SEI/ANATEL - 4363869 - Relatório de Atividades

Este Relatório tem como objetivo dar continuidade à análise e comentários sobre a Regulamentação do Processo de Fiscalização Regulatória (RFR) em andamento no âmbito da Anatel, a fim de contribuir com a proposta de regulamentação, no exercício da avaliação crítica da atividade da Anatel.

No intuito de enriquecer o processo e colher novas impressões da sociedade sobre o tema, a Ouvidoria realizou Tomada de Subsídios (Consulta Pública nº 16/2019), no período de 02 a 17 de maio de 2019. As contribuições recebidas foram analisadas e comentadas através do Informe nº 9/2019/OV (SEI nº 4327003), no qual conclui-se pela confirmação do entendimento desta Ouvidoria, pela necessidade de revisão das obrigações atualmente impostas por meio das regulamentações expedidas pela Agência.

A teoria da Regulação Responsiva foi concebida da necessidade de se superar o debate entre aqueles que entendem ser necessária uma forte regulação estatal da atividade econômica e os defensores da desregulação. Apresentada no início dos anos 90 do século passado por Ayres e Braithwaite (AYRES e BRAITHWAITE, 1992).^[1]

Ayres e Braithwaite criaram a pirâmide regulatória, figura abaixo, de forma a escalonar, da base para o topo, a atuação do regulador conforme resposta do regulado. Assim, a pirâmide regulatória prevê medidas crescentes de intervenção estatal, a depender do comportamento dos regulados.^[2]

De acordo com o modelo criado, a autorregulação é a técnica inicial a ser empregada, aplicável na base da pirâmide, quando as condutas estão em conformidade e ocorre pouca ou nenhuma ingerência governamental. Na hipótese de serem identificadas irregularidades, sem a devida correção pelos infratores, a pirâmide é escalada, passando-se por medidas e estágios intermediários, até se chegar a punições extremas, quando as irregularidades são persistentes, podendo resultar altos valores de multa ou mesmo a incapacitação da empresa regulada.

Através das diversas interações entre reguladores e regulados, nas diferentes camadas da pirâmide, torna-se possível apurar as motivações das empresas, identificar quais delas são exemplares ou líderes, relutantes em cumprir as regras, reincidentes ou incompetentes e, o mais importante, permite-se elaborar uma resposta regulatória a contento.

Destaque-se, portanto, que se o modelo de comando e controle, no qual o Regulador aplica sanção de multa quando verificado um descumprimento, não apresentou respostas satisfatória, não pode ser proposto um modelo sem regulação, com a troca do ente regulador por um modelo de autorregulação, onde os regulados definiriam seus próprios limites.

É preciso estabelecer um novo modelo de atuação da Agência Reguladora, com acompanhamento perene da prestação do serviço e troca de informação constante e profunda, para que seja possível reduzir a assimetria de informação entre agente-principal.

Ademais, além da mudança cultural, é muito desejável uma mudança na regulamentação para que Agência Reguladora tenha espaço para propor soluções mais céleres e que atendam aos interesses dos usuários, assim como uma graduação de sanções que atenda aos princípios da literatura e incentive as empresas a adotarem uma postura de colaboração com o regulador.

Passadas mais de duas décadas do estabelecimento do marco regulatório do setor de telecomunicações, as regras de prestação dos serviços não se atualizaram na medida necessária. O STFC (Serviço Telefônico Fixo comutado) continua sendo prestado no regime público pelas concessionárias, com obrigações de universalização, continuidade e controle tarifário, em que pese sua inserção em um mercado em que seu caráter de essencialidade esteja cada vez mais reduzido. Além disso, outras obrigações que faziam sentido à época do estabelecimento do marco regulatório, mas não possuem qualquer tipo de utilidade atualmente, ainda são impostas às concessionárias do serviço, o que contribuiu para o descompasso entre as regras vigentes e a realidade do mercado de telecomunicações no país. Á semelhança do que ocorreu em meados dos anos 90, quando se identificou que as normas existentes não mais se adequavam às demandas da sociedade, o momento atual exige mudanças de magnitude semelhante, a fim de se compatibilizar as regras aos diversos interesses envolvidos, sobretudo aqueles provenientes da sociedade. ^[1]

