SEI/ANATEL - 3760554

Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018 - Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações;

Plano Geral de Metas de Universalização - PGMU, aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018;

Regulamento de Obrigações de Universalização - ROU, aprovado pela Resolução nº 598, de 23 de outubro de 2012.

A Lei Geral de Telecomunicações (LGT), em seu art. 79, determina que o serviço prestado em regime público, atualmente apenas o Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, está sujeito às obrigações de universalização e de continuidade. Entende-se por universalização o direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, ao serviço de telefonia fixa, individual ou coletivo.

Em seu art. 80, a LGT estabelece que as obrigações de universalização sejam objeto de metas periódicas, conforme plano específico elaborado pela Anatel e aprovado pelo Poder Executivo, materializadas no Plano Geral de Metas para a Universalização – PGMU.

Até o momento, foram editados quatro Planos Gerais de Metas de Universalização, quais sejam:

Art. 30. Enquanto não for publicada a regulamentação deste Plano, aplicam-se, no que couber, as disposições do regulamento do Decreto nº 7.512, de 2011.

Parágrafo único. A regulamentação deste Plano deverá ser editada pela Anatel, no prazo de doze meses, contado da data de publicação deste Decreto.

Em decorrência da norma supramencionada, em 9 de janeiro de 2019, foi instaurado o presente processo por meio do Termo de Abertura de Projeto - TAP (SEI nº 3702126 ) com o objetivo de editar o Regulamento de Obrigações de Universalização - ROU (aprovado pela Resolução nº 598, de 23 de outubro de 2012), para adequá-lo ao PGMU IV.

Por conseguinte, as superintendências da Anatel foram notificadas por meio do Memorando Circular nº 1/2019/PRUV/SPR de 14 de janeiro de 2019 (SEI nº 3702126 ), para avaliarem a necessidade de indicar membros para compor a Equipe de Projetos, de acordo com a Portaria da Anatel nº 927, de 5 de novembro de 2015, que aprovou o processo de regulamentação no âmbito da Agência:

II - elaborar proposta de Tomada de Subsídio para apreciação e aprovação pelo Superintendente de Planejamento e Regulamentação;

III - definir, sob a coordenação da Gerência de Regulamentação, o método e a técnica mais adequados para a Análise de Impacto Regulatório e, se necessário, propor ao Superintendente de Planejamento e Regulamentação a contratação de consultoria especializada para os casos de maior complexidade;

IV - elaborar, sob a coordenação da Gerência de Regulamentação, Relatório de AIR;

V - formular proposta de regulamentação, observando as conclusões do Relatório de AIR e as diretrizes emanadas do Conselho Diretor;

VI - submeter a Consulta Interna a proposta de regulamentação ou submeter pedido de dispensa de sua realização ao titular da Superintendência competente pelo Projeto;

VII - executar, sob a coordenação da Gerência de Regulamentação, os procedimentos necessários à realização de Consulta Pública da proposta de regulamentação;

VIII - avaliar a pertinência das contribuições, sugestões e recomendações recebidas em Consulta Interna, Consulta Pública, Audiência Pública e de órgãos externos, elaborando proposta de comentários da Anatel; e,

IX - revisar e tornar disponíveis os comentários da Anatel às contribuições recebidas na Consulta Pública, em até 30 (trinta) dias após a publicação da Resolução no Diário Oficial da União.

Nos termos da Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015, as seguintes diretrizes devem ser observadas :

Art. 2º O processo de regulamentação é norteado pelas seguintes diretrizes:

Das diretrizes acima, merecem destaque a consolidação e a simplificação do arcabouço normativo, redução de custos para provimento dos serviços e observação da perspectiva do usuário nas decisões da Anatel. Nesse sentido, é preciso analisar a possibilidade de simplificação de obrigações constantes do atual ROU – Resolução nº 598, de 23 de outubro de 2012 –, obrigações essas que podem ser entendidas como desnecessárias no atual cenário de telecomunicações, seja porque a universalização já foi implementada, seja porque o impacto na perspectiva do usuário é ínfima.

