Voto nº 133/2024/PR

Processo nº 53500.032857/2024-08

Interessado: Superintendência de Administração e Finanças

PRESIDENTE

CARLOS MANUEL BAIGORRI

ASSUNTO

Proposta de revogação de normativos internos que passaram a conflitar com outros que foram posteriormente expedidos pela Agência, sem que tenham sido expressamente revogados por estes últimos.

EMENTA

matéria administrativa. REVOGAÇÃO NORMATIVA. PORTARIAS IMPLICITAMENTE REVOGADAS POR ATO POSTERIOR. COMPETÊNCIA DO CONSELHO DIRETOR PARA REVOGAR OS ATOS POR ELE EXPEDIDOS. COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DA AGÊNCIA PARA REVOGAR seus próprios atos e aqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinado. PELA aprovação.

Trata-se de proposta de revogação de normativos internos que passaram a conflitar com outros que foram posteriormente expedidos pela Agência, sem que tenham sido expressamente revogados por estes últimos.

Tendo em vista a multiplicidade de atos normativos que precisam ser revogados e privilegiando-se os princípios da simplificação regulatória e eficiência, a proposta é de que o Conselho Diretor revogue os atos por ele expedidos e o Presidente da Anatel, monocraticamente, revogue seus próprios atos e aqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados.

Pela aprovação da proposta de revogação pelo Conselho Diretor dos atos por ele expedidos.

Pela expedição de Portaria para revogação dos normativos internos expedidos pelo Presidente da Agência, e pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados, tendo por princípio que as mesmas disciplinam regras de funcionamento interno da Agência, relativas ao pessoal e ao serviço, e levando em consideração a simplificação processual e a máxima no Direito da a maiori, ad minus, ou seja, "quem pode o mais, pode o menos".

REFERÊNCIA

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações - LGT;

Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, que dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras;

Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona;

Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 - Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro; 

Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto;

Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos;

Decreto nº 12.150, de 20 de agosto de 2024, que institui, no âmbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação, a Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória; 

Plano Estratégico da Anatel para o período de 2023 a 2027;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Informe nº 9/2024/SAF (SEI nº 11833367);

Consulta Interna nº 15/2024 (SEI nº 12012938);

Informe nº 12/2024/SAF (SEI nº 12110570);

Parecer nº 00325/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12234682);

Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633);

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 638/2024 (SEI nº 12292819).

RELATÓRIO

Trata-se de proposta de revogação de normativos internos que passaram a conflitar com outros que foram posteriormente expedidos pela Agência, sem que tenham sido expressamente revogados por estes últimos.

O processo iniciou-se com o Informe nº 9/2024/SAF (SEI nº 11833367) por meio do qual propõe-se a submissão à Consulta Interna de proposta de revogação de normativos internos. 

O texto completo da Consulta Interna nº 15/2024 (SEI nº 12012938) ficou disponível para comentários dos servidores no período de 27 de maio a 7 de junho de 2024, no Participa Anatel. 

Tendo em vista não terem sido recebidas contribuição na CI nº 15/2024, por meio do Informe nº 12/2024/SAF (SEI nº 12110570), a SAF encaminhou à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel) para manifestação proposta de Portaria e de Resolução Interna que declaram a revogação expressa de Portarias que passaram a conflitar com outras que foram posteriormente expedidas pela Agência, sem que tenham sido expressamente revogadas por estas últimas.

Por sua vez, a PFE-Anatel se manifestou, por meio do Parecer nº 00325/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12234682), pela aprovação das minutas encaminhadas que dispõem sobre a revogação de normas já revogadas tacitamente, desde que atendidas a recomendação, constante do item 32 do opinativo, relativa à exclusão da referência ao Decreto nº 10.139/2019, vez que revogado pelo Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024.

Em atenção às recomendações e comentários feitos pela PFE, a SAF elaborou o Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633) e novas Minutas de Portaria - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254155) e de Resolução Interna - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254202).

A matéria foi encaminhada para deliberação deste Conselho Diretor por meio da MACD nº 638/2024 (SEI nº 12292819.

É a síntese dos fatos.

DAS CONSIDERAÇÕES POR PARTE DESTE PRESIDENTE

I - DA COMPETÊNCIA DO CONSELHO DIRETOR

Inicialmente, cumpre anotar que a SAF encaminha proposta de revogação de normativos internos expedidos por diversas autoridades, conforme se nota no detalhamento abaixo:

2 (duas) expedidas por Gerências Regionais (GR01 e GR07);

1 (uma) expedida pela Gerência de Aquisições e Contratos (AFCA);

16 (dezesseis) expedidas pelo Presidente (PR); e

3 (três) expedidas pelo Conselho Diretor (CD).