A Anatel vem tomando medidas para utilização de estratégias características da Regulação Responsiva para seu desenho regulatório, exemplo disso é o art. 7º da proposta de Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (RQUAL) constante da Consulta Pública nº 29/2017:

Art. 7°. A Gestão da Qualidade é regida pelos princípios e regras contidos na Constituição Federal, na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações – LGT), na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, na regulamentação da Anatel e em especial, pelos seguintes princípios:

VI - Avaliação da qualidade por meio da percepção dos consumidores em complemento às medições técnicas;

VII - Estímulo à melhoria contínua da prestação dos serviços de telecomunicações;

VIII - Promoção da transparência e da disseminação de dados e informações à sociedade;

XI - Máxima granularidade e precisão dos indicadores, nos limites das capacidades técnica e estatística.

Quanto à proposta de reavaliação dos procedimentos de acompanhamento e controle de obrigações, busca-se proporcionar maior eficiência de atuação por meio da alocação de recursos e esforços onde eles são mais necessários, utilizando-se estratégias características da regulação responsiva.

Assim como no RQUAL, a proposta de Regulamento de Fiscalização Regulatória (RFR), objeto da Consulta Pública nº 53/2018 também prevê expressamente a premissa de atuação de forma responsiva.

II - priorização da atuação, baseada em regulação por evidências e gestão de riscos, com foco e orientação por resultado;

III - atuação integrada e coordenada entre os órgãos da Anatel e entre órgãos e entidades da Administração Pública;

IV - atuação de forma responsiva, com a adoção de regimes proporcionais ao risco identificado e à postura dos Administrados;

V - estímulo à melhoria contínua da prestação dos serviços de telecomunicações; e

VI - previsão de mecanismos de transparência, de retroalimentação e de autorregulação

A responsividade precisa começar pela Anatel. Portanto, é preciso que a Agência busque espaço de diálogo mais amplo com as empresas e consumidores (ou representantes de organizações da sociedade civil), a fim de proporcionar maior desenvolvimento do setor de telecomunicações.

Inicialmente gostaríamos de ressaltar que a Tomada de Subsídios (CP nº 16) realizada pela Ouvidoria não foi, e nem poderia ser, uma reabertura ou ampliação da CP nº 53. Tratou-se apenas de instrumento de consulta social para subsidiar a elaboração deste relatório de apreciação crítica da Ouvidoria sobre a elaboração da regulamentação em andamento.

O processo sobre o Regulamento de Fiscalização Regulatória (53500.205186/2015-10) tem como objetivo reavaliar os procedimentos de acompanhamento e controle de obrigações da Anatel, conforme previsto no art. 79 do Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013:

Art. 79. O Procedimento de Acompanhamento e Controle é definido como o conjunto de medidas necessárias para o acompanhamento da prestação dos serviços de telecomunicações, para a prevenção e a correção de práticas em desacordo com as disposições estabelecidas em lei, regulamento, norma, contrato, ato, termo de autorização ou permissão, bem como em ato administrativo de efeitos concretos em matéria de competência da Agência.

Parágrafo único. O Procedimento de Acompanhamento e Controle tem as seguintes finalidades, dentre outras:

I - subsidiar a Anatel com informações relevantes para os seus processos decisórios;

III - estimular a melhoria contínua da prestação dos serviços de telecomunicações visando soluções para as inconformidades detectadas;

IV - atuar na busca da reparação ou minimização de eventuais danos à prestação dos serviços de telecomunicações ou aos seus usuários.

Para tanto, são propostas uma Portaria de Metodologia de Priorização da Fiscalização Regulatória e novo Regulamento de Fiscalização Regulatória.