Importante observar da planilha abaixo que o interesse do usuário pelo STFC tem decaído nos últimos 4 anos, e esse é um dos motivos pelo qual a edição do ROU é um grande desafio:

O decréscimo nos acessos do STFC decorre principalmente do fato de que as telecomunicações deixaram de se limitar à comunicação de voz. A evolução da tecnologia analógica para a digital, principalmente com a expansão massiva da Internet, tem facilitado a conversão da voz, dados e vídeos para o formato digital. Cada vez mais, os serviços estão sendo prestados de forma convergente, tornando mandatória a busca pela convergência das plataformas e tecnologias. Permitir a entrega de múltiplos serviços e reduzir custos também passa a ser foco das ações da Anatel.

A última década foi caracterizada pelo aumento expressivo da penetração dos serviços de telecomunicações no Brasil. O número de acessos ao final do primeiro semestre de 2018 era de 322 milhões quando comparado com 167 milhões em dezembro de 2007. Esse crescimento deve-se, principalmente, pela expansão do serviço de telefonia móvel, que sozinho, contabilizou 235 milhões de acessos em junho de 2018. O mercado de banda larga fixa representa 9% do total dos acessos do país e tem apresentado taxa de crescimento anual de, aproximadamente, 8% nos últimos cinco anos.

No sentido de avaliar os impactos da revisão do ROU, a Equipe de Projeto procedeu à Análise de Impacto Regulatório - AIR, constante do Anexo I deste Informe. O Relatório de AIR foi dividido em 2 temas:

Tema 02: Regulamentação das metas de Acesso Fixo sem Fio para a prestação do STFC.

Para cada tema acima, foram analisadas as seguintes alternativas: Alternativa A – Simplificar as obrigações gerais de universalização; Alternativa B – Manter o nível de intervenção regulatória, e Alternativa C – Ampliar o nível de intervenção regulatória atual em relação às obrigações de universalização. Em todos os tópicos, a alternativa A foi a escolhida.

No tema 02, foram analisadas as seguintes alternativas: Alternativa A - Regulamentar as metas de acesso fixo sem fio para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado; Alternativa B - Não regulamentar as metas de acesso fixo sem fio para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado. A conclusão para este tema foi a de regulamentar as metas mencionadas.

Após o AIR indicar a alternativa a seguir, a equipe de projeto iniciou os trabalhos de revisão do ROU e do presente Informe, o qual especifica as principais mudanças sugeridas.

Art. 4º Nas localidades com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar o STFC com acessos individuais nas classes residencial, não residencial e tronco, no prazo de até cento e vinte dias, contado da data de solicitação, nos termos estabelecidos em regulamento.

§ 1º As solicitações de instalação de acessos individuais das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades com STFC com acessos individuais devem ser atendidas no prazo máximo de sete dias, contado da data de solicitação em noventa por cento dos casos, e, em nenhuma hipótese a instalação de acessos individuais poderá ocorrer em prazo superior a vinte e cinco dias.

§ 2º Nas localidades com STFC com acessos individuais, aplica-se excepcionalmente o prazo estabelecido no caput quando comprovada a necessidade de expansão de cobertura de rede, nos termos estabelecidos em regulamento.

Observa-se, da leitura do art. 4º, que o atendimento com acesso individual será realizado a partir de solicitação. A regra é diferente, portanto, daquela que constava do PGMU III, pela qual o atendimento era feito independentemente de solicitação, antecedido de prospecção. Além disso, agora há dois prazos para atendimento: a) 120 dias para implantação de acesso individual em localidades onde ainda não há o serviço, b) 7 dias para instalação do STFC em localidades onde já há o serviço. Considerando os prazos estabelecidos pelo PGMU, entende-se que “implantar” significa levar o STFC pela primeira vez à localidade. É o marco inicial da prestação do serviço. Já “instalar” seria levar o STFC para a localidade onde o serviço já está sendo prestado.

Sobre as metas de acesso individual, o AIR (Subtema 1, Tema 1) concluiu pela simplificação das obrigações gerais de universalização. Seguindo essa diretriz, a proposta de novo ROU manteve as disposições estritamente necessárias, como aquelas sobre configuração de localidades, aferição de contingente populacional, prazos para atendimento e obrigações da prestadora de disponibilizar turnos disponíveis para atendimento. Por outro lado, a proposta exclui artigos que já constam em leis ou regulamentação específica da Anatel, como por exemplo, no Regulamento Geral do Consumidor - RGC e no Regulamento Geral de Acessibilidade - RGA.

