Boletim de Serviço Eletrônico em 22/10/2019
Timbre

Análise nº 132/2019/VA

Processo nº 53500.004083/2018-79

Interessado: Conselho Diretor Anatel - CD

CONSELHEIRO

VICENTE BANDEIRA DE AQUINO NETO

ASSUNTO

Submissão à Consulta Pública de proposta de Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes ditas de quinta geração (5G).

EMENTA

CONSULTA PÚBLICA. EDITAL DE LICITAÇÃO E DOCUMENTOS CORRELATOS. ASPECTOS FORMAIS ATENDIDOS. SISTEMAS 5G. SURGIMENTO DE NOVOS SERVIÇOS E MODELOS DE NEGÓCIOS. BENCHMARKING INTERNACIONAL. TIPOS DE LEILÃO. BENEFÍCIOS DO CCA. LEILÃO TRADICIONAL. FORMATOS ALTERNATIVOS. SIMPLICIDADE, FLEXIBILIDADE E COMPETITIVIDADE. ÁREAS DE PRESTAÇÃO E LOTES. REDUÇÃO. DIMINUIÇÃO DA QUANTIDADE DE OFERTA DA FAIXA DE 26 GHZ. COMPATIBILIDADE INTERNACIONAL.PRAZO DE AUTORIZAÇÃO DE USO DE RADIOFREQUÊNCIA E DE PRORROGAÇÃO. COMPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA OU DE CONSTRUÇÃO DE REDES DE TRANSPORTE. COMPROMISSOS VOLTADOS A PRESTADORAS DE PEQUENO PORTE. INTERESSE PÚBLICO. FAIXA DE 3,5 GHZ. OBSERVÂNCIA DAS DIRETRIZES DE POLÍTICA PÚBLICA RELACIONADAS ÀS ANTENAS PARABÓLICAS DOMÉSTICAS (TVRO) NA BANDA C. SEGURANÇA CIBERNÉTICA. PREVISÃO EDITALÍCIA. ATRIBUIÇÃO, DESTINAÇÃO E CONDIÇÕES DE USO DA FAIXA DE 26 GHz. REGULAMENTAÇÃO. REGULAMENTO DO SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (SMP). REVISÃO. LISTAS DE LOCALIDADES E MUNICÍPIOS ELEGÍVEIS. ESTUDO DE PRECIFICAÇÃO DO OBJETO E COMPROMISSOS DO EDITAL. INCLUSÃO DO LEILÃO NO PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (PPI). SUBMISSÃO À CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 45 (QUARENTA E CINCO) DIAS. REALIZAÇÃO DE UMA AUDIÊNCIA PÚBLICA.

1. Proposta de submissão à Consulta Pública de: (i) Edital de Licitação das faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz; (ii) atribuição, destinação e condições de uso da faixa de 26 GHz; (iii) alteração do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), aprovado por meio da Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002; (iv) listas de localidades e municípios elegíveis para os compromissos; e (v) estudo de precificação do objeto e compromissos do Edital.

2. Cumpriram-se os aspectos formais da proposta de Consulta Pública, uma vez que: (i) seu objeto foi corretamente identificado; (ii) a iniciativa regulamentar encontra-se prevista no item 3 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, e alterada pela Portaria nº 1.371, de 30 de julho de 2019; (iii) se observou o obrigação atinente à realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) quanto às propostas de caráter normativo; (iv) a Consulta Interna foi justificadamente dispensada; e (v) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel) opinou pela regularidade do presente feito.

3. O advento das redes móveis de quinta geração (5G) viabilizará novos serviços e modelos de negócios no âmbito da economia digital. Os sistemas de 5G permitirão a transferência de dados em altíssimas taxas, com performance e confiabilidade aprimoradas, além de reduzir significativamente a latência das transmissões. O 5G terá, portanto, um papel fundamental no desenvolvimento de cidades inteligentes, proporcionando o surgimento de novos serviços e modelos de negócios baseados em uma economia digital.

4. De acordo com benchmarking internacional de leilões associados ao advento das tecnologias de 5G: (i) em países mais extensos, como Estados Unidos, Austrália, Canadá e Índia, definiram-se áreas com cobertura regional; (ii) em geral, fixaram-se blocos de frequência pequenos, sempre múltiplos de 5 MHz e sem posição definida dentro da subfaixa de radiofrequências à qual pertencem; (iii) as restrições a limite de espectro (spectrum cap) permitido por operadora e por região foram variados; e (iv) o prazo de validade das autorizações de uso de radiofrequências variam de 5 (cinco) a 20 (vinte) anos, sem menções explícitas à prorrogação, com a exceção de França e Hungria, que fixaram o prazo inicial de 15 (quinze) anos, prorrogável por mais 5 (cinco) anos.

5. No campo mais específico do espectro radioelétrico, os seguintes modelos de leilão foram os mais utilizados nos últimos 30 anos em outros países do mundo: (a) o leilão simultâneo ascendente em múltiplas rodadas, ou Simultaneous Multiple Round Ascending (SMRA); (b) o leilão combinatório em múltiplas rodadas (Combinatorial Clock Auction - CCA); (c) o leilão simples com envelopes selados (Sealed Bid Auction); e (d) seleção comparativa baseada em critérios não financeiros (Beauty Contest).

6. Considerando-se que o 5G ainda está envolto em elevada assimetria quanto ao potencial de suas receitas, o leilão CCA  deixa que o mercado determine como o espectro deve ser alocado, minimizando erros de previsão, otimizando o valor a ser atribuído e dando mais eficiência à alocação do espectro. 

7. Ao invés de realizar 4 (quatro) leilões tradicionais, um para cada faixa de radiofrequência, sendo leiloado um bloco por vez, deve-se realizar um leilão tradicional na Etapa 1, um leilão híbrido (quase um Beauty Contest) na Etapa 2 e um leilão combinatório de múltiplas rodadas (CCA) na Etapa 3. Tal medida aportará simplicidade, flexibilidade e competitividade ao certame.

8. A redução das Áreas de Prestação inicialmente propostas, de 25 para 17, e dos Lotes, de 145 para 62, facilita: (i) a participação, no certame, de Prestadoras de Pequeno Porte (PPP); e (ii) o reequilíbrio das quantidades de espectro detido por operadoras de grande porte.

9. A diminuição, à metade, da quantidade de espectro ofertado na faixa de 26 GHz, de 3.200 MHz para 1.600 MHz, está alinhada com os quantitativos de ondas milimétricas leiloados por outros países, considerando-se que ainda não há modelos de negócio bem estabelecidos para essa banda.

10. Considera-se adequado se estabelecer: (i) o prazo de 15 (quinze) anos para Autorizações de Uso de Radiofrequência nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, e o prazo de 10 (dez) anos para a faixa de 26 GHz; (ii) a possibilidade de uma única prorrogação pelo prazo de 5 (cinco) anos para as todas as faixas, com exceção da faixa de 700 MHz, a qual pode ser prorrogada até a ano de 2044, de maneira a coincidir se poder alinhar com as datas de vencimento das demais autorizações de uso em vigor para essa faixa. Tais períodos estão alinhados com os leilões de espectro de 5G em outros países do mundo.

11. O estabelecimento dos seguintes compromissos de abrangência ou de construção de redes de transporte vai ao encontro do interesse público: (i) na faixa de 700 MHz, oferta de voz e dados 4G em localidades ainda não atendidas com essa tecnologia e em rodovias federais sem cobertura; (ii) na faixa de 2,3 GHz, oferta de voz e dados em localidades, bem como nos municípios que ainda não estejam atendidos com tecnologia 4G situados em Áreas de Prestação não vendidas na Etapa 2; (iii) na faixa de 3,5 GHz, Etapa 2 (Lotes de 50 MHz para PPPs), oferta de voz e dados 4G ou 5G em distritos sede dos municípios com menos de 30 mil habitantes (obrigatórios ou opcionais/pontuáveis), em particular aqueles que ainda não estejam atendidos com essas tecnologias; (iv) na faixa de 3,5 GHz, Etapa 3 (Lotes de 250 MHz e sobras da Etapa 2), implantação de infraestrutura de transporte de fibra óptica (backbone ou backhaul), com capacidade mínima de 10 Gbps fim a fim, que permita conexão ao menos a partir de um ponto localizado no distrito sede dos municípios que ainda não disponham dessa tecnologia, a um Ponto de Troca de Tráfego (PTT) que se enquadre nas características definidas no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.