Em face disso, a SAF propõe que o Conselho Diretor formalize a revogação das 3 (três) Portarias editadas pelo órgão colegiado e que o Presidente da Agência, em decisão monocrática, formalize a revogação das demais Portarias. 

Relativamente aos três atos expedidos por este Colegiado, além do fato de que o Conselho Diretor é a autoridade competente para a revisão dos atos de sua autoria, é oportuno trazer os dispositivos abaixo especificados: 

LGT:

Art. 22. Compete ao Conselho Diretor:
(...)
IV - editar normas sobre matérias de competência da Agência;
(...)
 

RIA:
Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente.

Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório.

De outro giro, igualmente competirá ao Presidente da Agência revogar os atos por ele praticados, tendo em vista que cabe a este o comando hierárquico sobre o pessoal e o serviço, zelando pelo funcionamento interno da Agência e exercendo todas as competências administrativas correspondentes, nos termos do art. 135 do RIA.

Com relação às portarias expedidas pelas demais autoridades, tendo por princípio que as mesmas disciplinam regras de funcionamento interno da Agência, relativas ao pessoal e ao serviço, e levando em consideração a simplificação processual e a máxima no Direito da a maiori, ad minus, ou seja, "quem pode o mais, pode o menos", entendo oportuna proposta da SAF de que a revogação de tais normativos seja feita igualmente pelo Presidente da Agência, nos termos dos arts. 135 e 136 do RIA:

Regimento Interno da Anatel (RIA)

CAPÍTULO II

Da Presidência

Art. 135. O Presidente do Conselho Diretor exercerá a presidência da Agência, cabendo-lhe nessa qualidade o comando hierárquico sobre o pessoal e o serviço, exercendo todas as competências administrativas correspondentes, nos termos do art. 32 da Lei nº 9.472/1997, e do art. 46 do Regulamento da Agência.

Art. 136. É competência do Presidente da Agência:

I - exercer o comando hierárquico sobre o pessoal e o serviço, com as competências administrativas correspondentes;

Estabelecida a competência do Conselho Diretor para a revogação dos atos por ele expedidos e do Presidente da Agência para revogação de seus próprios atos e daqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados, passa-se a análise da matéria.

II - DA CONTEXTUALIZAÇÃO

II.a - As boas práticas regulatórias recomendadas pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) estabelece boas práticas regulatórias para a promoção de 3 (três) premissas importantes na implementação de uma nova regulamentação: eficiência, eficácia e a equidade. 

Considerando a aplicabilidade de tais premissas, a Anatel tem periodicamente avaliado o impacto do peso regulatório na economia, exercido por instrumentos excessivamente complexos ou irrelevantes. Inclusive, no entendimento da OCDE, os atos normativos, quando excessivos em número ou em complexidade, podem impedir a inovação, criar barreiras desnecessárias ao comércio, ao investimento e à eficiência econômica e até mesmo ameaçar a legitimidade da regulamentação e do Estado de Direito.

Assim, um das recomendações da OCDE é a adoção de estratégias de simplificação administrativa que busquem reduzir a complexidade regulatória, além de diminuir a burocracia e os encargos desnecessários por ela criados. 

II.b - Dos esforços de consolidação e simplificação do arcabouço normativo da Anatel

Desde a expedição do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, a Agência tem se empenhado para implementar ações voltadas à melhoria de sua qualidade regulatória e à garantia da consistência do modelo regulatório do setor de telecomunicações. 

Com a aprovação de seu Plano Estratégico, válido para o período de 2015 a 2024, a Anatel criou sua Agenda Regulatória como um instrumento que traz o planejamento das iniciativas normativas da Agência. Assim, o processo de simplificação buscado pela Anatel passa por focar a regulamentação nos grandes temas que comunicam com as principais demandas da sociedade, e por fazer uma regulamentação mais diretiva, de caráter político-regulatório, e, portanto, mais perene, deixando os aspectos técnicos e operacionais para atos infrarregulamentares, por estarem mais suscetíveis ao dinamismo tecnológico.

