que incidirão multa moratória e juros de mora, nos termos previstos no art. 36 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, relativamente a todo o período que exceder o prazo de 30 (trinta) dias para pagamento da multa aplicada, previsto no art. 33 do referido Regulamento, na hipótese de a operadora comunicar que não aderirá à sanção de obrigação de fazer;

j) eventuais conflitos decorrentes da seleção de localidades pela prestadora para cumprimento da sanção de obrigação de fazer serão dirimidos pela Superintendência de Controle de Obrigações - SCO;

l) a adesão da prestadora à sanção de obrigação de fazer estará condicionada à validação, pela Anatel, dos requisitos e prazos estabelecidos na decisão para seleção de localidades, ensejando a suspensão da exigibilidade de multa enquanto se apura o cumprimento dos compromissos estabelecidos;

m) a concessão do atesto ao cumprimento integral da sanção de obrigação de fazer ensejará o cancelamento da inscrição de eventual crédito no Sistema de Gerenciamento de Créditos - SIGEC, originário de sanção de multa aplicada e posteriormente substituída pela sanção de obrigação de fazer;

n) a Anatel poderá, a qualquer tempo, determinar a recomposição da sanção de obrigação de fazer, caso sejam identificadas situações que indiquem o descumprimento dos requisitos estabelecidos na decisão para todas as localidades selecionadas quando da concessão do atesto, podendo ser determinada: i) a substituição dessas localidades, respeitados os requisitos e prazos para cumprimento da sanção de obrigação de fazer; ou ii) a aplicação de sanção de multa, em valor equivalente às estimativas de custo dos projetos das localidades em que tais requisitos não tenham sido observados;

o) a instalação da infraestrutura deverá ser comprovada à Anatel em até 30 (trinta) dias após o exaurimento do prazo previsto no item "d", não podendo decorrer de acordos de RAN sharing, swap, aluguel de redes, contratos de exploração industrial ou outros meios contratuais;

p) a comprovação da instalação da infraestrutura deverá ser realizada, minimamente, mediante a apresentação: i) de certidões de licenciamento das Estações Rádio Base - ERBs; ii) das configurações utilizadas nos sites; iii) de relatórios de tráfego gerado nos sites, relativos a um período mínimo de 15 (quinze) dias posteriores à data de sua ativação; e iv) de mapa de cobertura atualizado na página eletrônica da prestadora na internet. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel;

q) conjuntamente à comprovação da instalação da infraestrutura, a operadora deverá apresentar documentos que comprovem a realização de comunicação: i) às demais prestadoras autorizadas do Serviço Móvel Pessoal - SMP, acerca da disponibilidade para habilitação de roaming, a ser efetivada mediante interesse das demais empresas; ii) à comunidade das localidades contempladas, informando sobre a disponibilização do serviço, nos termos que vierem a ser definidos pela Superintendência de Controle de Obrigações - SCO, fazendo-se, inclusive, referência explícita ao mapa de cobertura disponível no sítio eletrônico da operadora, o qual deverá estar atualizado para as novas localidades atendidas;

r) as redes de transporte implantadas em decorrência da sanção de obrigação de fazer deverão ser construídas de forma a possibilitar seu compartilhamento, a partir de sua entrada em operação, com qualquer empresa interessada, inclusive provedores de pequeno porte, conforme procedimento ordinário estabelecido na regulamentação, notadamente no Plano Geral de Metas de Competição – PGMC;

s) em até 10 (dez) dias após o vencimento do prazo de manutenção da última ERB 4G ativada em cumprimento à sanção de obrigação de fazer, a prestadora deverá encaminhar à Anatel relatórios de tráfego 4G gerados em todos os sites instalados em decorrência desta decisão, relativos ao período mínimo de 30 (trinta) dias correspondentes ao último mês de vigência da obrigação de manutenção das ERBs, ou correspondentes a período posterior à data de término da obrigação. Tais documentos deverão ser apresentados sem prejuízo de outros que venham a ser demandados, a critério da Anatel;

t) na eventualidade de não apresentação de comprovação válida quanto ao cumprimento das obrigações ora determinadas, a sanção de multa será retomada, em valor proporcional às estimativas de custo dos projetos das localidades em que não houver comprovação suficiente e tempestiva;

u) caso não comprovado o cumprimento da sanção de obrigação de fazer nos prazos acima fixados, a prestadora será intimada para se manifestar no prazo de 15 (quinze) dias, cabendo à Superintendência de Controle de Obrigações - SCO decidir sobre a caracterização do descumprimento da sanção;

v) os prazos de manutenção de cada ERB 4G instalada serão contados a partir das datas de suas respectivas ativações;

