SEI/ANATEL - 13083301

PROCEDIMENTOS RELACIONADOS À OUTORGA DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. PRESTADORAS ABRANGIDAS PELOS TERMOS ÚNICOS DE AUTORIZAÇÃO DECORRENTES DE ADAPTAÇÃO. regimento interno da anatel. regulamento geral de outorgas. regulamento de adaptação. ESCLARECIMENTO DE COMPETÊNCIAS.

As competências relacionadas aos diversos processos relacionados à outorga de serviços de telecomunicações, conforme Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, estão definidas no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Na adaptação das concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) para autorizações do mesmo serviço, o Regulamento aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, previu a consolidação das autorizações de serviço detidas por todas as empresas do grupo da concessionária em um Termo Único.

A existência de um Termo Único, aprovado pelo Conselho Diretor e assinado pelo Presidente e por mais um Conselheiro não altera as competências dos órgãos da Agência quanto a procedimentos relacionados à outorga, exceto quando afetam disposições relacionadas a condições da autorização, como compromissos e obrigações.

Esclarecimento de questionamentos apresentados pela Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação.

Determinação para que se promova uma sessão dedicada no site da Anatel, com informações detalhadas sobre as outorgas adaptadas, objeto das dúvidas esclarecidas na presente Análise, e suas respectivas alterações.

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT).

Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, que altera a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, para permitir a adaptação da modalidade de outorga de serviço de telecomunicações de concessão para autorização, e a Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, e revoga dispositivos da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, que aprova o Regimento Interno da Anatel.

Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, que aprova o Regulamento Geral de Outorgas (RGO).

Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, que aprova o Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço.

Portaria nº 418, de 24 de maio de 2013, que delega competências para assinar os termos de autorização dos serviços de telecomunicações, de autorização de uso de radiofrequências e de direito de exploração de satélite, bem como suas alterações e atos extintivos.

Portaria nº 914, de 27 de outubro de 2015, que delega competência à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação para realizar transferência de concessão, permissão e autorização para exploração de serviços de telecomunicações e de autorização de uso de radiofrequências, não decorrentes de procedimentos licitatórios, ou detidas por empresas que se enquadrem no conceito de prestadoras de pequeno porte

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 1028/2024 (SEI nº 13083142).

Cuida-se de procedimento visando esclarecer competências regimentais da Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) e da Superintendência de Competição (SCP) relativas a questões de outorga, diante de cenário em que o instrumento de autorização de serviços de telecomunicações é editado pelo Conselho Diretor.

Em 3 de outubro de 2019, com a publicação da Lei nº 13.879, alterou-se a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT), para permitir a adaptação das concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) para o regime de autorização.

De modo a operacionalizar as disposições legais sobre o tema, a Anatel publicou a Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, que aprovou o Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço.

Em 14 de novembro de 2024, por meio do Acórdão nº 345/2024, o Conselho Diretor aprovou o primeiro caso de adaptação de concessão do STFC para autorização do mesmo serviço, nos termos da Análise nº 140/2024/AF (SEI nº 12892058), resultando na publicação do Ato nº 15973, de 14 de novembro de 2024 (SEI nº 12893277), e na assinatura do Termo de Autorização nº 13/2024, em 25 de novembro de 2024 (SEI nº 12923803), este último denominado Termo Único de Autorização.

Nesse contexto, a SOR e a SCP, em conjunto com a Superintendência Executiva (SUE), expediram o Informe nº 37/2024/SOR (SEI nº 13083136), apontando que a adaptação "suscitou importantes questões jurídicas e administrativas relacionadas à competência para a gestão de outorgas de serviços de telecomunicações e autorizações de uso de radiofrequências no âmbito da Anatel".

Em particular, as Superintendências expuseram que a elaboração de Termos Únicos de Autorização, que consolidam as outorgas e Termos de todas as empresas de um mesmo grupo que prestam serviços de interesse coletivo, independentemente de possuírem autorização para o serviço objeto da adaptação, poderia gerar incertezas sobre a delimitação de competências entre o Conselho Diretor e os órgãos subordinados da Agência quanto aos procedimentos de outorga que envolvam as prestadoras constantes nesses Termos Únicos.

Assim, à luz do art. 136, inciso IV, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, que atribui ao Presidente da Agência o dever de "cumprir e fazer cumprir as deliberações do Conselho Diretor", e considerando que o art. 133, inciso XXXII, do mesmo diploma confere ao Conselho Diretor a responsabilidade de deliberar sobre os casos omissos e interpretar a legislação de telecomunicações, SOR, SCP e SUE submeteram os autos a esta Presidência Executiva, conforme Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 1028/2024 (SEI nº 13083142), de modo que os questionamentos apresentados fossem avaliados pelo Colegiado.

O presente processo tem por objeto deliberação do Conselho Diretor que esclareça, diante do atual cenário de adaptação de concessões, quais competências relacionadas à outorga permanecem no âmbito da SOR e da SCP e quais foram transladadas para a esfera do órgão máximo da Agência.