12. A extensão dos compromissos às Prestadoras de Pequeno Porte (PPP), trocando ganho financeiro (ágio) por ganho na quantidade de municípios atendidos, é vantajosa para o interesse público e para o desenvolvimento do setor de telecomunicações.

13. Necessidade de se prever, no Edital, a obrigação relativa à faixa de 3,5 GHz no sentido de atender às diretrizes de política pública ditadas pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) relacionadas à continuidade da recepção de TV aberta para beneficiários de programas sociais do Governo Federal que dispõem exclusivamente de antenas parabólicas domésticas (TVRO) na banda C.

14. Diante da necessidade de se assegurar a confiabilidade, a integridade e a disponibilidade das redes e das informações que nela transitam, é de se incluir no Edital o compromisso formal, por parte das Proponentes, de seguir procedimentos e condutas que vierem a ser estipulados no futuro Regulamento de Segurança Cibernética aplicada ao Setor de Telecomunicações.

15. A regulamentação da atribuição, destinação e condições de uso da faixa de 26 GHz é oportuna, considerando-se a oferta dessa nova faixa no presente leilão. 

16. A revisão e a flexibilização do prazo das Autorizações de Uso de Radiofrequência bem como do prazo de prorrogação previstos no Regulamento do Serviço Móvel Pessoal (SMP), aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007, é necessária, em vista da proposta contida no presente Edital de Licitação.

17. A submissão à Consulta Pública das listas de localidades e municípios elegíveis para os compromissos previstos no presente Edital permite a ampla revisão e eventuais sugestões  de modificação  por parte da sociedade em geral.

18. A inclusão, na Consulta Pública, do Estudo de Precificação do Objeto e Compromissos do Edital atende ao previsto no art. 2º da Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018, que aprovou o novo Regulamento do Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (PPDUR).

19. A inclusão do presente Leilão no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (PPI) terá como resultado: (i) sua classificação como projeto prioritário e estratégico, em âmbito nacional; e (ii) ampliará a competição no processo licitatório por meio de sua divulgação nacional e internacionalmente.

20. A Audiência Pública destina-se a debater ou apresentar, oralmente, matéria de interesse relevante, definida pelo Conselho Diretor, ao estilo do art. 56 do Regimento Interno da Anatel - RIA , aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

21. Submissão à Consulta Pública dos documentos SEI nº 4083682, nº 4223280, nº 4223239, nº 4672080, nº 4763990 e nº 4764015, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, e realização de 1 (uma) Audiência Pública na sede da Anatel, em Brasília, DF, dada a relevância da matéria.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT);

Decreto nº 2.617, de 5 de junho de 1998 (Composição do capital de empresas prestadoras de serviços de telecomunicações);

Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008 (Plano Geral de Outorgas – PGO);

Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018 (Políticas públicas de telecomunicações);

Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018 (Plano Geral de Metas para a Universalização do STFC Prestado no Regime Público  - PGMU);

Portaria nº 1.533, de 4 de novembro de 1996 (Norma Geral de Telecomunicações nº 20/1996 - Serviço Móvel Celular); 

Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998 (Regulamento de Licitação);

Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998 (Regulamento dos Serviços de Telecomunicações), e alterações;

Resolução nº 101, de 4 de fevereiro de 1999 (Regulamento para Apuração de Controle e de Transferência de Controle em Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações);

Resolução nº 155, de 5 de agosto de 1999 (Regulamento sobre Procedimentos de Contratação de Serviços e Aquisição de Equipamentos ou Materiais pelas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações);

Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002 (Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal – PGA-SMP);

Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007 (Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP);

Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013 (Regimento Interno da Anatel - RIA)

Resolução nº 625, de 11 de novembro de 2013 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 698 MHz a 806 MHz);

Resolução nº 640, de 11 de julho de 2014 (Condições de Convivência entre os Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão do SBTVD e os Serviços de Radiocomunicação Operando na Faixa de 698 MHz a 806 MHz);

Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016 (Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências); 

Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018 (Regulamento Geral de Interconexão); 

Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018 (Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências); 

Resolução nº 703, de 1º de novembro de 2018 (Limites Máximos de Quantidade de Espectro de Radiofrequências); 

Resolução nº 710, de 28 de maio de 2019 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 2,3 GHz); 

Resolução nº 711, de 28 de maio de 2019 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 3,5 GHz); 

Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015 (Processo de regulamentação no âmbito da Agência); e

Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, alterada pela Portaria nº 1.371, de 30 de julho de 2019 (Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020).

RELATÓRIO

Cuida-se de proposta de submissão à Consulta Pública de Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, prevista no item 3 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020 para o segundo semestre de 2019, incluindo:

proposta de Edital de Licitação para autorização de uso de radiofrequências nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz;

proposta de atribuição, destinação e estabelecimento de condições de uso para a faixa de radiofrequências de 24,25 GHz a 27,5 GHz; 

proposta de alteração do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), aprovado por meio da Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002;

listas de localidades e municípios elegíveis para os compromissos afetos às faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, onde não há, atualmente, a infraestrutura referente ao respectivo compromisso; e

estudo preliminar de precificação do objeto e compromissos do Edital de licitação concernente às faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz.

I - DA INSTAURAÇÃO DO PRESENTE PROCESSO

Instaurou-se o presente feito no dia 7 de fevereiro de 2018, em atenção ao item 36 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 491, de 10 de abril de 2017 (SEI nº 1357794), e alterada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018 (SEI nº 2274619), que trata do tema "Disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações".

O documento inaugural dos autos foi o Termo de Abertura de Projeto (TAP) SEI nº 2386754, cujo escopo continha 2 (duas) principais entregas:

Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR); e

Proposta de Edital de Licitação.

II - DA PRIMEIRA FASE DE INSTRUÇÃO

A instrução deste processo iniciou-se em 9 de fevereiro de 2018, com a elaboração do Informe nº 12/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI 2388576) pelas Superintendências de Competição (SCP), de Planejamento e Regulamentação (SPR), e de Outorga e Recursos à Prestação (SOR). Tal Informe teve como principal produto a confecção da primeira minuta do Edital de Licitação, na qual se sugeriu:

a utilização do Edital de Licitação nº 002/2014/SOR/SPR/CD-Anatel como referência;

a inclusão apenas da faixa de frequência de 700 MHz (bloco de 10 + 10 MHz, na Subfaixa de Radiofrequências de 708 MHz a 718 MHz e de 763 MHz a 773 MHz);

o estabelecimento de prazo de 15 (quinze) anos para a Autorização para Uso de Radiofrequências, prorrogável uma única vez a título oneroso, por igual período;

a não inclusão de Compromissos de Abrangência, pois eles ainda estavam sendo estudados e seriam acrescidos após a consulta à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel);

a fixação de limites de autorização (spectrum cap) de 10 + 10 MHz, em primeira rodada, e, caso não haja vencedor, a realização de nova licitação com limite de 20 + 20 MHz;

a retirada dos compromissos de aquisição de produtos com tecnologia nacional ou produzido em território brasileiro de acordo com o Processo Produtivo Básico - PPB;

o ajuste na condição de uso da faixa para 9 (nove) meses após o desligamento de TV (ao invés de 12 meses, como no Edital de 2014);

a não obrigatoriedade de realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), ressaltando-se que, "ainda que as questões envolvidas não tenham sido estruturadas no formato de relatório de AIR comumente utilizado por esta área técnica, tais questões foram devidamente avaliadas e esta análise consolidada no presente Informe, que contém todos os elementos motivadores da proposta ora em debate"; e

a não obrigatoriedade de realização de Consulta Interna.

Por fim, propôs-se a remessa dos autos à PFE/Anatel e sua posterior submissão ao Conselho Diretor, para fins de deliberação sobre a realização de Consulta Pública.