Somado a isso, a Anatel tem empenhado um grande esforço na gestão de seu estoque regulatório, revogando expressamente diversos normativos que já estavam sem vigência (revogação tácita) ou outros cuja matéria passou a ser disciplinada por atos infrarregulamentares. Neste esforço, alguns momentos merecem destaque:

em 2017, por meio da Resolução nº 686, de 2017, a Anatel revogou 36 (trinta e seis) normas e regulamentos técnicos de certificação de produtos de telecomunicações, matéria que passou a ser disciplinada por atos infra regulamentares (Processo nº 53500.009149/2016-55);

em 2019, por meio da Resolução nº 708, de 2019, a Anatel declarou a revogação expressa de 170 (cento e setenta) Resoluções expedidas pela Agência que foram implicitamente revogadas e das que perderam sua eficácia (Processo nº 53500.012951/2013-80);

em 2022, por meio da Resolução nº 752, de 2022, a Guilhotina Regulatória 2021-2022 revogou 44 (quarenta e quatro) Resoluções e diversos dispositivos normativos (Processo nº 53500.012180/2019-16);

em 2023, por meio da Resolução nº 759, de 2023, foram revogadas 37 (trinta e sete) Resoluções e substituídas 36 (trinta e seis) normas anteriores à Anatel, todas relativas à atribuição e/ou destinação de faixas de radiofrequências, consolidando-as em um único Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências no Brasil (PDFF) (Processo nº 53500.012171/2019-25); e

encontra-se em andamento a Consulta Pública do projeto de Guilhotina Regulatória 2023-2024, com o objetivo de revisitar a regulamentação da Anatel cuja temática não esteja sendo discutida em outros projetos específicos da Agenda Regulatória (Processo nº 53500.003908/2023-03).

O presente processo reflete esse esforço da Agência de não apenas avaliar seu estoque regulatório aplicável ao setor de telecomunicações, mas igualmente sobre seus normativos internos, que direcionam seus processos e as atividades de seus servidores, para, com isso, adotar medidas regulatórias que reduzam a burocracia e privilegiar a consistência regulatória de seus atos normativos.

II.c - Das ações do governo federal para simplificação regulatória e desburocratização

Como muito bem pontuado pela SAF, em seu Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633), é notório o esforço do Governo Federal em buscar a simplificação regulatória, a desburocratização e a garantia do livre mercado, culminando na adoção de diversas medidas, dentre as quais se destacam:

a edição da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, conhecida como Lei da Liberdade Econômica, a qual adota como princípios, dentre outros, a proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica, a presunção da boa-fé do particular perante o poder público e a intervenção subsidiária e excepcional do Estado sobre o exercício da atividade econômica;

a edição da Portaria 12.302, de 28 de novembro de 2019, que criou o Programa de Melhoria Contínua da Competitividade, o qual tem como objetivo reduzir o Custo Brasil, entendido como os custos adicionais incorridos pelas empresas brasileiras em virtude de disparidades e assimetrias do ambiente de negócios brasileiro em comparação a outros países;

a edição do Decreto nº 10.382, de 28 de maio de 2020, que instituiu o Programa de Gestão Estratégica e Transformação do Estado (TransformaGov), o qual busca avaliar e modernizar a gestão estratégica, de maneira a simplificar, digitalizar e integrar os processos finalísticos, gerenciais e de suporte dos órgãos da administração pública federal;

a edição do Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto, cujo objetivo é a revisão, atualização, simplificação e consolidação de atos normativos, reduzindo o estoque regulatório, eliminando normas obsoletas e reduzindo a complexidade dos processos; 

a edição do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos; e

a edição do Decreto nº 12.150, de 20 de agosto de 2024, que institui, no âmbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação, a Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória - Estratégia Regula Melhor. O Regula Melhor estabelece a necessidade de promover uma regulação eficiente, que minimize os custos regulatórios para os agentes econômicos e a sociedade, ao mesmo tempo que simplifica o processo regulatório. O Decreto igualmente enfatiza a importância da transparência e da segurança jurídica no processo regulatório. 

Percebe-se pela contextualização acima a assertividade da Anatel em buscar eficiência e consistência regulatória, não apenas por meio da criação de regras advindas de seu regular processo regulamentar, mas, também, de suas iniciativas com foco na necessidade de manutenção ou não de diversos normativos, que foram historicamente editados pela Anatel por razões legítimas, e justificadas à época, mas que talvez não se justifiquem mais no momento atual. Sem adentrar no mérito de cada revogação, mas considerando que o bom andamento das atividades internas da Anatel refletirá diretamente na qualidade de seu estoque regulatório, entendo salutar a presente proposta como uma solução para rever atos normativos internos, cujo conteúdo foi revogado tacitamente por norma posterior que regulou inteiramente a matéria.

