SEI/ANATEL - 11539930

Recurso Administrativo interposto em face de decisão que aplicou sanção de multa por descumprimentos ao Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574/2011.

PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTOS DE OBRIGAÇÕES (PADO). RECURSO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE COMUNICAÇÃO MULTIMÍDIA (SCM). REGULAMENTO DE GESTÃO DA QUALIDADE DA PRESTAÇÃO DO SCM (RGQ-SCM). NÃO ENVIO DE INFORMAÇÕES. INFRAÇÕES PARCIALMENTE MATERIALIZADAS. PPP. ALTERAÇÃO DA DEFINIÇÃO NO PERÍODO APURADO. REDUÇÃO DO PERÍODO DE INFRAÇÃO. REGULAÇÃO RESPONSIVA. SANÇÕES DE ADVERTÊNCIA E MULTA. RECURSO ADMINISTRATIVO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. REFORMA DE OFÍCIO.

Pelo RGQ-SCM, enquadravam-se como Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) aquelas de detivessem até 50.000 (cinquenta mil) acessos. Definição regulamentar, sem margem para interpretação. Ultrapassado este limite, a prestadora deixava de ser PPP imediatamente.

A Resolução nº 694/2018 introduziu nova definição de PPP, vigente a partir de 23 de julho de 2018. A Resolução nº 704/2018, que revogou expressamente o conceito de PPP do RGQ-SCM, prestou-se apenas a conferir segurança jurídica aos administrados e evitar conflitos de interpretação, sem inovar.

As PPPs não têm obrigação de atender aos indicadores de qualidade, tampouco de informar os dados necessários para seu cálculo. Inteligência do art. 1º, §§ 3º e 4º, RGQ-SCM.

No período apurado, a prestadora foi PPP até outubro de 2017, deixou de ser em novembro de 2017 (mais de 50mil usuários) e voltou a ser PPP em julho de 2018, pela definição da Resolução nº 694/2018. Alteração do período de prática da infração, expurgando-se os meses de julho a outubro de 2018.

Infrações leves e médias podem ter aplicada a sanção de advertência, quando não se justifique sanção mais grave. A Resolução nº 746/2012, que alterou o art. 12 do RASA, conferiu esta autorização ao regulador, após avaliação do caso concreto. Aplicação dos princípios da regulação responsiva na Anatel, com estímulo à cessação de infrações e conformidade à regulamentação pelas prestadoras.

A infração de não envio de dados para cálculo dos indicadores de qualidade é apurada mensalmente, em cada período anual. Se a prestadora deixar de apresentar os dados necessários por período de até três meses, convém aplicar a sanção de advertência, incidindo a pena de multa a partir do quarto mês de descumprimento.

Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020, que regulamenta a Análise de Impacto Regulatório no âmbito da Administração Pública Federal;

Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, que alterou o PGMC e outros Regulamentos;

Resolução nº 704, de 9 de novembro de 2018, que alterou o RGQ-SCM e outros Regulamentos;

Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, que aprova o Regulamento de Fiscalização Regulatória e altera o RASA;

Trata-se de Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigação (Pado) instaurado em desfavor de Hughes Telecomunicações do Brasil Ltda., doravante Hughes, inscrita no CNPJ sob o nº 05.206.385/0001-61, a fim de apurar o não envio de dados necessários para apuração do indicador de qualidade SCM2, relativamente ao período de novembro e dezembro de 2017, bem como o não envio de dados para todos os indicadores, entre janeiro e outubro de 2018.

O processo foi instaurado a partir do Despacho Ordinatório de Instauração nº 88/2020/COQL/SCO, de 7 de julho de 2020 (SEI nº 5495832), e a interessada foi intimada a partir do Ofício nº 584/2020/COQL/SCO-ANATEL (SEI nº 5855351), em 23 de setembro de 2020 (SEI nº 6096913).

Em sua defesa administrativa (SEI nº 5979722), alegou, em suma, ser Prestadora de Pequeno Porte (PPP) no período apontado como irregular, o que a desobrigaria da apresentação de dados para cálculo de indicador de qualidade. Para tanto, argumentou que postulara formalmente a declaração de sua condição como PPP, porém a Agência decidiu pela extinção do processo, devido à perda de objeto, quando da alteração do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) pela Resolução nº 704, de 9 de novembro de 2018. A legislação vigente até então submetia à coleta de dados de qualidade todas as prestadoras de SCM com mais de 50.000 (cinquenta mil) acessos, mas a interessada alegou que, por extrapolar tal limite em grandeza mínima, deveria ser desobrigada dos indicadores de qualidade.

A intimação para apresentação de alegações finais deu-se pelo Ofício nº 757/2020/COQL/SCO-ANATEL (SEI nº 5986472), recebido em 2 de outubro de 2020 (SEI nº 6111042), e a Hughes manifestou-se em petição (SEI nº 6076298) protocolizada em 14 de outubro de 2020 (SEI nº 6076298).

Nas alegações finais, a Hughes argumentou a perda de objeto do presente Pado, devido à edição das Resoluções nº 694, de 17 de julho de 2018, que alterou o PGMC e outros Regulamentos, e nº 704, que alterou o Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011, e outros Regulamentos, que modificaram sobremaneira a definição de PPP. Além disso, alegou a violação ao princípio do devido processo legal, por não ter ocorrido análise formal da defesa previamente à notificação para apresentação das alegações finais.

A área técnica realizou análise do processo no Informe nº 269/2022/COQL/SCO, de 3 de novembro de 2022 (SEI nº 8865032), refutou todos os argumentos da interessada e sugeriu a aplicação das sanções de advertência e multa, para o descumprimento da obrigação de informar.

O Superintendente de Controle de Obrigações adotou referido Informe como razão de decidir e, a partir do Despacho Decisório nº 143/2022/COQL/SCO, de 3 de novembro de 2022 (SEI nº 8867159), aplicou as sanções sugeridas.

A prestadora foi intimada de tal decisão pelo Ofício nº 444/2022/COQL/SCO-ANATEL (SEI nº 9053458), em 4 de novembro de 2022 (SEI nº 9391875), e apresentou seu recurso administrativo (SEI nº 9435935) em 14 de novembro de 2022 (SEI nº 9435937).

Os argumentos recursais foram analisados no Informe nº 493/2023/CODI/SCO, de 22 de dezembro de 2023 (SEI nº 11202119), o qual sugeriu o conhecimento e parcial provimento do recurso.

Acatando sugestão de sua área técnica, o Superintendente de Controle de Obrigações decidiu pelo conhecimento do recurso pelo Despacho Decisório nº 253/2023/CODI/SCO (SEI nº 11206658) e encaminhou o presente processo por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 877/2023 (SEI nº 11206672), ambos de 22 de dezembro de 2023.

Em 28 de dezembro de 2023, o processo foi sorteado para relatoria do Gabinete do Conselheiro Substituto Nilo Pasquali (SEI nº 11322194). Dado o encerramento do prazo previsto para a substituição, a distribuição foi cancelada em 1º de fevereiro de 2024 (SEI nº 11456813). Após convocação do Conselheiro Substituto Raphael Garcia, o processo foi distribuído à relatoria deste Gabinete, em 7 de fevereiro de 2024 (SEI nº 11483143).

Realizada análise perfunctória dos autos, solicitei a realização de diligência ao Superintendente de Controle de Obrigações, a partir do Ofício nº 3/2024/RG-ANATEL, de 16 de fevereiro de 2024 (SEI nº 11518069), o qual foi respondido em 21 de fevereiro de 2024, pelo Ofício nº 58/2024/CODI/SCO-ANATEL (SEI nº 11526567).

A instauração e instrução do processo atenderam à sua finalidade, com observância aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, conforme dispõem a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e o Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

No que se refere aos requisitos de admissibilidade, constata-se que a recorrente possui interesse na reforma da decisão proferida pelo Superintendente de Controle de Obrigações, está regularmente representada e não há contrariedade a entendimento fixado em Súmula pela Anatel. Ademais, verifica-se que o recurso administrativo foi interposto tempestivamente, observando-se o prazo de 10 (dez) dias descrito no art. 115, § 6º, do RIA. A Hughes foi intimada em 4 de novembro de 2022 (SEI nº 9391875), provocando o encerramento do prazo recursal em 14 de novembro seguinte, data da protocolização do recurso (SEI nº 9435937).

Presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade do recurso administrativo, previstos no art. 116 do RIA, devendo o mesmo ser conhecido.

Como dito, cuida a presente análise de recurso administrativo interposto por descumprimento ao RGQ-SCM aprovado pela Resolução nº 574/2011, especialmente a obrigação de apresentar os dados necessários ao cálculo dos indicadores, cujos dispositivos infringidos apresentavam as seguintes redações ao tempo da prática dos atos apurados neste processo:

Art. 7º Cabe às Prestadoras a coleta, a consolidação e o envio dos dados previstos neste Regulamento, relativos aos indicadores com disposições de metas, até o dia quinze do mês subsequente ao da coleta, os quais devem ser enviados por meio de sistema interativo da Agência.

Art. 11. A relação entre o número total de reclamações recebidas na Prestadora, em todos os seus canais de atendimento, e o número total de acessos em serviço, no mês, não deve ser superior a:

I - seis por cento nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - quatro por cento nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - dois por cento a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

Art. 12. A relação entre o número total de reclamações recebidas na Anatel, em desfavor da Prestadora, e o número total de reclamações recebidas em todos os canais de atendimento da Prestadora, no mês, não deve ser superior a:

I - quatro por cento nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - três por cento nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo e;

III - dois por cento a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Reclamações na Anatel (SCM2).

Art. 13. A relação da quantidade de reclamações com reabertura pela quantidade de reclamações recebidas em todos os canais de atendimento da Prestadora, no mês, não deve ser superior a:

I - quinze por cento nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - doze por cento nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo e;

III - dez por cento a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Reclamações Reabertas na Prestadora (SCM3).

Art. 16. Durante o PMT, a Prestadora deve garantir uma velocidade instantânea de conexão, tanto no download quanto no upload, em noventa e cinco por cento dos casos, de, no mínimo:

I - vinte por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - trinta por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - quarenta por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado final de cada medição é a mediana dos valores das amostras coletadas, na forma do art. 15 deste Regulamento.

§ 2º Esta meta é avaliada pelo indicador Garantia de Velocidade Instantânea Contratada (SCM4).

Art. 17. Durante o PMT, a Prestadora deve garantir uma velocidade média de conexão, tanto no download quanto no upload, de, no mínimo:

I - sessenta por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - setenta por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - oitenta por cento da velocidade máxima contratada pelo Assinante, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado deve ser obtido pela média aritmética simples dos valores de velocidade instantânea, mensurados na forma do art. 15 deste Regulamento.

§ 2º Esta meta é avaliada pelo indicador Garantia de Velocidade Média Contratada (SCM5).

Art. 18. Durante o PMT, a Prestadora deve garantir latência bidirecional de até oitenta milissegundos (terrestre) e novecentos milissegundos (satélite) em, no mínimo:

I - oitenta e cinco por cento dos casos, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa por cento dos casos nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - noventa e cinco por cento dos casos, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado final de cada medição é a mediana dos valores das amostras coletadas, mensurados na forma do art. 15 deste Regulamento.

Art. 19. Durante o PMT, a Prestadora deve garantir que a variação de latência, tanto no download como no upload, seja de até cinquenta milissegundos em, no mínimo:

I - oitenta por cento dos casos, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa por cento dos casos, nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - noventa e cinco por cento dos casos, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado final de cada medição é a mediana dos módulos das diferenças de tempo entre as sequências de pacotes recebidas, mensurados na forma do art. 15 deste Regulamento.

Art. 20. Durante o PMT, a Prestadora deve garantir que a percentagem de pacotes descartados seja de até dois por cento em, no mínimo:

I - oitenta e cinco por cento dos casos, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa por cento dos casos, nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo; e

III - noventa e cinco por cento dos casos, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado final de cada medição deve ser mensurado na forma do art. 15 deste Regulamento.

Art. 21. A Prestadora deve garantir disponibilidade mensal de noventa e nove por cento em, no mínimo:

I - oitenta e cinco por cento dos casos, nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa por cento dos casos, nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo;

III - noventa e cinco por cento dos casos, a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º O resultado final de cada medição deve ser mensurado na forma do art. 15 deste Regulamento.

Art. 22. O tempo para o atendimento por atendente em Sistemas de Autoatendimento, quando esta opção for selecionada pelo Assinante, deve ser de até vinte segundos em:

I - oitenta por cento dos casos nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento; e

II - oitenta e cinco por cento dos casos a partir do término do período estabelecido no inciso I deste artigo.

§ 2º A opção de acesso ao atendente deve estar sempre disponível ao Assinante em todos os níveis do Sistema de Autoatendimento.

§ 3º A meta estabelecida para este indicador é exigível por Unidade da Federação contida na área de prestação do serviço e por cada Sistema de Autoatendimento.

§ 4º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Atendimento pelo Atendente em Sistemas de Autoatendimento (SCM10).

Art. 23. As solicitações de instalação de serviço em áreas atendidas pela rede da Prestadora, sem prejuízo das obrigações contidas no respectivo Termo de Autorização, observadas as condições técnicas e capacidades disponíveis nas redes das Prestadoras, devem ser atendidas no prazo de até 10 (dez) dias úteis, contado do recebimento da solicitação, admitido maior prazo a pedido do Assinante, em até:

I - noventa por cento dos casos nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa e cinco por cento dos casos a partir do término do período estabelecido no inciso I deste artigo.

§ 1º Em nenhum caso o prazo de instalação pode ser superior a 5 (cinco) dias úteis do prazo estabelecido no caput.

§ 2º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Instalação do Serviço (SCM11).

Art. 24. O número de solicitações de reparo, motivadas por falhas ou defeitos na prestação do serviço, em relação ao número de acessos em serviço não deve exceder a:

I - oito por cento nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no parágrafo único do art. 46 deste Regulamento;

II - sete por cento nos doze meses seguintes ao período estabelecido no inciso I deste artigo, e

III - cinco por cento a partir do término do período estabelecido no inciso II deste artigo.

§ 1º A Prestadora deve manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas para a remoção da falha ou do defeito.

§ 2º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Solicitações de Reparo (SCM12).

Art. 25. As solicitações de reparos por falhas ou defeitos na prestação do serviço devem ser atendidas em até vinte e quatro horas, contadas do recebimento da solicitação, admitido maior prazo a pedido do Assinante, em, no mínimo:

I - noventa por cento dos casos nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa e cinco por cento dos casos a partir do término do período estabelecido no inciso I deste artigo.

§ 1º Em nenhum caso os reparos podem ocorrer em mais de vinte e quatro horas do prazo estabelecido no caput.

§ 2º A Prestadora deve manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas e o tempo despendido no atendimento à solicitação de reparo, inclusive no que se refere à dilação do prazo a pedido do Assinante.

Art. 26. Todas as solicitações de serviços ou pedidos de informação, excluídas as solicitações de que tratam os Artigos 23 e 24 deste Regulamento, recebidos em qualquer Setor de Atendimento e Centros de Atendimento da Prestadora, devem ser respondidos em até cinco dias úteis, contados da data do recebimento da solicitação ou do pedido de informação, em, no mínimo:

I - noventa por cento casos nos doze primeiros meses de exigibilidade das metas, conforme estabelecido no art. 46 deste Regulamento;

II - noventa e cinco por cento dos casos a partir do término do período estabelecido no inciso I deste artigo.

§ 1º Em nenhum caso, a resposta deve se dar em mais de cinco dias úteis do prazo estabelecido no caput.

§ 2º Esta meta é avaliada pelo indicador Taxa de Resposta ao Assinante (SCM14)

Ausência de descumprimento material de obrigação acessória pela revogação da obrigação principal;

Antes de adentrar ao mérito dos argumentos da prestadora, que giram, principalmente, a respeito de sua condição de PPP, ou não, é importante firmar os fatos incontroversos do processo, ou seja, aqueles afirmados pela Agência e não contestados pela interessada.

