Voto nº 6/2024/PR

Processo nº 53500.002187/2024-97

Interessado: Gerência de Planejamento, Desenvolvimento e Segurança de Sistemas

presidente

CARLOS MANUEL BAIGORRI

ASSUNTO

Aprovação da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), cujo objeto é "a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), o que representa um acréscimo de 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento) do valor inicial atualizado do Contrato.

EMENTA

APROVAÇÃO DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA alteração quantitativa. serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis. Resolução Interna nº 214/2023. VALOR ESTIMADO DE R$ 14.575.948,08. COMPETÊNCIA DO CONSELHO DIRETOR. PELA aprovação.

Nos termos da Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023, que aprova a Norma sobre a governança, os limites de alçada e as autoridades competentes para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), é competência do Conselho Diretor (CD) da Anatel a aprovação da conveniência e oportunidade de contratações, cujo o valor seja igual ou superior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais).

A aprovação da conveniência e oportunidade constitui ato de governança pelo qual a autoridade competente avalia o mérito da celebração ou prorrogação de contrato, tendo em vista a motivação quanto ao interesse, relevância e adequação à satisfação do interesse público, inclusive no que se refere à vantagem econômica vislumbrada em razão da vigência contratual proposta. Não envolve juízo técnico e jurídico do procedimento, nem implica ratificação ou validação dos atos que compõem o processo de contratação ou de prorrogação contratual.

A contratação em tela tem por objetivo a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis, em caráter continuado, com dedicação exclusiva de mão de obra.

Pela aprovação da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa proposta e autorização para a celebração de termo aditivo ao Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621).

REFERÊNCIA

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

Regimento Interno da Anatel, aprovado na forma do anexo à Resolução nº 612, de 29/04/2013;

Norma sobre a governança, os limites de alçada e as instâncias para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023;

Processo nº 53500.045659/2023-15 (processo de contratação);

Informe nº 4/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11358600);

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 29/2024 (SEI nº 11358620).

RELATÓRIO

Por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 29/2024 (SEI nº 11358620), de 11/01/2024, o presente processo foi encaminhado à esta Presidência a fim de ser submetido ao Colegiado para a apreciação da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), celebrado com a empresa SPASSU TECNOLOGIA E SERVICOS S.A., inscrita no CNPJ/MF sob o nº 39.273.768/0001-74, cujo objeto é "a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), o que representa um acréscimo de 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento) do valor inicial atualizado do Contrato.

A Gerência de Planejamento, Desenvolvimento e Segurança de Sistemas (GIDS) formalizou a demanda por meio do Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), de 11/07/2023, apresentando os fundamentos e justificativas para o acréscimo proposto.

Ato contínuo, o processo nº 53500.045659/2023-15 foi encaminhado à Gerência de Aquisições e Contratos (AFCA), em observância ao disposto na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 e na Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023, que aprovou a Norma sobre a governança, os limites de alçada e as instâncias para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

Por seu turno a AFCA emitiu o Informe nº 73/2023/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 10572990), de 28/07/2023, concluindo por não constatar "qualquer prejuízo em se promover a pretensa alteração única e tão somente através de termo aditivo, visto que este é o instrumento válido e suficiente para tal." e encaminhando os autos para a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel) para análise e parecer acerca da viabilidade jurídica da alteração proposta.

A PFE-Anatel, por sua vez, exarou o Parecer nº 587/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 11176321), em 23/11/2023, manifestando-se pela regularidade jurídica da contratação, com ressalvas, condicionada ao atendimento das recomendações acostadas no Parecer. Ato contínuo, em 10/01/2024, a AFCA elaborou o Informe nº 3/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11350685) abordando o atendimento às recomendações do órgão de consultoria jurídica.

Em seguida, a área de contratos remeteu à Superintendência de Administração e Finanças (SAF) o Informe nº 4/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11358600), de 11/01/2024, concluindo pela regularidade da instrução processual até o momento e propondo o encaminhamento dos autos ao Conselho Diretor da Anatel para avaliação da conveniência e oportunidade

Verifica-se ainda no Informe retromencionado que a área técnica apresentou uma análise restrita aos aspectos de conformidade documental, adequação ao procedimento técnico e alinhamento às normas internas e federais, assim como às orientações da AGU e jurisprudência do TCU.

Assim, com fundamento no Informe nº 4/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11358600), a SAF a remeteu os autos a este Colegiado para avaliação da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), cujo objeto é a "prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", por meio da Apreciação do Conselho Diretor nº 29/2024 (SEI nº 11358620), de 11/01/2024.

Em sede análise preliminar, a Presidência da Anatel realizou diligência junto às áreas técnicas para esclarecimento dos pontos apresentados no Ofício nº 14/2024/PR-ANATEL (SEI nº 11429382), de 29/01/2024.

