SEI/ANATEL - 3682030

Estudo sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações, elaborado em atendimento ao Despacho Ordinatório n.º 228/2013-CD, em 4 de dezembro de 2013.

SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO (SCP). SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR). SUPERINTENDÊNCIA DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO (SOR). SUPERINTENDÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS (SAF). ESTUDO SOBRE O IMPACTO DA TRIBUTAÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. pelo cumprimento de determinação do colegiado.

Trata a matéria estudo sobre os principais tributos incidentes sobre os serviços de telecomunicações, sua forma de arrecadação, o impacto sobre o valor final dos serviços, bem como, apresentar programas federais e estaduais que desoneraram impostos e taxas.

Comparação da carga tributária do setor de telecomunicações brasileiro com outros países e com outros setores da economia brasileira.

Análise comparativa do impacto da carga tributária nos serviços de telecomunicações.

Importância da cobrança não excessiva de tributos sobre o setor de telecomunicações, segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE.

Necessidade de incentivo fiscal à internet das coisas (internet of things – IoT), entre outras inovações.

O Estudo elaborado sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações pela área técnica da Anatel poderá auxiliar no conhecimento do corpo técnico e diretivo da Agência para melhoria do processo decisório e futuras análises de impacto regulatório pertinentes ao tema.

Cumprimento de determinação contida no Despacho Ordinatório n.º 228/2013-CD, em 4 de dezembro de 2013.

Estudo sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações (SEI n.º 1566022);

Cuida a presente Análise de Estudo sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações, elaborado em atendimento ao Despacho Ordinatório n.º 228/2013-CD, em 4 de dezembro de 2013, o qual determinou, no âmbito da deliberação sobre a Proposta de Consulta Pública para Revisão do Regulamento do Acesso Individual Classe Especial - AICE, na Reunião n.º 597, no âmbito do Processo n.º 53500.016438/2010, que a Superintendência Executiva coordenasse grupo de trabalho com o fito de elaborar estudo detalhado sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações, nos termos da Análise n.º 16/2011-GCJV:

Finalizando os comentários gerais, a carga tributária foi suscitada pela SPB como componente importante na tarifa do serviço, de acordo com o Informe n.º 442/2010/PBCPA/PBCP, de 05/11/2010, verbis:

Por fim, não podemos ignorar a questão tributária dada sua relevância na composição dos valores das tarifas do STFC. A carga tributária sobre os serviços de telefonia fica varia de 40 a 63% do valor total da tarifa, considerando-se apenas a incidência de ICMS e PIS/COFINS.

Assim, quanto menor for a carga tributária sobre o serviço, maior será a sua penetração nas camadas de mais baixa renda da sociedade, implicando em maior efetividade da política pública. Neste ponto, ressalta-se a importância do envolvimento da Anatel e demais órgãos do poder público no esforço de redução do ônus tributário neste segmento de baixa renda.

Na data de 27 de junho de 2013, a Superintendente Executiva da Anatel, por meio do Mem. n.º 277/2013/SUE-Anatel, encaminhou os autos para a Superintendência de Planejamento e Regulamentação da Anatel - SPR para adoção de providências pertinentes, diante da competência desta para propor a elaboração e atualização da regulamentação e realizar estudos de impacto regulatório, nos termos dos incisos IV e V do art. 155 do Regimento Interno da Anatel, aprovada pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013.

Em 15 de julho do mesmo ano, mediante Mem. n.º 27/2013-SPR, o processo foi encaminhado à Superintendência Executiva, que elaborou o Informe n.º 29/2013/SUE, de 1º de agosto de 2013, mediante a qual, ao considerar a publicação da Resolução n.º 586, de 5 de abril de 2012, que aprovou o Regulamento do AICE, propôs o arquivamento do presente processo, entendendo que o estudo sobre o impacto da tributação perdeu o objeto.

Os autos foram, então, encaminhados ao Conselho Diretor mediante Matéria para Apreciação do Conselho Diretor n.º 08/2013/SUE, de 1º de agosto de 2013, tendo sido o Conselheiro Jarbas José Valente designado seu relator.