A esse respeito, nos termos do art. 133, incisos XXXII, XXXIII e LVI, do RIA, compete ao Conselho Diretor interpretar casos omissos na regulamentação, bem como decidir em último grau sobre as matérias da Agência:

Art. 133. São competências do Conselho Diretor, sem prejuízo de outras previstas na Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável:

XXXII - deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos;

LVI - deliberar sobre as matérias que lhe forem encaminhadas pelos órgãos da Agência;

Ademais, identifica-se, ainda, que, havendo omissão do Regimento Interno sobre qualquer assunto, este deve ser deliberado pelo Colegiado, conforme prescreve o art. 254 do documento:

Art. 254. Os casos omissos deste Regimento serão resolvidos pelo Conselho Diretor.

No caso em análise, foram levantadas diversas questões que a regulamentação não aborda de forma clara, o que enseja a necessidade de manifestação do Conselho Diretor no sentido de dirimir as dúvidas acerca de que órgãos da Agência devem decidir e operacionalizar os procedimentos de outorga quando estão envolvidas prestadoras que fazem parte de Termos Únicos de Autorização.

Portanto, resta clara a competência do Colegiado para avaliação do pleito apresentado por SOR, SCP e SUE.

A fim de melhor situar as dúvidas levantadas por SOR, SCP e SUE, o Informe nº 37/2024/SOR (SEI nº 13083136) traz uma breve contextualização do conjunto de competências afetas ao procedimento de outorga.

No âmbito do RIA, as competências do Conselho Diretor da Anatel sobre o tema encontram-se dispostas principalmente no art. 133:

Art. 133. São competências do Conselho Diretor, sem prejuízo de outras previstas na Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável:

VII - aprovar editais de licitação, homologar adjudicações, outorgar concessão, autorização e permissão de serviços de telecomunicações e direito de uso de radiofrequências, decorrentes de procedimentos licitatórios, bem como decidir pela adaptação, prorrogação, transferência e extinção;

XLI - anuir previamente e aprovar, conforme o caso, alteração que caracterize transferência de controle de empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de telecomunicações e de uso de radiofrequências, especialmente as decorrentes de cisão, fusão, incorporação e transformação, referente a outorgas decorrentes de procedimentos licitatórios, ou detidas por empresas que não se enquadrem no conceito de Prestadoras de Pequeno Porte, nos termos da legislação aplicável;

XLII - aprovar transferência de concessão, permissão e autorização para exploração de serviços de telecomunicações e de autorização de uso de radiofrequências, decorrentes de procedimentos licitatórios ou detidas por empresas que não se enquadrem no conceito de Prestadoras de Pequeno Porte;

LXI - aprovar expansão de área de prestação dos serviços cuja outorga for decorrente de procedimento licitatório;

Por sua vez, a competência da SOR relacionada à outorga é delimitada no art. 156 do Regimento:

Art. 156. A Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação tem como competência:

I - realizar os processos de licitação para outorgar concessão, permissão e autorização para exploração de serviços de telecomunicações, e de autorização de uso de radiofrequências;

II - outorgar autorização para exploração de serviços de telecomunicações e de autorização de uso de radiofrequências, não decorrentes de procedimentos licitatórios, bem como decidir pela adaptação, prorrogação e extinção, exceto por caducidade;

IV - renovar, adaptar, prorrogar e gerenciar alterações nos respectivos contratos, termos e atos de outorga e gerir o licenciamento de estações;

O RIA também estabelece competências específicas quanto à matéria para a SCP, conforme art. 159:

V - realizar transferência de concessão, permissão e autorização para exploração de serviços de telecomunicações e de autorização de uso de radiofrequências, não decorrentes de procedimentos licitatórios, ou detidas por empresas que se enquadrem no conceito de prestadoras de pequeno porte, interagindo com a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação;

VI - anuir previamente e aprovar, conforme o caso, alteração que caracterize transferência de controle de empresas exploradoras de serviços de telecomunicações, especialmente as decorrentes de cisão, fusão, incorporação e transformação, referente a outorgas não decorrentes de procedimentos licitatórios, ou detidas por prestadoras que se enquadrem no conceito de empresas de pequeno porte, nos termos da legislação aplicável;

Para além dessas disposições, a fim de trazer ganhos operacionais aos processos envolvidos, destaca-se que foram editadas ainda duas Portarias de Delegação sobre o tema:

Portaria nº 418, de 24 de maio de 2013, do Conselho Diretor, que delega competência à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação, para assinar os termos de autorização dos serviços de telecomunicações, de autorização de uso de radiofrequências e de direito de exploração de satélite, bem como suas alterações e atos extintivos; e

Portaria nº 914, de 27 de outubro de 2015, da Superintendência de Competição, que delega competência à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação para realizar a transferência de concessão, permissão e autorização para exploração de serviços de telecomunicações e de autorização de uso de radiofrequências, não decorrentes de procedimentos licitatórios, ou detidos por empresas que se enquadrem no conceito de prestadoras de pequeno porte.