Em resposta, a Superintendência de Administração e Finanças (SAF) e Superintendência de Gestão Interna da Informação (SGI) juntaram aos autos os Ofícios nº 22/2024/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº 11535715), de 08/03/2024, e nº 7/2024/AFCA/SAF-ANATEL (SEI nº 11443380), de 14/03/2024, abordando os questionamentos apresentados por esta Presidência.

É o relatório.

DAS CONSIDERAÇÕES POR PARTE DESTE PRESIDENTE

DA COMPETÊNCIA DO CONSELHO DIRETOR

No âmbito da Anatel, a delegação de competências para contratação de obras e serviços de terceiros, aquisição de bens, gestão dos contratos administrativos e a administração de bens móveis e imóveis é disciplinada por meio da Norma sobre a governança, os limites de alçada e as instâncias para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023.

Nos termos da Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023, compete ao Conselho Diretor (CD) da Anatel a aprovação da conveniência e oportunidade de contratações com valores superiores a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais).

Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023

Art. 4º São autoridades competentes para atuação nos processos de contratação de bens, serviços, obras e serviços de engenharia, bem como nas prorrogações e alterações contratuais:

I - Conselho Diretor;

(...)

§ 3º A aprovação da conveniência e oportunidade das contratações compete:

I - Para o limite de alçada igual ou superior a R$ 5.000.000,00: ao Conselho Diretor da Anatel; (negrito nosso)

Ainda na mesma linha, vale destacar a redação do art. 22, inc. XI, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (LGT), e do art. 35, inc. X, do Decreto nº 2.338, de 07 de outubro de 1997, que tratam da competência do Conselho Diretor para autorizar a contratação de serviços de terceiros, in verbis:

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (LGT)

Art. 22. Compete ao Conselho Diretor:

[...] XII - autorizar a contratação de serviços de terceiros, na forma da legislação em vigor.”

Decreto nº 2.338, de 07 de outubro de 1997

Art.35. Compete ao Conselho Diretor, sem prejuízo de outras atribuições previstas na Lei, neste Regulamento ou no Regimento Interno:

[...] X - autorizar a contratação de serviços de terceiros, na forma da legislação em vigor;

A aprovação a que se refere a Resolução Interna fundamenta-se na análise de mérito do ato administrativo, adstrito à conveniência e oportunidade da contratação e, nesse caso, da alteração contratual decorrente. Ou seja, trata-se de ato de governança pelo qual a autoridade competente avalia o mérito da alteração do contrato, realizando a análise de sua motivação quanto ao interesse institucional, relevância e adequação à satisfação do interesse público, inclusive no que se refere à vantagem econômica vislumbrada.

Os aspectos legais da contratação, por outro lado, são objetos de avaliação pela Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel).

No caso em questão, como a proposta de alteração contratual elevará o valor global do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621) dos atuais RR$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), cabe exclusivamente a este Colegiado avaliar a oportunidade e conveniência da alteração proposta.

Diante dos esclarecimentos expostos, passa-se à verificação dos elementos necessários à prática do ato de aprovação da conveniência e oportunidade da alteração contratual.

DA ANÁLISE

Posta a competência do CD para decisão sobre o tema, passa-se à análise da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), celebrado com a empresa SPASSU TECNOLOGIA E SERVICOS S.A., inscrita no CNPJ/MF sob o nº 39.273.768/0001-74, cujo objeto é "a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), o que representa um acréscimo de 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento) do valor inicial atualizado do Contrato, conforme os fundamentos e quantitativos indicados no Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), complementado pelo Ofício nº 22/2024/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº 11535715) e anexos.

Inicialmente, cabe registrar que a Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 29/2024 (SEI nº 11358620) indica um percentual de acréscimo na monta de 24,10% (vinte e quatro vírgula dez por cento) correspondente à alteração do valor atual de R$ 11.745.092,64 (onze milhões, setecentos e quarenta e cinco mil noventa e dois reais e sessenta e quatro centavos) e para o novo estimado de R$ 14.575.948,08 (quatorze milhões, quinhentos e setenta e cinco mil novecentos e quarenta e oito reais e oito centavos). Contudo, após os esclarecimentos apresentados pela SGI no Ofício nº 22/2024/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº 11535715), verificou-se que o valor atual do Contrato, atualizado em decorrência da repactuação de preços formalizada no Primeiro Termo de Apostila (SEI nº 11141326), é de R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos), enquanto as alterações propostas para os quantitativos de postos de trabalho (a serem abordados mais adiante neste Voto) elevam o valor da avença para o montante de R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), o que representa um acréscimo de 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento) sobre o valor inicial atualizado do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621).

Seguindo com a análise, registra-se que o presente Voto não envolve a análise técnica e jurídica do procedimento, não implicando na validação de qualquer ato que compõe o processo de contratação. Trata-se aqui de aprovação da conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621) e da correspondente despesa pública.