De acordo com a proposta de regulamento a metodologia de priorização deve observar as seguintes premissas:

Art. 12. A metodologia de priorização deve observar, em especial, as seguintes premissas:

I - a correlação com as diretrizes e metas do planejamento institucional da Agência;

II - a prevalência dos serviços de interesse coletivo sobre os de interesse restrito;

III - a prevalência de direitos e interesses difusos e coletivos sobre os direitos e interesses individuais;

VII - as características e particularidades regionais na prestação dos serviços;

VIII - a prevalência da competência originária da Agência em relação àquelas atribuídas à Anatel mediante a celebração de instrumento específico.

Parágrafo único. A metodologia de priorização deve ser aprovada por Portaria do Conselho Diretor.

As Superintendências deverão adotar, no âmbito de suas competências, a metodologia de priorização da Fiscalização Regulatória (FR) para elaboração do planejamento da FR.

A minuta de Portaria define os seguintes critérios para o levantamento das prioridades:

Art. 4º O formulário de levantamento de prioridades deve ser preenchido pelas Superintendências considerando os temas específicos de suas respectivas competências e de acordo com os seguintes critérios:

I - Correlação com as diretrizes e metas institucionais (I): representa a avaliação do nível de correlação do tema analisado com a priorização, as diretrizes e as metas do planejamento institucional da Agência;

II - Impacto direto para os Consumidores (C): representa a avaliação de quanto o tema ou subtema está diretamente relacionado com as principais reclamações e demandas dos consumidores; (grifo nosso)

III - Gravidade (G): representa a intensidade de impactos negativos que a ausência de atuação da Agência pode ocasionar sobre o tema ou subtema;

IV - Urgência (U): representa o tempo para eclosão de impactos negativos que a ausência de atuação da Agência pode ocasionar sobre o tema ou subtema;

V - Tendência (T): representa o potencial de crescimento de impactos negativos que a ausência de atuação da Agência pode ocasionar sobre o tema ou subtema.

Destacamos o critério II – Impacto direto para os Consumidores (C), uma vez que acreditamos que este seja o critério mais importante a ser observado. As reclamações dos consumidores, especialmente aquelas recebidas por meio do Sistema de Suporte do Atendimento aos Usuários – FOCUS, devem ter grande relevância e influência para elaboração do planejamento das atividades de fiscalização.

A minuta de Portaria estabelece ainda os critérios de graduação dos índices (art. 5º) e estabelece uma matriz de relação entre IC (IxC) e GUT (GxUxT) (art. 11), matriz que definirá a prioridade das ações de fiscalização.

Por ser uma construção matricial e com subjetividade na alocação dos pesos na composição da matriz, acreditamos que a importância atribuída pelos usuários dos serviços de telecomunicações pode ser amortizada por critérios diversos e, assim, os temas apontados pelo FOCUS podem perder relevância.

Portanto, entendemos que os itens com maior número de reclamações recebidos através do sistema FOCUS, pelo menos os 03 (três) primeiros, devam ser obrigatoriamente incluídos no planejamento das ações de fiscalização. Logo, os itens seriam priorizados em processo de escolha paralelo ao de priorização a partir da matriz de relação IC (IxC) e GUT (GxUxT). Ou seja, os três primeiros itens mais reclamados via sistema FOCUS já constariam diretamente como prioritários para o planejamento das ações de fiscalização.

Assim, sugerimos a inclusão de artigo, na Minuta de Regulamento de Fiscalização Regulatória, que estabeleça como mandatório que os três itens mais reclamados via FOCUS sejam automaticamente incluídos como de altíssima prioridade de fiscalização, conforme segue:

Art. 12-A Serão considerados automaticamente prioritários e de inclusão obrigatória no Planejamento da Fiscalização Regulatória, os três itens mais reclamados pelos consumidores via sistema FOCUS, além daqueles definidos através da matriz de priorização estabelecida em Portaria que aprova Metodologia de Priorização da Fiscalização Regulatória.