Esse arcabouço normativo, contudo, passou a ser complementado pelo Regulamento de Adaptação, que em seus arts. 33 e 37 assim estabelece:

Art. 33. Aprovado o pedido de adaptação, a concessionária e as autorizadas a executar serviços de telecomunicações em interesse coletivo que façam parte de seu grupo terão prazo de 60 (sessenta) dias para firmar o Termo único de Autorização de serviços que substituirá o Contrato de Concessão e todos os instrumentos de Autorizações de serviços de telecomunicações detidos pelo grupo de que a Concessionária de STFC faz parte.

Art. 37. A Anatel poderá autorizar a transferência do Termo único de Autorização de serviços, total ou parcialmente, observado o interesse público, condicionada:

I - ao cumprimento, pela nova Prestadora, das condições e requisitos exigidos para a expedição da outorga;

II - à assunção, pela nova Prestadora, das obrigações e dos compromissos previstos no Termo único de Autorização de serviços relativamente ao(s) serviço(s) e/ou área geográfica objeto da transferência; e,

III - à apresentação, pela nova Prestadora, de garantias relacionadas ao cumprimento das obrigações e compromissos assumidos.

Parágrafo único. Na análise da transferência a Anatel observará a existência de condicionamentos decorrentes de Editais de Licitação ou da regulamentação.

No ponto, relembram a SOR, SCP e SUE que, como resultado da aprovação da adaptação pelo Conselho Diretor, emite-se o respectivo Termo Único de Autorização que reúne duas categorias de entidades: a entidade que detém a concessão do STFC, objeto de adaptação; e as entidades autorizadas a prestar serviços de interesse coletivo que pertencem ao mesmo grupo.

Tem-se, assim, que o Termo Único não se limita a apenas adaptar o Contrato de Concessão do STFC para o regime de autorização, mas também consolida e substitui todas as autorizações detidas pelas empresas do grupo, que podem abranger diversos tipos de outorga, a saber:

autorizações de serviços decorrentes de processo anterior de adaptação, como por exemplo outorgas do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) que anteriormente eram outorgas de MMDS, DTH ou TVA;

autorizações de serviço e de uso de radiofrequências decorrentes de procedimento licitatórios;

autorizações de serviço não decorrentes de procedimentos licitatórios, que foram objetos de adaptação para a nova regulamentação consubstanciada no Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020; e

novas autorizações não decorrentes de procedimento licitatório, expedidas após a publicação do RGO.

Considerando essa ampla gama de possibilidades, as Superintendências apontam a alta probabilidade de que empresas do grupo da concessionária que não possuem compromissos ou obrigações associadas à adaptação e que são isentas da apresentação de garantias relacionadas sejam incluídas no Termo Único - documento aprovado pelo Conselho Diretor e assinado pelo Presidente da Agência em conjunto com mais um Conselheiro.

III - DOS QUESTIONAMENTOS SOBRE A COMPETÊNCIA SOBRE OUTORGA DECORRENTES DA ADAPTAÇÃO

Com base no contexto apresentado, passa-se às questões em que SOR, SCP e SUE apontaram a necessidade de esclarecimentos por parte do Conselho Diretor.

No que concerne à transferência de outorgas, as Superintendências inicialmente fazem referência ao art. 37 do Regulamento de Adaptação:

Art. 37. A Anatel poderá autorizar a transferência do Termo único de Autorização de serviços, total ou parcialmente, observado o interesse público, condicionada:

I - ao cumprimento, pela nova Prestadora, das condições e requisitos exigidos para a expedição da outorga;

III - à apresentação, pela nova Prestadora, de garantias relacionadas ao cumprimento das obrigações e compromissos assumidos.

Parágrafo único. Na análise da transferência a Anatel observará a existência de condicionamentos decorrentes de Editais de Licitação ou da regulamentação.

A partir desse conjunto de regramentos, foram apontadas as seguintes situações passíveis de ocorrerem:

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo que possuem obrigações e garantias vinculadas ao serviço a ser transferido;

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo que não possuem obrigações e garantias vinculadas ao serviço a ser transferido;

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo para empresas do mesmo grupo;

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo para empresas fora do grupo.

Nesse cenário, SOR, SCP e SUE manifestam seu entendimento de que a competência quanto ao mérito da deliberação sobre obrigações e garantias recai sobre o Conselho Diretor, "considerando que teriam que ser analisados os requisitos do art. 37 citado, ainda que instruído pelas demais áreas da Anatel, conforme art. 133, inc. VII do Regimento". Portanto, havendo obrigações associadas ao serviço de telecomunicações, as Superintendências prosseguem afirmando que "independentemente de pertencer ou não ao grupo, o Conselho Diretor é o órgão competente para decidir, inclusive, querendo, atualizar o Termo Único".