A análise de tais requisitos demanda deste Colegiado o exame dos fatos, fundamentos e justificativas para que se forme adequado juízo de valor acerca da autorização para a alteração quantitativa do instrumento, consoante a proposta da Superintendência de Gestão Interna da Informação (SGI), por meio da Gerência de Planejamento, Desenvolvimento e Segurança de Sistemas (GIDS)

Trata-se, em verdade, de avaliação do mérito administrativo na prática do ato e, portanto, demanda uma análise de aspectos fáticos e a ocorrência da subsunção do fato à norma para se decidir sobre a viabilidade da despesa para arcar com a execução adicional do serviço.

Com efeito, conveniente é aquilo que é adequado, apropriado ao objeto que se destinou. A medida administrativa editada será conveniente se for apta a cumprir o objetivo previsto, se for proporcional e útil, ajustada ao interesse público.

A oportunidade, por sua vez, com visível caráter econômico, se refere à adaptação da medida ao cumprimento dos fins pretendidos pelo mandamento normativo que o ato administrativo busca satisfazer. Oportuno é o que se pratica em tempo hábil, em boa hora. Deve a oportunidade apresentar-se como medida de proporção entre o conteúdo do ato e o resultado que se quer obter.

Para a correta avaliação desses quesitos, faz-se necessário averiguar os seguintes pontos:

Os fundamentos de fato e de direito que subsidiam a proposta;

A avaliação do serviços prestados;

A comprovação da manutenção da vantajosidade econômica da contratação; e

A comprovação de disponibilidade orçamentária.

Acerca dos fundamentos de fato e de direito, relata a área gestora do Contrato indicou nos itens 3.24. a 3.49. do Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852) as justificativas para o acréscimo. Destacam-se os excertos transcritos abaixo:

Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852)

3.35. O que se percebeu durante a execução do Contrato GIDS nº 117/2022, de novembro/2022 até a presente data, foi uma sobrecarga nas atividades relacionadas ao profissional de arquitetura de software, principalmente motivada pelo fato de ter que se dedicar a muitas frentes de trabalho, comprometendo a celeridade ideal das atividades.

3.36. Esse número de arquitetos considerou apenas a alocação de um profissional para cada vertente de negócio. Entretanto, a atuação desse profissional tem ultrapassado o suporte às coordenações que atendem as áreas negociais da agência, o que comprometeu o quantitativo previsto originalmente, necessitando, assim, a revisão do quantitativo de profissionais para o atendimento às novas atividades previstas.

3.37. A Portaria SGD/MGI nº 750 informa em seu Anexo IV, in verbis:

2.5. Deve-se prever, conforme tabela exemplificativa a seguir:

a) A composição mínima dos times, incluindo a identificação dos perfis profissionais e quantidades;

b) Regras para compartilhamento/alocação dos profissionais, obedecendo limites pré-estabelecidos.

3.38. Diante do contexto da execução contratual, foram identificados os atuais e novos grupos de atividades, no qual é fundamental a atuação do Arquiteto de Software. Após esse mapeamento, considerando a indicação da Portaria SGD/MGI nº 750, de que cada profissional se envolva em 3 (três) projetos, e, considerando que cada grupo de atividades do arquiteto de software corresponde a um projeto, estimou-se o novo quantitativo para esse profissional.

3.39. Esse novo quantitativo está demonstrado abaixo:

3.40. Assim, pretende-se alterar o quantitativo de profissionais de arquitetura de software de 4 (quatro) para 8 (oito), para garantia do nível ideal de disponibilidade profissional, no atendimento dos grupos de atividades descritas acima.

3.41. Por determinação do Conselho Diretor da Anatel, a partir da Resolução Interna nº 170, de 02 de dezembro de 2022 (SEI nº 9512259) e retificada por meio do (SEI nº 9516845), foi solicitado que a Superintendência de Gestão Interna da Informação (SGI), junto com a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), realizassem um estudo sobre as alternativas disponíveis para reduzir a dependência da Anatel da solução proprietária de Gestão e Controle de Espectro da Contratada Spectrum Center (Contrato GIDS nº 107/2021).

(...)

3.43. Diante disso, surgiu a necessidade de estruturar um projeto de manutenção da atual solução de gestão e controle de espectro, em operação na Anatel, para o desacoplamento entre a solução legada, de domínio da Agência, e a solução proprietária, de domínio da empresa CONTRATADA Spectrum Center.

3.44. Para que não haja impacto no atendimento das demandas atuais, pela redução da quantidade de projetos simultâneos a serem desenvolvidos pelas coordenações da GIDS, em especial a GIDS3 (vertente técnica), que concentra o desenvolvimento e manutenções de soluções da SOR, será necessário um aporte de desenvolvedores com a finalidade específica de executar o projeto de desacoplamento da solução de gestão e controle de espectro.