II.a - Do Parecer nº 00184/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 2556671)

Em 27 de março de 2018, a PFE/Anatel elaborou o Parecer nº 00184/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 2556671), no qual opinou pela:

necessidade de submissão da proposta de Edital à Consulta Pública;

realização de Consulta Interna ou apresentação de fundamentos suficientes para dispensá-la;

desnecessidade de elaboração de Relatório de AIR, aliada ao fato de que as questões envolvidas na elaboração da minuta proposta foram objeto de análise pelo corpo técnico;

nova remessa dos autos para a PFE/Anatel após a definição dos Compromissos de Abrangência;

avaliação sobre incluir compromissos que impliquem na aquisição de competência tecnológica e de capacidade industrial local, pois os argumentos deduzidos para a retirada dos compromissos de aquisição de produtos com tecnologia nacional não pareceram suficientes para tanto;

necessidade de ajuste da Minuta de Termo de Autorização para Uso de Radiofrequências quanto ao prazo de condição de uso da faixa de 12 (doze) para 9 (nove) meses, para se adequar ao argumento da Área Técnica exposto no item 3.41 do Informe nº 12/2018/SEI/PRRE/SPR; 

possibilidade de previsão de a autorização de uso de radiofrequência ser associada posteriormente a outros serviços, desde que a fixação do preço mínimo compute os valores decorrentes de sua potencial utilização para a prestação de todos os serviços aos quais está destinada, tendo em vista que, em caso de posterior solicitação, não haverá ônus adicional para as prestadoras; e

possibilidade de submeter, no bojo da presente Consulta Pública, proposta de modificação do Regulamento de Licitação, em referência à sugestão de exclusão de seu art. 31;

Apresentou-se, ainda, a seguinte recomendação à Área Técnica quanto ao Item 10.7 da proposta de Edital:

"É importante que se esclareça se a intenção da proposta apresentada é transferir aos Proponentes vencedores do certame a ser realizado o compromisso referente ao pagamento para fins de redistribuição de canais de TV e RTV e das soluções para os problemas de interferência prejudicial nos sistemas de radiocomunicação, hipótese que deve ser objeto de esclarecimentos quanto à forma de sua operacionalização, ou se a redação do item 10.7 da minuta de Edital encontra-se com equívoco ao referir-se a tais compromissos;"

II.b - Do Memorando nº 23/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2565356)

No dia 29 de março de 2018, a Área Técnica elaborou o Memorando nº 23/2018/SEI/PRRE/SPR, informando que os Compromissos de Abrangência já foram definidos, explicitando seus termos e encaminhando novamente o processo para a PFE/Anatel, a fim de que ela possa analisar este novo ponto do Edital.

II.c - Do Parecer nº 00260/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 2588299)

Em 5 de abril de 2018, a PFE/Anatel elaborou seu segundo Parecer neste processo, de nº 00260/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 2588299), no qual opinou, em resumo, pela:

possibilidade e até mesmo a necessidade de imposição de compromissos de abrangência;

ausência de óbice para se estabelecer aderência dos referidos compromissos ao Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT), ainda que este ainda não ter sido aprovado pelo Conselho Diretor da Agência; e

necessidade de o corpo técnico: (i) esclarecer a que se refere a redação do item 9, o qual trata do marco inicial para a contagem dos compromissos dispostos no Anexo II-B. Aparentemente, não há correspondência com o cronograma estabelecido, já que não há prazos a serem computados; e (ii) realizar os devidos ajustes, caso necessários, inclusive quanto aos termos da Cláusula 10.3, que reproduz tal disposição.

II.d - Do Informe nº 30/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2591208)

A Área Técnica analisou as considerações da PFE/Anatel nos termos do Informe nº 30/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2591208), de 12 de abril de 2018, da seguinte maneira:

sobre a submissão a Consulta Interna, os regramentos gerais presentes no instrumento convocatório em debate não inovam em relação àqueles dispostos nos vários certames pregressos, em especial do último Edital que envolveu a faixa de 700 MHz em 2014, promovendo-se somente pequenos aprimoramentos. Além disso, os prazos definidos para o presente processo são exíguos, e a condução de uma Consulta Interna retardaria deliberação de matéria urgente - o que fundamenta sua dispensa, nos termos do § 2º do art. 60 do Regimento interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

de fato, o item 9 do Anexo II-B é desnecessário, motivo pelo qual foi excluído da minuta de Edital, assim como a correlata Cláusula 10.4 da minuta de Termo de Autorização. Na mesma linha, também se excluíram os itens 5 e 6 do citado Anexo. Quanto aos demais itens do Anexo II-B, entendeu-se oportuno promover alguns ajustes ao texto para tornar mais claro o escopo dos compromissos. Assim, incluíram-se novos subitens que detalham esses compromissos, sem alteração no mérito da proposta submetida à PFE/Anatel;

a inclusão, no certame, de compromissos de aquisição de produtos com tecnologia nacional: (i) poderia restringir a quantidade de participantes e gerar custos de controle para a Anatel, sem que se tenha qualquer comprovação da efetividade da medida; (ii) introduziria grau de insegurança jurídica, pois essa questão está em julgamento na Organização Mundial de Comércio (OMC). Assim, decidiu-se não incluir tais obrigações no presente Edital.

III - DO PRIMEIRO ENCAMINHAMENTO DO FEITO AO CONSELHO DIRETOR​

Em 12 de julho de 2018, encaminhou-se o presente processo ao Conselho Diretor (SEI 2944809). Distribuíram-se os autos ao Gabinete do Conselheiro Aníbal Diniz em 16 de julho de 2018 (SEI 2955217).

Em 23 de novembro de 2018, o Conselho Diretor, com fundamento na Análise nº 241/2018/SEI/AD (SEI 3221716), decidiu:

considerar atendido o item 36 da Agenda Regulatória do biênio 2017-2018; e,

deliberar pelo retorno dos autos à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) para que, conjuntamente com a Superintendência de Competição (SCP) e a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), elabore novo Edital de Licitação para autorização de radiofrequências destinadas à prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP), ou outros serviços para as quais estejam destinadas, agrupando o intervalo disponível de 700 MHz e outras faixas de radiofrequência regulamentadas para a prestação do SMP.

IV - DA SEGUNDA FASE DE INSTRUÇÃO

A segunda fase de instrução do processo iniciou-se com a expedição do Memorando-Circular nº 4/2019/PRRE/SPR (SEI 3816838), por meio do qual o Superintendente de Planejamento e Regulamentação solicitou a todos os outros Superintendentes da Agência, bem como ao Chefe da Assessoria Técnica (ATC) e ao Chefe da Assessoria Internacional (AIN), que indicassem servidores para colaborar com a Equipe de Projeto com vistas à elaboração de Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações em áreas de abrangência regionais ou nacional.

Em reposta ao Memorando-Circular nº 4/2019/PRRE/SPR (SEI nº 3816838), indicaram-se servidores da Superintendência de Fiscalização - SFI (SEI nº 3838380), da ATC (SEI nº 3842323), da SCP (SEI nº 3846975), da Superintendência de Relações com Consumidores - SRC (SEI nº 3848368), da SCO (SEI nº 3849925) e da SOR (SEI nº 3878545). Declinaram do convite a Superintendência de Gestão Interna da Informação - SGI (SEI nº 3821570) e a Superintendência de Administração e Finanças - SAF (SEI nº 3823427). 

IV.a - Do Informe nº 33/2019/PRRE/SPR (SEI nº 3961739)

Em 5 de abril de 2019, por meio do Informe nº 33/2019/PRRE/SPR (SEI nº 3961739), a Área Técnica elaborou nova minuta de Edital de Licitação, com as seguintes conclusões e definições principais:

necessidade de reavaliação da viabilidade de inclusão das faixas de 2,3 a 2,4 GHz, de 3,3 a 3,4 GHz, de 3,4 a 3,6 GHz e de 24,25 a 27,5 GHz no certame, dada a mudança de cenário que embasou os estudos anteriores;

seria possível se incluir, no Edital, a faixa de 2,3 GHz, pois ela já está apta para uso imediato.  A subfaixa de 2.300 a 2.390 MHz seria empregada inicialmente para aplicações móveis 4G ou 4,5G e, depois, para o esperado 5G. Os 10 MHz remanescentes, subfaixa de 2.390 a 2.400 MHz, seriam autorizados para sistemas de segurança pública e infraestrutura, atendendo às necessidades dessas aplicações e conferindo maior segurança ao cenário de convivência com sistemas WiFi em 2,4 GHz;

sobre a faixa 3.400 a 3.600 MHz, denominada faixa de 3,5 GHz, o ponto central foi a preocupação a respeito da possibilidade de convivência entre os novos sistemas móveis e as estações receptoras de satélite que operam em faixa adjacente (3.625 a 4.200 MHz). A conclusão foi que o cenário de interferência não será amplo, de forma que a convivência entre os sistemas previstos para operar na faixa de 3,5 GHz e aqueles na faixa adjacente não é empecilho para o imediato uso da faixa, que será a primeira do Brasil a ser especificamente utilizada para serviços móveis 5G;

a despeito de estar destinada para outros serviços (SARC, RpTV e CFTV), a faixa de 3.300 a 3.400 MHz estaria devidamente regulamentada para uso por serviços móveis em prazo hábil para inclusão neste Edital. Portanto, seria apropriado incorporá-la ao objeto do certame, de forma una com a faixa de 3.400 a 3.600 MHz;