A ideia central trazida no âmbito do processo de Fiscalização Regulatória é a responsividade. Entendemos, também, como responsiva a fiscalização que proporcione soluções e ataque de forma incisiva as questões mais demandadas pelos consumidores, de maneira célere, com soluções satisfatórias.

Por outro lado, é imperioso proporcionar aos consumidores informações as quais lhes sejam úteis para uma escolha adequada e consciente na prestação de serviço, especialmente no âmbito municipal. A atual existência em diversos regulamentos de inúmeros indicadores não traz, necessariamente, a transparência para que o consumidor faça tal escolha. É preciso que os indicadores da regulamentação sejam “traduzidos” em indicativos para facilitar a compreensão por parte dos consumidores, no qual ele possa ter as informações mais completas possíveis sobre os prestadores de serviço de telecomunicações no momento da decisão de contratar o serviço. Exemplo: criação de um ranking municipal de prestadores dos diversos serviços regulados pela Agência.

O Relatório de Atividades OV - SEI nº 4092484 abordou de forma bastante específica vários pontos da proposta de regulamento objeto da CP nº 53. No presente relatório pretende-se contribuir de maneira mais conceitual com a proposta de reavaliação dos procedimentos de acompanhamento e controle de obrigações.

No nosso ponto de vista o atual arcabouço regulatório da Agência já possui previsão suficiente para diferentes abordagens no Procedimento de Acompanhamento e Controle. Entretanto, o adotado de forma prioritária é a abordagem reativa. A proposta de regulamento de fiscalização regulatória pouco inova naquilo que hoje já encontra-se disponível no âmbito regulamentar de atuação para acompanhamento e controle de obrigações. Acreditamos que a redação proposta representa mais um estímulo a mudança de postura e método de atuação da Agência, do que de inovações ou mudanças na regulamentação sobre fiscalização regulatória. A demanda por revisão regulamentar centra-se nas excessivas, complexas e onerosas obrigações regulamentares a serem acompanhadas, inspecionadas e controladas. Especialmente na regulamentação que especifica a forma de atuação das prestadoras de serviço, em detrimento dos resultados que as mesmas devem entregar.

Cumpre ressaltar algumas das contribuições recebidas na Tomada de Subsídios - CP nº 16/2019 as quais trouxeram sugestões específicas de revisões regulamentares.

As mesmas sugestões foram apresentadas em momento anterior à Anatel, sendo que a resposta (Ofício 25 PRRE/SPR – SEI 4046300) da Agência Reguladora foi apontar para os itens da Agenda Regulatória onde as questões apontadas serão tratadas.

Apesar de a maioria das sugestões já encontrarem abrigo em algum item da Agenda Regulatória (AR) 2019-2020, observa-se, conforme tabela abaixo, que muitos deles só terão uma possível conclusão na próxima AR, ou seja no período 2021-2022.

Conforme as metas previstas na AR 2019-2020, apenas 04 itens têm previsão de conclusão ainda em 2019 e outros 04 em 2020 (destacados na tabela acima), os demais, provavelmente, só terão previsão de conclusão na próxima AR, ou seja, 2021-2022.

A morosidade na atividade de elaboração/revisão da regulamentação é fator ofensivo que merece atenção com objetivo de proporcionar maior celeridade ao processo. O setor de telecomunicações é altamente dinâmico e a demora em tal processo mostra-se prejudicial ao desenvolvimento e ao atingimento das metas do setor.

A responsividade é novamente trazida à discussão, dessa vez sob o enfoque do agente regulador, que também precisa ter postura responsiva naquilo que é de sua competência. Cabe ao regulador fornecer as respostas que o mercado demanda, no momento adequado, sob pena de tais respostas se tornarem inócuas ou até mesmo de que a realidade dos fatos ultrapasse as decisões do órgão regulador.