Oportuno mencionar a exclusão, na proposta, dos §4º e §6º do art. 6º do atual ROU que, como outros dispositivos deste Regulamento, versam sobre obrigações processuais relativas à produção de provas. Devido a uma interpretação sistemática da Lei de Processo Administrativo (LPA) – Lei nº 9784/1999 e do Código de Defesa do Consumidor (CDC) – Lei 8078/1990, entende-se que estes parágrafos são dispensáveis:

Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução.

VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências;

O PGMU IV excluiu regras como: Posto Serviço Multifacilidade - PSM, Metas de distância e Metas de densidade. Por conseguinte, disposições sobre esses temas foram excluídas na proposta de ROU.

Sobre o assunto, o AIR (Subtema 2, Tema 1) concluiu pela simplificação das obrigações gerais de universalização. Nessa linha, foram excluídos também disposições que repetem normas do PGMU IV, como aquelas referentes à divisão de responsabilidades entre as concessionárias Locais e as concessionárias de Longa Distância Nacional. Evita-se, dessa forma, a redundância de regras, tornando o ROU mais claro e conciso.

As disposições sobre TUP adaptado foram também excluídas do ROU, haja vista que o RGA, que é a regulamentação específica sobre acessibilidade, já regulamentou a matéria. Observou-se, contudo, que o RGA faz menção à "regulamentação específica" no que tange ao atendimento das solicitações de TUP adaptado:

Art. 11. A pessoa com deficiência tem direito a solicitar TUP adaptado, diretamente, ou por meio de quem a represente, de acordo com suas necessidades, com indicação do local de instalação desejado, cujo atendimento deve ser efetivado no prazo e forma definidos em regulamentação específica. (grifo nosso)

Ocorre que o próprio PGMU IV já estabeleceu as condições e prazos para instalação de TUP adaptado, motivo pelo qual o art. 11 do RGA merece reparos, no sentido de substituir a expressão "regulamentação específica" por "Plano Geral de Metas de Universalização". Tal reparo foi feito no bojo da proposta de Resolução do ROU.

Em relação à sobreposição, instituto que existia no PGMU III, esta parece não ter mais sentido de existir no contexto do PGMU IV, pelo qual as instalações de TUP são feitas mediante solicitação, dispensando a prospecção e o planejamento prévio das instalações. A sobreposição era utilizada exatamente na realização da prospecção e do planejamento, evitando que as concessionárias instalassem TUP muito próximos uns dos outros. Somado a isso, destaca-se que as metas de distância e de densidade de TUP foram excluídas, diminuindo a quantidade de acessos coletivos a serem instalados. Optou-se, por estes motivos, deixar a proposta sem a previsão de sobreposição. Assim, ainda que sejam solicitados TUP em locais muito próximos, estes deverão ser instalados pela concessionária, nos percentuais disposto no PGMU IV.

Em relação ao Backhaul, o PGMU IV foi bem sucinto, dispondo, nos artigos 17 e 18:

Art. 17. Nas sedes de Município atendidas por força do disposto no Decreto nº 6.424, de 4 de abril de 2008, a concessionária deverá manter instalada a capacidade de backhaul estabelecida até 31 de dezembro de 2010.

Art. 18. As concessionárias do STFC na modalidade local ficam obrigadas a disponibilizar o acesso à infraestrutura de backhaul, objeto das metas de universalização, nos termos de regulamentação específica, de maneira a atender, preferencialmente, a implementação de políticas públicas para as telecomunicações.

Sobre o assunto, o AIR (Subtema 3, Tema 2) concluiu pela simplificação das obrigações gerais de universalização. Nessa diretriz, se no ROU atual, existem diversas disposições sobre implementação de Backhaul, oferta, prazo de atendimento e saldo; na proposta de ROU estas regras foram retiradas. Isso porque não faz mais sentido mantê-las, já que as metas de Backhaul já foram implementadas e, ademais, existe regulamentação específica que trata de oferta e prazos de atendimento, qual seja, o Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada (REILD).

Assim, restou apenas ao art. 13 da proposta do ROU regulamentar as obrigações de Backhaul:

Art. 13. Na comercialização da capacidade do backhaul, a Concessionária deve obedecer os critérios e condições estabelecidos no Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD) que não conflitem com este Regulamento.