3.45. Devido a alta complexidade da solução de gestão e controle de espectro, o perfil requerido para esse projeto será o desenvolvedor Sênior. Entretanto, nem todos os serviços de desacoplamento da solução necessitam de senioridade dos profissionais envolvidos, o que se sugere que também seja contemplado Desenvolvedores Pleno como parte dos recursos profissionais a serem dedicados ao projeto de desacoplamento.

(...)

3.47. Assim, seria necessário um acréscimo de 5 (cinco) postos de trabalho, de perfil desenvolvedor sênior, passando do quantitativo atual de 23 para 28 profissionais. Entretanto esse número de profissionais, pelas razões informadas no item 3.45, deve contemplar no time também o desenvolvedores pleno.

3.48. Não se pode considerar que 1 (um) profissional pleno, que é um profissional que possui menos experiência e necessita de maior supervisão, corresponda a 1 (um) profissional sênior. Por isso se considera que 1 (um) desenvolvedor sênior será substituído por 2 (dois) desenvolvedores pleno.

3.49. Diante do exposto, teremos um acréscimo no contrato de 4 (quatro) desenvolvedores sênior, passando dos atuais 23 para 27 profissionais, e 2 (dois) desenvolvedores pleno, passando de 11 para 13 profissionais.

Ou seja, verifica-se um aumento de quatro postos de Desenvolvedor Sênior, de dois postos de Desenvolvedor Pleno e de quatro postos de Arquiteto de Software. Esses aumentos representam, percentualmente, acréscimos individuais de, aproximadamente, 17% (dezessete por cento), 18% (dezoito por cento) e 100% (cem por cento), respectivamente.

Com o objetivo de fundamentar o aumento dos quantitativos para os postos de Desenvolvedor Sênior e de Desenvolvedor Pleno, a GIDS indicou a determinação do Conselho Diretor da Anatel contida na Resolução Interna nº 170, de 02 de dezembro de 2022 (SEI nº 9516845), que culminou no Estudo Técnico consolidado no Informe nº 8/2023/GIDS/SGI (SEI nº 9924966), posteriormente aprovado pelo Despacho Ordinatório SEI nº 10606720, no qual acatou-se à proposta apresentada pela Superintendência de Gestão da Informação (SGI) e pela Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) de implementação de nova arquitetura orientada a serviços na Solução de Gestão e Controle de Espectro na Anatel, com o objetivo de mitigar a dependência da Anatel da solução proprietária de Gestão do Espectro da Spectrum Center, que configura expressamente fato superveniente ao planejamento da contratação original, conforme a distribuição indicada na tabela contida no item 3.39. do Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), transcrita acima.

Contudo, o pleito de acréscimo apresentado também compreende o aumento de 4 (quatro) postos de trabalho para o perfil Arquiteto de Software, para o qual não foram identificadas objetivamente no Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852) as justificativas necessárias.

Diante da situação, esta Presidência realizou diligência junto à área técnica, por meio do Ofício nº 14/2024/PR-ANATEL (SEI nº 11429382), solicitando o aporte de informações complementares à justificativa apresentada para duplicar o quantitativo de postos de trabalho de Arquiteto de Software.

Por sua vez, a SGI juntou aos autos do processo o Ofício nº 22/2024/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº 11535715), contendo as motivações para o incremento do quantitativo de postos de Arquiteto de Software, vejamos:

Ofício nº 22/2024/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº 11535715)

2.1. A respeito da motivação para o acréscimo de 100% para o posto de Arquiteto de Software, segue complementação da justificativas que foram apresentadas:

2.1.1. Inicialmente, para a elaboração do Contrato GIDS nº 117/2022 (SEI nº 9275621), foi prevista a quantidade de 4 (quatro) Arquitetos de Software, conforme justificativa apresentada na seção 12 do Estudo Técnico Preliminar da Contratação de TI (SEI 8415304).

2.1.2. Durante a execução contratual, observou-se a necessidade de acréscimo adicional para o posto de Arquiteto de Software, conforme apresentado no processo em análise, pelas seguintes motivações:

I - Acréscimo significativo na quantidade de projetos a serem acompanhados, conforme justificativa apresentada no item 3.30 e seguintes do Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI 10332852).

II - Nas obrigações de adequação e aderência ao Programa de Privacidade e Segurança da Informação (PPSI), para apoio e suporte na implementação das medidas priorizadas dos controles determinados no PPSI (53500.027907/2023-46), que estão sob a competência da SGI. Controles priorizados nos Ciclos 2 e 3:

III - Obrigações de implementação resultantes do Plano de Transformação Digital - PTD (SEI nº 10979422), exercício 2024, em consonância com o disposto no Decreto nº 10.332, de 28 de abril de 2020, que instituiu a Estratégia de Governo Digital (EGD) para o período de 2020 a 2023.