De outro lado, quanto à transferência de outorga de serviço de telecomunicações sem obrigações e garantias associadas para empresa do mesmo grupo, as Superintendências questionam a validade das Portarias de Delegação do Conselho Diretor e da SCP. Nesse contexto, manifestam uma visão afirmativa, uma vez que o art. 37 não confere competências nem disciplina modificação do Regimento Interno. Ademais, afirmam que, inexistindo obrigações, a autorização de serviço de telecomunicações de interesse restrito ou coletivo é um direito disponível, havendo que se averiguar tão somente o disposto no inciso I do mencionado artigo para autorizar a transferência. Consequentemente, nesta hipótese, entendem que a competência de deliberar a transferência seria da SCP, independentemente da persistência do Termo Único.

Como já mencionado, o art. 133 do RIA estabeleceu que o Conselho Diretor é o órgão competente para aprovar a transferência de autorizações que decorram de procedimentos licitatórios ou que sejam detidas por empresas não enquadradas no conceito de Prestadora de Pequeno Porte (PPP):

Art. 133. São competências do Conselho Diretor, sem prejuízo de outras previstas na Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável:

No caso de autorizações que não decorram de procedimentos licitatórios ou que sejam detidas por PPPs, contudo, o art. 159 do RIA atribuiu a competência decisória à SCP, mediante interação com a SOR:

O Regulamento de Adaptação não alterou essa lógica. Assim, independentemente de estarem contempladas nos Termos Únicos, não há fundamento para que o Conselho Diretor atraia para si, de forma geral, a competência de deliberar por transferências de autorizações que não decorram de procedimentos licitatórios ou que sejam detidas por PPPs.

Há, porém, uma exceção: quando a transferência envolver serviço de telecomunicações ao qual estejam associadas obrigações ou compromissos, ainda que indiretamente (ou seja, quando o serviço for essencial para o cumprimento dessas obrigações ou compromissos), a competência será do Conselho Diretor, independentemente da origem da outorga ou do porte da prestadora. Isso porque a avaliação quanto às obrigações associadas ao Termo Único é do Colegiado, sendo tais compromissos o cerne da adaptação.

A avaliação quanto à assunção dos compromissos e quanto às garantias originárias do Termo Único foi realizada pelo Conselho Diretor no âmbito da adaptação. No caso de uma transferência, uma vez que se deve preservar esses compromissos e garantias, os incisos II e III do art. 37 do Regulamento de Adaptação trazem exigências cuja avaliação não poder ser feita por outro que não o próprio Colegiado, sob risco de contrariar a lógica na norma.

Portanto, resta claro que, independentemente de transferência entre empresas do mesmo grupo econômico ou de grupos diferentes:

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo que possuem obrigações e garantias vinculadas ao serviço a ser transferido sempre devem ser objeto de deliberação pelo Conselho Diretor;

pedidos de transferência de outorga de serviço de telecomunicações de interesse coletivo que não possuem obrigações e garantias vinculadas ao serviço a ser transferido devem observar a competência indicada no RIA.

Quanto à alteração do Termo Único para contemplar transferências cuja competência recai sobre a área técnica, trarei considerações em tópico específico mais à frente.

III.b. Notificação de novo serviço para empresa integrante do Termo Único ou conferência de nova autorização para empresa pertencente ao grupo

Nos termos do art. 131, § 1º, da LGT, autorização de serviço de telecomunicações é o ato administrativo vinculado que faculta a exploração, no regime privado, de modalidade de serviço de telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias.

Até o início de 2020, cada serviço de telecomunicações era autorizado mediante a expedição de Ato próprio e específico, que em determinados casos era acompanhado da posterior assinatura de um Termo de Serviço.

No entanto, com a edição do Regulamento Geral de Outorgas, aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, essa sistemática foi substancialmente aprimorada, passando a contemplar a expedição de Ato único que admite a exploração de todos os serviços de telecomunicações, desde que a interessada notifique à Anatel os serviços que irá prestar. Isso é o que dispõe o art. 9º do RGO:

Art. 9º A autorização de que trata o art. 8º confere à autorizada a possibilidade de:

I - prestar quaisquer serviços de telecomunicações, de interesse coletivo ou restrito, caso tenham sido atendidas as condições gerais estabelecidas no art. 5º; ou,

§ 1º A prévia notificação à Agência sobre qual(is) serviço(s) será(ão) prestado(s) é condição mandatória para a eficácia da autorização.

§ 2º A notificação será realizada mediante registro do(s) serviço(s) de interesse no sistema informatizado da Agência, podendo ser feita por ocasião do requerimento original ou em momento posterior.

§ 3º Após a expedição do Ato previsto no art. 8º, caso a prestadora notifique a intenção de explorar novo serviço de telecomunicações, o cadastro existente será atualizado, não se exigindo documentação complementar ou nova autorização, salvo se a autorização inicial indicar que a autorizada pode prestar apenas serviços de telecomunicações de interesse restrito e o novo serviço for de interesse coletivo.