quanto à viabilidade do uso da faixa de 24,25 a 27,5 GHz, conhecida como faixa de 26 GHz, sua análise foi realizada nos termos da Avaliação Preliminar do Impacto Regulatório - APIR (SEI nº 3969196). A conclusão foi de que haveria compatibilidade com outros serviços e que atualmente a faixa se encontra subutilizada - o que justificaria seu imediato uso. Consequentemente, propôs-se a inclusão da faixa no Edital, adotando-se uma largura de banda de 400 MHz cada bloco e uma abrangência nacional para todos os blocos licitados;

também se analisou a possibilidade de inclusão da faixa de 28 GHz, atendendo a sugestões feitas pelo setor de telecomunicações. Devido à ausência de atribuição internacional e perspectiva concreta para que isto ocorra (os projetos em banda Ka ainda estão sendo desenvolvidos) e à pouca clareza quanto às necessidades dos sistemas, deveria haver cautela quanto ao uso da faixa de 28 GHz no Brasil para sistemas móveis terrestres nos próximos anos. Assim, tal faixa não seria incluída no Edital;

o melhor arranjo para licitação da faixa de 2,3 GHz seria: 1 (um) bloco de 50 MHz nacional, 1 (um) bloco de 40 MHz regional e 1 (um) bloco de 10 MHz para aplicações específicas (segurança pública, serviços de infraestrutura e utilidade pública, etc.);

o melhor arranjo para licitação da faixa de 3,5 GHz seria: 3 (três) blocos de 80 MHz nacionais e 1 (um) bloco de 60 MHz regional. Caso não haja interesse pelos blocos regionais de 60 MHz, estes serão submetidos a uma segunda rodada de lances, dessa vez particionados em 3 (três) blocos de 20 MHz, que poderiam ser também adquiridos pelas proponentes vencedoras dos lotes de 80 MHz. Tais lotes regionais, por envolverem compromissos editalícios, serão agrupados por conjuntos de UFs, a fim de que se tenha áreas mais e menos atrativas em um mesmo lote;

Para a faixa de 26 GHz, propõem-se 8 (oito) blocos com largura de faixa de 400 MHz, todos com abrangência nacional. Caso haja blocos não arrematados em uma primeira rodada, estes serão repartidos em 2 (dois) blocos de 200 MHz, os quais voltariam à disputa por todas as proponentes, observado o limite que será comentado mais adiante;

sobre os compromissos de abrangência, seu dimensionamento depende da valoração do ativo a ser licitado. Eles foram incluídos no cálculo como investimentos e, para que o negócio seja considerado viável, é preciso que a estimativa de Valor Presente Líquido (VPL) seja positiva. Caso não seja, há que se reduzir o tamanho dos compromissos, ou até mesmo removê-los, a fim de que o uso das radiofrequências seja possível. A Área Técnica ainda está trabalhando nesta valoração, com expectativa de concluí-la em breve. Tão logo esse cálculo seja finalizado, o montante dos compromissos será calibrado;

ainda assim, é possível definir a natureza desses compromissos, com base no PERT (Processo nº 53500.026707/2016-47), que já estava em fase de conclusão na Agência. A despeito de a quantidade de municípios ou localidades que poderão ser incluídos em cada compromisso depender da referida valoração, isso não impede a discussão a respeito da natureza dos compromissos para cada faixa. Assim, propuseram-se os seguintes compromissos, para cada faixa de radiofrequências:

I - Faixa de 700 MHz: atender, entre 2022 e 2024, um conjunto de localidades não cobertas por compromissos definidos em Editais anteriores, especialmente em áreas fora de distritos sede de municípios (vilas, lugarejos, proximidade de estradas, etc.), por meio da instalação de ao menos uma Estação 4G;

II - Faixa de 2,3 GHz (bloco nacional apenas): atender, entre 2022 e 2024, os municípios brasileiros atualmente com população entre 10.000 e 30.000 habitantes, por meio de cobertura contendo pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) da área urbana do Distrito Sede do município com 4G. A alteração da abordagem de cobertura, que historicamente tinha como mínimo 80% (oitenta por cento) da área urbana do distrito sede, subindo para o mínimo de 95% (noventa e cinco por cento) dessa área, acrescido de atendimento a distritos com continuidade urbana, em linha com demandas históricas recebidas pela Anatel com relação à falta de cobertura dentro de sedes municipais já com compromisso contratado pela Anatel em Editais de Licitação anteriores;

III - Faixa de 3,5 GHz (blocos nacionais apenas): atender, entre 2022 e 2024, com infraestrutura de transporte (backhaul) de fibra óptica, com capacidade mínima de 10 Gbps, fim a fim, os municípios brasileiros listados no Edital, que atualmente não detêm tal infraestrutura, a qual estará sujeita a compartilhamento a partir de sua entrada em operação;

para a faixa de 26 GHz, entendeu-se apropriado não estabelecer compromissos neste Edital, pois, em função de suas características técnicas, a instalação da infraestrutura ativa e passiva poderá demandar alto volume de investimentos. Entendeu-se o mesmo para os blocos regionais nas faixas de 2,3 GHz e 3,5 GHz, que têm foco inicial em novos agentes que desejem atuar neste mercado;

 para todos os lotes com área de abrangência nacional (nas faixas de 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz), foi prevista a obrigação de que as autorizadas possuam oferta pública para seu compartilhamento, cuja intenção é proporcionar um uso mais eficiente deste espectro - ao permitir que novos agentes possam utilizá-lo, em caráter secundário, nas áreas onde a autorizada em caráter primário não possuir interesse;

a respeito dos limites para autorização (spectrum cap) e outras condições de participação na licitação, propôs-se o seguinte arranjo:

I - para a faixa de 700 MHz: em uma primeira rodada, somente admitir participação de quem não detenha autorização de uso de radiofrequências nessa faixa; caso não haja interessado, admitir ampla participação, em uma segunda rodada;

II - para a faixa de 2,3 GHz: limites de aquisição de 50 MHz por grupo econômico em uma mesma área geográfica, considerando que haverá um lote nacional de 50 MHz e 23 (vinte e três) lotes regionais (um por Unidade da Federação - UF, com o agrupamento de quatro delas para contemplar conurbação de municípios) de 40 MHz;

III - para a faixa de 3,5 GHz: limites de aquisição de 100 MHz por proponente, controladora, controlada ou coligada, em uma mesma área geográfica, considerando que haverá 3 (três) lotes nacionais de 80 MHz e 23 (vinte e três) lotes regionais (um por UF, com o agrupamento de quatro delas para contemplar conurbação de municípios) de 60 MHz, cada qual podendo ser subdividido em 3 (três) de 20 MHz, a depender do desenvolvimento do certame;

IV - para a faixa de 26 GHz: limites de aquisição de 1 GHz por proponente, controladora, controlada ou coligada, em uma mesma área geográfica, considerando que haverá 8 (oito) lotes nacionais de 400 MHz, que poderão ser subdivididos em lotes nacionais de 200 MHz, a depender do desenvolvimento do certame; e

V - para os lotes da faixa de 3,5 GHz com área de abrangência nacional, propôs-se, ainda, como condição de participação na presente Licitação, a necessidade de a proponente já deter autorização para prestação do SMP e não se enquadrar no conceito de prestador de pequeno porte previsto no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC).

o prazo para as autorizações foi objeto de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 4001029), que apontou como alternativa preferencial a alteração do PGA-SMP, aumentando-o de 15 (quinze) para 20 (vinte) anos. De modo a operacionalizar essa alternativa, elaborou-se minuta de Resolução;

a elaboração de Relatório de AIR é obrigatória para processos normativos, situação na qual não se enquadra um Edital de licitação. Ademais, mesmo que não no formato de AIR, as questões envolvidas foram devidamente avaliadas e consolidadas no Informe nº 33/2019/PRRE/SPR (SEI nº 3961739). Quanto à proposta de atribuição, destinação e estabelecimento de condições de uso da faixa de 26 GHz, segundo produto deste processo, os elementos fundamentais dessa análise estão presentes nos autos, não se verificando a necessidade de estruturação de um relatório específico de AIR, conforme concluído na Avaliação Preliminar de Impacto Regulatório (APIR) produzida e incluída em anexo (SEI nº 3969196). Já em relação à alteração ao PGA-SMP, elaborou-se o relatório de AIR correspondente (SEI nº 4001029); e 

a realização de Consulta Interna retardaria deliberação desta matéria urgente, o que fundamenta sua dispensa, nos termos do RIA.