A Ouvidoria, com o propósito de contribuir para o debate acerca do processo de elaboração da Regulamentação do Processo de Fiscalização Regulatória da Anatel, realizou a Tomada de Subsídios (CP nº 16/2019), na qual, com base nas contribuições recebidas, teve confirmada sua visão acerca da necessidade da ampla e profunda reavaliação das regulamentações quanto às obrigações atualmente existentes.

Especificamente sobre o Regulamento de Fiscalização Regulatória, sugerimos a inclusão de artigo para que os 3 itens com maior quantitativo de reclamações dos usuários no sistema FOCUS, sejam obrigatoriamente listados no Planejamento de Fiscalização Regulatória, independentemente da matriz de priorização estabelecida em Portaria específica.

Ademais, é fundamental a revisão da regulamentação, até mesmo para que os próprios servidores da Agência tenham segurança jurídica e espaço de atuação para implementar a fiscalização regulatória com base na regulação responsiva. Assim, evitar-se-á exposição desnecessária a questionamentos de órgão de controle sobre o exercício de suas atividades.

Por tanto, é necessária a atualização da regulamentação existente, o que proporcionará efetiva melhoria no ambiente para prestação dos serviços de telecomunicações, com vistas a promover maior competição entre prestadores, gerando melhor qualidade e maior satisfação dos consumidores dos serviços de telecomunicações.

E mais: a tão citada revisão precisa ser tempestiva. O prazo médio de 3 anos para edição de um regulamento, como vem ocorrendo nos últimos anos, na ótica desta Ouvidoria, não parece eficiente para um setor tão dinâmico. A resposta do regulador precisa ser mais rápida a fim de atender aos anseios dos consumidores, empresas reguladas e Governo e, ainda, acompanhar o desenvolvimento tecnológico do setor de telecomunicações.

[1] MELLO DA SILVA, J.M A. M. A Regulação Responsiva das Telecomunicações: Novos horizontes para o controle de obrigações pela Anatel. Revista de Direito, Estado e Telecomunicações, Brasília, v. 9, n. 1, p. 183-208, maio de 2017.

[2] AYRES, I., & BRAITHWAITE, J. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.

Documento assinado eletronicamente por Adriana da Silva Mendes, Especialista em Regulação, em 15/07/2019, às 15:42, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Thiago Cardoso Henriques Botelho, Ouvidor, em 15/07/2019, às 15:43, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4363869 e o código CRC 2AF69DC6.

Contribuição Seq.	Item da Agenda 2019-2020 onde a temática será discutida	Meta prevista na Agenda 2019-2020
1	40	AIR – 2º sem 2020
2	23	Aprovação – 2º sem 2019
3	3 e 4 (para os novos Editais)	3: Aprovação – 2º sem 2019 4: AIR - 2º sem 2020
4	47	AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
5	24 e 25	24: Aprovação – 1º sem 2019 25: CP – 2º sem 2019 Aprovação – 2º sem 2020
6	47	AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
7	39	AIR – 1º sem 2019 CP – 1º sem 2020
8	46 e 47	46: AIR 2º sem 2020 47: AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
9	46 e 47	46: AIR 2º sem 2020 47: AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
10	47	AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
11	9 e 46	9: CP – 2º sem 2019 Aprovação – 2º sem 2020 46: AIR 2º sem 2020
12	Não se trata revisão regulamentar. A questão da coleta de dados, de maneira geral, está sendo tratada no item 48	Aprovação 1º sem 2019
13	9 e 46	9: CP – 2º sem 2019 Aprovação – 2º sem 2020 46: AIR 2º sem 2020
14	9 e 46	9: CP – 2º sem 2019 Aprovação – 2º sem 2020 46: AIR 2º sem 2020
15	Não se trata revisão regulamentar. A questão da aplicação de sanções está sendo tratada no item 13.	AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020
16	47	AIR – 2º sem 2019 CP – 2º sem 2020