IV - No Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI 10332852), referente à implementação das ações decorrentes do Estudo Técnico sobre alternativas para diminuir a dependência da Anatel da solução proprietária de Gestão do Espectro da Spectrum Center (SEI nº 9924966), que culminou nas iniciativas AS.14 2023 e AS.05 2024 do PDTIC 2023/2024 - Evolução do Mosaico para reduzir a dependência da solução proprietária de Gestão do Espectro da Spectrum Center (Arquitetura por serviços), não foi explicitada a participação dos Arquitetos de Software. Contudo, resta claro que o envolvimento desses profissionais é crucial, pois têm desempenhado um papel fundamental no suporte às atividades realizadas pelos desenvolvedores sêniores e plenos durante a execução desse projeto.

2.1.3. Cabe ressaltar ainda as possíveis/futuras obrigações oriundas:

a) da Política Nacional de Cibersegurança - PNCiber, aprovada pelo Decreto nº 11.856, de 26 de dezembro de 2023, e;

b) da revisão da Estratégia de Governo Digital (EGD) para o período de 2024 a 2027.

Diante do exposto acima, verifica-se atendido o requisito de fundamentação da proposta de acréscimo dos postos indicados, passa-se então à análise da  subsunção do fato à norma, qual seja, a aderência da alteração quantitativa aos preceitos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621).

Registra-se que análise se dá com base na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, uma vez que o Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621) foi celebrado sob a égide desse diploma normativo, conforme o procedimento indicado no art. 190 da nova lei de licitações (Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021).

Verifica-se que a previsão da possibilidade de alteração contratual consta da cláusula décima quarta do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), em consonância com o disposto no art. 65, §1º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo cláusula exorbitante na relação jurídica vertical da Administração Pública com seus contratados sob o regime de direito público. Dessa forma, dispensa-se o aceite ao procedimento de acréscimo, sendo de boa conduta apenas a notificação ao Contratado para que a Contratada se programe diante da possível majoração da obrigação pactuada.

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

(...)

b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

(...)

§1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.

Constam no processo o Ofício nº 40/2023/GIDS/SGI-ANATEL (SEI nº10332836) e o documento "Ofício Resposta ao Ofício nº 40.2023.GIDS.SGI-A (SEI nº 10412457)", nos quais é feita, respectivamente, a comunicação à Contratada acerca do acréscimo proposto e a anuência quanto à alteração quantitativa dentro dos limites legalmente autorizados.

Assim, tem-se que o acréscimo do valor inicial atualizado do Contato em 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento), passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), respeita o limite de 25% (vinte e cinco por cento) previsto na norma.

Especificamente quanto à incidência dos percentuais de acréscimo do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), dispões, a Lei e a doutrina, que os percentuais de acréscimo devem ser calculados com base no mesmo critério de julgamento da proposta utilizado na licitação. Nesse contexto, a alteração contratual em análise, sob um viés de análise da variação do valor global do Contrato, observa o limite legal, conforme exposto acima, todavia, considerando tratar-se de Contrato com postos de trabalho, bem como com substancial custo para a Administração, faz-se necessária uma análise mais detalhada dos itens a serem acrescidos.

Segundo Joel Menezes Niebuhr, os limites das alterações contratuais quantitativas dos parágrafos 1º e 2º do art. 65 da Lei n.º 8.666, de 1993, devem ser calculados de acordo com o parâmetro de julgamento adotado pelo certame licitatório:

(...) se o julgamento é pelo preço global, então os limites das alterações contratuais devem ser calculadas sobre o preço global e não em razão dos preços unitários. Continuando com o exemplo do contrato para a construção do prédio. O edital de licitação pública que antecedeu o contrato previu a utilização de dez mil tijolos, mil sacas de cimento e vários outros insumos e serviços, que somados ao Benefício de Despesas Indiretas (BDI), traduzem o preço final. À Administração Pública é permitido realizar acréscimo que dobre a quantidade de sacas de cimento, desde que o montante não importe majoração do valor global do contrato superior aos limites enfeixados nos parágrafos 1º e 2º do art. 65 da Lei n.º 8.666/93. (NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e contrato administrativo. 3. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 888)

Ainda sobre o tema, o Tribunal de Contas da União (TCU) firmou o seguinte posicionamento sobre o tema: o limite máximo de 25% (vinte e cinco por cento), previsto pela Lei nº 8.666, de 1993, para os acréscimos e supressões, quando há no contrato vários itens autônomos, devem ser verificados tanto no valor global como individualmente para cada item do contrato. Nesse sentido, é importante mencionar julgados da Corte de Contas:

[…] 9.4.21. somente prorrogue contratos de serviços que contenham apenas prestação obrigatória pela licitante vencedora. Ademais, nas alterações contratuais, calcule o limite de 25%, previsto no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, com base no custo unitário do serviço a ser adicionado ou suprimido, não no valor total do contrato. […]

(Acórdão 1330/2008-Plenário.)

