SEI/ANATEL - 3793358

Proposta de atualização do rol de opções de projetos que poderão ser estabelecidos como compromissos adicionais, bem como do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos, constantes no Ato nº 50.004/2016, a serem utilizados na celebração do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel.

revisão de ato. superintendência de planejamento e regulamentação - spr. COMPROMISSOS ADICIONAIS EM TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). FATOR DE REDUÇÃO DE DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS E DE EXECUÇÃO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS. ROL DE OPÇÕES DE PROJETOS. PROPOSTA DE ATO. Pela submissão à consulta pública.

Após o encaminhamento da atualização dos fatores constantes o Ato nº 50.004/2016, conforme determinação contida no Despacho Ordinatório nº 1/2016-CD, o Conselho Diretor converteu a deliberação em diligência para promover a atualização da metodologia de cálculo do fator encaminhada pela área técnica, de forma a adequá-la ao disposto no Plano estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT); na consulta pública da Estratégia Brasileira para a Transformação Digital; no estudo realizado pelo IPEA e na categorização dos municípios constante da proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC).

A área analisou critérios para a priorização dos municípios que serão contemplados com os projetos de compromisso adicional do TAC, considerando 3 alternativas: (i) priorização por critério de maior população atendida; (ii) priorização por critério de menor IDH-M, ou; (iii) priorização por microrregião do IBGE, sugerindo, ao final, a adoção do critério de priorização por maior quantitativo populacional.

Na proposta de cálculo do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos apresentada pela área, tem-se que o fator final a ser aplicado aos TAC resulta da subtração do valor máximo previsto no RTAC (fator igual a 2), de parcelas redutoras correspondentes aos descontos que devem ser concedidos para cada variável analisada, a depender da escolha do projeto de investimento e do enquadramento do municípios nos critérios estabelecidos.

A proposta apresentada pela área técnica permite um aprimoramento considerável no cálculo desse fator, ao promover a atualização da metodologia de cálculo de forma a considerar os achados de normativos e estudos elaborados após a expedição do Ato nº 50.004 em 2016, tais como o PERT e o PGMC. Ademais, a metodologia proposta mostrou-se mais simples, sendo de fácil replicação, o que permite que seus resultados sejam facilmente conhecidos, contribuindo para que o Ato a ser expedido possa ser mais estável no tempo, por não demandar constante atualização, uma vez que não requer a fixação do fator para cada município no referido instrumento.

Realização de ajustes à proposta apresentada, com adoção de outros 2 (dois) critérios, "Região" e "PIB per capita", em substituição aos redutores "projeto" e "grupo socioeconômico", no intuito de reforçar o estímulo à implantação de infraestrutura de forma a atender as diretrizes dispostas no art. 22 do RTAC. Busca-se a eficiência do investimento realizado de modo que se possa beneficiar o maior número de pessoas (priorização por população) possível, mas incentivando sua alocação em áreas menos favorecidas e com menor atratividade econômica, mitigando os riscos de oferecer incentivos a áreas onde as empresas já fariam as suas expansões naturalmente seguindo as leis do mercado.

Estabelecer que o rol de opções de projetos que poderão ser executados como compromissos adicionais no âmbito de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC), nos termos do art. 18, I, do RTAC, corresponde à relação de projetos de investimentos apontados pelo Plano estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT). A escolha de quaisquer outros projetos, não previstos no PERT, devem receber o fator multiplicador 1.

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) n° 27/2015- PRRE/PRUV-SPR, de 22/7/2015.

Trata-se de processo de atualização do rol de opções de projetos que poderão ser estabelecidos como compromissos adicionais, no âmbito do Regulamento de celebração e acompanhamento de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (RTAC), e da metodologia de cálculo do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos (FRD), elaborados em atendimento ao disposto nos arts. 18, inciso I, e 19, §§ 2° e 3° do RTAC.

O processo foi instruído pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), que cuidou de apresentar a proposta de rol de projetos estratégicos e metodologia, nos termos do Informe n° 63/2015-PRRE/PRUV-SPR, de 22/7/2015.

Na RCD nº 789, de 19 de novembro de 2015, o então relator da matéria, Conselheiro Igor de Freitas, apresentou a Análise nº 214/2015-GCIF, sugerindo projetos complementares aos inicialmente propostos pela SPR e propondo metodologia de cálculo do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos baseada na análise de cluster para organizar os municípios em cinco agrupamentos, classificados de acordo com o IDH-M, a quantidade de população, o nível de competição, o PIB per capita e a distância até a fibra.

Naquela oportunidade, o então Conselheiro Rodrigo Zerbone solicitou vistas do processo e na RCD nº 791, realizada em 16 de dezembro de 2015, apresentou o Voto nº 185/2015-GCRZ, por meio do qual propôs admitir, no rol de projetos prioritários, a utilização de Rádio IP, como plataforma de conexão de municípios cuja estimativa de tráfego de dados para 2025 não ultrapasse 2,5 Gbps. Ademais, propôs as seguintes determinações à área técnica: (a) atualização das variáveis utilizadas no cálculo considerando a listagem atualizada dos municípios com e sem fibra óptica, (b) elaboração de Manual de Fiscalização para monitoramento da execução do TAC e (c) proposta de revisão do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos para abranger a granularidade de setor censitário de municípios de grande porte.

O Conselho Diretor, decidiu então, acompanhar a fundamentação e a conclusão do Conselheiro Relator, nos termos da Análise nº 214/2015-GCIF, com os acréscimos sugeridos pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, nos termos do Voto nº 185/2015-GCRZ.

Nos termos do Acórdão nº 2/2016-CD, de 5 de janeiro de 2016, instrumento deliberativo correspondente à decisão em tela, expediu-se o Ato nº 50.004, de 5 de janeiro de 2016, publicado no Diário Oficial da União (DOU) em 8 de janeiro de 2016.