x) caso se evidencie a adoção de conduta protelatória por parte da prestadora, tal fato poderá ensejar eventual aplicação de sanção decorrente de má-fé, a ser apurada em autos próprios, mediante instauração de processo específico, que não comportará qualquer discussão a respeito da autoria, materialidade ou valor da multa ora aplicada;

y) caso o somatório dos custos relativos à instalação da infraestrutura e ao período de manutenção da obrigação imposta resulte em valor inferior ao da multa aplicável, e o valor remanescente se mostrar insuficiente para ampliar a obrigação de fazer imposta, conforme avaliação da Superintendência de Controle de Obrigações - SCO, a diferença poderá ser recolhida pela prestadora por meio de boleto emitido pela SCO, observado o disposto no § 1º do art. 34 do RASA.

[1] GIACOMINI, Charles J. Pragmatismo jurídico e consequencialismo: a análise do direito pede ingresso na magistratura. [S.I.] 2022. Disponível em: https://www.trf4.jus.br/trf4/controlador.php?acao=pagina_visualizar&id_pagina=2365

Documento assinado eletronicamente por Vicente Bandeira de Aquino Neto, Conselheiro Relator, em 13/06/2025, às 10:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 13803030 e o código CRC 0BDA157F.

Plano	Data de lançamento	Área de Abrangência	Área de Prestação descrita no Plano	Área de Prestação descrita no Termo de Autorização
Plano Nº 003 - Nextel Internet Móvel - Requerimento de Homologação Nº 12172	04/12/2012	SP	A Área de Prestação deste Plano Pós-Pago Alternativo de Serviço é determinada pela área geográfica constante do Termo de Autorização nº 444/2012 da empresa: NEXTEL (66.970.229/0001-67).	III, V, XI, XII
Plano Nº 037 - 3G Ctr45 - Requerimento de Homologação Nº 9009	04/11/2013	PE, PB, PA, BA, SE, MA, CE, AL, RR, MG, RN, AP, RJ, ES, AM, PI	A Área de Prestação deste Plano Pós-Pago Alternativo de Serviço é determinada pela área geográfica constante do Termo de Autorização nº 442/2012 da empresa: NEXTEL - REG. I (66.970.229/0001-67)	I, IV VI, VIII, XIII, XVI
Plano Nº 042 - 3G Smart Ctr45 - Requerimento de Homologação Nº 9160	15/04/2014	RS, AC, SC, TO, RO, DF, MT, PR, MS, GO	A Área de Prestação deste Plano Pós-Pago Alternativo de Serviço é determinada pela área geográfica constante do Termo de Autorização nº 443/2012 da empresa: NEXTEL - REG. II (66.970.229/0001-67).	II, IX, XIV, XV

Item	Prazo	Lote	UF	Município	Data da Cobertura Edital	Data Comercialização	Resultado Considerado na aplicação da MULTA	Data de atendimento com base no entendimento da Análise nº 69/2022/MM	Resultado Revisto
4-d	01/06/2015	40	RJ	Petrópolis	01/06/2015	24/07/2015	Atendido com atraso (143 dias - cobertura)	24/07/2015	Atendido com atraso (53 dias)
1.2	01/06/2016	2	RO	Buritis	01/06/2016	03/06/2016	Não Atendido (cobertura)	03/06/2016	Atendido com atraso (2 dias)
1.2	01/06/2016	2	SC	Fraiburgo	01/06/2016	-	Não Atendido (não comercializa)	16/01/2018	Atendido com atraso (594 dias)
1.2	01/06/2016	3	MA	Brejo	01/06/2016	03/06/2016	Não Atendido (cobertura)	03/06/2016	Atendido com atraso (2 dias)
1.2	01/06/2016	3	MA	Buriticupu	01/06/2016	03/06/2016	Não Atendido (cobertura)	03/06/2016	Atendido com atraso (2 dias)
1.2	01/06/2016	4	CE	Mauriti	30/07/2016	22/09/2016	Não Atendido (cobertura)	22/09/2016	Atendido com atraso (113 dias)
1.3.3	01/06/2016	2	MT	Campos de Júlio	16/04/2017	31/05/2016	Não Atendido (Site não ativado)	31/05/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.3	01/06/2016	2	AC	Manoel Urbano	21/04/2017	31/05/2016	Não Atendido	31/05/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	1	BA	Buritirama	01/06/2016	-	Não Atendido	01/06/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	1	BA	Buritirama	01/06/2016	-	(não comercializa)	01/06/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	1	BA	Mucugê	01/06/2015	-	Não Atendido (cobertura/comerc.)	20/10/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	1	BA	Nordestina	01/06/2015	-	Não Atendido (cobertura/comerc.)	30/01/2018	Atendido com atraso (243 dias)
1.3.4	01/06/2017	1	BA	Jussara	01/06/2015	-	Não Atendido (cobertura/comerc.)	27/04/2018	Atendido com atraso (330 dias)
1.3.4	01/06/2017	2	RO	Itapuã do Oeste	15/07/2016	-	Atendido com atraso	15/07/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	2	RO	Itapuã do Oeste	15/07/2016	-	(não comercializa)	15/07/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	3	MA	Buriti Bravo	01/06/2015	08/10/2015	Não Atendido (cobertura)	18/07/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	4	CE	Catarina	06/11/2015	24/09/2015	Não Atendido (cobertura)	24/09/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	4	CE	Deputado Irapuan Pinheiro	17/07/2015	24/09/2015	Não Atendido (cobertura)	17/07/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	4	CE	General Sampaio	24/06/2015	31/08/2015	Não Atendido (cobertura)	24/06/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	4	CE	Pires Ferreira	01/06/2015	24/09/2015	Não Atendido (cobertura)	31/07/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	11	MG	Ladainha	01/06/2015	-	Não Atendido (cobertura/comerc.)	11/01/2018	Atendido com atraso (224 dias)
1.3.4	01/06/2017	11	MG	Nacip Raydan	10/07/2015	-	Não Atendido (não comercializa)	10/07/2015	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	11	MG	Durandé	01/06/2016	-	Não Atendido	01/06/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	11	MG	Durandé	01/06/2016	-	(não comercializa)	01/06/2016	Atendido dentro do prazo
1.3.4	01/06/2017	11	MG	Mata Verde	01/06/2017	-	Não Atendido	01/06/2017	Atendido dentro do prazo

