SEI/ANATEL - 5464907

Instrução Normativa nº 2, de 17 de abril de 2020, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), relacionada à Medida Provisória (MP) nº 954, de 17 de abril de 2020, sobre o compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e de Serviço Móvel Pessoal (SMP) com IBGE, para fins de suporte à produção estatística oficial durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do Coronavírus (Covid-19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). COMPARTILHAMENTO DE DADOS. PRESTADORAS DO SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO (STFC) E DO SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (SMP). MEDIDA PROVISÓRIA (MP) Nº 954, DE 17 DE ABRIL DE 2020. COVID-19. ATO DE CORRENTE. OITIVA DA AGÊNCIA NACIONAL TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL). MANIFESTAÇÃO SOBRE MINUTA. APROVAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO COM OBSERVAÇÕES.

Manifestação sobre a minuta da Instrução Normativa nº 2/2020 da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, relacionada à Medida Provisória (MP) nº 954/2020, que cuida do compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado e de Serviço Móvel Pessoal com IBGE.

Atribuição específica prevista na referida MP. Competência do Conselho Diretor, por força do disposto no art. 133, XXXIII, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Res. nº 612/2013.

Ausência de repasse de dados à Anatel em qualquer etapa da concretização do normativo. Circunscrição do papel da Agência à manifestação em oitiva prévia ao Ato a ser expedido pelo Presidente do IBGE.

Ausência de juízo de valor acerca da via normativa eleita para veiculação da matéria (medida provisória).

Necessária observância ao disposto na Lei nº 13.709/2018 – Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) que, embora ainda não esteja plenamente em vigor, já constitui norma de referência na matéria.

Recomendações pela vedação de transferência de dados a entidades privadas e pela adoção de medidas de prevenção e segurança para preservação da privacidade e intimidade dos titulares. Aplicação em todas as etapas do projeto, com destaque para seu encerramento (descarte dos dados).

Recomendação de observância do disposto no Decreto nº 10.212/2020 (Regulamento Sanitário Internacional), a regras de proporcionalidade, transparência e controle.

Indicação da sede constitucional da proteção de dados pessoais e da inviolabilidade da intimidade e da vida privada que reforça a necessidade de segurança jurídica para as atividades.

Aprovação de manifestação ao IBGE, informando-o que o compartilhamento dos dados deve se dar observando-se os termos da Constituição Federal e da legislação específica, bem como as recomendações apresentadas pela Procuradoria Federal Especializada (PFE) da Anatel e pela motivação adotada pelo Conselho Diretor.

No dia 18 de abril de 2020, a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE enviou correspondência eletrônica ao Chefe de Gabinete da Presidência (GPR) da Anatel (SEI 5464804) por meio da qual apresentou “minuta da Instrução Normativa nº 2/2020 do IBGE, relacionada à Medida Provisória (MP) nº 954/2020, sobre o compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado e de Serviço Móvel Pessoal com IBGE”.

Na sequência, foi expedido pelo GPR o Memorando-Circular nº 72/2020/GPR (SEI 5464671), no qual solicitou-se à Superintendente Executiva (SUE), às áreas técnicas e à Assessoria de Relações Institucionais (ARI) que fossem “adotadas providências para a devida manifestação desta Agência da proposta de Instrução Normativa nº 2, de 17 de abril de 2020 - IBGE (5464656), respeitado o prazo mencionado na referida MP”.

Em resposta, veio a lume o Informe nº 5/2020/SUE (SEI 5464755), de 19 de abril de 2020, encaminhado para a Presidência do Conselho Diretor para deliberação pelo Colegiado nos termos da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) nº 499/2020, de 19 de abril de 2020.

Frisa-se que o trâmite dispensa manifestação obrigatória da Procuradoria Federal Especializada (PFE) da Anatel, nos termos da Portaria nº 642/2013.