À época dos fatos, no que toca à definição formal de PPP, vigia o Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574/2011, que classificava como PPP todas as prestadoras que detivessem até 50.000 (cinquenta mil) acessos, nos termos do art. 3º, X. Em 2015, foi instaurado o Processo nº 53500.207215/2015-70, com vistas a avaliar uma série de alterações regulamentares voltadas ao tema da competição, dentre elas a possível alteração da definição de PPP. A partir do Acórdão nº 439, de 1º de dezembro de 2016 (SEI nº 1007824), foi aprovada a realização de Consulta Pública sobre o tema, pelo prazo de 60 (sessenta) dias. Após avaliação das contribuições, a proposta foi aprovada nos termos do Acórdão nº 396, de 17 de julho de 2018 (SEI nº 2963348). Em 17 de julho de 2018, foi publicada a Resolução nº 694, que alterou alguns Regulamentos e inseriu nova definição de PPP no PGMC, da seguinte forma:

Art. 4º Incluir os incisos XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII e XXIV ao art. 4º do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, nos termos da redação abaixo:

XV - Prestadora de Pequeno Porte: Grupo detentor de participação de mercado nacional inferior a 5% (cinco por cento) em cada mercado de varejo em que atua;

A Resolução nº 694/2018 entrou em vigor na data da sua publicação, que ocorreu em 23 de julho de 2018.

Posteriormente, nos autos do mesmo processo, o Conselho Diretor decidiu por revogar formalmente os dispositivos dos Regulamentos dos serviços que previam conceitos de PPP, apesar de já ter sido editado conceito global pela Resolução nº 694/2018. Trata-se da decisão expressa no Acórdão nº 657, de 6 de novembro de 2018 (SEI nº 3443298), que culminou com a edição da Resolução nº 704, de 6 de novembro de 2018, com vigência na data de sua publicação, em 9 de novembro de 2018, nos seguintes termos:

I - Inciso X do art. 3º do Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

II - Inciso XV do art. 3º do Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

III - Incisos XXI e XXII do art. 3º do Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012;

IV - Inciso XIV do art. 4º do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013; e,

V - Inciso VIII do art. 2º do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, Resolução nº 632, de 7 de março de 2014.

Na Análise nº 285/2018/SEI/AD, de 1º de novembro de 2018, o Conselheiro Aníbal Diniz assim ponderou:

4.7. O Conselho Diretor da Agência, ao editar o novo conceito de PPP, o fez com o evidente objetivo de assegurar um melhor equilíbrio competitivo entre os diferentes players que atuam no setor, diante do crescimento substancial e representativo das pequenas prestadoras na oferta de serviços de telecomunicações. Como essa Agência vem acompanhando, nos últimos anos, aumentou significativamente a capacidade dos players que atuam na franja de rivalizar com os detentores de parcela substancial do mercado e, neste cenário, faz-se necessário aprimorar intervenções regulatórias que ampliem as condições de entrada dos pequenos prestadores.

4.8. Considerando este objetivo, a Agência ampliou os limites de porte daqueles players que podem ser considerados pequenos prestadores diante de uma pormenorizada análise de estrutura dos mercados de varejo na revisão do PGMC, com vistas ao aprofundamento de uma estratégia de redução dos custos regulatórios a eles impostos como meio de viabilizar suas condições de entrada.

4.9. Em sua instrução, a Área Técnica fez um exame cuidadoso desses propósitos, apontando mais especificamente as alterações normativas e intervenções regulatórias que precisam ser realizadas para a seu êxito, partindo da premissa de que a deliberação pela uniformização do conceito já foi tomada pelo Conselho Diretor (grifos no original, à exceção do último):

4.10. Em relação à unificação do conceito de PPP, entretanto, a Área Técnica apontou em sua instrução que a convivência formal de distintos conceitos apresenta elevado risco de gerar insegurança jurídica e que, com a aprovação do conceito ampliado no PGMC, pode haver dúvidas quanto à revogação tácita daqueles que com este conflitam. São posições com as quais expresso concordância, acrescentando que a coexistência formal de diferentes conceitos impede a consecução do objetivo maior de melhoria das condições de entrada nos mercados de varejo de telecomunicações:

4.11. E para eliminar esse risco, encaminhou rito, motivação e proposta de revogação expressa dos dispositivos regulamentares que conflitam com o conceito ampliado de PPP, tal como definido no novo PGMC, com os quais também manifesto minha anuência.

3.6. Inicialmente reportamos à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), aprovada pelo Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Esta lei contém um conjunto de preceitos que regulam a vigência, a validade, a eficácia, a aplicação, a interpretação e a revogação de normas no direito brasileiro. Como salienta Maria Helena Diniz [1], é uma lei de introdução às leis, por conter princípios gerais sobre as normas sem qualquer discriminação. É, pois, aplicável a todos os ramos do direito.

3.7. O artigo 2º da LINDB estabelece que a lei terá vigor até que outra lei a modifique ou revogue, com exceção dos casos em que a lei tem tempo determinado para vigorar. A revogação pode ser parcial (derrogação) ou total (ab-rogação) e também pode ser expressa (quando indica claramente o dispositivo legal a ser revogado) ou tácita (quando regule inteiramente o assunto tratado na lei anterior e quando há incompatibilidade de conciliação entre a antiga e a nova lei).

Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

§ 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.

§ 3º Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.

3.8. O Regimento Interno da Anatel, aprovado por meio da Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, por sua vez, determina que “a Resolução deverá declarar expressamente a revogação das normas que com ela conflitarem” (inciso V do artigo 66). Em linha com o Regimento Interno da Agência, a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, prevê que “a cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas” (artigo 9º).

3.9. Dito isso, como já apontado no histórico acima, a Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, não fez qualquer menção expressa no sentido de revogação das definições anteriores de Prestadora de Pequeno Porte (artigo 3º, inciso X do RGQ-SCM; artigo 3º, inciso XV do RGQ-SMP; artigo 3º, incisos XXI e XXII do RGQ-STFC; artigo 4º, inciso XIV do RSCM; e, artigo 2º, inciso VIII do RGC).

3.10. Neste sentido, à luz do Regimento Interno da Agência e da Lei Complementar nº 95/1998, resta claro que as revogações devem ser expressas. A LINDB, por sua vez, permite seja expressa ou tácita. Percebe-se então que a questão suscita dúvida que precisa ser saneada pela Agência a fim de garantir segurança jurídica tanto aos regulados quanto aos consumidores, uma vez que a definição a ser utilizada implica em quais prestadores de serviços de telecomunicações estão isentos das obrigações regulamentares impostas pela Agência nos regulamentos supracitados.

3.21. É oportuno ressaltar que a aprovação de nova Resolução nestes moldes, de modo a indicar de forma expressa a revogação das antigas definições de Prestadora de Pequeno Porte (PPP) existentes noutros regulamentos mostra-se como sendo a opção mais célere. Isto porque, além da motivação já trazida acima, cumpre destacar que tal ação, a nosso ver, independeria de realização de nova Consulta Pública, uma vez que na Consulta Pública nº 35, de 2017, sobre a então proposta do novo PGMC que viria a ser aprovado por meio da Resolução nº 694/2018, houve diversas contribuições no sentido de não apenas unificar e atualizar a definição de PPP, mas também de aplicá-la de maneira imediata em toda a regulamentação que preveja assimetrias aos prestadores de pequeno porte e contenha conceituação distinta à do PGMC. Tais contribuições constam anexadas ao processo SEI nº 53500.207215/2015-70, em especial nos documentos constantes nos volumes VI e VII do referido processo e na planilha eletrônica SEI nº 1780072.

3.22. Entendemos também que não há qualquer impedimento para que esta edição de nova Resolução ocorra no âmbito do próprio processo SEI nº 53500.207215/2015-70, referente à revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC). Não se estará alterando o conteúdo da decisão aprovada em 12 de julho de 2019 na Reunião nº 854 do Conselho Diretor da Anatel, pois, a nova definição de Prestadora de Pequeno Porte (PPP) permanecerá a mesma. A nova Resolução estará tão somente evidenciando expressamente a revogação de dispositivos incompatíveis previstos nos outros regulamentos citados acima.

3.39. Por se tratar de Resolução, que não altera o mérito da decisão, mas sim corrige aspecto formal no sentido de revogar expressamente os conceitos anteriores e evitar dúvidas à respeito da aplicação do novo conceito na regulamentação, com fundamento no disposto no artigo 26 da Resolução nº 694/2018, verifica-se que a proposta pode ser de pronto deliberada em caráter definitivo pelo Conselho Diretor, em continuidade ao presente processo de atualização do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, dispensada nova Consulta Pública e nova oitiva de a PFE. Sobre a Consulta Pública, ainda, ressalta-se que, conforme já citado acima, houve contribuições na Consulta Pública nº 35 no sentido de não somente atualizar e unificar o conceito de PPP, mas também para aplica-lo de maneira imediata.