Prazo	Lote	UF	Município	Cobertura GSM/LTE	Data Atd. Cobertura	Comprovação	Data Comercialização	Data Considerada	Atraso (dias)
Prazo	Lote	UF	Município	Cobertura GSM/LTE	Data Atd. Cobertura	Comercialização	Data Comercialização	Data Considerada	Atraso (dias)
01/06/2015	40	BA	Juazeiro	94,60%	24/06/2015	Anúncio em jornal impresso	27/11/2015	27/11/2015	179
01/06/2015	40	BA	Vitória da Conquista	92,50%	09/07/2015	Anúncio em jornal impresso	27/11/2015	27/11/2015	179
01/06/2015	1	RJ	Petrópolis	81,10%	01/06/2015	Contrato SMP	24/07/2015	24/07/2015	53
01/06/2015	2	MT	Várzea Grande	90,80%	29/06/2015	Anúncio em jornal impresso	31/08/2015	31/08/2015	91
01/06/2016	3	MA	Alto Alegre do Pindaré	99,80%	12/07/2016	Contrato ECT - CT 681/2016	31/10/2016	31/10/2016	152
01/06/2016	2	GO	Santa Fé de Goiás	100,00%	01/06/2017	Anúncio em jornal impresso	09/06/2017	09/06/2017	373