Por fim, propôs-se a remessa da presente proposta de Consulta Pública à PFE/Anatel, com vistas à sua posterior submissão ao Conselho Diretor.

IV.b - Do Parecer nº 00276/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082372)

Em 25 de abril de 2019, a PFE/Anatel expediu seu terceiro Parecer neste feito, de nº 00276/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082372). Tratou-se especificamente sobre a proposta de Resolução que atribui e destina faixas de radiofrequências e aprova o Regulamento sobre Condições de Uso da Faixa de Radiofrequências de 24,25 GHz a 27,50 GHz. Suas principais conclusões foram as seguintes:

há necessidade de submissão da referida proposta à Consulta Pública;

a dispensa de realização de Consulta Interna foi adequadamente motivada pelo corpo técnico;

a dispensa de AIR está adequada ao RIA, visto que os estudos realizados na Análise Preliminar de Impacto Regulatório constataram a existência de uma única alternativa regulatória a ser adotada;

sobre o mérito, a despeito de não se manifestar sobre o conteúdo dos aspectos técnicos, a PFE/Anatel registrou que a proposta está bem fundamentada e, portanto, não vislumbrou óbice a ela;

erro material no art. 3º da minuta, pois a expressão “faixa de radiofrequências referida no caput" encontra-se no próprio caput do dispositivo. Dessa forma, dever-se-ia corrigir sua redação, fazendo-se expressa referência às faixas de radiofrequências de 24,25 GHz a 27,50 GHz, ou mesmo remissão ao art. 2º;

não se vislumbrou óbice a que os limites de potência das estações sejam estabelecidos por meio de requisitos técnicos aprovados por meio de Ato do Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação (art. 4º da minuta de Regulamento). Tal Ato, no entanto, apenas poderá estabelecer requisitos técnicos, sem qualquer cunho de natureza político-regulatória; e

após a conclusão dos atos finais de instrução pela área técnica, os autos deveriam ser-lhe restituídos, para exame da legalidade dos fundamentos da proposta, com o fito de subsidiar a tomada da decisão final do Conselho Diretor da Agência.

IV.c - Do Parecer nº 00270/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082389)

Em 26 de abril de 2019, a PFE/Anatel emitiu o Parecer de nº 00270/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082389), o quarto deste Processo. No referido documento, tratou-se da proposta do Edital de licitação e da alteração do PGA-SMP, registrou-se que:

o Edital deveria ser submetido à Consulta Pública;

a dispensa de realização de Consulta Interna foi adequadamente motivada pelo corpo técnico;

não obstante a desnecessidade de elaboração de Relatório de AIR, as questões envolvidas na elaboração da minuta de Edital foram devidamente avaliadas e consolidadas pelo corpo técnico no Informe nº 33/2019/PRRE/SPR. Quanto ao PGA-SMP, confeccionou-se Análise de Impacto Regulatório (SEI 4001029), restando cumprida a disposição regimental neste sentido;

justificaram-se adequadamente as inclusões no Edital das faixas de 2.300 a 2.400 MHz, 3.500 a 3.600 MHz, 3.300 a 3.400 MHz e de 24,25 a 27,5 GHz, assim como a exclusão da faixa de 28 GHz;

fundamentou-se a definição dos arranjos de blocos de frequência, não se vislumbrando qualquer óbice quanto ao ponto;

seria necessário esclarecer se as previsões constantes na Cláusula 5.3, §§ 1º e 2º, da Minuta de Termo de Autorização para Uso de Radiofrequências se aplicam aos Lotes G e H, para os quais também há previsão no Edital de procedimento para tornar contíguas todas as subfaixas adquiridas por um mesmo grupo econômico. Também se recomendou a inclusão de cláusula que preveja expressamente que tal alteração da Anatel não ensejará qualquer tipo de indenização à Autorizada, de modo a deixar essa premissa mais clara;

seria plenamente viável e até mesmo necessária a imposição de compromissos de abrangência, sendo correta a decisão de não facultar às vencedoras do certamente a possibilidade de arcar com valores mais elevados para se desvincular desses compromissos;

seria adequada a elevação do percentual de cobertura mínimo do distrito sede de 80% (oitenta por cento) para 95% (noventa e cinco por cento);

a Área Técnica justificou devidamente a não imposição de compromissos de abrangência faixas de 26 GHz e de 2,6 GHz e 3,5 GHz (blocos regionais);

não haveria óbices aos limites para autorização (spectrum cap) estabelecidos na proposta;

a condição específica de participação nos lotes de 3,5 GHz de abrangência nacional – qual seja, a necessidade de a proponente já deter autorização para prestação do SMP e não se enquadrar no conceito de prestador de pequeno porte – não inviabiliza a participação de prestadoras de pequeno porte no certame. Tal requisito é relativo apenas aos 3 (três) blocos nacionais, viabilizando-se a participação de novos agentes ou pequenos prestadores nos demais lotes licitados, inclusive nos blocos de abrangência regional na própria faixa de 3,5 GHz. O corpo técnico, no entanto, deveria apresentar maiores esclarecimentos sobre o porquê tal restrição resultará em melhor valoração da faixa e em atendimento mais adequado às políticas públicas do setor;

a despeito da plausibilidade jurídica da mencionada condição de participação, tal previsão pode ser encarada como uma forma de restrição de participação no certame, ocasionando um risco de discussão do tema no Poder Judiciário. Assim, a Agência deveria ponderar os riscos envolvidos decorrentes dessa previsão editalícia;

seria possível eliminar a previsão do PGA-SMP de prazo máximo de 15 (quinze) anos para autorizações de radiofrequências, visto que tal proposta faz expressa referência à LGT, que já estabelece o prazo máximo de 20 (vinte) anos para tanto;

tampouco haveria entraves a que o presente Edital estabeleça prazo inicial de 20 (vinte) anos para suas autorizações de radiofrequência. Seria necessário, no entanto, que a alteração regulamentar já ter sido promovida quando da publicação do Certame;

não haveria óbices à possibilidade de associação futura a outro serviço para o qual a faixa esteja destinada, desde que a fixação do preço mínimo considere essa possibilidade, contendo estudos mercadológicos sobre o real valor de mercado de tais autorizações;

a exigência de certidão negativa de pedido de recuperação judicial deveria também constar do Edital. Exceções a tal exigência, em virtude de eventuais decisões judiciais, deverão ser analisadas no caso concreto;

se deveria esclarecer a aparente contradição referente ao pagamento de multa e juros sobre todas as parcelas, já que o não pagamento da primeira parcela representa a desistência da proponente, explicitando se o item 11.3 deve referir-se às demais parcelas, com o ajuste pertinente na minuta;

seria possível a aferição da desnecessidade de licitação, pelo prazo de 2 (dois) anos, das faixas de frequência que não receberem ofertas na licitação, mediante expressa previsão editalícia; e

com a desnecessidade de licitação, o Edital fará as vezes de chamamento público. Assim, a Área Técnica deveria avaliar se seria importante a previsão, desde logo, da forma pela qual as radiofrequências serão disponibilizadas. Questões relativas ao preço, que não deve ser inferior ao preço mínimo, de forma atualizada, e à obediência a uma ordem cronológica de requerimentos são aspectos que conferem maior segurança no caso de a Agência entender pela disponibilização direta da faixa.

IV.d - Do Informe nº 54/2019/PRRE/SPR (SEI nº 4083482)

