SEI/ANATEL - 4710929

Alteração do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 632, de 2014, para cumprimento de decisão judicial.

CONSULTA PÚBLICA. ALTERAÇÃO PONTUAL NO REGULAMENTO GERAL DE DIREITOS DO CONSUMIDOR DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RGC. ITEM 9 DA AGENDA REGULATÓRIA DO BIÊNIO 2019-2020. DETERMINAÇÃO JUDICIAL. PRAZO EXÍGUO. IMPOSSIBILIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PROCESSO REGULAMENTAR. SUBMISSÃO DA PROPOSTA À CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 10 (DEZ) DIAS.

Proposta de Consulta Pública de alteração pontual do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, com vistas ao cumprimento de decisão judicial transitada em julgado, proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0002818-08.2010.4.05.8500, pelo titular da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe.

Cumprimento parcial dos aspectos formais da proposta, uma vez que: (i) o projeto encontra suporte no item nº 9 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019; (ii) se elaborou Avaliação Preliminar do Impacto Regulatório, em razão de só haver uma ação possível por parte da Agência; (iii) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE) manifestou-se nos autos; e (iv) em razão da exiguidade do prazo, não se realizou Consulta Interna.

Impossibilidade de discussão de mérito, uma vez que a sentença trouxe os exatos termos e condições a serem estabelecidos pela Anatel.

Submissão da proposta à Consulta Pública pelo prazo mínimo regulamentar de 10 (dez) dias, nos termos do § 2º do art. 59 do Regimento Interno da Anatel, sob pena de descumprimento do prazo judicial caso observado o §2º do art. 9º da Lei nº 13.848, de 2019.

Resolução n 612, de 29 de abril de 2013, que aprova o Regimento Interno da Anatel;

Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, que aprova o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC;

Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015, que aprova o processo de regulamentação no âmbito da Anatel;

Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, que aprova a Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020 (SEI nº 3964072);

Ação Civil Pública nº 0002818-08.2010.4.05.8500, em trâmite na 2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe;

Cota nº 01222/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 13 de maio de 2019 (SEI nº 4138369);

Trata-se de proposta de alteração pontual do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, com vistas ao cumprimento de decisão judicial transitada em julgado, proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0002818-08.2010.4.05.8500, pelo titular da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe.

Conforme indicado na Cota nº 01222/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU, da Procuradoria Federal Especializada (PFE) da Anatel, a decisão judicial em comento condenou a Anatel à seguinte obrigação de fazer:

Ante todo o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial para condenar a ANATEL à obrigação de fazer, consistente no seguinte: a) regulamentar, no prazo de até 120 (cento e vinte) dias, o acesso, independentemente de ordem judicial, pelos titulares de linhas telefônicas destinatários de ligações, a dados cadastrais, de titulares de linhas telefônicas que originaram as respectivas chamadas; b) estabelecer no regulamento a obrigação de as operadoras de telefonia fornecer nome completo e CPF (ou CNPJ) do originador da chamada, ao passo em que o titular da linha telefônica deverá fornecer às operadoras, no mínimo, a data e o horário da chamada que foi dirigida à linha de que é titular e em relação à qual se quer obter os referidos dados.

O Informe nº 154/2019/PRRE/SPR (SEI nº 4685306) descreve os fatos ocorridos após a prolação da sentença, conforme transcrevo:

3.3 Em Apelação/Reexame Necessário, a sentença foi mantida, por maioria dos votos dos Desembargadores do TRF-5ª Região. Foram opostos Embargos de Declaração contra o referido acórdão, mas o referido recurso foi desprovido. Também foram interpostos os Recursos Especial e Extraordinário, mas, ao fim, estes não foram acolhidos no mérito.

3.4 Com a baixa dos autos após o trânsito em julgado, o Ministério Público Federal apresentou pedido de cumprimento de sentença. Diante desse contexto, a PFE, com os subsídios constantes do Informe nº 74/2019/PRRE/SPR, apresentou, em favor da Anatel, impugnação ao cumprimento de sentença, ocasião em que se pleiteou a concessão de efeito suspensivo à execução.

3.5 O douto juízo, por sua vez, entendeu por bem receber a impugnação no efeito suspensivo, passando naquele momento a não mais correr qualquer prazo para cumprir a obrigação de fazer comunicada por meio do Memorando nº 00015/2019/GABDEMA/PFSE/PGF/AGU. Na ocasião, foram encaminhados subsídios adicionais à PFE, por meio do Informe nº 101/2019/PRRE/SPR.