Não é demais ressaltar que a iniciativa da Anatel de "limpar" de seus regramentos internos aqueles atos normativos já revogados tacitamente por normas posteriores, encontra respaldo no art. 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), o qual prevê que a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. E, ainda, nos termos do art. 3º, III, combinado com o art. 9º, ambos da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona, aplicável aos demais atos de regulamentação expedidos pelo Poder Executivo, em que consta que o ato normativo deverá prever, quando couber, cláusula de revogação, que deverá enumerar, expressamente, as normas que foram revogadas.

III - DA PROPOSTA

III.a Do levantamento feito pela SAF

A proposta de revogação que ora se analisa, além de ser uma iniciativa alinhada às melhores práticas regulatórias, como já demonstrado no item anterior do presente voto, atende a recente iniciativa do governo federal, prevista no Decreto nº 12.150, de 20 de agosto de 2024, conforme os seguintes excertos:

Art. 4º  O objetivo geral da Estratégia Regula Melhor é aprimorar a qualidade regulatória, observada a necessidade de reduzir assimetrias na adoção de boas práticas entre agentes reguladores.

Art. 5º  São objetivos específicos da Estratégia Regula Melhor:

I - comunicar, sensibilizar e promover o engajamento dos diversos atores envolvidos na atividade regulatória, com vistas à adoção consistente, ampla e efetiva de boas práticas;

II - estimular a criação, o compartilhamento e o uso do conhecimento;

III - incentivar a cooperação entre os reguladores das esferas federativas e outros atores relevantes no processo regulatório em âmbito local, nacional e internacional;

IV - desenvolver capacidades institucionais necessárias às atividades de regulação;

V - promover a revisão periódica do estoque regulatório, a simplificação da regulação e a adoção de medidas regulatórias para reduzir a burocracia e os custos regulatórios e para incentivar a inovação;

VI - ampliar a transparência e a participação social efetiva, inclusiva e contínua; e

VII - articular-se com os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com vistas a promover a coerência regulatória e a concorrência nos mercados e apoiar as decisões com base em evidências. (grifos nossos)

Percebe-se que a presente proposta está em consonância com um dos objetivos da Estratégia Regula Melhor, qual seja a promoção da revisão periódica do estoque regulatório, a simplificação da regulação e a adoção de medidas regulatórias para reduzir a burocracia e os custos regulatórios e para incentivar a inovação. Isto porque, ao avaliar, periodicamente, seus normativos internos e aqueles que se aplicam ao setor de telecomunicações, a Anatel zela por sua qualidade regulatória, num esforço para regular de forma eficiente, sempre atenta aos custos regulatórios advindos de um estoque regulamentar excessivo e, por vezes, obsoleto.

Nesse sentido, após a identificação do problema, a SAF procedeu ao levantamento das Portarias com teor normativo emitidas pela Agência, as quais encontram-se catalogadas em um menu específico no Portal de Legislação. Segundo consta do Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633), como resultado desse trabalho, a SAF obteve uma lista preliminar das portarias normativas expedidas pela Agência, às quais foram acrescidas as portarias de delegação. Isso se deu pela necessidade de reavaliar se os atos cuja prática foi delegada ainda seriam pertinentes diante das inovações nos processos internos daquela Superintendência e das recentes normativas de governança editadas pela Agência, em especial as seguintes:

Norma de Planejamento das Contratações no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 208, de 18 de maio de 2023;

Norma de Gestão de Bens Imóveis no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 209, de 18 de maio de 2023; e

Norma sobre a governança, os limites de alçada e as autoridades competentes para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023.

Após essa fase inicial de levantamento, a SAF passou a fazer uma triagem que envolveu a análise e classificação das 400 (quatrocentas) Portarias publicadas no Portal de Legislação. Essa classificação foi feita levando em consideração o ano de expedição, o signatário, a área de origem da proposta normativa e a atual área gestora do tema. Além disso, foi avaliado se o normativo introduzia inovações jurídicas, alterava normativos anteriores ou delegava competências, entre outros critérios. Por fim, foram correlacionadas as alterações e revogações sofridas e identificadas as normas atualmente em vigor.

Abaixo reproduzo imagens contidas no Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633) que apresentam um resumo do estoque de normativos internos da Anatel:

Figura 1: Panorama geral das Portarias Normativas e de Delegação

Figura 2: Panorama geral das Portarias Normativas e de Delegação

Gráfico 1: Série histórica de Portarias Normativas e de Delegação

A SAF analisou individualmente cada uma dessas Portarias, com o objetivo de identificar aquelas que foram implicitamente revogadas por outras normativas posteriormente editadas (revogação tácita). O resultado dessa análise consta da Planilha com triagem das Portarias (SEI nº 12012461 e 12012477).