A Área Técnica analisou as considerações dos dois Pareceres de n. 00276 e 00270/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU nos termos do Informe nº 54/2019/PRRE/SPR (SEI nº 4083482), de 24 de maio de 2019, da seguinte maneira:

 o erro material apontado pela PFE/Anatel na redação do art. 3º da minuta de Regulamento foi corrigido, para fazer referência às faixas de radiofrequências mencionadas em seu art. 2º;

a Cláusula 5.3, §§ 1º e 2º, da Minuta de Termo de Autorização para Uso de Radiofrequências de fato se aplica aos Lotes G e H. Por este motivo, incluiu-se menção expressa a esses lotes no texto. Inseriu-se, também, novo § 3º à cláusula, a fim de deixar claro que a alteração promovida pela Anatel não ensejará qualquer tipo de indenização à autorizada, conforme sugerido pela PFE/Anatel;

propôs-se que as listas completas de localidades e municípios elegíveis para cada compromisso constem da Consulta Pública referente à construção do presente Edital, para que a sociedade como um todo possa contribuir no processo e ajudar a Agência a refinar o mapeamento deste tipo de infraestrutura. À época, porém, as citadas listas ainda se encontravam em fase de conclusão pela Área Técnica, e sua inclusão estava prevista neste momento processual;

incluíram-se as listas completas de localidades e municípios elegíveis para cada compromisso de abrangência previsto – localidades sem 4G (SEI nº 4092157), municípios com menos de 30 mil habitantes (SEI nº 4092169) e municípios sem infraestrutura de backhaul (SEI nº 4092184) – para que que sejam submetidas à Consulta Pública em conjunto com a proposta de Edital. A fim de que a sociedade possa se manifestar sobre as relações de localidades e municípios mais atualizadas possível, novas listas poderão ser encaminhadas ao Conselheiro Relator da matéria, previamente à aprovação da Consulta Pública;

visando a privilegiar o caminho de maior segurança jurídica ao procedimento licitatório, conforme recomendado pela PFE/Anatel, excluiu-se a condição, nos lotes nacionais de 80 MHz em 3,5 GHz, de que a participante seja prévia autorizada de SMP não enquadrada no conceito de prestador de pequeno porte;

a recuperação judicial não é mais um elemento relevante para se demonstrar qualificação econômico-financeira, pois a capacidade econômica de uma empresa em recuperação pode ser muito superior àquela de uma empresa que não esteja fazendo uso desse instituto. A lógica da Lei nº 11.101/2005, que atualmente regula o processo de recuperação judicial, trouxe mecanismos que buscam garantir efetivamente a continuidade da empresa. A essa evolução legislativa soma-se o fato de que a LGT não veda a participação, em licitações de direito de uso de radiofrequências, de empresas em recuperação judicial, ainda mais porque o recurso escasso envolvido pode ser essencial para acelerar a melhoria dos indicadores da prestadora, auxiliando-a a deixar esse regime. Ademais, caso a recuperação não seja exitosa, a consequência natural é a falência da empresa e a retomada dos recursos outorgados, sem prejuízo ao Estado e à sociedade, vez que esses recursos serão novamente licitados;

atendendo à recomendação da PFE/Anatel, ajustou-se a redação do item 7.1.4 do Edital, para referir-se tanto ao item 8.7.4 quanto ao item 8.6.4 do Edital;

sobre a aparente contradição no recolhimento de juros e multa sobre a primeira parcela do pagamento, esclareceu-se que, após o prazo de pagamento estabelecido para a primeira parcela, a interessada ainda pode efetuá-lo com atraso de até 30 (trinta) dias, período em que incidem a multa moratória, a correção e os juros dispostos no item 11.3. Esse é o procedimento que se aplica a qualquer outorga, sendo importante mantê-lo para evitar riscos de que, por problemas alheios à vontade das partes, o pagamento não ocorra e caracterize-se desistência. Consequentemente, promoveu-se o ajuste da redação do item 11.2, alínea "c", para deixar claro que a desistência somente fica caracterizada após falta de pagamento, considerando 30 (trinta) dias de atraso;

sobre o fato de que, com a aferição da desnecessidade de licitação, o Edital fará as vezes de chamamento público, acolheu-se a recomendação da PFE/Anatel de constar no Edital a previsão da forma pela qual estas radiofrequências serão disponibilizadas. Para tanto, incluíram-se 2 (dois) novos sub-itens ao item 12.5, que retratam a questão apontada, nos moldes previamente discutidos no Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações;

revisaram-se os lotes regionais em 3,5 GHz, alterando a minuta de Edital enviada para análise da Procuradoria. A fim de poder incluir compromissos de abrangência também no lote de 60 MHz, ele será inicialmente licitado nacionalmente, bem como os 3 (três) blocos de 20 MHz, caso o primeiro não possua vencedor. Após isso, caso ainda haja lote remanescente, pode-se licitá-lo de maneira regionalizada, como anteriormente proposto. Como resultado, os 23 (vinte e três) lotes regionais de 60 MHz foram substituídos por apenas um. Da mesma forma, os possíveis 69 (sessenta e nove) lotes regionais de 20 MHz, resultantes da subdivisão dos lotes de 60 MHz para os quais não houvesse interesse, foram substituídos por 3 (três), com as mesma áreas mencionadas, mantendo-se a subdivisão inicialmente proposta em 69 (sessenta e nove) lotes regionais somente na eventualidade de algum dos lotes nacionais de 20 MHz não ser arrematado. As prestadoras regionais continuam sendo atendidas pelo presente Edital, uma vez que foram mantidos como regionais os lotes de 40 MHz na faixa de 2,3 GHz, os quais possibilitam a operação de redes com menor escala em um cenário em que os problema da necessidade de alta quantidade de estações e da dificuldade de cumprimento dos compromissos de abrangência têm menor efeito, em face das características da faixa e da natureza dos compromissos em 2,3 GHz, que não envolvem backhaul;

em atendimento ao art. 10, § 5º do Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequências, deu-se início à estruturação dos estudos de precificação atinentes à proposta de Edital objeto do presente processo, reunindo-se, em um documento preliminar, as premissas e metodologias que estão sendo adotadas para a realização dos cálculos correspondentes. Esse documento (SEI nº 4092196) será submetido à Consulta Pública em conjunto com a proposta de Edital (SEI nº 4083496), a fim de dar à sociedade maior oportunidade de contribuir para o desenvolvimento do projeto como um todo e, especialmente, apontar possíveis pontos de aprimoramento no âmbito das informações que a Agência utiliza para precificar o objeto da licitação e seus compromissos; e

excluiu-se o compromisso de atendimento de usuário visitante ("roaming"), pois se trata de obrigação estabelecida em Editais anteriores que já abrange todo o território nacional. Caso mantido, haveria dificuldades técnicas decorrentes de problemas de sobreposição de cobertura.

V - DO NOVO ENCAMINHAMENTO DO FEITO AO CONSELHO DIRETOR​

Em 24 de maio de 2019, encaminhou-se novamente o presente processo ao Conselho Diretor (SEI 4186407). Distribuíram-se os autos a este Gabinete em 27 de maio de 2019 (SEI 4188135).

VI - DAS MANIFESTAÇÕES DAS PRESTADORAS

VI.a - Da Sercomtel

Em 5 de junho de 2019, a empresa Sercomtel protocolizou petição (SEI nº 4228090), na qual solicitou incluir lotes regionais para os Municípios de Londrina e Tamarana, bem como para a Área de Registro 43 do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA – SMP), aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002.

VI.b - Da Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações (ABRINT)

A Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações (ABRINT), em carta datada de 27 de junho de 2019 (SEI nº 4323415), manifestou o interesse dos provedores regionais de Internet em participar do leilão. Sugeriu-se a criação de lotes municipais ou regionais em todas as faixas (700 MHz; 2,3 GHz; 3,5 GHz; e 26 GHz). Tais lotes deveriam ser licitados em prioridade para pequenos provedores. Em uma segunda rodada, os lotes desertos seriam agrupados e oferecidos às empresas de grande porte.

VI.c - Da Algar

Em 26 de julho de 2019, a empresa Algar manifestou-se (SEI nº 4433890), pedindo oportunidade de participar do leilão nos Setores 3, 22, 25 e 33 do Plano Geral de Outorgas (PGO), nas seguintes faixas de radiofrequência:

a) 3,5 GHz: bloco mínimo de 60 MHz e idealmente de 80 MHz (considerado o mais importante);

b) 2,3 GHz: bloco mínimo de 50 MHz e idealmente de 100 MHz; e

c) 26 GHz: bloco mínimo de 200 MHz e idealmente de 400MHz.

Alternativamente, a empresa sugeriu que as adquirentes de lotes nacionais no leilão sejam obrigadas a compartilhar o espectro com as Prestadoras de Pequeno Porte (PPP). Os preços de compartilhamento seriam estabelecidos de acordo com o modelo de custos Anatel, com regras apresentadas no Edital de Licitação. As condições deveriam ser similares às que hoje são utilizadas nos contratos de compartilhamento de rede (ex.: RAN sharing e MVNO), onde o espectro é compartilhado integralmente pelas operadoras em um pool, e não dividido em sub-faixas. O compartilhamento de infraestrutura também seria importante para atender às redes de suporte ao 5G.

Para a faixa de 26 GHz, a Algar sugeriu reservar um lote na modalidade de micro-licenciamento, com autorização por município, ou micro-região (fazenda ou usina), ou até por área indoor (indústria ou galpão comercial), sem qualquer obrigação de cobertura associada.

Com relação a sistemas de recepção doméstica de TV por satélites (TVRO) utilizando a Banda C, a Algar considera que a eventual aquisição e distribuição de filtros, caso sejam necessários, não podem ter seu ônus atribuído às adquirentes PPPs de blocos na faixa de 3,5GHz.