O Despacho Ordinatório nº 1/2016-CD, também de 5 de janeiro de 2016, determinou à Área Técnica que realizasse, no prazo de 90 (noventa) dias, atualização do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e do rol de projetos estratégicos, para nova submissão à deliberação do Conselho Diretor.

Em atendimento às determinações constantes do Despacho Ordinatório, a SPR apresentou os resultados dos estudos solicitados nos termos do Informe nº 16/2016-PRRE/PRUV/SPR.

Os autos foram então encaminhados para deliberação do Conselho Diretor, tendo sido o então Conselheiro Igor de Freitas, novamente, designado relator do processo, em 21 de março de 2016.

Em 24 de novembro de 2016, na 814ª RCD, o Conselheiro Igor de Freitas solicitou prorrogação de prazo de 60 (sessenta) dias para submissão desta matéria ao Conselho Diretor, por ter vislumbrado a necessidade de conciliar a atualização do Ato nº 50.004/2016, que aprovou os projetos estratégicos e a metodologia de valoração do fator previsto nos arts. 18 e 19 do RTAC, com o diagnóstico atualizado da infraestrutura de telecomunicações (PERT) e com os resultados do estudo encomendado e já em elaboração, naquela data, pelo IPEA.

Em 01 de junho de 2017, por meio da Análise nº 97/2017/SEI/IF, o Conselheiro Igor de Freitas propôs a conversão em diligência à SPR para que, no prazo de 90 (noventa) dias compilasse, analisasse e reformulasse a metodologia de cálculo do Fator de Redução das Desigualdades Sociais e Regionais e de Execução de Projetos Estratégicos previsto no art. 19 do RTAC, em razão da edição de estudos e normativos após a expedição do Ato nº 50.004/2016, encaminhando a matéria novamente à apreciação do Conselho Diretor.

Tal proposta foi acatada na 827ª Reunião do Conselho Diretor, nos termos do Despacho Ordinatório (SEI nº 1549311) de 12/06/2017.

Em 18/09/2017, em atendimento às determinações, a SPR elaborou o Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR, apresentando nova metodologia de cálculo baseada: (i) nos estudos elaborados pelo IPEA no âmbito do Termo de Cooperação Técnica Anatel-IPEA, (ii) nos estudos para a atualização do Plano Geral de Metas de Competição - PGMC, (iii) no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT e (iv) na consulta pública disponibilizada pelo MCTIC sobre a "Estratégia Brasileira para a Transformação Digital".

Em razão das propostas trazidas no supracitado Informe, por meio da Análise nº 229/2017/SEI/IF, o Conselheiro Igor de Freitas solicitou prorrogação do prazo de Relatoria, o que foi acatado pelo Colegiado, nos termos do Despacho Ordinatório (SEI nº 1960757).

Na Reunião do Conselho Diretor nº 837, de 26 de outubro de 2017, tendo por fundamento a Análise nº 253/2017/SEI/IF (SEI nº 2026834), a deliberação foi convertida em diligência à SPR, para que atualizasse a metodologia de cálculo do fator previsto no art. 19 do RTAC, considerando que após o encaminhamento do Informe nº 149, o MCTIC colocou em consulta pública proposta de um novo decreto de políticas de telecomunicações que visa substituir o Decreto nº 4.733/2003, que dispõe sobre as políticas públicas de telecomunicações; o Decreto nº 7.175/2010, que instituiu o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) e o Decreto nº 8.776/2016, que criou o Programa Brasil Inteligente, cuja diretrizes podem ter algum impacto para a proposta em discussão.

Em atenção à determinação contida no Despacho Ordinatório (SEI nº 2094338), em 15 de dezembro de 2017, a SPR encaminhou o Informe nº 228/2017/SEI/PRUV/SPR, concluindo pela desnecessidade de alterar a proposta do Fator constante do Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI 1743882), pois a mesma está alinhada com os objetivos e diretrizes do decreto proposto pelo MCTIC.

Tendo em vista o encerramento do mandato do Conselheiro Igor Vilas Boas de Freitas, o processo referenciado foi objeto de sorteio no dia 18 de dezembro de 2017, conforme Certidão (SEI nº 2235352), no qual fui designado relator da matéria.

Em 31 de janeiro de 2018, conforme Memorando nº 6/2018/SEI/EC, encaminhei o processo em diligência à SPR, dado a necessidade de elucidar alguns pontos da proposta de cálculo do fator de redução de desigualdades sociais e regionais.

Em resposta à referida diligência a SPR elaborou o Informe nº 22/2018/SEI/PRUV/SPR, em 09 de fevereiro de 2018.

Na Reunião do Conselho Diretor nº 852, de 07 de junho de 2018, e nº 860, de 25 de outubro de 2018, tendo por fundamento, respectivamente, a Análise nº 86/2018/SEI/EC (SEI nº 2795867) e Análise nº 172/2018/SEI/EC (SEI nº 3346389), solicitei prorrogação de prazo para submissão da matéria ao Conselho Diretor, o que foi aprovado conforme Despachos Ordinatórios constantes dos autos.

Trata-se de proposta de atualização do rol de opções de projetos que poderão ser estabelecidos como compromissos adicionais, bem como do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos, constantes no Ato nº 50.004/2016, a serem utilizados na celebração de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC), no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, em atendimento ao disposto nos art. 18, I, e 19, §§ 2º e 3º do RTAC:

Art. 18. Além do compromisso de ajustamento da conduta irregular, serão estabelecidos compromissos adicionais que impliquem benefícios a usuários e/ou melhorias ao serviço, das seguintes espécies:

I - execução de projetos, selecionados a partir de rol de opções estabelecidas em Ato a ser editado pelo Conselho Diretor da Anatel, ou propostos pela Compromissária; e,

Art. 19. Na execução de projetos, o total de compromissos adicionais assumidos deverá corresponder a:

§ 2º No caso deste artigo, o montante dos compromissos adicionais assumidos no TAC corresponderá ao valor absoluto do Valor Presente Líquido (VPL) de cada projeto multiplicado pelo respectivo fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos, que variará entre 1 (um) e 2 (dois).