4.12. A uniformização do conceito restou prevista na Resolução 694 (SEI 2963453), sendo necessária a aprovação da presente proposta, o art. 26 da mencionada resolução assim estabelece:

Art. 26. Determinar que as Superintendências da Anatel utilizem o conceito de Prestadora de Pequeno Porte (PPP), conforme estabelecido nas definições do PGMC, como referência para a formulação dos regulamentos da Agência e de propostas de ação regulatória.

Como visto, a revogação formal promovida pela Resolução nº 704/2018 teve a finalidade única de promover segurança jurídica e evitar quaisquer dúvidas aos administrados, haja vista que a unificação do conceito de PPP, para todos os serviços de telecomunicações, já fora decidida pela Anatel com a edição da Resolução nº 694/2018. Assim, a nova definição de PPP passou a ser válida a partir de 23 de julho de 2018, com a vigência da Resolução nº 694/2018.

Além disso, em 18 de outubro de 2019, foi editado o Ato nº 6.539, que declarou quais prestadoras não seriam consideradas PPP pela nova definição. Vejamos:

Art. 1º Declarar que as prestadoras pertencentes ao GRUPO TELEFÔNICA, ao GRUPO TELECOM AMERICAS, ao GRUPO TELECOM ITALIA, ao GRUPO OI e ao GRUPO SKY/AT&T não são consideradas Prestadoras de Pequeno Porte, segundo o conceito estabelecido no inciso XV do art. 4º do Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e alterado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018.

Art. 2º Declarar, por critério de exclusão, que as prestadoras de serviços de telecomunicações não pertencentes aos Grupos elencados no art. 1º deste Ato são consideradas Prestadora de Pequeno Porte, segundo o conceito estabelecido no inciso XV do art. 4º do Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e alterado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018.

Art. 3º Estabelecer o prazo mínimo de 2 (dois) anos, a contar da sua publicação, para a revisão do presente Ato, exceto em casos excepcionais, devidamente justificados.

Art. 4º Estabelecer o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para que a Prestadora que deixar de ser considerada Prestadora de Pequeno Porte, segundo o conceito estabelecido no inciso XV do art. 4º do Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e alterado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, readeque-se à regulamentação vigente.

Art. 5º Este Ato entra em vigor na data da publicação de seu Extrato no Diário Oficial da União.

Este Ato, na mesma linha, teve efeito meramente declaratório, retroagindo, inclusive, a 23 de julho de 2018, que foi a data da vigência do novo conceito de PPP. Esta questão já foi decidida pelo Conselho Diretor, validando a vigência da nova definição. Vejamos o Acórdão nº 237, de 21 de setembro de 2023, que aprovou a matéria (SEI nº 10897249):

PROCEDIMENTO PARA APURAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES (PADO). RECURSO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (SMP). REGULAMENTO DE GESTÃO DA QUALIDADE DA PRESTAÇÃO DO SMP (RGQ-SMP). PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. INADEQUAÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR NA ATIVIDADE FINALÍSTICA. TEMPUS REGIT ACTUM. DESCUMPRIMENTO DE INDICADORES. ISENÇÃO PARA PRESTADORAS DE PEQUENO PORTE (PPP). RESOLUÇÃO Nº 694/2018. NOVA DEFINIÇÃO DE PPP. INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS INDEPENDEM DE ELEMENTO VOLITIVO. INFRAÇÕES MATERIALIZADAS. LEGALIDADE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO. EQUÍVOCO NO CÁLCULO DA MULTA. AGRAVAMENTO. RECURSO ADMINISTRATIVO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. REFORMA DE OFÍCIO.

1. Ao direito administrativo sancionador, no exercício de atividade finalística, aplica-se o princípio do tempus regit actum, segundo o qual deve o infrator ser sancionado nos termos das normas vigentes quando da prática da conduta apurada. A volatilidade do setor de telecomunicações impõe o acompanhamento pelas normas incidentes, com imposição de obrigações que visam o desenvolvimento do setor e o bom atendimento dos usuários. Afastado o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica.

2. Prestadoras de Pequeno Porte (PPP), nos termos do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) estão isentas do cumprimento das metas de qualidade tal qual previstas no PGMQ-SMP. A Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, com vigência imediata, trouxe nova definição para PPP. Pelo Ato nº 6.539/2019, o Conselho Diretor da Anatel apenas consolidou o rol de grupos econômicos que não podem ser classificadas como PPPs, sem efeito inovador e sem alteração da vigência da Resolução nº 694/2018.

3. A infratora passou a integrar o Grupo CLARO em dezembro de 2019, portanto, quando da prática de parte das infrações apuradas nestes autos, enquadrava-se na definição de PPP, devendo ter o período de julho a outubro expurgado do cálculo de multa.

4. A materialidade de infrações administrativas independe da intenção de infringir a norma, podendo ser afastada somente diante da ocorrência de caso fortuito ou de força maior, devidamente comprovados no processo.

5. A metodologia de cálculo de multa para infrações de qualidade foi aprovada pela Portaria nº 784/2014 e devidamente justificada em Análise e decisão do Conselho Diretor. Regularidade dos parâmetros eleitos, que visam estímulo à melhoria da conduta ao longo do período de apuração. Inocorrência de bis in idem.

6. Necessidade de retificação do cálculo da multa objeto da decisão recorrida, com reclassificação de gravidade.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 26/2023/MM (SEI nº 10052742), integrante deste acórdão:

a) conhecer do Recurso Administrativo para, no mérito, dar-lhe provimento parcial; e,

b) reformar, de ofício, a sanção aplicada, de advertência e multa de R$ 1.042.226,38 (um milhão, quarenta e dois mil, duzentos e vinte e seis reais e trinta e oito centavos), para multa de R$ 1.424.025,09 (um milhão, quatrocentos e vinte e quatro mil, vinte e cinco reais e nove centavos).

Participaram da deliberação o Presidente Carlos Manuel Baigorri e os Conselheiros Alexandre Reis Siqueira Freire, Artur Coimbra de Oliveira, Moisés Queiroz Moreira e Vicente Bandeira de Aquino Neto.[destaquei]

Assim foi colocado na Análise nº 26/2023/MM (SEI nº 10052742), que fundamentou a decisão:

4.32. Como se pode observar, trata-se de ato meramente declaratório, que tem a finalidade de consolidar, naquele momento, quais prestadoras enquadravam-se na nova definição de PPP, o que foi feito pela via reversa, indicando, pontualmente, quais grupos estavam excluídos de tal conceito. Assim, a edição deste Ato nada tem a ver com a vigência da nova conceituação de PPP, que permanece inalterada conforme o prazo que foi definido na Resolução nº 694/2018.

4.33. Dito isso, a definição de PPP como "Grupo detentor de participação de mercado nacional inferior a 5% (cinco por cento) em cada mercado de varejo em que atua" passou a ter vigência e aplicação a partir de 23 de julho de 2018, com todas as consequências que lhe são inerentes, inclusive a dispensa de atendimento às metas de qualidade (art. 1º, § 3º, do RGQ-SMP).

Portanto, formalmente, até junho de 2018, eram classificadas como PPPs todas as prestadoras de SCM que tivessem até 50.000 (cinquenta mil) acessos. A partir de julho de 2018, passaram a ser PPPs apenas os grupos detentores de participação de mercado nacional inferior a 5% (cinco por cento) em cada mercado de varejo em que atua. Como declarado no Ato nº 6.539, de 18 de novembro de 2019, à época, não eram PPPs as empresas que compunham os Grupos Telefônica, Telecom Américas, Telecom Itália, Oi e Sky/AT&T.

Até outubro de 2017, a Hughes assumiu em sua petição que detinha menos de 50.000 acessos, e, por isso, enquadrava-se como PPP e não tinha obrigações de qualidade a cumprir. A partir de novembro de 2017, a quantidade de usuários subiu e ultrapassou o limite regulamentar, o que a retirou da definição de PPP. Apesar disso, a prestadora entendia que o conceito de PPP estava ultrapassado e deveria ser ajustado.

Partindo dessas premissas, passo a analisar, pontualmente, as alegações da recorrente.