Assim, por intermédio da Análise n.º 413/2013-GCJV, de 14 de novembro de 2013, o Conselheiro Relator propôs não acatar a proposta da área técnica para o arquivamento deste Processo por perda de objeto; criar projeto especial, para a produção e manutenção do know-how, em consonância com o art. 133, inciso LXIV, do Regimento Interno da Anatel; e retornar o presente processo à Superintendente Executiva - SUE, para a continuidade dos trabalhos e para que componha a força-tarefa e assuma a coordenação dos trabalhos, nos termos desta Análise e do art. 173, incisos IX e X, do Regimento Interno da Anatel.

A proposta foi acatada pelos pares na Reunião n.º 723, realizada em 28 de novembro de 2013, tendo sido exarado o Despacho Ordinatório n.º 228/2013-CD, de 4 de dezembro de 2013:

O CONSELHO DIRETOR DA AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES, no uso de suas atribuições legais, regulamentares e regimentais, examinando o processo em epígrafe, referente a Elaboração de estudo detalhado sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações para avaliação do Conselho Diretor, conforme determinação exarada em sua Reunião nº 597, de 24 de fevereiro de 2011, com fundamento na Análise nº 16/2011-GCJV , de 11 de janeiro de 2011, decidiu, em sua Reunião nº 723, de 28 de novembro de 2013, tendo por fundamento a Análise nº 413/2013-GCJV, de 14 de novembro de 2013: a) não acatar a proposta da área técnica para o arquivamento do referido processo por “perda de objeto”; b) criar projeto especial, para a produção e manutenção do know-how, com as finalidades e ações expostas na Análise nº 413/2013-GCJV , de 14 de novembro de 2013, em consonância com o art. 133, LXIV, do Regimento Interno; e, c) retornar este processo à Superintendente Executiva (SUE), para a continuidade dos trabalhos e para que componha a força-tarefa e assuma a coordenação dos trabalhos, nos termos da análise mencionada no item “b” e do art. 173, IX e X, do Regimento Interno.

Em 19 de fevereiro de 2016, a Superintendência Executiva encaminhou à Superintendência de Planejamento e Regulamentação da Anatel o Memorando nº 2/2016-SUE, remetendo o processo para adoção das providências cabíveis.

O Informe n.º 101/2017/SEI/PRUV/SPR (SEI n.º 1566139) encaminha o documento intitulado "ESTUDO SOBRE O IMPACTO DA TRIBUTAÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES" (SEI n.º 1566022).

Os autos foram remetidos ao Conselho Diretor da Anatel por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor n.º 496/2017. (SEI n.º 1566191), tendo sido objeto de sorteio em 13 de julho de 2017, do qual o Conselheiro Igor Vilas Boas de Freitas foi designado seu relator.

Tendo em vista o término do seu mandato, o presente processo foi redistribuído ao meu Gabinete para fins de relatoria da matéria em 23 de novembro de 2017.

Versa o presente processo sobre Estudo sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações, que tem por finalidade elencar os principais tributos incidentes sobre os serviços de telecomunicações, sua forma de arrecadação, o impacto sobre o valor final dos serviços, bem como, apresentar programas federais e estaduais que desoneraram impostos e taxas.

O presente estudo (SEI n.º 1566022) não tem como objetivo elaborar um estudo sobre a eficiência tributária, uma vez que esta não é uma atribuição de competência desta Agência.

Em suma, a área técnica tratou do (i) contexto histórico e importância dos serviços de telecomunicações; (ii) os tributos incidentes sobre os serviços de telecomunicações; (iii) comparação da carga tributária do setor de telecomunicações brasileiro com outros países; (iv) comparação da carga tributária do setor de telecomunicações brasileiro com outros setores da economia brasileira; (oferta, demanda e elasticidade - as lacunas para o acesso aos serviços de telecomunicações; e (v) incentivos fiscais federais e estaduais.

A seguir trago uma recapitulação dos principais tópicos abarcados no estudo tributário realizado pela área técnica desta Agência, para o qual remeto a leitura para melhor detalhamento dos assuntos trazidos nesta Análise.

O primeiro tópico relata a evolução dos principais serviços de telecomunicações, dentre eles o Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC (telefonia fixa), que verificou uma diminuição dos preços e uma expansão da base de assinantes, que se encontra atualmente estagnada com indícios de decréscimos a partir de 2015, muito em decorrência da evolução do Serviço Móvel Pessoal - SMP (telefonia móvel).

O estudo aponta que o SMP está presente nas sedes de todos os municípios brasileiros, com pelo menos a tecnologia 2G, e passa por um processo evolutivo, visto que até 2019 todas as sedes municipais serão atendidas com 3G e até 2017 todas as sedes municipais com população superior a 30 mil habitantes serão atendidas com 4G.