Observe, como regra, o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato para a alteração dos quantitativos dos itens contratados, de forma a garantir que as alterações não constituam “jogo de preços”, conforme estabelecido no art. 65, § 1º, da Lei no 8.666/1993.
(Acórdão 265/2010 Plenário)

A Lei nº 8666/93 enumera no art. 40 o quê, obrigatoriamente, deve conter no edital, sendo que o inciso X dispõe sobre a necessidade de constar o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, enquanto, o inciso II do § 2º do mesmo artigo, de forma categórica, menciona que os anexos do edital devem conter orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários. Como se vê, mesmo nas licitações julgadas pelo preço global, deve-se apresentar os preços unitários, pois será por meio da somatória dos preços unitários que chegaremos ao global e uma vez que esses preços variem em valores significativos para cima ou para baixo do preço estimado, a proposta, se vencedora poderá causar graves prejuízos para a Administração, muitas vezes configurando o jogo de planilhas.

“A jurisprudência vem assentando entendimento de que as propostas devem ser analisadas tanto sob a égide do preço global quanto do preço unitário. A premissa é de que o preço global provém do unitário. Ele é a soma do unitário. Se há problema no unitário, há problema no global, ainda que não sejam aparentes. Aliás, a exigência da apresentação dos preços unitários mesmo em licitação julgada pelo preço global presta-se justamente a este propósito, permitir ampla e completa análise da aceitabilidade das propostas, sob todas as suas vertentes, a fim de possibilitar à Administração a identificação e a desclassificação de proposta defeituosa”. (NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e contrato administrativo. 3. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 495).

Reforça esse entendimento o posicionamento reiterado do TCU, inclusive quando aos potenciais impactos futuros nas eventuais alterações de contratos a serem celebrados, vide:

Acórdão nº 253/2002 - Plenário

[...], o fato de os processos licitatórios terem sido realizados em regime de preço global não exclui a necessidade de controle dos preços de cada item. É preciso ter em mente que, mesmo nas contratações por valor global, o preço unitário servirá de base no caso de eventuais acréscimos contratuais, admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitações. Dessa forma, se não houver a devida cautela com o controle de preços unitários, uma proposta aparentemente vantajosa para a administração pode se tornar um mau contrato.

Acórdão nº 1941/2006 - Plenário

Veja-se que a exigência de detalhamento das propostas constitui uma medida importante no sentido de permitir a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração e/ou de evitar que eventuais alterações contratuais possam desequilibrar as condições originalmente pactuadas. Daí os recorrentes Acórdãos do TCU com determinações para que conste dos editais, além do critério de aceitabilidade de preços unitários, exigência para que os licitantes apresentem as composições dos preços unitários dos serviços, bem como o detalhamento do BDI e dos encargos sociais, a exemplo do Acórdão 1941/2006-Plenário.

Considerando a fundamentação acima, em análise ao Edital nº 8 /2022 (SEI nº 9110000), instrumento convocatório para a licitação que culminou na celebração do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), é possível concluir que a contratação foi efetivada por empreitada por preço unitário, com critério de julgamento da proposta de menor preço global do grupo, ou seja, equivalente a menor preço global do contrato, visto tratar-se de somente um grupo. Sem embargo, o edital apresenta as seguintes disposições:

Edital nº 8 /2022 (SEI nº 9110000)

8.15.4. O Pregoeiro analisará a compatibilidade dos preços unitários apresentados na Planilha de Custos e Formação de Preços com aqueles praticados no mercado em relação aos insumos e também quanto aos salários das categorias envolvidas na contratação;

(...)

10.3. Os preços deverão ser expressos em moeda corrente nacional, o valor unitário em algarismos e o valor global em algarismos e por extenso (art. 5º da Lei nº 8.666/93).

10.3.1. Ocorrendo divergência entre os preços unitários e o preço global, prevalecerão os primeiros; no caso de divergência entre os valores numéricos e os valores expressos por extenso, prevalecerão estes últimos. (negrito nosso)

Vê-se que, conquanto o critério de julgamento das propostas indicado no Edital tenha sido "menor preço global", o instrumento convocatório indicou a priorização da análise dos preços unitários como condição de aceitabilidade do valor global, e, consequentemente, da proposta.

Logo, com o objetivo de dirimir quaisquer dúvidas quanto à viabilidade do acréscimo proposto nos percentuais calculados sobre o valor global do Contrato, este Presidente realizou diligência junto à SAF, por meio do Ofício nº 14/2024/PR-ANATEL (SEI nº 11429382), solicitando que a área administrativa reexaminasse a proposta de acréscimo. Por seu turno, a SAF apresentou o Ofício nº 7/2024/AFCA/SAF-ANATEL (SEI nº 11443380), no qual cotejou as ressalvas apresentadas por esse Gabinete e ratificou o uso do critério de "menor preço global" no julgamento das propostas, vejamos:

Ofício nº 7/2024/AFCA/SAF-ANATEL (SEI nº 11443380)

11. De acordo com o Parecer nº 00005/2022/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU (SEI nº 10578762), por meio do qual a Câmara Permanente de Licitações e Contratos Administrativos da Procuradoria-Geral Federal (CPLC), órgão integrante do Departamento de Consultoria da Procuradoria-Geral Federal (PGF), uniformizou o entendimento sobre o tema, a base de cálculo para incidência dos limites para alteração do objeto contratual, previstos no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, relaciona-se com o critério de julgamento da licitação e da adjudicação do objeto.