Desde então, os Atos de autorização não mais listam os serviços de telecomunicações individualmente, passando essa informação a constar de cadastro público, o que garante, ao mesmo tempo, flexibilidade para alteração e transparência para a sociedade.

Ocorre que, em razão do processo de adaptação, as autorizações para explorar serviços de interesse coletivo das prestadoras do grupo econômico da concessionária adaptada passam a compor o Termo Único, o qual lista de forma expressa os serviços outorgados.

Nesse contexto, no Informe nº 37/2024/SOR (SEI nº 13083136), SOR, SCP e SUE questionam a possibilidade de as empresas do grupo inseridas no Termo Único notificarem novos serviços, na mesma sistemática estabelecida no RGO.

Em sua reflexão, as Superintendências manifestam o entendimento de que parece ser possível que as interessadas possam efetuar essa notificação, "bastando ingressar no Sistema Mosaico e efetuar a notificação do novo serviço e sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação, devendo a SOR acompanhar a exatidão da nova notificação".

Quanto a autorizações inteiramente novas, a empresas do grupo da concessionária adaptada que não possuam qualquer outorga à época da assinatura do Termo Único, as Superintendências igualmente entendem "plausível a hipótese de emissão de outorga para nova empresa pertencente ao grupo no âmbito da Superintendência, desde que cumpra os requisitos estabelecidos no Regulamento Geral de Outorgas".

A despeito das particularidades do processo de adaptação, é fato que ele não altera a lógica do processo de outorga e não traz, a qualquer parte, limitações quanto a novos serviços a serem prestados, em conformidade com o inciso II do art. 128 da LGT, que estabelece de forma clara que nenhuma autorização será negada, salvo por motivo relevante.

Não seria razoável, portanto, que empresas que constam do Termo Único e empresas que fazem parte do mesmo grupo econômico fossem impedidas de notificar novos serviços ou de receber novas autorizações somente em razão da existência de um instrumento, o Termo Único, que relaciona as outorgas de interesse coletivo das envolvidas.

Da mesma forma, quanto à sistemática do processo, não há nenhum dispositivo legal ou normativo que altere as regras do RGO neste caso. Cabe às interessadas que já detenham outorga notificar interesse na exploração de novos serviços diretamente no Sistema Mosaico, assim como cabe a empresas do grupo que não detenham outorga dirigir seus requerimentos de novas outorgas à SOR, sem necessidade, em qualquer dos casos, de deliberação do Conselho Diretor, até mesmo porque esses novos serviços não guardam relação com a adaptação, suas obrigações e seus compromissos associados.

A dúvida suscitada por SOR, SCP e SUE parece mais relacionada ao fato de que os Termos Únicos, diferentemente dos Atos de outorga expedidos a partir da entrada em vigor do RGO, listam expressamente os serviços de telecomunicações de interesse coletivo das prestadoras e que são documentos aprovados pelo Conselho Diretor e assinados pelo Presidente e mais um Conselheiro. Assim, a uma primeira vista, poder-se-ia ter a impressão de que a notificação de novos serviços ou a conferência de novas outorgas implicaria a necessidade de alteração dos Termos Únicos e que essa alteração somente poderia ser feita pelo próprio Colegiado.

De fato, por questão de transparência, é pertinente que os Termos Únicos sejam atualizados com a relação dos serviços que efetivamente estão sendo prestados pelas empresas deles constantes. Contudo, já há hoje o instrumental adequado para que a própria SOR promova essa atualização, conforme irei explorar em tópico específico mais à frente.

Dito isso, quanto ao questionamento sobre novos serviços, há que se concluir que:

notificações de serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou restrito devem continuar a ser feitos no Sistema Mosaico diretamente pelas autorizadas, sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação, devendo a SOR acompanhar a exatidão da nova notificação;

pedidos de novas autorizações para explorar serviços de interesse coletivo ou restrito devem continuar a ser feitos mediante requerimento à SOR, sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação, cumpridos os requisitos estabelecidos no RGO.

III.c. Notificação de desinteresse em serviço por parte de empresa integrante do Termo Único ou renúncia de autorização por empresa pertencente ao grupo

Assim como ocorre com a conferência das autorizações de serviços de telecomunicações, também a lógica da extinção das outorgas passou por grande evolução com a edição do RGO.

Desde a entrada em vigor do Regulamento, a empresa autorizada pode ingressar no Sistema Mosaico para efetuar tanto a notificação de interesse quanto a notificação de desinteresse em um determinado serviço que não pretende mais prestar, conforme art. 29 do RGO:

Art. 29. A autorização para exploração de serviços de telecomunicações extingue-se por cassação, caducidade, decaimento, renúncia ou anulação, conforme disposto na Lei nº 9.472, de 1997.