3.6 Posteriormente, porém, conforme relatado no Memorando nº 00111/2019/GABDEMA/PFSE/PGF/AGU e na Cota nº 02706/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU, o magistrado competente decidiu a impugnação ao cumprimento de sentença, rejeitando, de modo geral, todos os argumentos da Anatel.

3.7 Foi oferecida à Agência, pelo juiz, uma extensão do prazo para cumprimento da sentença, desde que a autarquia especial não viesse a recorrer. Em consulta à Procuradoria da Anatel sobre a orientação a ser adotada ao caso, contudo, a unidade jurídica entendeu por bem recorrer da decisão. Diante disso, atribuiu-se força executória à decisão judicial do cumprimento de sentença, razão pela qual a mesma deverá ser atendida pela Anatel em até 120 dias.

3.8 No ponto, a PFE rememora que o processo já transitou em julgado e, no momento, a decisão do cumprimento não se encontra suspensa. Desse modo, o dispositivo da sentença, acima transcrito, deverá ser atendido.

3.9 No despacho, fixou-se multa para a hipótese de eventual mora no cumprimento da obrigação de fazer:

1. Intime-se a parte executada para cumprir a obrigação de fazer, determinada pelo título executivo judicial, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, sob pena de lhe ser aplicada multa no valor de R$ 200,00 (duzentos reais), por dia de atraso, nos termos do art. 537 do CPC, a qual pode ser majorada, se houver recalcitrância no cumprimento.

3.10 Por fim, a PFE informou que a contagem de prazo se iniciou no dia 1 de outubro de 2019, havendo margem para se sustentar em juízo que a interpretação deverá seguir as regras gerais do Código de Processo Civil, de modo que o prazo deverá ser contado em dias úteis.

Os autos foram então encaminhados a este Conselho Diretor por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 1075/2019 (SEI nº 4704074) em regime de urgência no processamento e distribuição.

Em 7 de outubro de 2019, fui sorteado relator, nos termos da Certidão de Distribuição SCD (SEI nº 4706495).

Embora não haja escolha à Agência senão promover, de imediato, a alteração normativa determinada, na forma da decisão judicial, não posso deixar de tecer algumas considerações.

Há alguns anos, a Anatel tem buscado, por inúmeros instrumentos como cursos de capacitação, encontros, reuniões, workshops e seminários, institucionalizar e melhorar o diálogo com os órgãos do Ministério Público e do Judiciário, o que tem levado a redução de demandas na Agência. Esse trabalho de proximidade se mostra extremamente positivo e possibilita aos demais entes compreender as complexidades enfrentadas pelo Setor, a análise mais apurada de custos e benefícios de determinadas demandas, a importância e efetividade de adoção de meios alternativos, dialogados, conciliados para se atingir um determinado objetivo, entre outros. Os dados abaixo, oriundos da Assessoria de Relações Institucionais da Anatel - ARI, demonstram como a proximidade entre os órgãos tem colaborado para a redução de demandas:

Não obstante isso, ainda acontecem raros casos em que esta Agência é surpreendida por uma determinação judicial como a ora em cumprimento, que desconsiderou toda a argumentação julgando tratar-se de mera irresignação, rejeitando não só qualquer ponderação quanto à necessidade de elaboração de Análise de Impacto Regulatório e de uma discussão mais aprofundada com o Setor e com as partes afetadas, como também trazendo os exatos termos e condições a serem estabelecidos pela Anatel.

Verifica-se uma clara invasão de competência, sem qualquer reflexão sobre custos que a medida envolve e com o repasse desses custos, além de não terem sido esmiuçadas eventuais questões técnicas que podem implicar no não cumprimento da obrigação por parte da Prestadora, ou mesmo questões legais que envolvem a proteção de dados pessoais.

Necessário observar que apenas a Anatel foi parte na Ação Civil Pública que culminou na decisão em comento, não tendo sido ouvidas as Prestadoras, principal parte afetada pelos custos e complexidades da obrigação que se impõe regulamentar.

Não bastasse isso, a decisão judicial, sem qualquer justificativa plausível, concede um prazo extremamente exíguo para a regulamentação da matéria, ignora os prazos médios de um processo normativo expostos no Informe nº 101/2019/PRRE/SPR (SEI nº 4376557), assim como o prazo mínimo legal de 45 (quarenta e cinco) dias Consulta Pública previsto no §2º do art. 9º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, Lei das Agências Reguladoras - LAR.

Tal fato retira qualquer possibilidade de uma discussão mais aprofundada e de apuração de problemas advindos do tema.