UF	Municípios	Prazo de Atendimento	Data de Atendimento	Garantia por município	Valor-base	Agravantes	Atenuantes	Multa	Valor Final
BA	Ilhéus	01/06/2015	10/07/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 44.804,91	26%	70%	R$ 16.936,26	R$ 16.936,26
BA	Itabuna	01/06/2015	09/07/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 43.656,07	26%	70%	R$ 16.501,99	R$ 16.501,99
BA	Juazeiro	01/06/2015	23/06/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 25.274,56	26%	90%	R$ 3.184,60	R$ 5.000,00
BA	Vitória da Conquista	01/06/2015	09/07/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 43.656,07	26%	70%	R$ 16.501,99	R$ 16.501,99
ES	Cachoeiro de Itapemirim	01/06/2015	26/06/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 28.721,10	26%	90%	R$ 3.618,86	R$ 5.000,00
ES	Cariacica	01/06/2015	30/06/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 33.316,47	26%	90%	R$ 4.197,88	R$ 5.000,00
ES	Serra	01/06/2015	11/06/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 11.488,44	26%	90%	R$ 1.447,54	R$ 5.000,00
ES	Vila Velha	01/06/2015	01/07/2015	R$ 1.257.984,00	R$ 34.465,32	26%	70%	R$ 13.027,89	R$ 13.027,89
GO	Anápolis	01/06/2015	04/07/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 36.858,74	26%	70%	R$ 13.932,60	R$ 13.932,60
GO	Luziânia	01/06/2015	04/07/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 36.858,74	26%	70%	R$ 13.932,60	R$ 13.932,60
MT	Várzea Grande	01/06/2015	31/08/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 101.640,77	26%	70%	R$ 38.420,21	R$ 38.420,21
PR	Foz do Iguaçu	01/06/2015	26/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 27.923,29	26%	90%	R$ 3.518,33	R$ 5.000,00
RS	Caxias do Sul	01/06/2015	16/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 16.753,97	26%	90%	R$ 2.111,00	R$ 5.000,00
RS	Novo Hamburgo	01/06/2015	16/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 16.753,97	26%	90%	R$ 2.111,00	R$ 5.000,00
RS	Pelotas	01/06/2015	15/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 15.637,04	26%	90%	R$ 1.970,27	R$ 5.000,00
RS	Santa Maria	01/06/2015	07/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 6.701,59	26%	90%	R$ 844,40	R$ 5.000,00
RS	São Leopoldo	01/06/2015	15/06/2015	R$ 1.223.040,00	R$ 15.637,04	26%	90%	R$ 1.970,27	R$ 5.000,00
MA	Imperatriz	01/06/2015	30/06/2015	R$ 1.230.528,00	R$ 32.589,33	26%	90%	R$ 4.106,26	R$ 5.000,00
PA	Marabá	01/06/2015	07/07/2015	R$ 1.230.528,00	R$ 40.455,72	26%	70%	R$ 15.292,26	R$ 15.292,26
PA	Santarém	01/06/2015	06/07/2015	R$ 1.230.528,00	R$ 39.331,95	26%	70%	R$ 14.867,48	R$ 14.867,48
AL	Arapiraca	01/06/2015	01/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 30.795,40	26%	70%	R$ 11.640,66	R$ 11.640,66
CE	Caucaia	01/06/2015	02/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 31.821,91	26%	70%	R$ 12.028,68	R$ 12.028,68
CE	Juazeiro do Norte	01/06/2015	02/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 31.821,91	26%	70%	R$ 12.028,68	R$ 12.028,68
PB	Campina Grande	01/06/2015	07/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 36.954,48	26%	70%	R$ 13.968,79	R$ 13.968,79
PE	Caruaru	01/06/2015	11/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 41.060,53	26%	70%	R$ 15.520,88	R$ 15.520,88
PE	Petrolina	01/06/2015	30/06/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 29.768,88	26%	90%	R$ 3.750,88	R$ 5.000,00
RN	Mossoró	01/06/2015	13/07/2015	R$ 1.124.032,00	R$ 43.113,56	26%	70%	R$ 16.296,92	R$ 16.296,92
MG	Betim	01/06/2015	07/07/2015	R$ 803.712,00	R$ 26.423,41	26%	70%	R$ 9.988,05	R$ 9.988,05
MG	Governador Valadares	01/06/2015	03/07/2015	R$ 803.712,00	R$ 23.487,47	26%	70%	R$ 8.878,27	R$ 8.878,27
MG	Ipatinga	01/06/2015	11/07/2015	R$ 803.712,00	R$ 29.359,34	26%	70%	R$ 11.097,83	R$ 11.097,83
MG	Montes Claros	01/06/2015	25/06/2015	R$ 803.712,00	R$ 17.615,61	26%	90%	R$ 2.219,57	R$ 5.000,00
GO	Valparaíso de Goiás	01/06/2016	26/11/2016	R$ 978.432,00	R$ 159.051,05	26%	70%	R$ 60.121,30	R$ 60.121,30
TO	Araguaína	01/06/2016	26/11/2016	R$ 978.432,00	R$ 159.051,05	26%	70%	R$ 60.121,30	R$ 60.121,30
PE	Cabo de Santo Agostinho	01/06/2016	15/02/2017	R$ 892.702,72	R$ 211.150,69	26%	70%	R$ 79.814,96	R$ 79.814,96
MG	Vespasiano	01/06/2016	21/04/2017	R$ 642.969,60	R$ 190.248,54	26%	70%	R$ 71.913,95	R$ 71.913,95
BA	Barra	01/06/2016	21/08/2017	R$ 156.800,00	R$ 63.865,57	26%	70%	R$ 24.141,19	R$ 24.141,19
BA	Cansanção	01/06/2016	26/11/2016	R$ 156.800,00	R$ 25.488,95	26%	70%	R$ 9.634,82	R$ 9.634,82
GO	Minaçu	01/06/2016	15/03/2017	R$ 156.800,00	R$ 41.097,35	26%	70%	R$ 15.534,80	R$ 15.534,80
MT	Juara	01/06/2016	29/03/2017	R$ 156.800,00	R$ 43.102,10	26%	70%	R$ 16.292,59	R$ 16.292,59