§ 1º A extinção da autorização para exploração de serviços de telecomunicações ou a notificação de desinteresse para exploração de um ou mais serviços de telecomunicações importará a extinção das autorizações de uso das radiofrequências a ela associadas.

§ 2º A extinção da autorização para exploração de serviços de telecomunicações ou a notificação de desinteresse para exploração de um ou mais serviços de telecomunicações não confere à prestadora direito a qualquer indenização e não a exime da responsabilidade pelos atos praticados.

§ 3º A prestadora que deixar de explorar serviço de telecomunicações sem formalizar sua manifestação de renúncia à respectiva autorização ou sem notificar seu desinteresse pela exploração daquele serviço permanece responsável pelas obrigações previstas na regulamentação.

Mencionam as Superintendências que a notificação de desinteresse assemelha-se, em termos práticos, ao exercício regular da renúncia, embora o instrumento de outorga em si não seja afetado enquanto houver qualquer outro serviço notificado.

Realmente, ainda que o Ato de autorização admita a exploração de qualquer serviço, o que descaracteriza formalmente e no mérito a renúncia, após a notificação de desinteresse, o serviço não pode mais ser prestado pela interessada até que ela faça nova notificação de interesse, sob pena de descumprimento de condição trazida pela norma.

As Superintendências prosseguem em seu arrazoado relembrando que no Regulamento de Adaptação "não há dispositivo que retire da esfera de liberdade do regulado o direito à notificação de desinteresse ou à renúncia, entretanto, no anexo ao Regulamento, o 'modelo do termo único de autorização para exploração de serviços de telecomunicações', nas cláusulas 10.1 e seguintes contém restrições ao direito de renúncia". Transcreve-se, a seguir, as mencionadas cláusulas do modelo de Termo Único:

10.1. Extinguir-se-á a Autorização, bem como o presente Termo único de Autorização de serviços, mediante cassação, caducidade, decaimento, renúncia, ou anulação conforme disposto na Lei nº 9.472, de 1997.

10.1.2. A extinção da presente Autorização importará a extinção da(s) autorização(ões) de uso das radiofrequências associadas.

10.1.3. A extinção da Autorização não dá à PRESTADORA ADAPTADA e à(s) AUTORIZADA(S) direito a qualquer indenização e não as exime da responsabilidade pelos atos praticados durante sua vigência.

10.1.3.1. Extinta a Autorização, a Anatel verificará o cumprimento dos compromissos previstos no item 4.1 do Capítulo IV do Título I, inclusive para efeito de execução das garantias apresentadas.

Seria possível a notificação de desinteresse, entendida pelas Superintendências como "renúncia parcial"?

Havendo a possibilidade de notificação de desinteresse, ela pode ocorrer nos mesmos moldes aplicáveis a qualquer prestadora, conforme o RGO, sem necessidade de deliberação pelo Conselho Diretor?

Essas dúvidas são assim expostas no Informe nº 37/2024/SOR (SEI nº 13083136):

3.35. Observe-se, em especial, ao item 10.1.1 que, ao contemplar na renúncia uma das modalidades de extinção da autorização, à primeira vista parece não ser permitida a renúncia parcial – que seria feita por meio de notificação de desinteresse.

3.36. Entretanto, caso se interpretasse que a extinção da autorização feriria de morte o Termo Único como todo, entendendo que o termo “Autorização” se refere a todas as autorizações listadas e para todas as empresas, surgiria a questão: seria possível que a renúncia, ou outra modalidade de extinção da autorização, como a caducidade de uma das empresas do grupo, ou, por reflexo, a extinção de uma das pessoas jurídicas presentes no Termo Único, resultasse na extinção integral do Termo Único? Não parece ser o caso, pois a lógica de integrar, em um mesmo instrumento, as outorgas de todas as empresas do grupo busca exatamente o efeito inverso: preservar ao máximo a vigência do Termo e das obrigações e compromissos nele contidos, ainda que algumas prestadoras deixassem de possuir autorização para exploração de um ou mais serviços.

3.37. No item 10.1.3, ao fazer referência novamente à "Autorização", menciona tanto a Prestadora Adaptada — reconhecida como aquela que detinha a concessão do STFC e, possivelmente, outros serviços — quanto as Autorizadas. A forma genérica dessa referência confirma o entendimento de que o item trata da Autorização de forma individualizada, permitindo renúncias e outras modalidades de extinção específicas para cada empresa do grupo.

3.38. Nesse contexto, há a necessidade de esclarecer se é admissível a notificação de desinteresse de prestação de serviço constante do Termo Único e, em caso positivo, se ela pode ocorrer nos moldes previstos no RGO ou se deve ser objeto de deliberação do Colegiado.

Diante do cenário posto, entendo que o Regulamento de Adaptação não veda a notificação de desinteresse em serviço de telecomunicações ou mesmo a renúncia parcial de outorga de serviço de telecomunicações, desde que os serviços envolvidos constem dos Termos Únicos exclusivamente em atenção ao comando de que todas as autorizações do grupo devem ser listadas no instrumento, sem envolver compromissos ou obrigações associadas à adaptação.