Em 19 de abril de 2018, a recorrente protocolizou petição na Agência afirmando que o conceito de PPP então vigente estaria obsoleto e deveria ser substituído. Foram apresentados vários argumentos nesse sentido, sendo solicitada a suspensão das obrigações de qualidade em vigor naquele momento, até que o conceito fosse atualizado. Antes do mérito desta petição ser avaliado pela Agência, houve a publicação da Resolução nº 694, em 17 de julho do mesmo ano, ou seja, aproximadamente, três meses após o pedido. Nesta toada, o processo gerado pela petição da prestadora foi arquivado, sem avaliação de mérito, pela perda de seu objeto. Isto é, a atualização do conceito de PPP, que era o pleito principal da prestadora, foi promovida pela edição de instrumento regulamentar.

Contudo, a Hughes entende que parte do seu pedido não foi avaliada, a qual consistia na suspensão das obrigações de qualidade até que o conceito fosse revisto. De fato, a Anatel não procedeu a tal avaliação. Argumentou que a Anatel já estaria, no momento da petição, em fase avançada de debate para alterar o conceito de PPP, o que motivou seu requerimento.

Quanto ao ponto específico relativo à falta de análise do pedido de suspensão, esclareço que, acaso esta Agência decidisse por sua procedência, tal decisão teria efeitos ex nunc, ou seja, que não retroagiriam à data do pedido da prestadora. Desta feita, o encerramento do processo pela perda de objeto não trouxe qualquer prejuízo à Hughes, na medida em que, de toda forma, o pedido de suspensão só seria válido a partir daquela data, quando não mais surtiria qualquer resultado prático. Destaco, ainda, que a edição de norma que atendia o pleito principal da peticionante ocorreu pouquíssimo tempo após o protocolo do pedido, não ultrapassando três meses.

Deste modo, ao menos formalmente, repiso a regularidade do processo e a indubitável vigência da definição de PPP constante no PGMQ-SCM, até a publicação da Resolução nº 694/2018.

Apesar da norma em vigor, a Hughes requereu, expressamente, em seu recurso, que os argumentos veiculados no requerimento em debate passassem a fazer parte da sua peça recursal, com o intuito de ver-se desobrigada das imposições do PGMQ-SCM. A empresa considera que deva ser considerada PPP mesmo tendo ultrapassado o limite regulamentar de 50.000 (cinquenta mil) usuários.

a divisão binária (pequeno porte x grande porte) baseada no critério de 50 mil acessos produziria consequências concorrenciais extremamente perniciosas ao mercado;

o estabelecimento de assimetrias deveria pautar-se por critérios técnicos, isonômicos e não arbitrários, consistindo irregularidade o RGQ-SCM não ter sido precedido de Análise de Impacto Regulatório (AIR);

a definição de PPP era estabelecida numa apuração de âmbito nacional (menos de 50.000 acessos), embora o mercado relevante e os compromissos operacionais e comerciais assumidos pelas prestadoras estejam na esfera local/municipal;

o RGQ-SCM estabelece metas de qualidade de difícil atingimento, além de estarem conjugadas com multas que afrontam o princípio da proporcionalidade e razoabilidade previstos na LGT, criando em desincentivo significativo para o crescimento de prestadoras de pequeno porte;

a falta de gradação do conceito adotado pelo Regulamento anterior implicava custo desproporcional para a empresa que não podia mais ser qualificada como pequena, mas também não é grande o suficiente;

a exigência de cumprimento pela Hughes dos indicadores acabaria por constituir verdadeiro obstáculo à sua expansão, justamente, nos mercados relevantes mais destituídos de oferta competitiva;

os impactos negativos dessa regulação iriam contra a política nacional de massificação da banda larga e ampliação da cobertura no Brasil.

O presente processo versa sobre obrigações de qualidade na prestação de Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), o qual exige outorga de âmbito nacional, não sendo ofertadas outorgas com outro alcance. Esta configuração tem sido seguida pela Anatel há muitos anos e justificou a criação de um parâmetro nacional para a segregação das prestadoras por porte: grande ou pequeno.

A edição do RGQ-SCM, ainda em 2011, foi um dos primeiros passos da Anatel com vistas a diferenciar as obrigações regulamentares das prestadoras conforme o seu porte. O objetivo foi aliviar o peso da carga regulatória sobre as pequenas empresas, para que essas tivessem fôlego para crescer e melhor se posicionar no mercado. À época, considerou-se que o limite de 50.000 (cinquenta mil) acessos seria adequado para o atingimento deste fim.

A proposta desse Regulamento passou por todas as etapas necessárias do processo normativo interno vigente naquele momento, com realização de Consulta Interna e Consulta Pública. A realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) nos processos normativos no âmbito da União só veio a ser obrigatória com o Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020, embora a Anatel já tivesse implementado a prática muito antes disso. De toda forma, no ano de 2011, ainda não se produzia AIR na alçada da Agência. Desta forma, a edição do RGQ-SCM seguiu com rigor o procedimento normativo em vigor.

Este posicionamento da Agência, de isentar as PPP de cumprimento das obrigações de qualidade foi muito importante para permitir o investimento de capital na expansão das empresas, e, consequente, dos serviços de telecomunicações, sendo o caso da recorrente um grande exemplo disso. A isenção de tais obrigações permitiu que a Hughes se posicionasse em novo patamar no mercado, trazendo melhorias aos usuários.

A evolução atingida pelas políticas de incentivo às PPPs criadas pela Anatel alcançou sucesso ao longo dos anos, criando novos patamares de empresas, entre as PPPs e os grandes grupos econômicos, algo que não se via com facilidade alguns anos atrás. Dado o reconhecimento deste fato, a própria Agência identificou a necessidade de evoluir, também, nas normas que permeiam a definição de PPP e as regras a elas associadas.

O debate interno teve início no ano de 2015, com a instauração do Processo nº 53500.207215/2015-70, e que culminou com a edição da Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018.

A elaboração da referida resolução passou por todos os trâmites relacionados, seguindo o processo de regulamentação da Agência já atualizado. Portanto, houve AIR, Consulta Pública, Audiência Pública, manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel) e detalhadas análises pela área técnica e pelo Conselho Diretor. Este processo é necessário e pode levar mais tempo do que a tramitação anterior. Mas é somente a partir dele que uma norma pode ser alterada, a fim de garantir a segurança jurídica a todos que por ela sejam impactados.

Quanto às obrigações de qualidade, a possibilidade da Agência cobrar seu cumprimento advém da autorização concedida pela União para a prestadora executar um serviço público em seu nome. Com esta autorização, vem atrelados os princípios que regem a Administração Pública, especialmente o da indisponibilidade do interesse público. Assim, as obrigações de qualidade constituem expressão do interesse público e não podem ser relevadas em caso de descumprimento, justamente por ser o interesse público indisponível.

Parecer nº 325/2010/RLV/PGF/PFE-Anatel, anexado aos autos do Pado nº 53563.000437/2005

25. A infração à qual se pretende impor a penalidade no presente momento diz respeito ao fato de a prestadora não estar incluindo todas as solicitações de reparo recebidas no mês ao efetuar o cálculo dos indicadores “Número de Solicitações de Reparo, por 100 (cem) Acessos Fixos em Serviço” e “Taxa de Atendimento às Solicitações de Reparo de Usuários Não Residenciais”. De acordo com a análise da área técnica, realizada por meio do Informe nº 436/2009-PBQID/PQI, de 20/08/2009, depreende-se que a infração restou plenamente configurada, sendo, pois, cabível a aplicação da sanção, nos termos propostos, não cabendo, na espécie, a aplicação do princípio da insignificância, consoante sugerido pela prestadora, uma vez se tratar de interesse público que, por natureza, é indisponível." (destacou-se)

Parecer nº 452/2013/LFF/PFE-Anatel/PGF/AGU (pág. 111/126 do Volume de Processo 1 - SEI 0757399)

51. Nessa esteira, vale chamar atenção também para o princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo o qual à Administração Pública, diante de uma infração constatada, só resta a aplicação da sanção. Nesses casos de sanção, a atividade administrativa é vinculada, não cabendo ao Administrador escolher, ao seu livre arbítrio, se aplica ou não sanção neste ou naquele caso. Dessa forma, impossível fazer distinções não previstas na norma. É a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

A indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade - internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los - o que é também um dever - na estreita conformidade do que predispuser a intentio legis. (...) Em suma, o necessário - parece-nos - é encarecer que na administração os bens e os interesses não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que dispõe sobre ela.