No entanto, apesar desta expansão histórica, o SMP tem apresentado, a partir de 2015, uma queda na quantidade de acessos, podendo estar relacionado com a desaceleração da economia ou com a redução das tarifas de interconexão (VC) e de remuneração de uso da rede do SMP (VU-M), o que deixou mais barato ligar para celulares de outras prestadoras, fazendo com que os usuários deixassem de ter múltiplos chips.

No que se refere à banda larga, tanto nas redes fixas quanto nas redes móveis, percebe-se uma evolução crescente no decorrer dos últimos anos, em especial na planta de banda larga móvel.

No entanto, ainda existem barreiras ao acesso da banda larga nos domicílios. Segundo pesquisa realizada pela União Internacional de Telecomunicações - UIT em 2013, os preços dos equipamentos e dos serviços são os grandes obstáculos para o crescimento da quantidade de acessos de banda larga aqui no Brasil.

Ainda, o acesso à internet está ligado diretamente ao poder aquisitivo do usuário, quanto maior o rendimento mensal per capita, maior a demanda pelo serviço. Isso corrobora o entendimento de que o preço dos equipamentos e dos serviços podem ser barreiras para a ampliação da utilização dessa tecnologia.

Outro serviço de grande importância para o setor de telecomunicações é o Serviço de Acesso Condicionado - SeAC, que apresentou crescimento de aproximadamente 357% entre 2005 e 2015. Atualmente, mostra-se uma tendência de estagnação em seu crescimento com apresentação de queda em 2015. Da mesma forma que o serviço de banda larga, o acesso a TV por assinatura também está relacionado diretamente ao poder aquisitivo do usuário, de modo que os preços praticados no mercado afetam diretamente a expansão das telecomunicações no Brasil.

Além dos encargos que são aplicados de forma generalizada na economia, atualmente são os seguintes tributos e fundos incidentes sobre os serviços de telecomunicações:

ICMS: Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;

PIS/PASEP: Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP);

Fistel: Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, composto principalmente por:

Condecine: Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional; e

O ICMS, imposto regulamentado pela Lei Complementar n.º 87/1996 e por leis estaduais, o principal tributo incidente sobre as tarifas de telecomunicações, tendo variações de alíquota conforme o Estado de origem e serviço de telecomunicações prestado.

O SeAC apresenta as menores alíquotas dentre os serviços de telecomunicações, variando de 10% a 15%, enquanto os demais serviços apresentam taxas mais elevadas, sendo que a menor alíquota vigente é de 25% (nos Estados do Acre, Espirito Santo, Piauí, Roraima, Santa Catarina e São Paulo) e a maior é 35% (para os serviços de STFC e SMP, no Estado de Rondônia).

Especificamente ao ICMS, cabe destacar que o cálculo do imposto é feito "por dentro", ou seja, consiste em fazer com que o montante do imposto integre sua própria base de cálculo, ou seja, a alíquota é aplicada sobre o valor total da nota fiscal. Dessa forma, as alíquotas reais são bem superiores, por exemplo, as alíquotas nominais de 25% e 35% correspondem, respectivamente, às alíquotas reais de 33,33% e 53,85%. Outro fator que aumenta ainda mais o valor do ICMS, é que os valores do PIS/PASEP e da COFINS são somados a sua base de cálculo, o que faz com que o ICMS represente uma alíquota efetiva de 35,04% a 57,05% sobre o valor dos serviços prestados.

O Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) - PIS/PASEP foram instituídos pelas Leis Complementares n.ºs 7/1970 e 8/1970, respectivamente, e unificados pela Lei Complementar n.º 26/1975, sendo, atualmente, regido pela Lei n.º 9.715/1998, no regime cumulativo, e pela Lei n.º10.637/2002, no regime não-cumulativo.

Os serviços de telecomunicações estão sujeitos à alíquota de 0,65% de PIS/PASEP pelo regime cumulativo.

Da mesma forma que o ICMS, o cálculo do PIS/PASEP é feito "por dentro", incluindo, em sua base de cálculo, o ICMS e a COFINS. Não inclui, na base de cálculo, o Fust e o Funttel.