A lógica desenvolvida pelas Superintendências é correta. A consolidação de outorgas em um único Termo, visando atender requisito formal, não pode colocar em risco o próprio objeto da adaptação, que envolve compromissos de interesse da coletividade assumidos pela concessionária adaptada. Não faria sentido que, pelo fato de uma empresa do grupo econômico deixar de prestar um serviço não relacionado a obrigações do Termo Único, esse se extinguiria em sua totalidade.

Ao contrário, a regra da cláusula 10.1 do modelo de Termo Único estabelece que renúncias parciais não importam a extinção do Termo, extinção essa que somente ocorrerá em sua totalidade, com a extinção de todas as outorgas abarcadas.

Suporta essa lógica a própria regra do art. 37 do Regulamento de Adaptação, que admite transferências parciais de autorizações de serviços no âmbito do Termo Único, processo que resulta na extinção da outorga para a parte que a transfere.

Por conseguinte, igualmente ocorre com a notificação de interesse, também faz sentido que a interessada possa efetuar esta notificação de desinteresse nos moldes previstos no RGO, bastando para isso ingressar no Sistema Mosaico, com o acompanhamento da SOR, sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação.

Contudo, essa possibilidade contempla uma exceção: a notificação de desinteresse de prestação de serviço que seja essencial para o atendimento dos compromissos e obrigações previstos no Termo Único. Tal possibilidade sequer pode ser admitida, mas se for provocada pela prestadora há que ser submetida ao Conselho Diretor para deliberação, vez que extrapola questões afetas apenas ao processo e às regras de outorga.

Dito isso, quanto ao questionamento sobre notificação de desinteresse em prestar serviço, há que se concluir que:

notificações de desinteresse em serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou restrito e pedidos de renúncia de autorização de serviços de telecomunicações de interesse coletivo que envolverem serviços que sejam essenciais para o atendimento dos compromissos e obrigações previstos no Termo Único não são admissíveis e, caso exista pedido nesse sentido, devem ser submetidas à deliberação do Conselho Diretor;

notificações de desinteresse em serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou restrito que não envolverem serviços que sejam essenciais para o atendimento dos compromissos e obrigações previstos no Termo Único devem continuar a ser feitos no Sistema Mosaico diretamente pelas autorizadas, sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação, devendo a SOR acompanhar a exatidão da nova notificação de desinteresse;

manifestações de renúncia de autorização de serviços de telecomunicações de interesse coletivo que não envolverem serviços que sejam essenciais para o atendimento dos compromissos e obrigações previstos no Termo Único devem continuar a ser feitas mediante requerimento à SOR, sem a necessidade de encaminhamento de processo ao Conselho Diretor para deliberação, cumpridos os requisitos estabelecidos no RGO.

Uma vez esclarecidas as competências para o desenvolvimento dos vários tipos de processos afetos às outorgas de serviços de telecomunicações, resta avaliar a necessidade ou não de se promover a atualização dos Termos Únicos para refletir eventuais alterações de serviços.

Como já exposto, a dúvida apresentada advém do fato de o Termo Único ser instrumento aprovado pelo Conselho Diretor e assinado pelo Presidente da Anatel em conjunto com outro Conselheiro. Nesse caso, sendo necessária a adequação dos Termos, poderia a própria SOR fazê-lo, sem encaminhamento ao Colegiado?

No ponto, o Informe nº 37/2024/SOR (SEI nº 13083136) traz o seguinte arrazoado:

3.40. Conforme exposto, é possível ao longo do tempo haver mudanças no rol de serviços prestados ou de entidades pertencentes ao grupo.

3.41. Neste ponto, entende-se que o Termo Único versa, no mérito, do pedido de adaptação de concessão para autorização de STFC, mas, na forma, e pelo rigor do Regulamento de Adaptação, assemelha-se à certidão declaratória em relação aos demais serviços, refletindo tão somente a situação do momento de sua emissão não carecendo alterações supervenientes.

3.42. Salvo melhor entendimento, não aparenta ser adequado que, por necessidade de uma prestadora controlada que pleiteie alguma modificação no rol de suas outorgas, deva mobilizar o grupo a fim de aditivar o Termo Único firmado perante o Conselho.

3.43. E, seguindo nessa linha, alterações supervenientes possuirão instrumentos próprios, garantidos os princípios de eficiência, transparência e publicidade.

3.44. Porém, caso entenda-se que sempre deverá haver a alteração no Termo Único, sugere-se a delegação da assinatura de Termos Aditivos para a SOR, limitada ao acréscimo ou remoção de serviços de telecomunicações do instrumento que não afetem as obrigações, compromissos ou demais condições nele previstas, a fim de se estabelecer um rito mais célere.