O Informe nº 154/2019/PRRE/SPR (SEI nº 4685306) registra que a presente alteração regulamentar encontra suporte no item nº 9 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, que versa sobre a reavaliação da regulamentação sobre direitos dos consumidores de serviços de telecomunicações.

Reavaliação da regulamentação sobre direitos dos consumidores dos serviços de telecomunicações, em especial o Regulamento aprovado por meio da Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, visando analisar pontos da regulamento que foram apontados como problemas ao longo de sua implantação, conforme documentação do Grupo de Implantação do Regulamento - GIRGC, bem como demais temas que venham a ser identificados como passíveis de aprimoramento pela equipe de projeto, mantendo a segurança jurídica e os avanços já conquistados na citada regulamentação, mas tornando-a mais efetiva e coerente. (grifos nossos)

De acordo com a Análise de Impacto Regulatório de referido projeto, com o intuito de conferir maior perenidade às normas, propõem-se regras de caráter abrangente, o que se alinha ao objetivo de aprimorar e simplificar a regulamentação setorial da Anatel, nos termos do art. 2º da Portaria nº 927, de 2015, que aprovou o processo de regulamentação no âmbito da Agência, verbis:

A simplificação da regulamentação está voltada para outra preocupação da Agência, que tem buscado promover uma atuação mais responsiva por meio da possibilidade de escolha da ação mais adequada dentre as diversas opções regulatórias disponíveis, assim como da possibilidade de adotar medidas que incentivem a atuação proativa das operadoras.

Ainda, a simplificação regulamentar insere-se no contexto dos princípios que norteiam o disposto na Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, especialmente o princípio da intervenção subsidiária e excepcional do Estado sobre o exercício de atividades econômicas.

Nos termos da referida Lei, é dever da administração pública evitar o abuso do poder regulatório de maneira a aumentar os custos de transação sem demonstração de benefícios. Tal avaliação é promovida por meio da Análise de Impacto Regulatório - AIR, instrumento que, por imposição de referida Lei, precede a edição e alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados.

Esses princípios e orientações que, por força legal ou em decorrência de alinhamento com as melhores práticas internacionais, pautam a atuação da Anatel não são meros adereços, mas se inserem num cenário muito maior, que busca trazer segurança jurídica e mínima intervenção àqueles agentes econômicos que investem no país, promovendo o desenvolvimento social mediante incremento no investimento.

Vale ratificar que a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, no documento Recomendação sobre Melhoria da Qualidade Regulatória (OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation), propõe um roteiro segundo o qual a boa regulação deve, entre outros, ser consistente com outros regulamentos e políticas e ser elaborada de modo transparente, com procedimentos adequados para a manifestação efetiva e tempestiva de atores e grupos interessados.

Logo se vê o descompasso do esforço do Governo e , por conseguinte, da pauta da Anatel, com a sentença ora em cumprimento.

No caso da proposta de regulamentação em tela, não há margem para que se discuta o mérito, sendo que a sentença trouxe os exatos termos e condições a serem estabelecidos pela Anatel.

Também não há prazo para que se observe o trâmite pré-estabelecido do processo regulamentar no âmbito da Agência, o que prejudica uma maior robustez e legitimidade do ato normativo.

Nesse contexto, concordo com a dispensa da Consulta Interna, nos termos do Art. 60, §2º, do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 2013.

Concordo também que não cabe, no presente caso, a elaboração de Análise de Impacto Regulatório - AIR, seja em razão do prazo exíguo, seja porque a sua finalidade de dar suporte à tomada de decisão em um cenário de multiplicidade de alternativas para o atendimento de um objetivo, avaliando-se benefícios e custos, resta prejudicada frente à sentença que estabeleceu o mérito dessa regulamentação. Assim, foi elaborada apenas a Avaliação Preliminar do Impacto Regulatório (SEI nº 4685630), em razão de só haver uma ação possível por parte da Agência.

A proposta de Resolução, portanto, altera de forma pontual o art. 3º do RGC, a fim de incluir, como direito dos usuários de serviço de telecomunicações que sejam titulares de linhas telefônicas destinatárias de ligações, o acesso, independentemente de ordem judicial, a dados cadastrais de titulares de linhas telefônicas que originaram as respectivas chamadas.

Conforme exposto pela área técnica, esse direito foi detalhado no próprio artigo, nos moldes já determinados na parte dispositiva da sentença, ao se estabelecer que as prestadoras devem fornecer nome completo e CPF (ou CNPJ) do originador da chamada, ao passo em que o titular da linha telefônica deverá fornecer às prestadoras, no mínimo, a data e o horário da chamada que foi dirigida à linha de que é titular e em relação à qual se quer obter os referidos dados.