52. E o administrativista conclui estabelecendo a relação entre os princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, citando, ainda, Hely Lopes Meirelles:

O princípio da legalidade explica a subordinação da atividade administrativa à lei e surge como decorrência natural da indisponibilidade do interesse público, noção esta, conforme foi visto, informa o caráter da relação de administração. (...) Hely Lopes Meirelles ensina que: "A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”. (...) Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

Assim, como argumento recursal para ver o RGQ-SCM não ser aplicado neste Pado, devido às suas imposições serem, supostamente, de difícil atingimento, desproporcionais e não razoáveis, não há qualquer possibilidade para acatamento.

Por outro lado, em casos excepcionais, o Conselho Diretor tem competência para decidir pela suspensão de norma, como pretendeu a recorrente em sua petição protocolizada no ano de 2018, três meses antes do mérito de seu pedido ser atendido pela via indireta. Entretanto, naquela ocasião, a Agência não teve tempo para avaliar e processar o seu pedido, dada a quase imediata alteração regulamentar.

Por isso, neste momento, posso apenas afirmar que os argumentos veiculados naquela petição foram, de fato, avaliados no processo de regulamentação. A característica de revisão constante das normas infralegais deve-se ao estabelecimento de obrigações conforme o que se entende como necessário naquele período de tempo. Uma vez cumprido o fim pensado para a norma, inicia-se o processo de revisão, para ajustá-la às novas imposições e necessidades do mercado. Este vem sendo o padrão de atuação da Agência e não foi diferente com o tema da qualidade. Mas, o reconhecimento de que algumas obrigações precisam ser atualizadas não invalida o seu mandamento, tampouco pode servir para taxar uma regra de desproporcional, a ponto de suspender arbitrariamente a sua aplicação enquanto ainda é vigente.

Em eventuais decisões por suspensão de norma, ou trechos de norma, que, como dito, ocorreriam em conjunturas excepcionais, que não é o caso da norma em comento, a situação deve ser grave a ponto de exigir tal ação. A suspensão de regras sem passar pelo processo formal de regulamentação também pode trazer prejuízos ao setor regulado e deve ser feita com muita cautela. O processo deve ser instruído com evidências suficientes para formar o juízo de convencimento da autoridade, não podendo restringir-se a argumentos e alegações.

Não posso, portanto, neste processo, considerar que a Hughes pudesse ser isenta do cumprimento das obrigações de qualidade.

Ausência de descumprimento material de obrigação acessória pela revogação da obrigação principal

A recorrente alega que a obrigação de fornecer dados, insculpida no RGQ-SCM, constitui obrigação acessória, pois serve apenas para viabilizar o acompanhamento do cumprimento das regras materiais de qualidade previstas no Regulamento. Assim, entende que, se não se submete às obrigações de qualidade, tampouco teria obrigação de fornecer os dados para apuração de tais obrigações.

Trata-se de um raciocínio lógico sobre a incidência de normas acessórias quando as principais não são exigíveis.

Além disso, juntou aos autos excerto da Análise nº 285/2018/SEI/AD (SEI nº 3415697), também citada por mim no item 4.22 desta Análise, e que subsidiou a decisão pela revogação formal dos conceitos de PPP previstos nos RGQs dos Serviços. A recorrente argumenta que as justificativas colocadas na referida Análise estariam alinhadas ao seu pleito, na medida em que as obrigações principais teriam sido revogadas por contrariar os objetivos do setor e da fiscalização. Contudo, conforme já expus em linhas anteriores, a revogação prestou-se a retirar formalmente da regulamentação dispositivos que já haviam sido tacitamente revogados pela Resolução nº 694/2018. Isto posto, não houve inovação, tampouco afirmação de inadequação da norma que impõe as obrigações principais ou acessórias, mas mera evolução regulamentar.

Na sequência, é citada a Análise nº 154/2015-GCIF que, em tese, teria afirmado que "não se deveria tomar medidas voltadas a determinar o cumprimento de uma exigência que estava sequer em discussão avançada de revisão". O que o excerto citado afirma é que normas que ainda não se encontram em discussão avançada, ou seja, propostas novas de texto ainda não aprovadas, não devem ser impostas às prestadoras. Porém, a recorrente interpretou em sentido contrário, como se normas vigentes, mas em discussão avançada de revisão, não poderiam mais ser exigidas. Isto, simplesmente, não foi afirmado pelo Conselheiro Ígor de Freitas, tampouco reflete qualquer posicionamento já externado por este Conselho Diretor.

Houve clara tentativa da recorrente de reinterpretar os precedentes da Agência em seu favor.

Acerca da argumentação sobre a obrigação acessória, de fornecer os dados para cálculo dos indicadores de qualidade, cabe retomar que o presente Pado apura o período de novembro de 2017 a outubro de 2018, o qual, em sua integralidade, era regido pelo RGQ-SCM. A previsão vigente era a seguinte:

Art. 1º Este Regulamento estabelece as metas de qualidade, a serem cumpridas pelas Prestadoras do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), os critérios de avaliação, de obtenção de dados e acompanhamento da qualidade da prestação do serviço, assim como estabelece as informações que devem ser enviadas à Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL).

§ 1º Todos os custos relacionados com o cumprimento das obrigações previstas neste Regulamento devem ser suportados exclusivamente pelas Prestadoras.

§ 2º A Anatel, em face dos avanços tecnológicos e do crescimento das necessidades de serviços por parte da sociedade, pode rever, a qualquer tempo, as metas de qualidade do serviço, observado o disposto na regulamentação vigente e nos respectivos Termos de Autorização.

§ 3º As metas de qualidade descritas neste Regulamento estão estabelecidas sob o ponto de vista da rede e do Assinante e devem ser cumpridas por todas as Prestadoras que não se enquadrarem na definição de Prestadora de Pequeno Porte, conforme definido neste Regulamento.

§ 4º As informações constantes do Anexo I a este Regulamento devem ser fornecidas à Agência por todas as prestadoras do SCM, inclusive as Prestadoras de Pequeno Porte e aquelas dispensadas de autorização nos termos da regulamentação, assim como pelas Prestadoras do Serviço Limitado Especializado, submodalidades de Rede Especializado e Circuito Especializado.

O Anexo I ao RGQ-SCM cuida de informações relativas à prestação do serviço, e não às obrigações de qualidade. Assim, é demandado o envio, mesmo pelas PPPs, das seguintes informações:

4.1.3. Despesas de operação e manutenção, publicidade e vendas e interconexão;

4.1.4. Capacidade total instalada do sistema, expressa em Megabits por segundo (Mbps), por município onde a autorizada possui POP instalado;

4.1.5. Distribuição do quantitativo de acessos em serviço por município, tecnologia e faixas de velocidade.

4.3.2. Investimento total, em Reais, de capital aplicado, incluindo rede de transporte de telecomunicações, equipamentos, software e hardware;

4.3.3. Faturamento bruto obtido pela Prestadora em decorrência da prestação do serviço;

4.3.4. Extensão total em quilômetros da rede de fibra óptica utilizada pela Prestadora, de sua propriedade ou de terceiros.

Como se pode observar, os dados exigidos pelo Anexo I constituem obrigação principal e devem ser entregues por todas as prestadoras, inclusive pelas PPPs. Porém, não se referem àqueles necessários aos cálculos dos indicadores de qualidade apurados no presente processo.

Por outro lado, o envio dos dados para os quais se apura a infração, que são aqueles demandados conforme art. 7º e demais citados no item 4.16 da presente Análise, é desobrigado para as PPPs, conforme se depreende do § 3º do art. 1º. Entretanto, trata-se também de obrigação principal.

Assim, nos períodos em que a prestadora era PPP segundo as definições regulamentares em vigor, ela não estava obrigada a enviar referidos dados, nem tampouco apurar os indicadores envolvidos.

O Despacho Ordinatório de Instauração nº 88/2020/COQL/SCO (SEI nº 5495832), que inaugurou este feito, assim descreveu a infração praticada:

Não envio de dados imprescindíveis ao cálculo e consolidação dos indicadores (NI) previstos no Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), nos termos previstos na Resolução nº 574, de 28 de dezembro de 2011, nos períodos compreendidos entre novembro de 2017 e dezembro de 2017 para o indicador SCM2 e entre janeiro de 2018 e outubro de 2018 para todos os indicadores, conforme destacado na Planilha SEI nº 5498719, parte integrante do presente Despacho.