A COFINS é devida pelas pessoas jurídicas, inclusive àquelas a elas equiparadas pela legislação do imposto de renda, destinadas exclusivamente às despesas com atividades-fim das áreas de saúde, previdência e assistência social, tendo sida instituída pela Lei Complementar n.º 70/1991, e atualmente regida pela Lei n.º 9.718/1998, no regime cumulativo, e pela Lei n.º 10.833/2003, no regime não-cumulativo.

Os serviços de telecomunicações estão sujeitos à alíquota de 3,00% de COFINS pelo regime cumulativo. O seu cálculo também é realizado "por dentro", incluindo em sua base de cálculo o ICMS e o PIS/PASEP.

O Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - Fust foi instituído pela Lei n.º 9.998/2000 e tem por finalidade proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, prestados no regime público, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço, nos termos do art. 1º da referida lei.

Segundo o ato normativo, a Anatel é responsável pela arrecadação do fundo e suas principais receitas são oriundas da contribuição de 1% sobre a receita operacional bruta decorrente da prestação de serviços de telecomunicações nos regimes públicos e privados e as transferências provenientes do Fistel.

Já o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações - Funttel, de natureza contábil, instituído pela Lei n.º 10.052/2000, tem por objetivo estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações.

O Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações - MCTIC é o responsável pela arrecadação do Funttel e sua principal fonte é a contribuição de 0,5% sobre a receita bruta das empresas prestadoras dos serviços de telecomunicações.

O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - Fistel, também de natureza contábil, foi destinado a prover recursos para cobrir despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução, nos termos da Lei n.º 5.070/1966. As prestadoras do serviço de telecomunicações são as responsáveis pelo pagamento das taxas.

O Fistel é composto da Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI) e da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) sobre as estações de telecomunicações licenciadas. A TFI é arrecadada das estações habilitadas, sendo devida no momento da emissão do certificado de licença para o funcionamento das estações, sendo cobrada unicamente durante a validade do certificado de licença. A TFF é cobrada anualmente sobre a totalidade das estações (fixas e móveis) licenciadas até 31 de dezembro do ano anterior, por prestadora e por estação de assinante habilitada e seus valores correspondem à 33% dos valores fixados para a TFI.

Além das taxas de fiscalização, conforme disposto no art. 2º da Lei n.º 5.070/1966, também compõem o Fistel, dentre outras, as dotações consignadas no Orçamento Geral da União, créditos especiais, transferências e repasses que lhe forem conferidos; o produto das operações de crédito que contratar, no País e no exterior, e rendimentos de operações financeiras que realizar; relativas ao exercício do poder concedente dos serviços de telecomunicações, no regime público, inclusive pagamentos pela outorga, multas e indenizações; relativas ao exercício da atividade ordenadora da exploração de serviços de telecomunicações, no regime privado, inclusive pagamentos pela expedição de autorização de serviço, multas e indenizações; relativas ao exercício do poder de outorga do direito de uso de radiofrequência para qualquer fim, inclusive multas e indenizações.

A Anatel é responsável pela arrecadação do Fistel por meio das taxas de fiscalização de instalação – TFI e de funcionamento – TFF, das multas aplicadas, da outorga dos serviços de telecomunicações, receitas próprias (certificação e homologação de produtos de telecomunicações; serviços administrativos) e rendimentos (remuneração de depósitos bancários).

A Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional - Condecine foi instituída pela Medida Provisória n.º 2.228-1/2001 era inicialmente cobrada apenas sobre a "veiculação, a produção, o licenciamento e a distribuição de obras cinematográficas e videofonográficas com fins comerciais".

Com o advento da Lei n.º 12.485/2011, também passou a incidir a Condecine sobre a "prestação de serviços que se utilizem de meios que possam, efetiva ou potencialmente, distribuir conteúdos audiovisuais", ou seja, sobre os serviços de SCM, SeAC, STFC, SMP, dentre outros, incidindo sobre a totalidade dos equipamentos licenciados até o dia 31 de dezembro do ano anterior.

Com a edição da Medida Provisória n.º 687/2015, posteriormente convertida na Lei n.º 13.196/2015, os valores da Condecine podem ser atualizados monetariamente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA. Atualmente, os valores vigentes estão estabelecidos na Portaria Interministerial n.º 835, de 13 de outubro de 2015, competindo à Agência Nacional do Cinema - Ancine a sua cobrança.

A Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública - CFRP, instituída pela Lei n.º 11.652/2008, tem por objetivo principal o financiamento das atividades da Empresa Brasil de Comunicação – EBC, para melhoria e ampliação dos serviços de radiodifusão pública.