A atribuição de competência para a Anatel quanto à oitiva para a qual se propõe manifestação é específica e decorre dos termos do art. 2º, §2º da MP nº 954/2020. Entende-se que a sua apreciação cabe ao Conselho Diretor por força do disposto no art. 133, XXXIII, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Res. nº 612/2013.

No dia 17 de abril de 2020, foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) a Medida Provisória (MP) nº 954/2020, que “dispõe sobre o compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado e de Serviço Móvel Pessoal com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, para fins de suporte à produção estatística oficial durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (covid-19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020”.

Como bem ressaltam as áreas técnicas no Informe nº 5/2020/SUE (SEI 5464755), o compartilhamento de dados previsto na MP “parte do pressuposto de relacionamento direto do IBGE e das empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e de Serviço Móvel Pessoal (SMP)”. Portanto, não há que se cogitar no repasse de dados a este órgão regulador em qualquer etapa da concretização do objeto do normativo. Da mesma forma, salienta-se que a Agência não é titular dos referidos dados e não os detém.

O papel reservado à Agência pela MP circunscreve-se à presente manifestação em oitiva, prévia ao Ato a ser expedido pelo Presidente do IBGE que apontará o procedimento para a disponibilização dos dados. Vejamos:

Art. 2º As empresas de telecomunicação prestadoras do STFC e do SMP deverão disponibilizar à Fundação IBGE, em meio eletrônico, a relação dos nomes, dos números de telefone e dos endereços de seus consumidores, pessoas físicas ou jurídicas.

§ 2º Ato do Presidente da Fundação IBGE, ouvida a Agência Nacional de Telecomunicações, disporá, no prazo de três dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória, sobre o procedimento para a disponibilização dos dados de que trata o caput. (grifo nosso)

Nessa toada, tampouco cabe a esta Agência qualquer juízo de valor acerca da via normativa eleita para veiculação da matéria, qual seja o de medida provisória. O exame que lhe cabe dirige-se à reflexão sobre o procedimento gizado na minuta do referido Ato, “Instrução Normativa nº 2/2020” e seus desdobramentos.

Dito isso, como igualmente reportam as áreas técnicas, a interação entre Anatel e IBGE acerca de dados foi inaugurada anteriormente, no bojo do processo nº 53500.014293/2020-90, com o qual se avençou o compartilhamento da base de dados da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida realizada pela Agência e a Fundação. Nesse passo, é importante destacar que o conjunto de dados ali tratados não se confunde com aqueles contemplados pela MP nº 954/2020. A base da Pesquisa constitui repositório amostral qualitativa e quantitativamente diverso do universo apontado pela MP e pela minuta de IN.

A despeito disso, no bojo do referido processo, a Procuradoria Federal Especializada (PFE) da Anatel, fez considerações no Parecer nº 00242/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI 5464820) que se julgam pertinentes também no presente caso, sendo a principal delas a de que tanto a Lei nº 9.472/1997 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT), como a Lei nº 13.709/2018 – Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), embora esta ainda não tenha entrado plenamente em vigor, devem ser observadas. Sobre a LGPD afirma-se que “além de ser norma de referência na matéria, já aprovada pelo Congresso Nacional, muitos de seus princípios vêm sendo acolhidos pelos tribunais e por órgãos e entidades da Administração Pública, inclusive como parte do esforço de adequação à lei”.

Dentre as recomendações específicas, que se mostram pertinentes ao presente caso, faz-se referência à “vedação de transferência dos dados pessoais a entidades privadas, ressalvadas as hipóteses previstas na LGPD (...) sem qualquer operação de transferência para entidades privadas.” Da mesma forma, cumpre referir que sejam adotadas “medidas de prevenção e segurança necessárias à preservação da confidencialidade, disponibilidade e integridade dos dados pessoais, bem como dos direitos à privacidade e à intimidade de seus titulares, observado o disposto nos arts. 46 a 49 da LGPD”.