Dos achados da SAF, pode-se resumir o seguinte:

4 (quatro) Portarias que não haviam sido publicadas no Portal Legislação;

94 (noventa e quatro) Portarias que foram expressamente revogadas;

22 (vinte e duas) Portarias que foram tacitamente revogadas;

13 (treze) Portarias com vigência ou eficácia temporária; e

103 (cento e três) Portarias vigentes.

Das 22 (vinte e duas) Portarias que foram tacitamente revogadas, temos a seguinte distribuição quanto ao signatário:

2 (duas) expedidas por Gerências Regionais (GR01 e GR07);

1 (uma) expedida pela Gerência de Aquisições e Contratos (AFCA);

16 (dezesseis) expedidas pelo Presidente (PR); e

3 (três) expedidas pelo Conselho Diretor (CD).

É oportuno destacar  a delimitação do objeto da presente proposta. Foram avaliadas apenas as normas que passaram a conflitar com outros normativos posteriores, sem que tenham sido expressamente revogadas por estes últimos. Portanto, não houve uma avalição, pela SAF, do mérito de todas as Portarias expedidas pela Agência que não se relacionassem com a hipótese de revogação tácita. Por essa razão, inclusive, a SAF propôs a manutenção de Portarias, com vigência temporária, posto que aprovaram planos anuais de capacitação e de contratações, aprovaram feriados e divulgaram resultados de processos seletivos. Considerando que, nesses casos, a validade do ato está expressamente prevista e que não se enquadram como normativos internos, não vislumbro prejuízo à análise e aprovação deste Colegiado o fato de não terem sido incluídas na presente proposta. 

A tabela a seguir apresenta as Portarias que se propõe serem revogadas e a análise individual sobre as razões de sua revogação feitas pela SAF:

Tabela 1 - Proposta de Portarias Normativas e de Delegação a serem Expressamente Revogadas

Como se vê pelos normativos contidos na tabela acima, a proposta da SAF consiste em revogar expressamente Portarias tacitamente revogadas (i) por normativo posterior que disciplinou a matéria; (ii) em razão da revogação de instrumento normativo que lhe dava fundamento; (iii) visto que as alçadas para a prática dos atos cuja competência são delegadas passou a ser disciplinada por norma interna específica; e (iv) por prazo expirado para adesão à programa relativo a parcelamento de débitos não tributários nas autarquias e fundações públicas federais. Logo, a proposta mostra-se aderente às ações da Anatel voltadas à melhoria de sua qualidade regulatória, com a revisão periódica de seu estoque regulatório. 

III.b Da regularidade formal da proposta - Da Consulta Interna

O art. 60 do RIA prevê que a Consulta Interna tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões dos servidores da Agência.

Assim, em que pese a proposta tenha sido submetida aos comentários dos servidores da Agência, por meio de Consulta Interna, esta não seguiu o rito necessário constante do art. 62 do RIA, uma vez que seu escopo é primordialmente revogar expressamente os atos normativos internos que foram implicitamente revogados por instrumentos posteriores e não ao "interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados", conforme previsão contida no art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019, hipótese em que a Consulta Pública seria necessária.

A Consulta Interna nº 15/2024 (12012938) ficou disponível por 10 (dez) dias, entre 27 de maio a 07 de junho de 2024, e não recebeu qualquer contribuição, conforme Certificado de Contribuições CI 15/2024 (SEI nº 12110452).

III.c Da manifestação da PFE

O órgão consultivo manifestou-se por meio do Parecer nº 325/2024/PFE-Anatel/PGF/AGU (SEI nº 12234682), no qual reconheceu a competência do Presidente e do Conselho Diretor para a prática dos atos propostos, que restaram plenamente demonstradas a finalidade e a motivação da proposta e que, do ponto de vista formal, a Portaria e a Resolução Interna são os instrumentos corretos. No que tange às minutas, sugeriu a exclusão dos enunciados iniciados pela expressão "considerando” e das explicações destinadas a justificar a edição do ato normativo, tudo em atendimento ao § 3º do art. 4º do Decreto nº 12.002/2024, bem como a exclusão às referências ao Decreto nº 10.139/2019, por ele revogado. Em atenção às recomendações e comentários feitos pela PFE, a SAF elaborou o Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633) e novas Minutas de Portaria - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254155) e de Resolução Interna - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254202).

III.d Dos instrumentos escolhidos para instrumentalizar a proposta

Como dito, a proposta da SAF é de que o Conselho Diretor revogue os atos por ele expedidos e o Presidente da Anatel, monocraticamente, revogue seus próprios atos e aqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados, nos termos das Minutas de Portaria - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254155) e de Resolução Interna - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254202).