A cobrança da contribuição compete à Anatel, sendo retribuída em 2,5% do montante arrecadado.

As exceções para a cobrança e incidência de tributos são para os optantes pelo Simples Nacional, instituído pela Lei Complementar n.º 123/2006, que estabelece alíquotas reduzidas e a unificação de tributos às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte. Ainda, as empresas optantes não estão obrigadas a recolher o Fust e o Funttel. No entanto, o Simples Nacional não abrange CFRP, Condecine, TFF e TFI, as quais são cobradas da mesma forma de todas as empresas.

Comparação da Carga Tributária do Setor de Telecomunicações Brasileiro com Outros Países

Para fins de comparação da carga tributária do setor de telecomunicações com a carga tributária total do país, foi analisado um estudo elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, o qual compara a carga tributária do Brasil como países da OCDE. Ao analisar a carga tributária sobre bens e serviços (sobre o faturamento) média de todos os setores econômicos, percebe-se que o Brasil possui a maior dentre os países selecionados.

Conclui o estudo que a carga tributária brasileira geral é bastante elevada, e os serviços de telecomunicações também são fortemente taxados.

Cabe aqui trazer também o Relatório da cesta de serviços UIT e nível de carga tributária (SEI n.º 3703952), elaborado nos autos do processo n.º 53500.001315/2019-18, desenvolvido pela Assessoria Técnica da Anatel - ATC.

O referido relatório mostra que o Brasil é o 4º país com maior carga tributária em telefonia móvel (2018), equivalente a 40% da carga tributária inclusa, atrás apenas de Sri Lanka. (50%), Jordânia (46%) e Turquia (43%).

Ainda, o Brasil representa 3,1% do mercado global, o que o coloca na 5ª posição de maior mercado de telecomunicações móveis (n.º de acessos), segundo dados do Measuring the Information Society Report - 2018, ICT Indicators database da UIT.

Para o mercado de banda larga fixa, o Brasil ocupa a liderança da lista de países com maior carga tributária (40%), para o ano de 2018.

Dentre os principais mercados de banda larga fixa, o Brasil ocupa a 6ª posição, equivalente a 2,9% do mercado global.

Após o estudo elaborado, conclui o relatório que o Brasil está entre os dez maiores mercados de banda larga e telefonia no mundo 5º lugar em telefonia móvel e 6º em banda larga fixa. Nota-se, contudo, que no Brasil a carga tributária nestes serviços é muito maior do que a média mundial. Em telefonia móvel, dos 175 países analisados, a carga tributária brasileira é a quarta maior. Já em banda larga dos 174 países vistos o Brasil apresenta a maior carga tributária.

Mais da metade dos países possuem uma carga tributária menor ou igual a 20%. No caso da telefonia móvel, 116 de 175 países possuem carga de até 20%. Em relação à banda larga fixa, são 140 de 174 países.

Comparação da Carga Tributária do Setor de Telecomunicações Brasileiro com Outros Setores da Economia Brasileira

O estudo faz uma comparação do percentual de tributos pagos pelo setor de Telecomunicações em relação a outros setores da economia brasileira.

Inicialmente, cumpre destacar que, dentre os anos de 2009 e 2013, os serviços de telecomunicações foram os responsáveis pela 12ª maior receita bruta dentre as 25 atividades consideradas.

Relativamente aos tributos federais, quanto ao recolhimento de tributos, das 25 atividades econômicas analisadas, o setor de telecomunicações aparece como o 15º setor que mais recolheu tributos federais no período analisado (2009-2013).

Ainda, o setor de telecomunicações aparece na 20ª posição dentre as atividades mais sobrecarregadas com o peso dos tributos federais, com um percentual médio de 5,67% em relação à Receita Operacional Bruta - ROB, sendo que o PIS/COFINS é o tributo com maior peso, representando um dispêndio médio de quase 3% dessa receita, seguido do IRPJ (com 1,20%), INSS patronal (com 0,74%) e CSLL (com 0,54%).

Ocorre que o maior impacto da tributação dos serviços de telecomunicações está concentrado no ICMS, que é um tributo de natureza estadual, senão vejamos.

O ICMS recolhido pelas empresas do setor representou um impacto médio de 17% em relação à receita operacional bruta, tendo havido pouco variação percentual nesse período de 2009 a 2013.