Portanto, apura-se a infração de não envio dos dados necessários ao cálculo dos indicadores, os quais deveriam ser entregues apenas por prestadoras não enquadradas na definição de PPP. Nos períodos em que a Hughes se enquadrava na condição de PPP, ela estava dispensada de enviar os dados para cálculo dos indicadores, devendo a infração ser afastada exclusivamente nos citados períodos de tempo.

Segue a recorrente requerendo a desobrigação do envio de dados pelo período de novembro e dezembro de 2017, para o SCM2, e de janeiro a outubro de 2018, para todos os indicadores.

Seu pedido é lastreado na petição apresentada em abril de 2018, para suspensão das obrigações de qualidade, o qual, como já avaliado anteriormente, não chegou a ser analisado pela Agência. E, como também registrado, eventual suspensão a ser concedida pela Agência teria efeitos para todos os administrados e só teria validade após a data de suspensão. Por isso, os meses que antecedem eventual decisão não poderiam ser objeto de suspensão.

Dessa forma, certo é que o simples pedido não garante o seu atendimento, tampouco gera qualquer direito ao requerente.

Pelos motivos já expostos anteriormente, de que a alteração do conceito de PPP não implica na invalidade do conceito anteriormente vigente, e de que uma suspensão só teria efeito se ela fosse decidida pela Agência, não há como dar provimento à alegação da recorrente.

Neste tópico, a recorrente replica os fundamentos transitados na sua petição de abril de 2018, os quais já foram exaustivamente avaliados nesta Análise.

A eles, acrescenta que o parâmetro de fixação de 50.000 (cinquenta mil) usuários seria inadequado para alcançar assimetria regulatória de maneira proporcional. A regra posta iria contra as políticas públicas da Agência, pois estaria dificultando o acesso a áreas remotas.

Tais argumentos também já foram avaliados, mesmo que transversalmente, nesta Análise. A métrica posta acabou tornando-se, com o passar do tempo, insuficiente para prosseguir com os avanços na expansão do SCM, porém esta situação serviu como base para a alteração do conceito de PPP, que foi levada a cabo três meses após a manifestação da interessada. E, repito, o fato da norma ter cumprido com seu objetivo, e, por isso, ter-se tornado inábil para prosseguir com a evolução esperada no setor, não é motivo para torná-la nula ou suspender sua aplicação, mas para inaugurar processo de revisão regulamentar.

Por fim, a recorrente requer a aplicação dos princípios da razoabilidade e da insignificância ao caso, com o intuito de ver afastada a sanção de multa que lhe foi imposta.

A Hughes considera que "se trata apenas de descumprimento de obrigação formal assessória por curto período e de uma obrigação que pouco tempo depois a própria agência entendeu não apenas incabível, mas contrária ao interesse público no caso concreto, haja vista as razões para alteração do conceito de PPP".

A prestadora está equivocada em sua afirmação apresentada na petição. A obrigação de prestar informações não é mera obrigação formal acessória, de menor importância, como pretende fazer parecer. Trata-se de obrigação essencial para que seja verificado se o serviço por ela prestado atende aos requisitos mínimos de qualidade exigidos pela regulamentação sobre o tema. Sem os dados necessários, a Agência não consegue calcular os indicadores e apurar se o serviço vem sendo prestado a contento, ao menos no que toca aos parâmetros de qualidade. Esta atitude impede a eventual intervenção se os indicadores estiverem em patamares baixos, prejudicando os usuários.

Além disso, a dita obrigação principal, de não atendimento aos indicadores de qualidade, não foi considerada, de forma abstrata, como contrária ao interesse público. Especialmente não o foi para o caso concreto.

Como colocado nesta Análise, houve um processo natural de revisão regulamentar, a fim de promover a evolução setorial no tema da qualidade. Uma vez que as regras anteriores já haviam cumprido com a sua finalidade, ou que o setor estava mudando, mostrou-se necessário revê-las. Não há que se falar que as regras eram contrárias ao interesse público, mas sim que já haviam cumprido sua finalidade.

A recorrente ainda afirma que o descumprimento foi pequeno e não reiterado, que não foi praticado com dolo ou culpa e que decorreu de divergência de entendimento jurídico.

O não envio dos dados necessários à apuração de indicadores de qualidade não é algo pequeno. Esta ação impede que a Agência calcule e acompanhe, efetivamente, os indicadores de qualidade. E estes, por sua vez, representam muito do que os usuários percebem quanto à prestação do serviço e o tema é de suma importância para a Agência. O descumprimento foi de grande relevância, pois impediu a apuração de 14 (quatorze) indicadores de qualidade diferentes, por um período superior a seis meses, ou seja, não foi pequeno, tampouco pontual e passageiro. A presença ou ausência de dolo ou culpa é indiferente para a configuração da infração, na medida em que as prestadoras de serviços de telecomunicações assumem, quando obtém suas outorgas, a responsabilidade por seguir todo o regramento associado. Assim, qualquer descumprimento pode ser sancionado pela Agência, ressalvada a hipótese de alguma norma específica exigir a configuração de culpa ou dolo para tanto, o que não é o presente caso.

Por último, a recorrente tenta fazer parecer que existiria alguma divergência de entendimento jurídico no âmbito da Anatel quanto ao mandamento vigente, mas a verdade é que não existia divergência alguma. Sequer existia dúvida no setor quanto à impossibilidade de empresas com mais de 50.000 (cinquenta mil) usuários serem consideradas PPPs. Aliás, a definição não exige qualquer tipo de interpretação, pois prevê um número certo.

Assim sendo, há razoabilidade na configuração das infrações e não há qualquer insignificância na falta da prestadora.

A prestadora foi sancionada com advertência e multa, pela infração de deixar de apresentar os dados necessários ao cálculo dos indicadores de qualidade.

Acho necessário, de início, revisar os períodos em que as infrações foram praticadas, para avaliar a correção da aplicação das sanções.

A própria prestadora admitiu que, a partir de novembro de 2017, ultrapassou o limite de 50.000 (cinquenta mil) usuários. Assim, deixou de ser classificada como PPP e passou a ser obrigada a cumprir os indicadores de qualidade. Em julho de 2018, entrou em vigor a Resolução nº 694/2018, que alterou a definição de PPP e inseriu a Hughes, novamente, neste grupo. Assim, a interessada só devia obediência às obrigações de qualidade, e, consequentemente, à entrega dos dados necessários ao cálculo dos indicadores, entre os meses de novembro de 2017 e junho de 2018.

A área técnica, no Informe nº 493/2023/CODI/SCO (SEI nº 11202119), procedeu à análise dos argumentos recursais e já realizou alguns ajustes visando à revisão da sanção aplicada.

O primeiro ajuste referiu-se ao período de prática da infração, reduzindo-o aos meses de novembro de 2017 a junho de 2018, pelas mesmas razões e justificativas expostas nesta Análise.

O segundo ajuste proposto diz respeito à própria sanção aplicada, da seguinte forma:

3.62. Considerando os apontamentos do Tópico IV.1, antes da elaboração de nova planilha de cálculo do valor da multa a ser aplicada, e, analisando-se a Planilha Indicadores SCM_Hughes_2017 e 18 (5498719), observou-se que, ao se excluir os meses de julho a outubro de 2018, em nenhum dos Estados avaliados foi ultrapassado o limite de até 7 (sete) meses de perpetração da irregularidade em cada ano avaliado.

3.63. Com relação às infrações referentes ao não envio de informações (NI), relembra-se que esta área técnica tem adotado recentemente o entendimento no sentido de que, nos casos em que se aferiu a perpetração de tal irregularidade por prazo de até 7 (sete) meses, opta-se pela aplicação da sanção de advertência, uma vez que se entende ser o caso de não se justificar imposição de pena mais grave ao infrator, conforme artigo 12, inciso I, do Rasa, ainda que a classificação da infração seja de natureza MÉDIA, pois se enquadra no artigo 9º, § 2º, inciso I, do Rasa, configurando vantagem indireta ao infrator.