VI.d - Da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (ABERT) e a Associação Brasileira de Rádio e Televisão (ABRATEL)

Em 23 de agosto de 2019, a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (ABERT) e a Associação Brasileira de Rádio e Televisão (ABRATEL) protocolizaram manifestação conjunta (SEI nº 4538199), na qual solicitam que o Edital em preparação pela Anatel para a faixa de 3,5 GHz inclua provisões para:

a) nas recepções profissionais, Serviço Limitado Privado - SLP (“Anexo I”):

i) custear a aquisição de filtros para a mitigação de interferências nas recepções profissionais que continuarão a operar em Banda C;

ii) adequar o sistema MOSAICO para que a localização das recepções profissionais em Banda C esteja disponível para fins de coordenação e licenciamento das estações rádio base 5G.

b) no modelo de transmissão para as recepções domésticas de TVRO (“Anexo II”):

i) migrar da Banda C para a Banda Ku;

ii) fixar data limite para a interrupção, na Banda C na posição orbital 70W, das transmissões analógicas e das transmissões digitais não criptografadas.

c) nos domicílios com recepções domésticas de TVRO (“Anexo III”):

i) custear a adequação da recepção das famílias de baixa renda, participantes de programas sociais do Governo Federal (Cadastro Único) e atualmente atendidas por sistemas de recepção doméstica de TVRO de Banda C;

ii) prover adequada informação e comunicação de todo processo.

As referidas associações estimam em 11,2 milhões o número de famílias de baixa renda, participantes de programas sociais do Governo Federal (Cadastro Único), que atualmente utilizam TVRO na Banda C e que deveriam ter sua migração custeada pelo poder público. A seu ver, as demais famílias, não participantes de programas do Cadastro Único, deveriam ser incentivadas a fazer os investimentos necessários para continuar tendo acesso a esses sinais.

VII - DO WORKSHOP

Desde que assumiu a relatoria, este Conselheiro Relator tem ouvido diversas empresas interessadas, direta ou indiretamente, no presente certame. Com vistas a deixar mais claros a granularidade das outorgas e os modelos de negócios almejados, este Gabinete promoveu um workshop, no dia 29 de agosto de 2019, intitulado "Workshop 5G: Visão das Prestadoras de Telecomunicações e de Radiodifusão". O cartaz de divulgação deste workshop, contendo informações das empresas participantes, está incluído em anexo (SEI nº 4777610).

Entre os principais temas tratados no referido workshop, pode-se citar barreiras regulatórias, eficiência de uso do espectro, compartilhamento, participação de consórcios, regionalização, mitigação de interferências, compromissos, obrigações, preços, modelos de negócio, entre outros.

Nos espaços de discussão orientados a Prestadoras de Pequeno Porte (PPP), associações de provedores, radiodifusores e prestadoras de serviços móveis de âmbito nacional, apresentaram-se e debateram-se, com particular ênfase, os seguintes temas:

modelos de negócio: o leilão está orientado ao Serviço Móvel Pessoal (SMP), embora se possa também prestar o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM). As prestadoras que operam apenas com redes fixas devem estar preparadas para construir redes móveis, as quais são mais complexas e demandam maiores investimentos. O papel das associações de provedores pode ser importante para fomentar a eventual formação de consórcios e a viabilização de financiamentos.

barreiras de entrada: além da tributação, mencionaram-se as atuais regras de roaming e dificuldades de autorização para instalação de antenas, direitos de passagem, licenças ambientais, etc.

eficiência no uso do espectro: a outorga do espectro a grandes prestadoras em grandes áreas de prestação seria ineficiente, pois privilegiaria o atendimento de grandes centros em detrimento das pequenas cidades, nas quais as PPPs atuam.

compartilhamento de espectro: ainda que seja livre em localidades com menos de 30 mil habitantes, as PPPs alegam dificuldade em utilizá-lo. Elas não conseguem atuar como operadoras virtuais (MVNO) e o uso do espectro em caráter secundário, que pode ser retomado, não dá garantias de retorno do investimento;

regionalização: houve pedidos de regionalização de todas as faixas. As PPPs e suas associações pediram, majoritariamente, lotes regionais nas frequências medias (2,3 e 3,5 GHz);

áreas de prestação: as sugestões variaram de municipal a nacional, passando por Códigos Nacionais (CN), Unidades da Federação (UF) e Regiões;

mitigação de interferências: os radiodifusores defenderam a migração dos usuários de antenas parabólicas terrestres para a banda Ku, enquanto algumas prestadoras defenderam sua permanência na banda C, com o uso de filtros;

preços: houve reiterados pedidos de leilão não arrecadatório, privilegiando o uso de recursos na construção de redes (compromissos) e reduzindo a quanto possível o valor a ser pago pelo espectro. Sugeriu-se descontos para PPS de 40% (áreas urbanas) e 50% (áreas rurais) ou, alternativamente, cobrar 10% em dinheiro e 90% em compromissos;

compromissos de cobertura:  houve sugestões no sentido de não forçar obrigações de 5G, pois o 4G ainda estaria em evolução pelos próximos anos;

compromissos de redes de fibra ótica: houve sugestões para se retirar tais compromissos do edital ou flexibilizá-los, permitindo o uso de rádio em localidades muito remotas, em particular nas Regiões Norte do país;  e

redes privadas: sugeriu-se reservar parte do espectro para o Serviço Limitado Privado (SLP), tal como se pretende fazer em outros países (Alemanha, Reino Unido, Japão, etc).

É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO

No intuito de disponibilizar radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, este Conselho Diretor da Agência incluiu na Agenda Regulatória 2019-2020 a realização de um leilão das faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, bem como outras faixas de radiofrequências do SMP disponíveis. Conforme relatado, decidiu-se incluir no referido leilão a faixa de 26 GHz, além de obrigações, compromissos e contrapartidas, em particular aquelas relacionadas com o Plano Estrutural das Redes de Telecomunicações (PERT),  aprovado em 14 de junho de 2019, por meio do Acórdão nº 309, de 14 de junho de 2019 (SEI nº 4270021)

Previu-se, dessa forma, para o segundo semestre de 2019, a submissão à Consulta Pública de um Edital de Licitação para a disponibilização de espectro nas referidas faixas de radiofrequências, para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes móveis ditas de quinta geração (5G), em áreas de abrangência regionais ou nacional. Nestes mesmos autos, entendeu-se por bem agrupar os seguintes temas correlatos:

proposta de Edital de Licitação para as Faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz;

proposta de Atribuição, Destinação e Condições de Uso para a Faixa de Radiofrequências de 24,25 GHz a 27,5 GHz; 

proposta de alteração do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), aprovado por meio da Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002;

listas de localidades e municípios elegíveis para os compromissos afetos às faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz em sintonia com o PERT, sem se considerar compromissos para a faixa de 26 GHz; e

estudo preliminar de precificação do objeto e compromissos do Edital de Licitação concernente às faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz, em atendimento ao disposto no art. 2º da Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018, por meio do qual se passou a exigir prévia submissão à Consulta Pública do estudo de viabilidade técnica e econômica das obrigações, compromissos e contrapartidas previstas no Edital.

Primeiramente, abordar-se-ão os aspectos formais da presente proposta. Em seguida, apresentar-se-á uma contextualização do tema,  com enfoque nos leilões já realizados em outros países. Por fim, tratar-se-á das minutas elaboradas pela Área Técnica, assim como dos aprimoramentos propostos por este Conselheiro Relator.

I - DOS ASPECTOS FORMAIS DA PROPOSTA

I.a – Da competência da Anatel 

A competência da Anatel quanto à administração do espectro de radiofrequências está expressa na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT), em especial em seu art. 1º e no inciso VIII do art. 19:

"Art. 1º Compete à União, por intermédio do órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações.

Parágrafo único. A organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

VIII - administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas, expedindo as respectivas normas;" (destacou-se)

Especificamente no que diz respeito à destinação de faixas de radiofrequências, a LGT estabelece o seguinte:

"Art. 158. Observadas as atribuições de faixas segundo tratados e acordos internacionais, a Agência manterá plano com a atribuição, distribuição e destinação de radiofrequências, e detalhamento necessário ao uso das radiofrequências associadas aos diversos serviços e atividades de telecomunicações, atendidas suas necessidades específicas e as de suas expansões.

(...)