Ainda, o estudo afirma que o ICMS recolhido pelo setor de telecomunicações representou um percentual médio de 9% em relação ao total arrecadado no país, o que demonstra a importância do setor para as receitas dos Estados.

Segundo informações da Receita Federal do Brasil - RFB, no ano de 2014, os valores arrecadados de ICMS no setor de telecomunicações só perderam para os setores de combustíveis e de automóveis, estando à frente dos setores de energia elétrica, bebidas e tabaco, por exemplo.

Quanto aos principais incentivos fiscais concedidos ao setor de telecomunicações, o estudo em comento enumerou os seguintes:

Lei n.º 11.196/2005 – "MP do Bem", que concedeu isenção de PIS/PASEP e COFINS sobre a venda a varejo de modems de até R$ 200,00, smartphones de até R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) e roteadores de até R$ 150,00 (cento e cinquenta), dentre outros equipamentos;

Lei n.º 12.715/2012, que suspendeu a exigência de PIS/PASEP, COFINS e IPI sobre projetos do Programa Nacional de Banda Larga - PNBL; a isenção de tributos federais sobre o faturamento para os serviços prestados e sobre a receita de venda a varejo de componentes e equipamentos de redes, terminais e transceptores dedicados aos serviços prestados na radiofrequência rural (450MHz); de TFF e TFI para as estações de telecomunicações que operem na radiofrequência rural (450MHz); e redução de TFI para R$ 5,68 e da TFF para R$ 1,89 dos equipamentos máquina a máquina (M2M);

Lei n.º 13.097/2015, que concedeu redução e isenção de taxas para smart cells;

Lei n.º 12.431/2011, que promoveu alterações na Lei n.º 8.981/2005, reduzindo as alíquotas de Imposto de Renda que incidem sobre os rendimentos auferidos por pessoas físicas ou jurídicas, residentes ou domiciliadas no País, oriundos de debêntures emitidas por Sociedades de Propósito Específico (SPEs) constituídas para implementar projetos na área de infraestrutura (dentre eles os projetos de telecomunicações e radiodifusão);

Quanto aos incentivos estaduais, a área técnica apresentou alguns dos programas que tiveram resultados expressivos, sendo eles:

Lei Estadual n.º 16.306/2006, que criou o Fundo de Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais – Fundomic – para a execução do Programa Minas Comunica;

Lei Estadual n.º 15.494/2013, regulamentada pelo Decreto n.º 31.449/2014, instituiu o programa "Alô Sertão", que tem por objeto a concessão de crédito presumido de ICMS para a prestadora que instalar infraestrutura e prestar serviço de telefonia e dados móveis com a tecnologia 3G em 475 distritos não-sede, que ainda não possuíam acesso ao serviço;

Decreto Estadual n.º 39.128/2013, que institui o programa Conexão Cidadã – PE, tendo por objeto a instalação de infraestrutura e prestação dos serviços de telefonia móvel 3G e banda larga fixa em localidades que não estavam atendidas com os serviços, mediante concessão de crédito presumido de ICMS para a prestadora atender ao projeto;

Decreto Estadual n.º 54.921/2009, que concedeu a isenção de ICMS, mediante o Programa Banda Larga Popular, para todas as prestadoras que ofertassem banda larga com velocidade mínima de 1Mbps pelo preço máximo de R$ 29,80 no Estado de São Paulo, tendo sido aprimorado pelo Decreto Estadual n.º 60.835/2014, que ampliou as velocidades mínimas para 1,5Mbps e 2Mbps.

Análise Comparativa do Impacto da Carga Tributária nos Serviços de Telecomunicações

Para realização de uma análise comparativa do impacto dos tributos setoriais pela área técnica, foi necessário segregar os tipos de serviços prestados, uma vez que a carga tributária oscila significativamente em função dessa variável.

No entanto, diante do número expressivo de modalidades de serviços de telecomunicações, optou-se pela realização do estudo apenas para quatro delas: Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, Serviço Telefônico Fixo Comutado – STCF e Serviço Móvel Pessoal – SMP.

Buscando determinar o impacto anual desses tributos, foi desconsiderada a TFI, uma vez que esta incide apenas no momento do licenciamento da estação.

Dessa forma, obteve-se dados sobre os valores pagos anualmente de TFF, CFRP e Condecine pelas prestadoras de SCM, SeAC, STFC e SMP. Por fim, esses dados foram consolidados, de forma a estabelecer relações comparativas e permitir a propositura de ações de política fiscal específicas para as inconsistências encontradas.