§ 3º O fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos será previsto no Ato de que trata o inciso I do art. 18.

Nos termos do Informe nº 16/2016 - PRRE/PRUV-SPR, de 16/3/2016 (pgs. 239 - 252, SEI nº 0342240), a área técnica submeteu à apreciação do Conselho Diretor proposta de atualização do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e do rol de projetos estratégicos, em atendimento à determinação constante do Despacho Ordinatório nº 1/2016-CD, 05/01/2016, que decidiu:

a) determinar a elaboração, pelas áreas envolvidas nas atividades de acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações a serem assumidas em TAC, de um Manual de Fiscalização de Termos de Compromisso de Ajustamento de Condutas, que determine o levantamento do status inicial, as ações, formas e prazos para realização das atividades de fiscalização e de autuação de processos e envio para as autoridades competentes, entre outras questões relevantes para apuração do cumprimento das metas e condições estabelecidas nos referidos termos; b) determinar à Área Técnica que realize, no prazo de 90 (noventa) dias a contar da presente deliberação, atualização do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e do rol de projetos estratégicos, para nova submissão à deliberação do Conselho Diretor, considerando: b.1) listagem atualizada dos municípios com e sem fibra ótica considerando prestadores de pequeno porte que eventualmente possuam rede de transporte em fibra ótica que interligue um município a uma rede backbone; e, b.2) análise por setor censitário nas cidades com população superior a 1 (um) milhão de habitantes que permita identificar regiões periféricas destes municípios que possuam acentuada deficiência de infraestrutura de telecomunicações; e, c) estabelecer que, quando da celebração de TAC, sejam considerados os dados mais atualizados das variáveis utilizadas para a definição do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos. (grifos)

Na sua Reunião nº 827, de 1º de junho de 2017, com base na Análise nº 97/2017/SEI/IF (SEI nº 1452758), o Conselho Diretor converteu a deliberação em diligência para promover a atualização da metodologia de cálculo do fator encaminhada pela área técnica, de forma a adequá-la a vários normativos e estudos elaborados após a expedição do Ato nº 50.004 em 2016. Em sua análise o então Conselheiro Igor de Freitas ponderou que a proposta deveria considerar o disposto no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT); a consulta pública da Estratégia Brasileira para a Transformação Digital; o estudo realizado pelo IPEA e a categorização dos municípios constante da proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC):

4.18. Embora a área técnica tenha cumprido tempestivamente as determinações do referido Despacho Decisório, outras providências de fato precisam ser tomadas para que este processo esteja completamente instruído. Cerca de quatro meses após a edição do Ato nº 50.004, o governo federal editou o Decreto nº 8.776, de 11/5/2016, estabelecendo diretrizes para a política de universalização da banda larga. Embora os projetos estratégicos definidos no referido Ato tenham sido completamente recepcionados pelas diretrizes políticas esculpidas no Decreto 8.776/16, o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) já anuncia uma nova revisão da política setorial, iniciando com uma consulta pública prevista para as próximas semanas. É prudente, portanto, que a Anatel analise o conteúdo dessa nova proposta governamental antes desta deliberação.

4.19. São imprescindíveis também para atualizar a metodologia que aponta critérios e parâmetros para incentivar a redução de desigualdades sociais e regionais, bem como o tipo de projeto a ser incentivado por eventuais compromissárias de um TAC, os últimos levantamentos feitos pela SPR a respeito do conteúdo do PERT, atualmente sob a relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz, bem como os resultados do estudo elaborado pelo IPEA, que serão apresentados publicamente no próximo dia 6 de junho. Esse estudo trouxe à Agência fortes indícios de que, para ser efetiva e eficiente em universalizar e modernizar os serviços de banda larga, a metodologia que define os incentivos para alocação dos recursos disponíveis precisa levar em consideração múltiplos critérios e avaliar as diferentes respostas que a oferta desses serviços geram nas diversas regiões do país.

4.20. Destaco também a relevância, para os fins desse processo, que a Superintendência de Competição informe sobre a revisão final, feita no âmbito do processo que visa atualizar o PGMC, da categorização dos municípios brasileiros quanto ao nível de competição nos mercados varejistas do SCM e do SMP, ambos serviços centrais para a política pública em vigor. A proposta é que a metodologia de valoração do FRD mantenha essa classificação como um dos critérios para se definir a pontuação final das diferentes áreas geográficas.

4.21. Ante o exposto, proponho converter a presente deliberação em diligências à SPR, para que compile, analise e reformule, com base nos dados e informações referidos nos itens 4.18 a 4.20 desta Análise, a metodologia de cálculo do Fator de Redução das Desigualdades Sociais e Regionais e de Execução de Projetos Estratégicos previsto no art. 19 do RTAC, encaminhando a matéria novamente à apreciação do Conselho Diretor (...).

Em atendimento ao que foi deliberado pelo colegiado, a área técnica reformulou a metodologia anteriormente encaminhada para apreciação do Conselho Diretor, considerando os citados instrumentos, conforme exposto no Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI nº 1743882).

Cabe destacar que as determinações constantes do Despacho Ordinatório nº 1/2016-CD foram cumpridas tempestivamente pela área técnica com o encaminhamento do Informe nº 16/2016/PRRE/PRUV-SPR, de 16/3/2016 (pgs. 239 - 252, SEI nº 0342240), nos termos do que ficou, inclusive, consignado na Análise nº 97/2017/SEI/IF (SEI nº 1452758), do então relator da matéria, Conselheiro Igor de Freitas, a qual serviu de embasamento para a decisão do Conselho Diretor de converter a deliberação em diligência para adequação da metodologia, conforme exposto acima. Portanto, a presente análise tem por objeto a avaliação da proposta encaminhada pela área técnica nos termos do Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI nº 1743882).