O art. 9º do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, o qual estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos, no âmbito da Administração Pública, e que revogou o Decreto nº 10.139/2019, dispõe o que segue:

Art. 9º Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:

I - instruções normativas e portarias - atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares; e

II - resoluções - atos normativos editados por colegiados.

Por sua vez, os instrumentos utilizados pela Anatel para manifestação foram definidos pelo art. 40 do RIA. Vê-se que o inciso I de tal dispositivo elegeu a Resolução como o meio para se expressar decisão normativa relacionada à competência finalística da Anatel. A inteligência do art. 62 do mesmo regramento afasta quaisquer dúvidas quanto à utilização de Resoluções para edição de atos normativos, atribuindo a competência para tanto ao Conselho Diretor:

RIA

"Art. 40. A Agência manifestar-se-á mediante os seguintes instrumentos:

I - Resolução: expressa decisão quanto ao provimento normativo que regula a implementação da política de telecomunicações brasileira, a prestação dos serviços de telecomunicações, a administração dos recursos à prestação e o funcionamento da Agência;

II - Súmula: expressa decisão quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e fixa entendimento sobre matérias de competência da Agência, com efeito vinculativo;

III - Ato: expressa decisão sobre outorga, expedição, modificação, transferência, prorrogação, adaptação e extinção de concessões, permissões e autorizações para exploração de serviços de telecomunicações, uso de recursos escassos e exploração de satélite, e sobre Chamamento Público;

IV - Despacho Decisório: expressa decisão sobre matérias não abrangidas pelos demais instrumentos deliberativos previstos neste artigo;

V - Despacho Ordinatório: manifestação de mero expediente, sem cunho decisório, não abrangida pelos demais instrumentos deliberativos previstos neste artigo, que promove uma providência ordinatória propulsora do processo administrativo;

VI - Acórdão: expressa decisão proferida pelo Conselho Diretor, não abrangida pelos demais instrumentos deliberativos previstos neste artigo;

VII - Consulta Pública: expressa decisão que submete proposta de ato normativo, documento ou assunto a críticas e sugestões do público em geral;

VIII - Portaria: expressa decisão relativa a assuntos de interesse interno da Agência.

Parágrafo único. A Resolução, a Súmula, o Acórdão e a Consulta Pública de minuta de ato normativo são instrumentos deliberativos de competência exclusiva do Conselho Diretor.

(...)

Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente.

Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório." (destacou-se)

Quando da análise do Processo nº 53500.009500/2020-94, o Colegiado entendeu que o atual RIA estaria aderente ao inciso II do art. 2º do Decreto nº 10.139/2019 no que diz respeito à expedição de atos normativos. No entanto, os atos que expressam decisão sobre assuntos de interesse interno da Agência, mesmo possuindo caráter administrativo, igualmente se sujeitariam ao disposto no Decreto nº 10.139/2019, conforme fundamentação constante da Análise nº 232/2020/VA (SEI nº 6011702), relator do processo. Assim, para instrumentalizar tais decisões de cunho administrativo, este Conselho Diretor deve se utilizar de Resoluções, as quais, contudo, não se confundem com as Resoluções cujo objeto é um ato normativo disciplinado pelo processo de regulamentação da Anatel. Em razão disso, entendeu-se que seria necessário adequar-se o RIA ao art. 2º do Decreto nº 10.139/2019, cuja matéria encontra-se atualmente disciplinada Decreto nº 12.002/2024.

A indicação da necessidade de alteração do RIA, inclusive, está totalmente aderente ao que consta no Parecer nº 00673/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 6098766) que, ao analisar a minuta de portaria que dispõe sobre o "Estatuto da Auditoria Interna da Anatel", verificou a conformidade do art. 40, I do RIA às disposições do Decreto nº 10.139/2019, tendo fixado entendimento no seguinte sentido:

30. Todavia, em análise ao inciso I do art. 40 do Regimento Interno, verifica-se que o ato normativo "Resolução" está relacionado com a atividade fim da agência, ou seja, a regulamentação dos serviços de telecomunicações: "I - Resolução: expressa decisão quanto ao provimento normativo que regula a implementação da política de telecomunicações brasileira, a prestação dos serviços de telecomunicações, a administração dos recursos à prestação e o funcionamento da Agência;".