Para o SCM, a partir da análise realizada pela área técnica, foi possível concluir que o volume de arrecadação se concentra em um grupo pequeno de empresas com um grande número de estações de SCM e um grupo expressivo de empresas com poucas estações representa uma parte relativamente pequena da arrecadação. Os dados ainda demonstram que os valores pagos pelas empresas que possuem uma única estação para prestação do serviço representam, em termos percentuais, praticamente o mesmo do que é pago pelas prestadoras com 21 ou mais estações. Ou seja, as pequenas prestadoras de SCM pagam, anualmente, o mesmo percentual pago pelas grandes prestadoras.

Depreende a área técnica que tal conclusão pode subsidiar discussões para a redução da carga tributária das pequenas prestadoras de SCM, notadamente em função de o princípio da capacidade contributiva. Por exemplo, mediante possibilidade de concessão de isenção para prestadoras que possuem apenas uma estação de SCM.

Para o SeAC, o estudo aponta que é possível visualizar que a maior parte do crédito tributário (70,8%) está concentrada no grupo de prestadoras que possui 24 ou mais estações (base e/ou reforçadoras) para prestação do SeAC, este sendo formado por apenas duas prestadoras (2,6% do total); ao passo que o maior grupo, o das empresas que possuem apenas uma estação, que contempla quase 70% das prestadoras de SeAC, foi responsável por menos de 10% do valor gerado de TFF e CFRP.

Já para o STFC, quase a totalidade (97,6%) do valor gerado dos tributos analisados tinha como sujeitos passivos prestadoras com mais de 100 estações de STFC. Embora o grupo restante represente 91,5% das prestadoras que contribuíram com esses tributos, o montante gerado é de apenas 2,35% do total, o que denota uma concentração da carga tributária maior do que no SeAC e no SCM.

Para o SMP, quase a totalidade (98,3%) dos tributos setoriais gerados para o SMP tinha como sujeito passivo as chamadas grandes prestadoras. Além disso, os valores gerados são significativamente maiores para o SMP do que para os demais serviços analisados.

Como se pode notar, as receitas geradas em função do SCM e do SeAC são quase insignificantes em relação ao total. Esse baixo percentual é reflexo de uma opção legal adotada após a edição da LGT, em que: i) a base de cálculo da taxa é vinculada diretamente ao número de estações, fazendo com que serviços que necessitem de um número menor de estações sejam menos tributados; e ii) a alíquota aplicada é específica, definida de acordo com o tipo de serviço, variando, dentro de cada serviço, conforme o tipo/localização da estação, fazendo com que os princípios da isonomia e da capacidade contributiva sejam observados apenas de forma incidental.

Essa conformação de cálculo da TFF, adotada por motivos de ordem pragmática para a CFRP e Condecine, gera alguns efeitos distorcivos no modelo de tributação setorial, concentrando quase toda a arrecadação no SMP, onde o elevado número de estações móveis (terminais de usuários) acaba potencializando a base de cálculo dos tributos setoriais.

Embora não pareça haver qualquer planejamento na definição dessa metodologia, não se desconsidera a possibilidade de que o modelo tenha sido deliberada e propositalmente elaborado como parte da política tributária para o setor. No entanto, mesmo que se queira tributar mais pesadamente as prestadoras de SMP, o fato de ser impossível controlar a evolução da base desses serviços demonstra que essa não é a melhor opção de política tributária.

Essa dinâmica da tributação setorial pode ser comprovada por meio da comparação dos valores gerados/arrecadados de cada um dos tributos setoriais. A tabela abaixo traz o percentual dos tributos em relação ao total anual, para o período compreendido entre 2008 e 2015.

Como se poder notar, entre 2008 e 2015, boa parte da tributação (72,4%) se concentrou em tributos baseados no quantitativo de estações para prestação do serviço (TFI, TFF, CFRP e Condecine). Assim, a receita operacional foi a base tributável de apenas 27,6% da arrecadação do período. Essa discrepância, como já foi ressaltada, não parece ser uma opção deliberada de política fiscal e acarreta em, como foi demonstrado, uma tributação mais onerosa em relação a serviços que dependem de uma maior quantidade de estações para serem prestados.