12. Assim, a forma como foi concebido o objeto da contratação, que levou às decisões relativas à licitação, como o critério de julgamento e adjudicação, é que deve pautar toda a execução do contrato, incluindo suas eventuais alterações.

13. Se o objeto deve ser considerado em sua unicidade para atendimento do interesse público, então, também a alteração contratual desse objeto deve ser considerada em sua totalidade, ou seja, na integralidade do valor do ajuste, independentemente se recai sobre um item isolado do objeto.

14. Nesse sentido, na hipótese de o contrato derivar de licitação com critério de julgamento o menor preço global e adjudicação global, o limite legal para as alterações do objeto deve ser calculado sobre o valor inicial atualizado do contrato, ainda que a alteração recaia sobre apenas um ou alguns itens que compõem o objeto.

15. A esse respeito, transcreve-se os itens 1.2 e 1.3 do Edital do Pregão Eletrônico nº 8/2022 (SEI nº 9110000), do qual se originou a contratação em tela:

Edital do Pregão Eletrônico nº 8/2022

1.2 A licitação será realizada em grupo único, formados por 4 (quatro) itens, conforme tabela constante no Termo de Referência, devendo o licitante oferecer proposta para todos os itens que o compõem.

1.3 O critério de julgamento adotado será o menor preço global do grupo, observadas as exigências contidas neste Edital e seus Anexos quanto às especificações do objeto.

16. No caso em tela, a área gestora propôs o acréscimo no percentual de 17,39% (dezessete vírgula trinta e nove por cento) ao item 1 - Desenvolvedor Sênior; 18,18% (dezoito vírgula dezoito por cento) ao item 2 - Desenvolvedor Pleno; 0,00% (zero por cento) ao item 3 - Scrum Master; 100% (cem por cento) ao item 4 - Arquiteto de Software. Neste sentido, tem-se que o acréscimo proposto impactará em um aumento de 24,10 % (vinte e quatro vírgula dez por cento) em relação ao valor global do Contrato Original.

17. Dessa forma, em que pese haver, para o item 4 do contrato, solicitação de acréscimo superior ao limite de 25% estabelecido em lei, quando se observa o valor global, este se mantém nos limites estabelecidos pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

18. Entende-se, portanto, que foi corretamente aplicado o regramento legal estabelecido na instrução do acréscimo ora em análise, com respaldo no referido Parecer nº 00005/2022/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.

19. No mesmo sentido foi o entendimento da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel que, ao analisar a presente solicitação de acréscimo quantitativo, se manifestou por meio do Parecer nº 00759/2021/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 7752989).

Considerando as informações apresentadas, restam apresentados os fundamentos de fato e de direito que subsidiam a proposta de acréscimo quantitativo do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621).

Dentre os requisitos necessários para a alteração quantitativa dos contratos consta a comprovação da qualidade dos serviços prestados, posto que a prestação precária ou insuficiente dos serviços pela Contratada não é compatível com o interesse público que se busca atender com a ampliação do escopo da avença. Nesse sentido, foi juntada ao processo a Declaração (SEI nº 10480675), emitida pelo fiscal do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), na qual é atestado que a empresa Contratada prestou os serviços a contento, não restando óbices à alteração contratual.

Em relação à vantajosidade econômica do Contrato, impende ressaltar que a SGI indicou, no Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), que os valores do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621) permanecem alinhados ao anexo II da Portaria SGD/MGI nº 750, de 20 de março de 2023, que estabelece modelo para a contratação de serviços de desenvolvimento, manutenção e sustentação de software, no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal, mantendo-se, assim, a vantajosidade econômica do Contrato, vide:

Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852)

Da adequação ao preço de mercado

3.53. A Secretaria de Governo Digital do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos realizou ampla pesquisa de preços, considerando as publicações de guias salariais de TIC disponibilizadas em mídias especializadas, contratações similares feitas pela Administração Pública, dados de sistemas oficiais de governo a exemplo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) e Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD).

3.54. O resultado da pesquisa consta do  ANEXO II da PORTARIA SGD/MGI Nº 750, DE 20 DE MARÇO DE 2023, que estabelece modelo para a contratação de serviços de desenvolvimento, manutenção e sustentação de software, no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal.