Parágrafo único. A oferta de EILD não se confunde com a comercialização da capacidade de backhaul.

Como já mencionado, o PGMU IV inovou ao estabelecer o atendimento com acesso individual e TUP condicionado à solicitação de interessado, diferentemente do PGMU III, que obrigava as concessionárias a atenderem localidades e Locais independentemente de solicitação, desde que preenchessem os critérios de aferição populacional. Nos moldes da regra antiga, a prospecção e o planejamento eram necessários, no entanto, nos moldes das regras atuais, são dispensáveis e, por isso, foram excluídas na presente proposta de ROU. A prospecção consistia no levantamento de informações que permitiam a verificação do enquadramento de uma determinada localidade ou local nos critérios do PGMU, e ocorria independentemente de solicitação. Já o planejamento consistia na programação do atendimento das localidades e Locais prospectados.

Em relação às normas referentes à prestação de informações, estas também foram excluídas considerando que estão sendo absorvidas pelo Regulamento de coleta de dados setoriais, em elaboração na Anatel.

No que tange à divulgação das metas de universalização, o ROU atual contém várias regras sobre divulgação em emissoras de rádio, emissoras de TV e na internet. Contudo, é preciso ressaltar que, desde 2012 (ano de publicação do ROU), os serviços de telecomunicações sofreram profundas mudanças, pois a internet passou a ser o principal serviço procurado pelos brasileiros, exceto naqueles lugares em que ainda não há este serviço. Esta realidade está refletida no aumento constante nos números de acesso dos serviços de Banda Larga no Brasil, conforme já exposto neste Informe. Por isso, não parece fazer mais sentido obrigar as concessionárias a manter um processo de divulgação ultrapassado, como aquele realizado por meio de correspondência com aviso de recebimento, nos moldes do artigo 61 do ROU atual, mas por outros meios válidos, como a internet.

Nesse sentido, algumas obrigações foram excluídas na proposta de ROU por serem consideradas, neste momento atual, desnecessárias. É que atualmente, seguindo a linha de uma regulação responsiva, não se vê a conveniência de a Anatel controlar, por exemplo, a estratégia e os planos de mídia das concessionárias, tampouco estabelecer especificidades destas, como a autorização para fazê-las por meio de entidade representativa (conforme dispõe o artigo 57 do ROU atual, excluído na proposta).

Por outro lado, foram mantidas na proposta de ROU as obrigações de divulgação de informações na página da internet:

Art. 16. A Concessionária deve dispor permanentemente em sua página na internet, de forma clara, objetiva e de fácil visibilidade, hiperligação para a relação atualizada das localidades e locais atendidos na sua área de prestação do serviço juntamente com a informação de que estão contempladas com acessos coletivos, individuais backhaul e/ou infraestrutura para atendimento do art. 20 do PGMU.

Parágrafo único. A página contendo a relação das localidades atendidas deve permitir acesso:

Em relação à divulgação das Consultas ou Audiências Públicas, entende-se que esta pode ser feita daqui em diante pela própria Anatel, no âmbito de um plano de comunicação institucional, incluindo mídias sociais, audiências públicas e/ou outros meios.

Das metas de Acesso Fixo sem Fio para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado

O PGMU IV estabeleceu às concessionárias nova obrigação referente à implantação de infraestrutura 4G:

Art. 20. As concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar sistemas de acesso fixo sem fio com suporte para conexão em banda larga nas localidades indicadas no Anexo IV.

Parágrafo único. Os sistemas de acesso fixo sem fio deverão viabilizar tecnicamente, em regime de exploração industrial, a oferta de conexão à internet por meio de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior.

Sobre esse assunto, o AIR (Tema 02) concluiu pela regulamentação do assunto. Vislumbrou-se que, nesse caso, a regulamentação traria maior segurança jurídica às concessionárias, além de facilitar o acesso de outros interessados (como prestadoras de serviços de internet) à infraestrutura de Acesso Fixo sem Fio. Nessa linha, a proposta do ROU dispõe, em seu art. 14 e 15, o seguinte:

Art. 14. As concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar Sistema de Acesso Fixo sem Fio para Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado nas localidades indicados no Anexo IV.