3.64. Sendo assim, é possível a aplicação da sanção de Advertência ao presente caso.

De início, reputo acertada a gradação da infração como média, como incursa no art. 9º, §2º, I, do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012:

Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

A conduta de não entregar dados à Anatel para cálculo de indicadores configura, efetivamente, uma vantagem indireta ao infrator, pois o exime de efetuar a coleta dos dados.

Ainda, no trecho transcrito do Informe nº 493/2023/CODI/SCO (SEI nº 11202119), a área técnica apresenta proposta foi no sentido de aplicar a sanção de advertência para todos os períodos da infração, haja vista que sua prática ocorreu, apenas, por dois meses do ano de 2017 e mais 6 meses do ano de 2018. A Superintendência de Controle de Obrigações (SCO) relatou que tem aplicado o entendimento de que, se a infração de não envio de informações for praticada por até sete meses do mesmo ano, seria recomendável converter a sanção de multa em advertência. Passados mais de sete meses, incidiria a sanção de multa.

O RASA, a partir de alterações promovidas pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, passou a permitir a aplicação de sanções de advertência também para infrações classificadas como médias. Vejamos:

Art. 12. A Agência aplicará a sanção de advertência quando da ocorrência de uma das seguintes alternativas:

II - atendimento das medidas impostas em processo de Acompanhamento do qual derivou o Pado.

I - descumprimento das obrigações relacionadas à universalização e à continuidade; ou,

II - infrações graves, na forma do § 3º do art. 9º deste Regulamento, ressalvada a situação prevista no inciso II do caput deste artigo.

A redação introduzida pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, entrou em vigor em 1º de julho de 2021, como aplicação a todos os Pados pendentes de decisão de primeira instância:

Art. 5º Esta Resolução entra em vigor em 1º de julho de 2021, com exceção de seu art. 2º.

§ 1º O art. 2º e o Anexo a esta Resolução entram em vigor em 21 de outubro de 2021.

§ 2º As alterações promovidas ao RASA aplicam-se a todos os processos pendentes de decisão de primeira instância quando de sua entrada em vigor.

Tendo em vista que a decisão recorrida foi proferida em 3 de novembro de 2022 (SEI nº 8867159), aplicam-se ao presente processo os dispositivos acima transcritos, bem como as demais alterações trazidas pela Resolução nº 746/2021.

Assim sendo, a SCO considerou que a prática da infração de não envio de dados para o cálculo dos indicadores de qualidade, por período igual ou inferior a sete meses, dentro do mesmo ano, seria uma conduta que, apesar de graduada como média, não justificaria a imposição de sanção mais grave.

Seguindo a pirâmide da regulação responsiva, cujo ideário se buscou implementar na Anatel a partir da edição da mencionada Resolução nº 746/2021, parte-se de sanção menos gravosa, para, em caso de repetição da falta, galgar os degraus com penas mais pesadas. A aplicação destes princípios às obrigações de qualidade poderia ocorrer ao longo de um mesmo período de apuração, que corresponde a um ano, sendo aplicável a sanção de advertência para o não envio de informações por certo período de tempo, e, a sanção de multa, para período maior. A recomendação da área técnica faz todo sentido para incentivar as prestadoras a corrigirem alguma questão pontual dentro do mesmo ano e voltarem a prestar as informações necessárias.

Pelo exposto, concordo, em parte, com a proposta da área técnica. Julgo fundamental pensar em um escalonamento de sanções ao longo do período de um ano, de modo que a prestadora veja-se, sempre, em uma posição de incentivo para seguir as normas impostas e prestar as informações necessárias à Agência. Contudo, considero o limite de sete meses sugerido por demais extenso. Trata-se de período maior que a metade do ano, o que significaria que a Anatel sequer conseguiria avaliar um comportamento médio da prestadora.

O recebimento dos dados, como já colocado em algumas passagens desta Análise, é de fundamental importância para calcular, efetivamente, os indicadores de qualidade. Ou seja, se não tenho dados, não tenho como saber se a prestadora está atendendo, ou não, os padrões mínimos de qualidade aceitáveis, deixando os seus usuários desamparados. Por isso, penso que um período menor deveria ser estabelecido como limite para a aplicação da sanção de advertência, que seja mais condizente com o peso da infração praticada, mas que sirva como incentivo para a prestadora corrigir eventuais falhas que tenham levado à falta.

Para tanto, farei alusão à classificação utilizada na apuração de descumprimento dos próprios indicadores de qualidade. Na fundamentação elaborada para a gradação de tais infrações e aplicação da planilha de cálculo de multa, foi desenvolvida a seguinte tabela:

Elegeu-se o período de até três descumprimentos da meta no ciclo de um ano, o que equivale a três meses de não atendimento à meta do indicador, para poder classificar a infração como leve. No mesmo arrazoado, autorizou-se a aplicação indiscriminada da sanção de advertência para esses casos, ressalvando-se as situações de reincidência específica, nas quais a advertência não poderia ser aplicada, com alusão à redação anterior do RASA (prévia às mudanças trazidas pela Resolução nº 746/2012). Embora a teoria tenha sido desenvolvida com fundamento em dispositivos do RASA que não mais se aplicam, as suas bases podem ser trazidas e adaptadas aos novos mandamentos.

Considero que três meses seja um período bastante razoável para permitir a aplicação de advertência à infração de não envio de dados para cálculo dos indicadores de qualidade. Seria a situação mais basilar da pirâmide da regulação responsiva. A partir do quarto mês de descumprimento, seria o caso de subir um degrau e aplicar a sanção de multa. Destaco, contudo, que este entendimento que proponho não altera a gradação da infração apontada pela área técnica, permanecendo como média.

Para os meses de novembro e dezembro de 2017, mantêm-se a sanção de advertência, tal qual proposto. Para os meses de janeiro a março de 2018, também deve ser aplicada a advertência. Porém, para os meses de abril a junho, proponho a aplicação da sanção de multa.

Valeria a mera exclusão dos meses de janeiro a março e julho a outubro, todos de 2018, da planilha de cálculo de multa (SEI nº 9340199) utilizada como base para a decisão recorrida. No entanto, referida planilha contém equívoco na aplicação da metodologia de cálculo de multa aprovada pela Portaria nº 784, de 26 de agosto de 2014, que dispõe sobre a metodologia de cálculo do valor base das sanções de multa relativa a descumprimentos às metas de qualidade e dos procedimentos de coleta, cálculo e consolidação dos indicadores de qualidade previstos na regulamentação.

Por tal motivo, diligenciei à área técnica com o intuito de que os cálculos fossem refeitos, seguindo, à risca, a metodologia de cálculo aprovada pela Portaria nº 784/2014, considerando-se como apurados os meses de janeiro a junho de 2018, porém com multa aplicável somente aos meses de abril a junho. Os novos cálculos, com tais parâmetros, resultaram no valor de R$ 669.993,40 (seiscentos e sessenta e nove mil novecentos e noventa e três reais e quarenta centavos), conforme Planilha de Cálculo (SEI nº 11526563).

Por último, registro que a fundamentação ora apresentada relaciona-se com o Objetivo 9 da Agenda 2030, uma vez que o objeto do presente processo guarda relação temática no que diz respeito à preocupação com o desenvolvimento de infraestrutura de qualidade, confiável, sustentável e resiliente, incluindo infraestrutura regional e transfronteiriça, para apoiar o desenvolvimento econômico e o bem-estar humano, com foco no acesso equitativo e a preços acessíveis para todos.

Diante do exposto, proponho conhecer do recurso administrativo, dar-lhe parcial provimento e reformar de ofício a sanção aplicada, de advertência e multa de R$ 1.502.718,86 (um milhão, quinhentos e dois mil setecentos e dezoito reais e oitenta e seis centavos), para advertência e multa de R$ 669.993,40 (seiscentos e sessenta e nove mil novecentos e noventa e três reais e quarenta centavos).

Documento assinado eletronicamente por Raphael Garcia de Souza, Conselheiro, Substituto(a), em 07/03/2024, às 16:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 11539930 e o código CRC 5A439C2A.

Leve	até 3 (três) descumprimentos de meta dentro de um ciclo de 12 (doze) meses de avaliação dos indicadores, e cujo desvio médio do período em relação à meta (Fator D) seja equivalente a 1.
Média	descumprimentos que não atendam às premissas para “leve”, e cujo desvio médio do período em relação à meta (Fator D) seja inferior a 5
Grave	descumprimentos cujo desvio médio do período em relação à meta (Fator D) seja equivalente a 5