3.55. No Anexo II da referida portaria, temos o seguinte valor de referência salarial para o profissional os profissionais envolvidos nesta alteração quantitativa:

3.56. Importante ressaltar que também são esses os perfis de profissionais solicitados pela Anatel em seu contrato.

3.57. Os salários base, atualmente pagos para os profissionais Arquiteto de Software e Desenvolvedor Sênior pelo contrato da Anatel, são R$ 15.463,50 e R$ 12.115,99 respectivamente. Resta, então, comprovada a vantajosidade do salário praticado atualmente para os profissionais envolvidos, frente ao salário de referência da citada portaria.

A partir dos dados colacionados acima, extraídos do Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), verifica-se que a análise de preços realizada demonstra que os valores estimados para a contratação são compatíveis com aqueles praticados no mercado de fornecedores alinhados à Portaria SGD/MGI nº 750, de 20 de março de 2023, não havendo prejuízo econômico na autorização para a contratação proposta.

Entretanto, importante destacar que não compete ao Conselho Diretor a análise de planilhas de preços apresentadas pelas empresa/órgãos públicos indicados, sendo de inteira responsabilidade da área requisitante a conferência e revisão dos valores informados.

Acerca da comprovação de disponibilidade orçamentária, consta nos autos do processo nº 53500.045659/2023-15 a Declaração de Disponibilidade Orçamentária SEI nº 10541848, por meio da qual o Gerente de Finanças, Orçamento e Arrecadação (AFFO) da Agência, no uso de suas atribuições como ordenador de despesas, atestou a disponibilidade orçamentária para o acréscimo. Nota-se que os valores a serem empenhados observarão as fontes, programa de trabalho e elementos de despesa indicados para o Contrato original. Com a Declaração de Disponibilidade Orçamentária SEI nº 10541848 também resta atendido o regramento específico da Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023,.

Ademais, foram observadas as competências indicadas nos artigos 7º e 8º da Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023 - aplicados de forma análoga à alteração contratual -, posto que a autorização para a despesa em valor igual ou superior à R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) foi proposta pela Superintendência de Gestão Interna da Informação (SGI), mediante o Informe nº 21/2023/GIDS/SGI (SEI nº 10332852), enquanto a Gerência de Aquisições e Contratos (AFCA ) manifestou-se no processo quanto à sua regularidade - por meio do Informe nº 4/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11358600) - antes do envio dos autos para deliberação da Superintendência de Administração e Finanças e a elaboração da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 29/2024 (SEI nº 11358620), destinada ao Conselho Diretor.

Diante do exposto, entendo que os requisitos orçamentários foram comprovados.

Para a análise dos aspectos legais da contratação, registra-se que o processo foi enviado para a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel), por meio do Informe nº 73/2023/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 10572990), em atenção ao comando contido no art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Ato contínuo a PFE-Anatel exarou o Parecer nº 587/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 11176321), concluindo pela regularidade jurídica do feito, com ressalvas, desde que atendidas as recomendações presentes no Parecer.

As argumentações, justificativas e providências adotadas frente às recomendações apresentadas pela PFE/Anatel foram consolidadas pela área administrativa no Informe nº 3/2024/AFCA4/AFCA/SAF (SEI nº 11350685), com fundamento no art. 50, inciso VII, da Lei nº 9.784, de 1999.

Considerando as informações constantes acima e a documentação arrolada nos Processos nº 53500.002187/2024-97 e nº 53500.045659/2023-15, entendo estar devidamente justificada e motivada pela área técnica a proposta de alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), cujo objeto é "a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos), o que representa um acréscimo de 24,07% (vinte e quatro vírgula zero sete por cento) do valor inicial atualizado do Contrato, estando aderente às necessidades institucionais da Agência.

Diante do exposto, sem adentrar nos requisitos técnicos e jurídicos do Processo, tratando-se a aprovação da conveniência e oportunidade de manifestação adstrita ao mérito do ato administrativo, julga-se satisfatoriamente concluído o exame dos elementos necessários à deliberação, nos moldes prescritos pela Norma sobre a governança, os limites de alçada e as instâncias para a contratação de bens e serviços, bem como as prorrogações e alterações contratuais, no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), aprovada pela Resolução Interna nº 214, de 23 de maio de 2023.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, proponho ao Conselho Diretor (CD):

Aprovar a conveniência e oportunidade da alteração quantitativa do Contrato nº 117/2022 - Anatel (SEI nº 9275621), cujo objeto é "a prestação de serviços técnicos especializados de desenvolvimento e manutenção de software utilizando metodologias e equipes ágeis", passando dos atuais R$ 12.136.727,64 (doze milhões, cento e trinta e seis mil setecentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos) para R$ 15.057.818,16 (quinze milhões, cinquenta e sete mil oitocentos e dezoito reais e dezesseis centavos).

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Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Presidente, em 27/03/2024, às 15:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 11418912 e o código CRC 0373741E.

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