31. Assim, foi delimitado um rito próprio, previsto no art. 62 e ss do Regimento Interno, em atendimento ao já revogado art. 42 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, no sentido da obrigatoriedade de submeter a matéria à consulta pública e análise de impacto regulatório, o que atualmente está regulamentado no art. 6º, caput e §4º, da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 (dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras, altera a Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997,...):

Lei Geral das Telecomunicações - LGT (Lei nº 9.472, de 1997):

Art. 42. As minutas de atos normativos serão submetidos à consulta pública, formalizada por publicação no Diário Oficial da União, devendo as críticas e sugestões merecer exame e permanecer à disposição do público na Biblioteca. (revogado pelo inciso II do art. 52 da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019)

Lei nº 13.848, de 2019:

Art. 6º. A adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados serão, nos termos de regulamento, precedidas da realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo.

(...).

§ 3º O conselho diretor ou a diretoria colegiada manifestar-se-á, em relação ao relatório de AIR, sobre a adequação da proposta de ato normativo aos objetivos pretendidos, indicando se os impactos estimados recomendam sua adoção, e, quando for o caso, quais os complementos necessários.

§4º. A manifestação de que trata o §3º integrará, juntamente com o relatório de AIR, a documentação a ser disponibilizada aos interessados para a realização de consulta ou de audiência pública, caso o conselho diretor ou a diretoria decida pela continuidade do procedimento administrativo.

32. Em relação ao inciso II do art. 2º do Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, o qual condicionou que a partir da entrada em vigor deste, no dia 3 de fevereiro de 2020, a edição feita por órgãos colegiados de atos normativos fossem sempre realizados por meio de Resolução, é aplicado ao presente processo, como dito acima. Não houve, contudo, disposições referentes ao iter procedimental de cada ato normativo no referido decreto. Assim, não é possível inferir que todas as matérias de atos normativos, agora submetidas ao crivo de "Resolução", necessariamente devem seguir o procedimento previsto no Capítulo V (art. 62 e ss) do Regimento Interno da Anatel, visto que o seu escopo é atender as exigências legais impostas aos atos normativos relacionados com matéria de telecomunicações ou, nos precisos termos do art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019, ao "interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados", o que não se aplicaria ao "Estatuto da Auditoria Interna da Anatel".

33. Diante da nova realidade posta, mister que o Regimento Interno da Anatel seja adaptado a fim de prever uma nova modalidade de Resolução para edição de atos normativos relativos a matérias internas, não abrangidas pela atual definição constante do seu art. 40, inciso I, nova modalidade esta que, não se enquadrando na hipótese prevista no art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019 (ato normativo de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados), dispensa a necessidade de se submeter a consulta pública e à prévia elaboração de AIR.

34. No ponto, aproveita-se o ensejo para registrar a possibilidade de que essa nova modalidade de Resolução, que não será precedida de consulta pública e AIR, venha a ser implementada com numeração sequencial própria, separada da numeração sequencial da Resolução que trata especificamente dos atos normativos previstos no art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019, o que deve ser avaliado pela Agência em juízo de conveniência e oportunidade à luz das melhores práticas de organização administrativa que entenda aplicáveis ao caso.

Em razão do posicionamento da PFE-Anatel e para que as disposições constantes do Decreto nº 10.139/2019 fossem devidamente observadas, o Conselho Diretor decidiu, no âmbito do Processo nº 53500.009500/2020-94, que, até que fosse efetivada a necessária alteração no RIA, o que não ocorreu até o presente momento, não haveria óbice a que o Conselho se adiantasse em utilizar Resoluções para expedição de atos que tratassem de assuntos internos da Anatel, já promovendo a adequação ao Decreto nº 10.139/2019. No entanto, foi proposta a utilização da nomenclatura "Resolução Interna", para que fosse possível se distinguir entre as Resoluções de assuntos internos e aquelas que se refiram a atos normativos, determinando-se as alterações necessárias nos sistemas afetados, nos termos do Despacho Ordinatório SEI nº 6153182.

Entendo que tal contextualização está aderente ao presente caso, já que mesmo tendo sido revogado pelo Decreto nº 12.002/2024, a definição dos tipos de instrumentos normativos inferiores a decreto, conforme se vê da transcrição contida no item 5.33 do presente Voto, permaneceu a mesma. No presente caso,  o instrumento adequado para aprovação da revogação, pelo Conselho Diretor, de normativos internos que já se encontram tacitamente revogados é a Resolução, nos termos do que dispõe o art. 9º, II do Decreto nº 12.002/2024. No entanto, por se tratar de assunto de interesse interno da Agência, de caráter administrativo, esse instrumento normativo não pode se confundir com as Resoluções cujo objeto é um ato normativo disciplinado pelo processo de regulamentação da Anatel. Embora a proposta tenha sido submetida aos comentários dos servidores da Agência, por meio de Consulta Interna, esta não seguiu o rito necessário constante do art. 62 do RIA, uma vez que seu escopo é primordialmente revogar expressamente os atos normativos internos que foram implicitamente revogados por instrumentos posteriores e não ao "interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados", conforme previsão contida no art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019, hipótese em que a Consulta Pública é exigida. 