Embora o mérito da alteração regulamentar já tenha sido decidido pelo Poder Judiciário e o escopo das contribuições porventura recebidas da sociedade em Consulta Pública seja muito reduzido, a legislação não permite a dispensa da Consulta.

Dessa forma, voto por submeter à Consulta Pública a proposta de Resolução (SEI nº 4685696) e da Minuta de Consulta Pública (SEI nº 4686047).

Quanto ao prazo de referida Consulta, observa-se que o período de 45 (quarenta e cinco) dias previsto no §2º do art. 9º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 (Lei das Agências Reguladoras - LAR) não é compatível com o prazo definido na sentença para a conclusão do processo normativo. Portanto, acompanho a área técnica para fixar tal prazo em seu mínimo regulamentar, de 10 (dez) dias, nos termos do § 2º do art. 59 do Regimento Interno da Anatel.

Embora pareça, para um leigo, uma regulamentação sem maiores complexidades, fato é que a proposta em questão envolve inúmeros entraves técnicos e legais, não avaliados pelo Judiciário e que tampouco, em razão do prazo exíguo, poderão ser aprofundados e esmiuçados por esta Agência.

Não obstante isso, entendo ser relevante enumerar algumas dessas questões, a fim de demonstrar o quão complexo é o que se pretende ver regulamentado.

Primeiramente, o processo de identificação do proprietário da linha não é trivial. Solicitado um dado cadastral de uma chamada apenas com base na data e no horário que foi dirigida à linha destinatária da ligação, a Prestadora deve processar os chamados CDR "Call Detail Record" - Registro de Detalhes da Chamada, montar o extrato das chamadas recebidas/realizadas pelo usuário e só então buscar na sua base cadastral a correlação entre os números que realizam chamadas para o usuário e os respectivos registros cadastrais.

Além da complexidade de processamento dos CDR, o qual demanda tempo e que depende do sistema de cada prestadora, a informação cadastral só será viável se os números pertencerem à mesma operadora.

Apenas para fazer um paralelo, num processo de demanda de dados cadastrais por autoridades competentes, a prestadora fornece para o solicitante apenas os números que realizaram/receberam chamadas para um respectivo alvo, cabendo ao investigador, em seguida, realizar novas solicitações de dados cadastrais daqueles números, que devem ser direcionadas para cada uma das prestadoras a quem pertence o número.

Ocorre que, pelo que se extrai da sentença, caso o número originador da chamada seja de outra prestadora, esta última teria que ceder os dados à primeira, o que me parece configurar uma quebra ilegal dos sigilo dos dados cadastrais deste usuário, violando a Lei 13.709, de 2018, vez que esses dados teriam de ser fornecidos primeiramente a uma parte não legítima para detê-los. No entanto, não parece ser esse o entendimento do Judiciário de forma que, como dito alhures, só resta à Anatel cumprir o determinado sem debater o mérito. A meu ver, isso não retira a possibilidade de questionamentos sobre a legalidade da norma em momento posterior.

Vejo ser relevante registrar ,ainda, que há casos em que o usuário solicita à prestadora o bloqueio de seu código de acesso, trafegando a chamada com número restrito. Esse número é sempre disponibilizado para serviços públicos de emergência e para demandas de quebra de sigilo, mas a sentença não avalia como conciliar esse fato com o que se está a regulamentar.

Outro ponto relevante refere-se a uma chamada originada de um número internacional. Nesse caso, não será possível para a prestadora nacional cumprir o determinado na regulamentação.

Por fim, resta evidente que a solicitação do usuário pode ser feita por qualquer canal da prestadora, mas a resposta à sua solicitação também me parece que esbarra em questões de sigilo a ser resguardado pela prestadora que, portanto, deverá avaliar o melhor meio de prestar a informação requerida.

Como se vê, há questões de ordem técnica, procedimental e legal envolvidas que não foram sopesadas pela sentença, não sendo permitido, porém, que a Anatel o faça, uma vez que o mérito já foi determinado e não há prazo suficiente para esmiuçar os impactos da matéria com o Setor, senão no intervalo da Consulta Pública.

Pelo exposto, voto por submeter à Consulta Pública, pelo prazo de 10 (dez) dias, a proposta de Resolução (SEI nº 4685696), nos termos da Minuta de Consulta Pública (SEI nº 4686047).

Documento assinado eletronicamente por Moisés Queiroz Moreira, Conselheiro, em 17/10/2019, às 17:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4710929 e o código CRC 2BE3C075.