Inicialmente a área analisou critérios para a priorização dos municípios que serão contemplados com os projetos de compromisso adicional do TAC, considerando 3 alternativas: (i) priorização por critério de maior população atendida; (ii) priorização por critério de menor IDH-M, ou; (iii) priorização por microrregião do IBGE, sugerindo, ao final, a adoção do critério de priorização por maior quantitativo populacional.

De acordo com estudo realizado pelo IPEA (SEI nº 1823940), que apresenta análise da priorização das políticas de expansão da rede de banda larga no Brasil, a priorização do investimento em ampliação de backhaul de fibra ótica pelo critério de IDH (priorizar os municípios com menor IDH) não é a melhor alternativa em termos de benefícios para a população de baixa renda. O estudo aponta que melhores resultados podem ser obtidos, com atendimento de mais famílias de baixa renda, através de critérios como população ou mercado potencial. Tais critérios apresentam as melhores relações custo-benefício, já que com menor quantidade de fibra (menor custo) é possível impactar um maior número de pessoas.

Referido estudo apontou que, em termos de eficiência do investimento os resultados são similares na priorização por população (priorizar municípios mais populosos) ou por mercado potencial, ainda que este último apresente impactos levemente superiores. Conforme destacado pelo Informe nº 149 (SEI nº 1743882), observa-se que o critério de priorizar com base na escolha do mercado potencial é o que gera maior retorno econômico seguido pelo critério com base no tamanho da população, sendo o primeiro mais atrativo para que as próprias empresas venham a atender conforme planos de negócios.

Por fim, o estudo apontou que a priorização do investimento de acordo com a microrregião definida pela IBGE, apresenta pior relação custo benefício quando comparada com a priorização simplesmente por município.

Assim, entendo que a alternativa sugerida pela área técnica para a priorização dos municípios que serão contemplados com os projetos de compromisso adicional do TAC, qual seja, priorização por maior quantitativo populacional, mostra-se adequada, pois a escolha de tal critério além direcionar o atendimento a um número maior de pessoas, permite o atendimento de maior quantitativo de pessoas de baixa renda, o que contribui diretamente para a redução das desigualdades sociais, nos termos da legislação. Em seu Informe nº 149 a SPR destacou que além disso, considerando que os resultados atingidos por meio da priorização por população são similares aos obtidos por mercado potencial, reforça-se a sugestão de utilizar o critério populacional tendo em vista ser mais fácil a obtenção de dados para a atualização do fator sempre que necessário, fornecendo à população como um todo maior transparência e acompanhamento social.

Passando à proposta de cálculo do fator do TAC em si, conforme exposto pela área, tem-se que o fator final a ser aplicado aos TAC resultaria da subtração do valor máximo previsto no RTAC (fator igual a 2), de parcelas redutoras correspondentes aos descontos que devem ser concedidos para cada variável analisada, a depender da escolha do projeto de investimento e do enquadramento dos municípios nos critérios estabelecidos. A figura abaixo sintetiza a proposta:

Importa destacar que nos termos propostos, não recebem incentivos do fator, ou seja, recebem fator igual a 1, os municípios enquadrados como categoria 1 no PGMC (considerando os mercado de varejo do Serviço Móvel Pessoal - SMP e do Serviço de Comunicação Multimídia - SCM), já que estes municípios foram mapeados como plenamente competitivos nos seus mercados de varejo, não necessitando de estímulos para a construção de novas redes. Ademais, sempre que a tecnologia já estiver disponível no município, o fator de redução será igual a 1.

O redutor 1 tem por objetivo manter a diferenciação entre os diversos projetos apresentados como estratégicos no Ato nº 50.004/2016, possuindo valores inversamente proporcionais à prioridade que se pretende atribuir a cada um deles. Assim, ao estabelecer o redutor com valor igual a zero para o projeto de implantação de backhaul com tecnologia de fibra ótica e de rádio IP de alta capacidade, busca-se incentivar o referido projeto, por ser entendido como mais prioritário uma vez que, não é possível falar em redes locais de alta capacidade sem que esteja disponível uma rede de transporte de longa distância.

Destaca-se que para a definição do peso de cada projeto estabelecido no Ato, a área técnica seguiu orientação emanada pelo Conselho Diretor da Anatel de priorizar os projetos de backhaul (fibra ou rádio de alta capacidade), complementada também por diversas apresentações já realizadas pelo MCTIC, e depois priorizar os projetos de atendimento com redes móveis (3G e 4G) e por fim, o atendimento de localidades com as redes fixas de SCM (FTTC).

O redutor 2, denominado "Grupo Socioecômico", baseia-se em estudo realizado pelo IPEA (SEI nº 1610100), que agrupou os municípios em 6 clusters, de acordo com indicadores de renda, longevidade, saúde, educação, emprego e características dos domicílios, buscando estimar o impacto da expansão da banda larga sobre diversas variáveis econômicas, entre elas o PIB municipal. De acordo com os resultados obtidos, o maior impacto da expansão da banda larga sobre o PIB municipal ocorre nos municípios de maior renda per capita e alta concentração urbana (agrupamento 1), seguido daqueles municípios com forte concentração nos setores de serviço, comércio e construção (agrupamento 3).

Assim, para o redutor, entendeu-se que deveriam ser priorizados os clusters nos quais os investimentos de banda larga apresentam maior impacto positivo sobre o PIB municipal, quais sejam, os clusters 1 e 3, seguidos pelos clusters 2 e 4, concluindo com os clusters 5 e 6. Os referidos clusters foram agrupamos em 3 "degraus" para a definição do fator, dado que a similaridade entre os resultados dificilmente justificaria valores distintos entre os integrantes do mesmo degrau.