Ao final de sua manifestação, as áreas técnicas ponderaram que “em estrito cumprimento ao disposto no § 2º, art. 2º da Medida Provisória nº 954, de 17 de abril de 2020, considerando-se a Instrução Normativa nº 2/2020, de 17 de abril de 2020 do IBGE, nos termos propostos pelo IBGE, ressalta-se que o compartilhamento objeto dos instrumentos supramencionados deve se dar observando-se os princípios e termos da LGT, da LGPD, bem como os expressos no Parecer n. 242/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU, da Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE/Anatel), em anexo”.

A proposição merece endosso por este Colegiado sobretudo na medida em que se sinaliza ao órgão consultante que as disposições da MP nº 954/2020 não podem ser lidas isoladamente nem no momento de construção do Ato mencionado em seu art. 2º, §2º, nem da execução da atividade e menos ainda de seu encerramento, dada a sensibilidade do descarte de dados. A isto cabe adicionar outras considerações de realce ao IBGE para aplicação em todo o projeto, bem como apontar outros normativos que tampouco podem ser olvidados.

Lembremo-nos que até a veiculação da MP nº 954/2020, a divulgação desses dados pelas prestadoras para terceiros, só poderia ser feita em configuração de informações agregadas, que não permitissem a identificação, direta ou indireta do usuário, ou a violação de sua intimidade, conforme o art. 72, § 2º, LGT. Na disciplina ali insculpida, a divulgação individual depende de anuência expressa e específica do usuário.

Já que se debruça sobre atividade adotada expressamente em função da pandemia de Covid-19, é imperioso recorrer ao disposto no Decreto nº 10.212/2020, que
promulgou o texto revisado do Regulamento Sanitário Internacional, acordado na 58ª Assembleia Geral da Organização Mundial de Saúde, em 23 de maio de 2005. Tal Decreto, por se tratar de internalização de norma internacional, já passou também pelo crivo do Congresso Nacional, consubstanciado no Decreto Legislativo nº 395/2009, o que revela o alto grau de sua legitimidade. Transcreve-se:

1. As informações de saúde coletadas ou recebidas por um Estado Parte de outro Estado Parte ou da OMS, consoante este Regulamento, referentes a pessoas identificadas ou identificáveis, deverão ser mantidas em sigilo e processadas anonimamente, conforme exigido pela legislação nacional.

2. Não obstante o Parágrafo 1º, os Estados Partes poderão revelar e processar dados pessoais quando isso for essencial para os fins de avaliação e manejo de um risco para a saúde pública, no entanto os Estados Partes, em conformidade com a legislação nacional, e a OMS devem garantir que os dados pessoais sejam:

(a) processados de modo justo e legal, e sem outros processamentos desnecessários e incompatíveis com tal propósito;

(b) adequados, relevantes e não excessivos em relação a esse propósito;

(c) acurados e, quando necessário, mantidos atualizados; todas as medidas razoáveis deverão ser tomadas a fim de garantir que dados imprecisos ou incompletos sejam apagados ou retificados; e

3. Mediante solicitação, a OMS fornecerá às pessoas, na medida do possível, os seus dados pessoais a que se refere este Artigo, em formato inteligível, sem demoras ou despesas indevidas e, quando necessário, permitirá a sua retificação. (grifo nosso)

Essas diretrizes têm forte carga operacional, mas incorporam com ênfase a proporcionalidade que deve presidir inclusive a escolha quantitativa e qualitativa dos dados a serem tratados. Isto porque uma vez que se cuida de informações relacionadas à privacidade dos indivíduos, deve haver uma correspondência entre os dados solicitados e seu efetivo uso como insumo para a finalidade anunciada. Ou seja, deve restar garantido o equilíbrio entre o que se pede e o que efetivamente se usa.

Como medida de transparência, é relevante que a atividade de tratamento dos dados possa ser auditada por órgãos de controle, e representações institucionalizadas que guardem afinidade com a proteção de direitos individuais e coletivos. Muito se recomenda, em se tratando de dados, de uma aplicação proativa desse princípio de publicidade e controle, que vem sendo denominada transparência ativa. Isso importa em que também os detalhes técnicos e os processos decisórios que levaram à adoção dessas atividades devam ser divulgados ao máximo como garantia de legitimidade.