De acordo com levantamentos feitos pela Receita Federal do Brasil, o setor de telecomunicações era composto por 9.641 (nove mil, seiscentos e quarenta e uma) empresas em 2013, sendo que 7.782 (sete mil, setecentos e oitenta e duas), (80,72%) eram optantes pelo Simples Nacional. Por outro lado, a arrecadação dos tributos federais (IRPJ, CSLL, PIS, COFINS, INSS sobre salários e IRRF sobre salários) das empresas optantes pelo Simples correspondeu a R$ 119,3 milhões, aproximadamente 1,10% dos R$ 10,8 bilhões arrecadados pelo setor naquele ano. Dessa forma, constata-se que a arrecadação está concentrada nas grandes companhias de telecomunicações, devido ao grande volume de faturamento.

Isso significa que uma redução de 1% nos preços da banda larga fixa provoca um aumento de 1,86% sobre a demanda do serviço nos países pesquisados na Região da América Latina e Caribe.

Já para a banda larga móvel, não foi encontrada relação direta entre a penetração do serviço e a elasticidade preço. O que se observou foi uma maior elasticidade para os planos mais baratos, o que já era esperado, tendo em vista que os planos mais caros são contratados por pessoas com maior renda e que são menos sensíveis a preço.

Na mesma linha, o Banco Mundial aponta o preço dos aparelhos como uma barreira para o acesso a internet em banda larga. O estudo não apresenta um coeficiente de elasticidade para a demanda dos equipamentos (computadores, smartphones, dongles, modem), mas apresenta um gráfico ilustrando a variação nos preços e da demanda de computadores ao longo dos anos nos Estados Unidos.

Visualmente, percebe-se a relação entre a redução dos preços e o aumento da demanda por computadores pessoais, apesar de aspectos como a ampliação das redes e dos conteúdos disponíveis terem forte impacto na ampliação da aquisição de computadores pessoais a partir do final da década de 1990.

Cabe aqui frisar que a União Internacional de Telecomunicações afirma que "há uma evidência crescente de que a difusão dos serviços de telecomunicações/TICs – ambos os serviços de voz e banda larga – tem um efeito cascata sobre o crescimento econômico, embora haja menos concordância em relação à dimensão desse efeito. Nessas circunstâncias, um tributo que diminua a difusão dos serviços de telecomunicações/TICs adia a chegada desses benefícios; isso pode também reduzir, em vez de aumentar, as receitas tributárias, ao fazer com que a economia cresça mais lentamente".

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE ressalta a importância da cobrança não excessiva de tributos sobre o setor de telecomunicações, afirmando que, a partir de uma perspectiva teórica, pelo fato de essas tecnologias terem externalidades econômicas positivas e gerarem outros benefícios sociais, os governos deveriam considerá-las como mercadorias e serviços potencialmente úteis para serem incentivados, inclusive reduzindo a carga tributária sobre o seu fornecimento, adoção e uso. Uma estrutura tributária neutra, que permite a existência de externalidades positivas, pode diminuir as barreiras de acessibilidade (preços acessíveis) e aumentar os investimentos. Isso pode resultar num desenvolvimento econômico e de infraestrutura, os quais aumentam a produtividade e empregabilidade e beneficiam a educação, saúde e desenvolvimento geral, que por sua vez podem promover o crescimento e receitas tributárias adicionais.

No bojo do processo n.º 53500.026707/2016-47, que tratou da elaboração do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, em atendimento ao disposto no art. 22, inciso IX, da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, por meio da Análise n.º 123/2018/SEI/AD (SEI n.º 2705284), de minha autoria, e para o qual remeto a leitura, externei minha preocupação acerca da necessidade de incentivo fiscal à internet das coisas (internet of things – IoT), entre outras inovações.

Assim sendo, o Estudo elaborado sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações pela área técnica da Anatel poderá auxiliar no conhecimento do corpo técnico e diretivo da Agência para melhoria do processo decisório e futuras análises de impacto regulatório pertinentes ao tema.

Diante do exposto, considerando a elaboração do Estudo sobre o impacto da tributação nos serviços de telecomunicações pela área técnica da Anatel, voto por:

sugerir que o corpo técnico e diretivo da Agência use o referido estudo para melhoria do processo decisório e futuras análises de impacto regulatório pertinentes ao tema; e

atestar o cumprimento da determinação contida no Despacho Ordinatório n.º 228/2013-CD, em 4 de dezembro de 2013.

Documento assinado eletronicamente por Anibal Diniz, Conselheiro, em 08/02/2019, às 09:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 3682030 e o código CRC 0F3B3A95.