No tocante ao redutor 3, observa-se que os municípios com maior quantitativo populacional recebem maior incentivo, em razão da adoção do critério de priorização por maior quantitativo populacional, exposto anteriormente. O esclarecimento quanto as faixas adotadas consta do Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI nº 1743882), nos seguintes termos:

3.124. Como o critério de priorização escolhido (sugerido por esta área técnica no Tema 1 deste Informe) foi o de maior quantitativo populacional, sugerimos dividir os municípios do país, que ainda não dispõem de infraestrutura de transporte de alta capacidade e que representam o alvo dos compromissos adicionais, de acordo com a população, em quatro conjuntos de forma a agrupá-los e vincular um valor específico para cada grupo. A ordenação dos municípios será feita de forma que o primeiro grupo englobará os municípios com maior quantitativo populacional e, consequentemente, receberá o maior peso no cálculo do fator, e assim sucessivamente.

3.125. Tendo em vista que o objetivo da proposta é dar flexibilidade ao cálculo, mantendo critérios fixos de forma que o fator possa ser calculado sempre que necessário, sem que um novo Ato seja editado, propomos que os grupos de população respeitem os seguintes agrupamentos:

3.126. Para chegar ao agrupamento proposto, selecionamos os 2.071 municípios que não possuem backhaul de fibra ótica e os dividimos em quatro grupos de aproximadamente 500 municípios cada. Os primeiros 500 municípios sem fibra abrangeram, em geral, os municípios com mais de 15.000 habitantes, assim, definimos o critério de corte neste nível populacional. Apesar deste primeiro grupo ter ficado muito maior que os demais, pois integra a maioria dos municípios com backhaul de fibra, garante que o projeto prioritário seja melhor pontuado para um número maior de municípios que receberão mais estímulos por meio do fator.

3.127. Caso os grupos fossem divididos de forma igual em relação a população total do país, o grupo 1 seria composto basicamente por municípios já atendidos por fibra ótica, que não fariam jus ao fator máximo do TAC. Ademais, os outros 3 grupos foram divididos de acordo com o arredondamento das faixas populacionais mais próximas, de acordo com a divisão mencionada anteriormente.

Nos termos da proposta de cálculo do fator do TAC descrita, conclui-se que a classificação apresentada permite que o projeto prioritário de fibra ótica no backhaul, em áreas de maior impacto no PIB municipal (Grupo Socioeconômico 1) e em municípios com maior quantitativo populacional (Grupo populacional 1), receba o fator máximo, ou seja, fator igual a 2. No sentido contrário, o projeto menos prioritário (FTTC), implementado em áreas de menor impacto no PIB municipal (Grupos socioeconômicos 5 e 6) e em localidades de menor quantitativo populacional (Grupo populacional 4) obtenha o menor fator de redução igual a 1,2.

A Superintendência de Regulamentação (SPR) sugeriu ainda que o novo fator de redução de desigualdades sociais e regionais não fosse fixado em Ato individualmente para cada município, mas que fosse calculado de acordo com a forma de cálculo estabelecida no Ato, no momento da aprovação dos projetos do TAC, considerando as informações disponibilizadas pela Gerência de Universalização e Ampliação do Acesso - PRUV. Neste ponto, o Informe nº 149/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI nº 1743882), ponderou que:

3.131. O Ato nº 50.004/2016 que estabelece o fator atual tem como resultado uma tabela com o fator específico para cada um dos 5.570 municípios brasileiros. Apesar deste formato fornecer um resultado bastante objetivo, apresenta algumas dificuldades. Além de ser uma tabela muito extensa (o que por si só não seria um problema), é uma tabela com valores fixos que não se coadunam com as mudanças rápidas que caracterizam o setor. Por exemplo, após calculado e publicado o fator do município sem fibra, mesmo que ele receba fibra de alguma prestadora, o seu fator não se alterará até que o Ato seja revisado. Ou seja, o município continuará a fornecer maior estímulo, mesmo que o objetivo inicial já tenha sido alcançado.

3.132. Tendo isso em consideração, propomos que o novo fator não seja fixado em Ato individualmente para cada município, mas que seja calculado, de acordo com a tabela estabelecida neste estudo (item 3.128), no momento da aprovação dos projetos do TAC, a partir de informações disponibilizadas pela Gerência de Universalização e Ampliação do Acesso - PRUV.

Com base no exposto, considero que a proposta apresentada pela área técnica, ao promover a atualização da metodologia de cálculo do fator de redução de desigualdades sociais e regionais de forma a considerar os achados de normativos e estudos elaborados após a expedição do Ato nº 50.004 em 2016, tais como o PERT e o PGMC, permite um aprimoramento considerável no cálculo desse fator. Ademais, a metodologia proposta mostrou-se mais simples, sendo de fácil replicação, o que permite que seus resultados sejam facilmente conhecidos, contribuindo para que o Ato a ser expedido possa ser mais estável no tempo, por não demandar constante atualização, uma vez que não requer a fixação do fator para cada município no referido instrumento.

No entanto, entendo que a realização de alguns ajustes à proposta apresentada podem contribuir para a definição dos fatores.

De início, entendo que os municípios enquadrados como categoria 2 do PGMC também não deviam receber incentivos do fator, devendo-se atribuir fator igual a 1, tal qual os municípios de categoria 1, de forma a criar incentivos para a realização de compromissos adicionais em municípios com baixos níveis de competição.

Aqueles denominados "moderadamente competitivos", apresentam um nível de competição que não permite afastar o risco de se incentivar investimentos em municípios que seriam escolhas naturais das empresas em detrimento dos que necessitam de implantação de infraestrutura, devido a baixa atratividade econômica, como os municípios de categoria 3 e 4.

Passando à análise dos critérios, tem-se que entre os adotados para a obtenção do fator está o redutor denominado "Projeto". Conforme já exposto, buscou-se diferenciar os projetos de forma a incentivar aqueles entendidos como prioritários. Contudo, entendo relevante ponderar que a necessidade de infraestrutura e de serviços tende a se alterar no tempo, assim como a prioridade de cada projeto. Ao considerar-se no cálculo uma priorização estática dos projetos pode-se gerar incentivos ineficientes com uma mudança no cenário, ou seja, o município continuar a fornecer maior estímulo para projetos que podem ter se tornado obsoletos ou perdido sua atratividade para a população, por exemplo.