Art. 15. As concessionárias do STFC na modalidade local devem realizar oferta pública da exploração industrial do Sistema de Acesso Fixo sem Fio que viabilize a oferta de conexão à internet por meio de tecnologia de quarta geração – 4G ou superior.

Parágrafo único. A obrigação prevista no caput poderá ser cumprida por meio de tecnologia de terceira geração - 3G quando o grupo econômico da concessionária não dispuser de ofertas comerciais baseadas em tecnologia de quarta geração - 4G ou superior.

Destaca-se que a obrigação de compartilhamento do sistema de Acesso Fixo sem Fio decorre dos art. 9º e 10 do Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018 (que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações):

Art. 9º Os compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações fixados pela Anatel em função da celebração de termos de ajustamento de conduta, de outorga onerosa de autorização de uso de radiofrequência e de atos regulatórios em geral serão direcionados para as seguintes iniciativas:

I - expansão das redes de transporte de telecomunicações de alta capacidade, com prioridade para:

a) cidades, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais que ainda não disponham dessa infraestrutura; e

b) localidades com projetos aprovados de implantação de cidades inteligentes;

Art. 10. As redes de transporte e as redes metropolitanas implantadas a partir dos compromissos de que trata o art. 9º estarão sujeitas a compartilhamento a partir da sua entrada em operação, conforme regulamentação da Anatel. (grifo nosso)

Neste Título da proposta, foi mantida a regra que sujeita as concessionárias às pertinentes sanções no caso de descumprimento do ROU:

Art. 25. O descumprimento das obrigações de universalização previstas no PGMU sujeitará a Concessionária, nos termos deste Regulamento, às pertinentes sanções, em especial, as sanções previstas no art. 82 da LGT, no Contrato de Concessão do STFC e no Regulamento de Sanções da Anatel.

A proposta excluiu alguns artigos do ROU atual, por serem redundantes, repetindo regras que já constam em Leis, decretos ou regulamentos. Cita-se, por exemplo: a) art. 70 do ROU, que dispõe sobre a reversibilidade do backhaul (regra constante do art. 23 do PGMU) e b) art. 65 do ROU, que dispõe sobre as metas de atendimento em domicílios rurais (regra constante do art. 8º do PGMU).

A proposta de ROU não aborda expressamente os saldos, haja vista que o PGMU IV já o fez em suas Disposições Finais:

Parágrafo único. Para a concessionária de STFC nas modalidades longa distância nacional e internacional, será considerado o saldo resultante das localidades anteriormente de sua responsabilidade, as quais passaram a ser atendidas pelas concessionárias de STFC na modalidade local.

Art. 29. A Anatel deverá elaborar e apresentar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, nos termos do disposto no art. 19 da Lei nº 9.472, de 1997, plano de utilização dos saldos de que tratam os art. 26, art. 27 e art. 28.

No que tange ao art. 29 do PGMU, acima mencionado, sugere-se que os saldos sejam utilizados no âmbito dos projetos estabelecidos no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, submetido à Consulta Pública nº 20/2018.

Feitas as análises pertinentes à proposta de revisão do ROU neste Informe, que deve ser analisado em conjunto com o AIR (SEI nº 3880010 ), sugere-se o encaminhamento do processo à Procuradoria Federal Especializada da Anatel - PFE, nos termos do art. 171, inciso V, do Regimento Interno da Anatel.

Anexo IV - Proposta de Regulamento de Obrigações de Universalização (ROU) sem marcas - SEI nº 3879990;

Anexo V - Proposta de Regulamento de Obrigações de Universalização (ROU) com marcas - SEI nº 3879994;

Encaminhe-se à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE), nos termos do art. 171, inciso V, do Regimento Interno da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Superintendente de Controle de Obrigações, em 07/03/2019, às 16:09, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 07/03/2019, às 16:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por José Borges da Silva Neto, Gerente de Controle de Obrigações de Universalização e de Ampliação do Acesso, em 07/03/2019, às 16:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Sergio Bastos Blanco, Coordenador de Processo, em 07/03/2019, às 16:53, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Eduardo Marques da Costa Jacomassi, Gerente de Universalização e Ampliação do Acesso, em 08/03/2019, às 09:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 3760554 e o código CRC 888A919C.

ano	2015	2016	2017	2018
Número de acessos	43.467.236	43.175.310	40.531.796	39.310.443