Neste caso, em conformidade com o posicionamento externado pela PFE-Anatel, em seu Parecer nº 00325/2024/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 12234682) e atendendo ao que dispõe o art. 9º, II do Decreto nº 12.002/2024, o instrumento adequado a ser utilizado pelo Conselho Diretor, até que as adequações no Regimento Interno da Anatel sejam feitas, seria a Resolução Interna, nos termos da solução empreendida por este Colegiado, no âmbito do Processo nº 53500.009500/2020-94.

Por sua vez, considerando que o Presidente da Agência, ao expedir ato para revogar seus próprios atos anteriores e aqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados, decide monocraticamente, a Portaria é o instrumento adequado para exteriorizar tal decisão, nos termos do que dispõe o art. 9º, I do Decreto nº 12.002/2024. 

A PFE-Anatel avaliou as minutas apresentadas concluindo pelo preenchimento dos requisitos de validade dos referidos atos, não vislumbrando óbices jurídicos na expedição dos mesmos.

III.e Da relação com o Planejamento Estratégico da Agência

É oportuno registrar que a redução do estoque normativo interno se alinha com o Plano Estratégico da Anatel para o período de 2023 a 2027, especificamente com o Objetivo Estratégico de Resultado 4 (Garantir atuação de excelência com foco nos resultados para a sociedade) e o Objetivo Estratégico de Processo 4B (Garantir a transparência e gestão interna adequada), conforme registrado no Informe nº 14/2024/SAF (SEI nº 12253633).

III.f Do prazo de entrada em vigor

Nas Minutas de Portaria - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254155) e de Resolução Interna - Guilhotina Normativa (SEI nº 12254202), encaminhadas pela SAF, constam que a entrada em vigor da proposta deverá observar o estabelecido no art. 4º do Decreto nº 10.139/2019, que dispunha:

Art. 4º Os atos normativos estabelecerão data certa para a sua entrada em vigor e para a sua produção de efeitos:

I - de, no mínimo, uma semana após a data de sua publicação; e

II - sempre no primeiro dia do mês ou em seu primeiro dia útil.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica às hipóteses de urgência justificada no expediente administrativo.

No entanto, o Decreto nº 12.002/2024, que revogou o Decreto nº 10.139/2019, dispõe, em seu art. 18, II, que o ato normativo entrará em vigor na data de sua publicação, quando não houver previsão de vacatio legis. No presente caso, por se tratar de revogação de normativos internos que passaram a conflitar com outros que foram posteriormente expedidos pela Agência, sem que tenham sido expressamente revogados por estes últimos, entendo desnecessária a previsão de vacatio legis para a entrada em vigor da proposta. 

Desta forma, por considerar que a presente proposta caracteriza-se como uma oportuna solução para rever atos normativos, cujo conteúdo foi revogado tacitamente por norma posterior que regulou inteiramente a matéria, refletindo a constante preocupação desta Agência com a consistência regulatória de seus normativos, inclusive os de caráter interno, proponho ao Conselho Diretor (CD) aprovar a revogação de normativos internos, na forma da Minuta da Resolução Interna (SEI nº 12556864).

Por fim, é oportuno registrar que, com relação à revogação dos normativos internos expedidos pelo Presidente da Agência, e aqueles expedidos pelos órgãos hierarquicamente a ele subordinados, tendo por princípio que as mesmas disciplinam regras de funcionamento interno da Agência, relativas ao pessoal e ao serviço, e levando em consideração a simplificação processual e a máxima no Direito da a maiori, ad minus, ou seja, "quem pode o mais, pode o menos", expedirei Portaria, nos termos da Minuta de Portaira (SEI nº 12556861), para exteriorizar tal decisão, tão logo este Colegiado aprove a proposta encaminhada pela SAF. 

CONCLUSÃO

Diante do exposto, proponho ao Conselho Diretor (CD) aprovar a revogação de normativos internos, na forma da Minuta de Resolução Interna (SEI nº 12556864).

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Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Presidente, em 16/09/2024, às 09:47, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 12535899 e o código CRC D1DD7225.

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