Uma avaliação mais adequada pode ser realizada pela área técnica responsável, no momento da aprovação dos projetos do TAC, verificando se o projeto proposto pela prestadora pode ser considerado prioritário para os municípios escolhidos, observando as diretrizes do art. 22 do RTAC:

Art. 22. Os projetos do art. 19 deverão observar as seguintes diretrizes:

I - atendimento a áreas de baixo desenvolvimento econômico e social, por meio de ampliação da capacidade, capilaridade ou cobertura das redes de telecomunicações;

II - redução das diferenças regionais;

III - modernização das redes de telecomunicações;

IV - elevação dos padrões de qualidade propiciados aos usuários; e,

V - massificação do acesso às redes e aos serviços de telecomunicações que suportam acesso à internet em banda larga.

Dessa forma, sugiro que a priorização dos projetos não seja considerada na metodologia de obtenção do fator, mas sim que seja avaliada pela área técnica no momento da aprovação dos projetos de cada TAC.

Quanto ao redutor "Grupo socioeconômico" que utiliza os resultados obtidos no estudo realizado pelo IPEA, importa considerar que o referido estudo possui escopo e premissas específicas, uma vez que teve por objetivo estimar o impacto da expansão da banda larga sobre diversas variáveis econômicas, entre elas o PIB municipal, não tendo sido, no entanto, considerado em tal estudo outros projetos.

Embora entenda que tais resultados possam ser observados para ajudar a subsidiar a priorização dos investimentos, considero que sua adoção no cálculo do fator para todos os projetos pode gerar distorções nos resultados. Soma-se a isso o fato de requerer atualização dos estudos para obtenção dos resultados aderentes à realidade no momento da aprovação dos projetos do TAC e da metodologia aplicada ser de difícil replicação.

Dada a especificidade do estudo realizado entendo que este não deveria ser utilizado para obtenção dos fatores que visam direcionar os investimentos referentes aos compromissos adicionais assumidos em sede de TAC.

O Tribunal de Contas da União (TCU), quando da avaliação da Política Nacional de Banda Larga, se manifestou quanto a critérios utilizados para alocação de recursos públicos, em seu Acórdão nº 2053/2018 – TCU – Plenário, no seguinte sentido:

331. A priorização exclusivamente segundo o critério de maior população poderia deslocar para o final da fila pequenas cidades desassistidas, direcionando o investimento para grandes centros urbanos.

332. Isso porque o Brasil caracteriza-se por grande concentração populacional em grandes centros urbanos. De acordo com o IBGE (2016), mais da metade (56,4%) da população vive em apenas 309 municípios, de um total de 5.570 no país. Dezessete municípios brasileiros possuem população superior a 1 milhão de pessoas, somando 45,2 milhões de habitantes ou 21,9% da população total do Brasil. Por outro lado, a maior parte dos municípios brasileiros (68,4%) possuem até 20 mil habitantes e representam apenas 15,8% da população total.

333. Também é importante considerar que a expansão natural das redes privadas se dá sempre pela ótica econômica e, por isso, ocorre a partir de áreas densamente povoadas e com maior capacidade econômica. Dessa forma, as operadoras tendem a expandir suas redes em áreas contíguas, próximas às áreas já em operação, ligadas aos grandes centros urbanos, de forma a reduzir custos logísticos, otimizando despesas e maximizando receita.

334. A utilização exclusiva do parâmetro populacional para direcionamento dos recursos, ainda que para regiões atualmente não atendidas, irá implicar no direcionamento dos escassos recursos públicos exatamente para as áreas urbanas que seriam atendidas pelo natural movimento de expansão dos agentes privados do setor.

335. Essa questão é abordada em estudo de Prado (2018), onde, entre os resultados, é apresentado um modelo de atratividade econômica para a expansão da oferta de banda larga fixa de alta velocidade em municípios ainda não atendidos e um modelo para a expansão da oferta em municípios já atendidos.

336. A figura abaixo, apresentada no estudo, mostra a probabilidade de atendimento em 2018 de municípios que ainda não tinham essa infraestrutura em 2016. Na figura, são mostrados em verde os municípios que tem alta probabilidade de atendimento pela iniciativa privada e que não necessariamente demandariam políticas públicas de massificação de banda larga.

Figura 15 - Mapa de probabilidades de atendimento

Fonte: Prado, 2018.

‘A partir da utilização deste instrumento, portanto, é possível direcionar políticas públicas para municípios de menor atratividade econômica, mitigando-se o risco de que a intervenção do Estado acabe substituindo investimentos privados que já seriam realizados voluntariamente sem a necessidade de incentivos (efeito de crowding-out).’ (PRADO, 2018, p. 80; grifo nosso).

Embora a utilização exclusiva do parâmetro populacional como critério para priorização dos recursos não pareça contribuir para a focalização adequada dos projetos, conforme apontou o TCU, deve-se levar em conta que o critério de atender locais com maior população tende a tornar os investimentos mais eficientes, já que com um menor montante de recursos é possível impactar um maior número de pessoas.

Desse modo, sugiro a adoção de outros 2 (dois) critérios, em complemento ao "grupo populacional" constante da metodologia, substituindo os redutores "projeto" e "grupo socioeconômico", no intuito de reforçar o estímulo à implantação de infraestrutura de forma a atender às diretrizes dispostas no art. 22 do RTAC.

Tendo em mente as referidas diretrizes do RTAC e que os recursos são escassos, requer-se que sua aplicação seja priorizada de forma a direcioná-los para projetos que contribuam com o requerido pelo regulamento. Ao instituir o fator de redução de desigualdades sociais e regionais, o regulador buscou gerar oportunidade para que os investimentos pudessem ser direcionados para locais que dificilmente seriam atendidos pelas empresas por iniciativa própria.