Lembra-se que essa exigência está incorporada também na Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), na qual se dispõe que “o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais" (art. 31, caput).

Devem ser adotados mecanismos de redução de riscos de uso indevido e de vazamento dos dados, inclusive, ressalte-se, no momento de seu descarte ao fim do projeto.

Por fim, não se pode olvidar a sede constitucional da proteção de dados pessoais e da inviolabilidade da intimidade e da vida privada, conforme cristalizado no art. 5º, X e XIII, da Carta Magna. Isto impõe extrema cautela em cada etapa do tratamento desses dados sobre os quais a regra constitucional implícita é a de que cada indivíduo determine e controle a utilização daqueles que a si correspondem.

Lembre-se que não está a se falar de informações insignificantes, mas da chave de acesso individual a milhões de pessoas, com um alto valor não só para políticas públicas, mas também para práticas comerciais que – em determinadas vertentes – causam inclusive distúrbios na vida diária.

Portanto, repousa sobre os detentores desses dados um dever claro que eles sejam usados somente da forma pretendida, assegurada a redução de riscos de seus vazamentos ou manipulação por terceiros. Tal dever, por óbvio, consiste em extraordinária responsabilidade, tendo-se em conta o caráter constitucional da proteção ao direito fundamental da privacidade e intimidade (art. 5°, X, da Constituição Federal), bem como da inviolabilidade dos dados telefônicos e telemáticos (art. 5°, XII, da Constituição Federal).

Do exposto, reforça-se as preocupações e o dever de cautela ressaltados nesta manifestação, bem como a responsabilidade do órgão destinatário das informações.

Esse alerta é de suma importância para a segurança jurídica do projeto como um todo e das partes envolvidas, afinal está a se tratar de conteúdo que – por outra hipótese – só viria a ser obtido a partir do crivo do Judiciário, em linha com a previsão contida no art. 5º, XII, da Constituição Federal. Logo, a IN e os atos concretos que dela sejam desdobramentos possivelmente passarão por testes perenes e devem bem responde-los.

A cultura de proteção da privacidade, embora crescente, ainda é incipiente no Brasil e a presente crise parece estar atuando como um estímulo nessa direção. Num cenário em que a consciência dos indivíduos a respeito do tema é pontual, cabe com primazia ao Poder Público protegê-los em diversas dimensões cujos reflexos podem ser muito mais permanentes que a atual crise.

De forma a reduzir o grau de abstração dessas considerações, entende-se que um mínimo para a condução do projeto envolve:

A sólida instrumentalização da relação jurídica que será estabelecida entre o IBGE e cada uma das prestadoras de serviços de telecomunicações demandadas;

A limitação das solicitações ao universo de dados estritamente necessários para o atingimento da finalidade;

A realização da presente deliberação por Circuito Deliberativo, para o qual se propõe prazo mínimo, justifica-se por sua absoluta urgência, considerado o prazo previsto no art. 2º, §2º, da MP nº 954/2020, e as hipóteses previstas nos arts. 27, §1º, e 28, §1º, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Res. nº 612/2013.

Diante do exposto, propõe-se ao Conselho Diretor que aprove a manifestação junto à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, informando-se que, em estrito cumprimento ao disposto no § 2º, art. 2º da Medida Provisória nº 954, de 17 de abril de 2020, considerando-se a minuta de Instrução Normativa nº 2/2020, de 17 de abril de 2020 do IBGE, o compartilhamento objeto dos instrumentos supramencionados deve se dar observando-se os princípios e termos da Constituição Federal, da Lei nº 9.472/1997 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT), da Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), da Lei nº 13.709/2018 – Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), do Decreto nº 10.212/2020, bem como os expressos no Parecer n. 242/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU, da Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE/Anatel), e no presente Voto.

Documento assinado eletronicamente por Leonardo Euler de Morais, Presidente do Conselho, em 20/04/2020, às 16:13, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 5464907 e o código CRC 78953C7A.