As Superintendências defendem, assim, que não haveria necessidade de alteração dos Termos Únicos, uma vez que as relações de serviços de telecomunicações neles contidas teria natureza declaratória que refletiria a situação do momento de sua emissão. Caso, porém, se entenda que a alteração é necessária, que o Conselho Diretor delegue a assinatura de Termos Aditivos à SOR.

Quanto à desnecessidade de adequação dos Termos Únicos, embora haja bastante racionalidade nessa sistemática, especialmente pelo fato que os instrumentos que efetivamente conferem as outorgas de serviços são os Atos de Autorização e não os Termos eventualmente exigidos, considero que deixar de atualizá-los pode não ser a melhor medida. Isso porque a desatualização do rol de serviços de interesse coletivo explorados reduz a transparência para a sociedade, gerando dúvidas àquele que acessam o Termo Único e impondo a necessidade de mecanismos para que a relação correta de serviços esteja disponível de forma integrada com os próprios Termos.

Manter os Termos Únicos atualizados é fundamental para que a informação sobre os serviços prestados pelas empresas esteja clara e acessível. A desatualização do rol de serviços pode gerar incertezas, dificultando a compreensão pública sobre quais serviços estão autorizados e em operação, além de potencialmente prejudicar o acompanhamento do cumprimento dos compromissos das prestadoras, face às incertezas geradas e que podem dificultar a compreensão do público.

A atualização constante dos Termos Únicos aumenta a clareza e facilita o controle social, permitindo que as informações sejam organizadas de forma precisa e disponibilizadas ao público. Isso fortalece a confiança na regulação e contribui para um acompanhamento mais eficaz das empresas de grupos que possuem outorgas adaptadas do regime de concessão para o de autorização.

Parece-me mais coerente, nesse caso, que se promovam os eventuais ajustes na listagem de serviços constante do Termo Único, a qual, por sua natureza declaratória, pode ser atualizada diretamente pela SOR sem encaminhamento à deliberação do Conselho Diretor.

Ressalte-se que a atualização do rol de serviços é tema de outorga e não de adaptação. Assim, essa porção dos Termos Únicos encontra-se abrangida pelas competências originárias da Superintendência e está coberta pela delegação feita pelo Conselho Diretor na Portaria nº 418, de 24 de maio de 2013, que "delega ao Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação a competência para assinar os termos de autorização dos serviços de telecomunicações, de autorização de uso de radiofrequências e de direito de exploração de satélite, bem como suas alterações e atos extintivos".

Não vejo, portanto, a necessidade de delegação adicional por parte do Colegiado à SOR, vez que os instrumentos vigentes já abarcam a assinatura de Termos Aditivos aos Termos Únicos, limitados especificamente aos serviços explorados pelas prestadoras indicadas nesses Termos.

Para um melhor acompanhamento e maior publicidade, também julgo importante que seja mantida uma sessão dedicada no site da Anatel, com informações detalhadas sobre as outorgas adaptadas, objeto das dúvidas esclarecidas na presente Análise, e suas respectivas alterações. Isso certamente contribuirá para garantir maior transparência no processo, facilitando o acesso da sociedade às informações mais recentes sobre os serviços autorizados e suas modificações.

Por óbvio, nos casos em que a competência é do próprio Conselho Diretor, como as hipóteses apontadas nos tópicos anteriores deste Voto, inexiste qualquer dúvida que após deliberação do Colegiado o Termo Aditivo será assinado pelo Presidente da Anatel em conjunto com outro Conselheiro, pois a alteração transcenderia apenas aspectos de outorga e adentrariam na seara da adaptação, suas obrigações e compromissos.

Diante do exposto, proponho, em síntese, os seguintes esclarecimentos sobre as competências regimentais envolvendo questões de outorga, considerando adaptações de concessões do STFC para o regime de autorização, com a formalização de Termos Únicos:

O Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, e a assinatura dos Termos Únicos de Autorização pelo Conselho Diretor não alteram as competências regimentais das Superintendências da Agência para processamento e decisão de pedidos de novas autorizações, de notificação de novos serviços, de notificação de desinteresse em serviços e de transferências de autorizações, exceto se envolverem serviços de telecomunicações necessários para o cumprimento dos compromissos e das obrigações previstas nos Termos Únicos, situação em que os autos devem ser necessariamente deliberados pelo Conselho Diretor.

Havendo a necessidade de acréscimo ou remoção de serviços de telecomunicações listados nos Termos Únicos que não afetem as obrigações, compromissos ou demais condições nele previstas, deverão ser assinados Termos Aditivos pelo Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação e pelas prestadoras afetadas, a fim de que se confira a devida transparência sobre as outorgas à sociedade.

Determinar que a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em interação com a Superintendência de Gestão da Informação (SGI), promova uma sessão dedicada no site da Anatel, com informações detalhadas sobre as outorgas adaptadas, objeto das dúvidas esclarecidas na presente Análise, e suas respectivas alterações.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Presidente, em 27/12/2024, às 14:55, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 13083301 e o código CRC 64E84348.