O estudo realizado por Prado (2018)¹, também citado pelo TCU, apontou que ao direcionar políticas públicas para municípios de menor atratividade econômica, mitiga-se o risco de que a intervenção do Estado acabe substituindo investimentos privados que já seriam realizados voluntariamente sem a necessidade de incentivos (efeito de crowding-out). Em suma, de acordo com os modelos de atratividade econômica desenvolvidos na referida pesquisa, tem-se que o PIB per capita foi a principal variável para explicar a atratividade econômica dos municípios para receber investimentos privados, quando analisadas as opções das empresas de onde ofertar banda larga fixa de 2010 a 2016.

Ainda que o estudo não tenha sido desenvolvido para esse fim, entendo que podemos nos apropriar do resultado obtido no sentido de considerar que municípios de menor PIB per capita possuem menor probabilidade de serem atendidos pelo mercado. Nessa linha, sugiro a adoção de critério relativo ao PIB per capita, atribuindo um maior peso para municípios que se enquadrem na faixa de maior PIB per capita, de modo a incentivar os investimentos naqueles da faixa menor. Ademais, sugiro que se atribua a tal critério um maior peso para o fator final, pois assim, reduz-se o risco de direcionar recursos públicos para municípios onde a empresa já investira voluntariamente.

Por fim, cabe observar que a redução das desigualdades sociais e regionais encontra previsão não só no RTAC, mas também na Lei Geral de Telecomunicações - LGT (art. 5º), e na própria Constituição Federal em seu art. 3º, inciso III, que estabelece que a redução das desigualdades sociais e regionais constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil. Assim, com intuito de incentivar a redução de tais desigualdades, sugiro a inclusão de critério referente à região geográfica dos municípios escolhidos para a realização dos projetos, denominado "Região". Como o critério é redutor, atribuiu-se maior peso às regiões Sul e Sudeste, uma vez que pretende-se incentivar investimento nas regiões menos favorecidas do país (Norte e Nordeste).

Considerando os ajustes propostos, a forma de obtenção do fator pode ser sintetizada pela figura abaixo:

O mapa abaixo ilustra os fatores obtidos por município com a aplicação da metodologia proposta, mostrando as áreas a serem priorizadas. A cor mais escura significa que os municípios receberam maiores fatores e, portanto, um maior incentivo para investimento.

Nota-se que os municípios com maiores fatores encontram-se concentrados nas regiões Norte e Nordeste, o que significa dizer que o fator está direcionando os incentivos de investimento para essas regiões, sabidamente mais deficitárias na oferta e na prestação dos serviços. Pode-se observar também que:

Recebem o fator máximo igual a 2, os municípios localizados nas regiões Norte e Nordeste, com maior quantitativo populacional e menor atratividade econômica (PIB per capita). O menor fator, igual a 1, será atribuído para (i) municípios classificados como categoria 1 ou 2 do PGMC; (ii) municípios que já possuam a infraestrutura do projeto proposto e (iii) municípios localizados nas regiões Sul ou Sudeste, com menor quantitativo populacional e maior atratividade econômica (PIB per capita).
Tiveram fator igual a 2, 699 municípios, ou seja, 13% dos municípios brasileiros, todos localizados nas regiões Norte e Nordeste.
27% dos municípios receberam fatores que variam de 1,6 a 1,9, e apenas 114 municípios pertencem às regiões Sul e Sudeste. Tais municípios enquadram-se na faixa de baixo PIB per capita, portanto, o fator privilegia municípios que possuem baixa atratividade econômica. Ademais, 79% desses municípios são classificados como categoria 4 no PGMC, ou seja, são não competitivos e efetivamente demandam incentivos para a realização de investimentos em infraestrutura e serviços.
60% dos municípios receberam fatores menores ou iguais a 1,5, sendo que 184 municípios pertencem às regiões norte ou nordeste. Desses, 29% são classificados como categoria 1 ou 2 do PGMC, logo, receberam fator 1, mitigando o risco de que se incentive o investimento em tais municípios em detrimento de municípios menos competitivos. Dos outros 130 municípios (i) 46% enquadram-se na faixa de alto PIB per capita, sendo adequado portanto, fatores baixos em razão da atratividade econômica de tais municípios e (ii) os 54% restantes enquadram-se na faixa média do PIB per capita lhe sendo atribuído fator mediano, igual a 1,5.
Receberam fator igual a 1, 721 municípios classificados como categoria 1 ou 2 do PGMC, nos mercados de SCM ou SMP. Desses, 54 encontram-se nas regiões Norte e Nordeste, estando as capitais incluídas (Porto Velho, Rio Branco, Manaus, Belém, Macapá, Palmas, São Luís, Teresina, Fortaleza, natal, Campina Grande, João Pessoa, Recife, Maceió, Aracaju e Salvador). Embora se busque incentivar as regiões Norte e Nordeste, não se pode ignorar que em tais regiões existem áreas mais desenvolvidas e que teriam atratividade econômica para empresa, afastando a necessidade de incentivos para a alocação de recursos oriundos do TAC.

A breve descrição de alguns resultados obtidos com a aplicação da metodologia proposta, permite concluir que o direcionamento dos investimentos proporcionado pelo fator mostra-se alinhado às diretrizes constantes do RTAC, especialmente em seu art. 22.

Cumpre apenas ressalvar que, com base no ora proposto, municípios que já detenham a infraestrutura do projeto sugerido em sede de compromisso adicional, também devem receber fator igual a 1. No entanto, o mapa não reflete esse ponto, pois os resultados variariam conforme o projeto escolhido, criando uma diversidade de cenários possíveis.

Com a proposta apresentada busca-se a eficiência do investimento realizado de modo que se possa beneficiar o maior número de pessoas (priorização por população) possível, mas incentivando sua alocação em áreas menos favorecidas, observando o disposto no art. 22 do RTAC. Como visto, dentre os municípios mais atrativos (mais gente) prioriza-se os de menor atratividade econômica. Dessa forma busca-se mitigar os riscos de oferecer incentivos a áreas onde as empresas já fariam as suas expansões naturalmente seguindo as leis do mercado.

Quanto ao rol de opções de projetos a ser estabelecido em Ato, nos termos do Art. 18, inciso I, dado a dinamicidade do setor, bem como das necessidades da população frente aos serviços de telecomunicações, entendo que fixar uma lista de projetos estática pode acabar por tornar o ato obsoleto num curto intervalo de tempo, demandando constante atualização do instrumento. Tal necessidade acabaria por gerar ineficiências, tanto do ponto de vista de implementação dos projetos quanto da Agência, que deverá alocar recursos no processo de atualização.

Importa observar que foi submetido ao Conselho Diretor, para aprovação final, o PERT, que consiste num diagnóstico descritivo do conjunto de infraestrutura (mapeamento da rede) e tem por objetivo demonstrar quais são as lacunas nas redes de transporte e de distribuição em todo o país, bem como apresentar a relação de projetos de investimentos capazes de suprir as deficiências identificadas no diagnóstico, dentre outros.

O Informe nº 149 destacou que em relação à infraestrutura, foram identificados 2.345 municípios sem backhaul de fibra ótica, 2.012 distritos não-sede de município sem torres para a prestação do serviço móvel, cerca de 3.600 sedes de municípios com menos de 30.000 habitantes sem acesso a tecnologia móvel de 4ª geração e 2.221 municípios com backhaul de fibra e baixa velocidade de internet (deficiências nas redes de acesso).

Para atender as lacunas de infraestrutura mapeadas, o documento sugere:

Ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) com FIBRA ÓTICA chegando nos municípios que ainda não dispõem dessa infraestrutura;
Ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) com RÁDIO IP nos municípios sem viabilidade econômica para a implantação da fibra ótica;
Expansão do Serviço Móvel Pessoal (SMP) com tecnologia 3G ou superior em distritos não sedes, ainda sem atendimento;
Expansão do Serviço Móvel Pessoal (SMP) com tecnologia 4G ou superior em distritos sedes com população abaixo de 30 mil habitantes, ainda sem atendimento;
Expansão da rede de acesso de alta velocidade nos municípios com backhaul de fibra ótica e baixa velocidade média (HFC, v-DSL e GPON);
Estímulo à demanda de banda larga para residências carentes e pequenas empresas.

Verifica-se que o referido instrumento agrega maior objetividade à escolha dos projetos a serem priorizados tendo em vista o mapeamento detalhado dos gaps de infraestrutura do país. Assim sugiro que o rol de opções de projetos a ser estabelecido em Ato seja atrelado às necessidades indicadas pelo PERT, cabendo à área técnica responsável, avaliar no momento da aprovação dos projetos do TAC, se o projeto selecionado pela prestadora enquadra-se no referido levantamento e se seria prioritário para a localidade escolhida. Cabe mencionar que, assim como proposto pela área, os projetos que não constem do referido instrumento também devem receber fator igual a 1.

Em que pese tal instrumento ainda não esteja vigente, ressalta-se que se encontra em fase de aprovação final pelo Conselho Diretor, enquanto a presente proposta de atualização do Ato nº 50.004/2016, deverá ainda ser submetida ao procedimento de consulta pública, conforme será tratado em seguida. Tendo em vista que os referidos processos encontram-se em fases distintas de tramitação, estando o PERT próximo à aprovação final, não vislumbro prejuízos ao atrelar a presente proposta ao referido instrumento.

Além disso, destaca-se que até a aprovação final da presente proposta, o Ato nº 50.004/2016 encontra-se vigente, mitigando qualquer risco de que TACs em andamento na Agência sejam eventualmente afetados.

Por fim, importa ressaltar que constou do Informe nº 228/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI nº 2170938), referência à recomendação feita à Anatel pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no item 9.6.6 do Acórdão 2.121 - 2017 - TCU - Plenário, para que essa Agência avaliasse a conveniência e oportunidade de:

9.6.6. na revisão do conteúdo do Ato-Anatel 50.004/2016, submeter a nova versão à consulta pública, com vistas a colher manifestações do poder público, dos usuários e do setor, tendo em vista seu cunho regulatório, pois tal proceder pode contribuir para aprimorar as decisões da agência, em especial no que tange à aderência das decisões ao interesse público e à política setorial (seção IV.2 do voto condutor deste acórdão). (grifos)

Neste ponto, em observância à recomendação feita pelo Tribunal, e por entender ser conveniente e oportuno, proponho submeter à consulta pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias, proposta de atualização do rol de opções de projetos que poderão ser estabelecidos como compromissos adicionais, bem como de fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos, constantes no Ato nº 50.004/2016, a serem utilizados na celebração do TAC no âmbito da Anatel, conforme minutas em anexo (Minuta de CP SEI nº 3936214; Minuta de Ato SEI nº 3926691).

1 Prado, Tiago Sousa. Políticas públicas de massificação do acesso à banda larga fixa de alta velocidade: uma análise econométrica de alternativas para o Brasil. Brasília : IPEA, 2018.

À vista do exposto, proponho submeter ao procedimento de Consulta Pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias, proposta de atualização do rol de opções de projetos que poderão ser estabelecidos como compromissos adicionais, bem como do fator de redução de desigualdades sociais e regionais e de execução de projetos estratégicos, constantes no Ato nº 50.004/2016, a serem utilizados na celebração do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, nos termos da minutas (Minuta de CP SEI nº 3936214; Minuta de Ato SEI nº 3926691).

Adicionalmente, proponho atestar o cumprimento, pela Superintendência de Regulamentação, das determinações constantes do Despacho Ordinatório nº 1/2016-CD.

Grupo	Critério de agrupamento	Quantidade de Municípios
Grupo 1	População acima de 15.000 habitantes	2.301
Grupo 2	População entre 8.000 e 15.000 habitantes	1.161
Grupo 3	População entre 5.000 e 8.000 habitantes	871
Grupo 4	População menor que 5.000 habitantes	1.237