Art. 161. A qualquer tempo, poderá ser modificada a destinação de radiofrequências ou faixas, bem como ordenada a alteração de potências ou de outras características técnicas, desde que o interesse público ou o cumprimento de convenções ou tratados internacionais assim o determine." (destacou-se)

Dessa maneira, este Órgão Regulador é competente para tratar da matéria objeto deste feito.

I.b - Do processo normativo na Anatel

A edição de atos de caráter normativo da Agência rege-se pelo art. 42 LGT e pelos arts. 62 a 66 do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013. Citados dispositivos determinam que as minutas de atos normativos a serem expedidos pela Anatel dever-se-ão submeter às Consultas Pública e Interna, nos seguintes termos:

LGT 

"Art. 42. As minutas de atos de caráter normativo serão submetidos à consulta pública, formalizada por publicação no Diário Oficial da União, devendo as críticas e sugestões merecer exame e permanecer à disposição do público na Biblioteca". 

...........................................

RIA

"Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente.

Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório​". (destacou-se)

Além disso, a Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015, descreve as seguintes etapas para o processo de regulamentação da Agência:

Identificação e Aprovação do Projeto de Regulamentação;

Agenda Regulatória;

Constituição de Equipe de Projeto;

Elaboração da Análise de Impacto Regulatório - AIR;

Elaboração de proposta de regulamentação;

Consultas internas e à sociedade; e

Deliberação pelas autoridades competentes.

A Agenda Regulatória é o "instrumento de planejamento que agrega as ações regulatórias consideradas prioritárias pelo Conselho Diretor e que serão objeto de estudo ou tratamento da Agência em determinado período de tempo"[3]

A proposta de publicação de Edital de Licitação de radiofrequências destinadas à prestação do SMP teve início na vigência da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 491, de 10 de abril de 2017 (SEI nº 1357794), e alterada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018 (SEI nº 2274619):

SEQ.

INICIATIVA REGULAMENTAR

DESCRIÇÃO

36

Disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações

Edital de Licitação para autorização de radiofrequências destinadas à prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP, ou outros serviços para as quais estejam destinadas, visando ampliar a capacidade das redes de acesso por meios não confinados disponibilizando insumo essencial à prestação de tais serviços com qualidade adequada.

Conforme relatado, este Conselho Diretor decidiu pelo retorno dos autos à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) para que, em conjunto com a Superintendência de Competição (SCP) e a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), fosse elaborado novo Edital de Licitação para autorização de outras faixas de radiofrequências em conjunto com a subfaixa de 700 MHz, prevista inicialmente.

Dessa forma, a iniciativa passou a constar na Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020 (SEI nº 3964072), aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, com o escopo ampliado:

SEQ.

INICIATIVA REGULAMENTAR

DESCRIÇÃO

PRIORIZAÇÃO

METAS

1º/2019

2º/2019

1º/2020

2º/2020

3

Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes ditas de quinta geração (5G), em áreas de abrangência regionais ou nacional

Processo nº 53500.004083/2018-79

Iniciativa iniciada na Agenda Regulatória 2017-2018. AIR concluída em fevereiro de 2018.

Edital de Licitação para autorização de radiofrequências destinadas à prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP, ou outros serviços para as quais estejam destinadas, especialmente as faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, bem como outras faixas de radiofrequências do SMP disponíveis ou que estejam próximas de seu vencimento, visando ampliar a capacidade das redes de acesso por meios não confinados disponibilizando insumo essencial à prestação de tais serviços com qualidade adequada, especialmente para redes com tecnologia dita de quinta geração (5G). Este projeto inclui, ainda, a análise quanto à viabilidade de inserção no Edital das faixas de 3,3 a 3,4 GHz e 26 GHz e, se for o caso, a edição das alterações regulamentares necessárias.

Prioritário

Relatório de AIR

Consulta Pública

Aprovação final

 

 

A proposta de também é coerente com o Plano Estratégico da Anatel[4], o qual estabelece os objetivos e as estratégias que permitirão o aprimoramento das ações da Agência e o efetivo cumprimento de sua missão institucional. Referido documento contém a seguinte literalidade:

"Objetivo 1.1 - Promover a ampliação do acesso e o uso dos serviços, com qualidade e preços adequados

(...) a Agência tem trabalhado com uma vertente mais ampla da problemática de disponibilização das telecomunicações, que inclui ampliação das redes de acesso aos principais serviços de interesse coletivo (telefonia fixa, telefonia móvel, banda larga e TV por assinatura), a promoção do uso desses serviços, o atingimento de um patamar de excelência na qualidade de prestação e o estabelecimento de preços compatíveis com as diversas realidades econômico-financeiras, tanto dos potenciais consumidores como das empresas prestadoras.

...........................

"Objetivo 2.03 - Aperfeiçoar a gestão de recursos à prestação do serviço

Estratégias:

a) Aperfeiçoar a administração do uso do espectro e órbita;

A proposta, portanto, encontra fundamento tanto no Agenda Regulatória como no Plano Estratégico da Agência.

No que diz respeito à necessidade de elaboração prévia de Análise de Impacto Regulatório - AIR, apenas a "Proposta de Atribuição, Destinação e Estabelecimento de Condições de Uso da Faixa de 26 GHz" e a "proposta de alteração do Plano Geral de Autorizações do SMP" possuem caráter normativo. Não é o caso do Edital de Licitação e nem dos documentos a ele acessórios, quais sejam, a "lista de localidades e municípios elegíveis para os compromissos editalícios" e o "estudo preliminar de precificação do objeto e compromissos" do certame.

A Área Técnica verificou a existência de somente uma alternativa regulatória aplicável para a "proposta de Atribuição, Destinação e Estabelecimento de Condições de Uso da Faixa de 26 GHz". Por tal razão, optou-se pela confecção de Avaliação Preliminar do Impacto Regulatório (APIR), conforme SEI nº 3969196.

Já no que pertine à "proposta de alteração do Plano Geral de Autorizações do SMP", elaborou-se a AIR SEI nº 4001029.

Ao PFE/Anatel entendeu como atendida a exigência de elaboração de AIR para a presente proposta, conforme se observa das transcrições abaixo:

Parecer n. 00276/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082372)

"42. Por todo o exposto, esta Procuradoria Federal Especializada, órgão de execução da Procuradoria Geral Federal, vinculada à Advocacia Geral da União – AGU, opina:

(...)

e) No âmbito dos estudos realizados na Análise Preliminar de Impacto Regulatório, constatou-se a existência de uma única alternativa regulatória a ser adotada, entendendo-se pela adequação da proposta ao Regimento Interno da Agência;"

----------------------------------------------------

Parecer n. 00270/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082389)

"Proposta de Edital de Licitação.

(...)

149. Observa-se que, não obstante a desnecessidade de elaboração de Relatório de Impacto Regulatório, as questões envolvidas na elaboração da minuta de Edital proposta foram objeto de análise pelo corpo técnico, que apresentou suas motivações no âmbito do Informe nº 33/2019/PRRE/SPR;

(...)

Proposta de Resolução que altera o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal.

(...)

152. Verifica-se que foi realizada Análise de Impacto Regulatório (SEI 4001029), portanto, observa-se que restou cumprida a disposição constante no parágrafo único do art. 62 do Regimento Interno da Anatel;" (destaques do autor)

Conclui-se, portanto, que as disposições relativas à elaboração de AIR foram devidamente cumpridas.

I.c - Da dispensa de realização de Consulta Interna

O RIA dispõe conforme se segue sobre a necessidade de realização de Consulta Interna:

"Art. 60. A Consulta Interna tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões dos servidores da Agência.

§ 1º A Consulta Interna será realizada previamente ao encaminhamento da proposta de Consulta Pública ao Conselho Diretor, com prazo fixado pela autoridade competente, devendo ser juntada aos autos do processo a que se refere.

§ 2º A Consulta Interna poderá, justificadamente, ser dispensada quando a sua realização impedir ou retardar a deliberação de matéria urgente.

§ 3º A Consulta Interna poderá ser realizada independentemente de realização de Consulta Pública.

§ 4º As críticas e as sugestões encaminhadas e devidamente justificadas deverão ser consolidadas em documento próprio, anexado aos autos do processo administrativo, contendo as razões para sua adoção ou rejeição." (destacou-se)

Conforme visto, classificou-se como "prioritária" a presente iniciativa regulamentar na Agenda Regulatória para o biênio de 2019-2020. A aprovação final de sua Consulta Pública está prevista para o segundo semestre de 2019.

Por entender tratar-se de medida urgente, a Área Técnica não conduziu a Consulta Interna. Veja-se, nesse sentido, o seguinte excerto do Informe nº 33, de 5 de abril de 2019 (SEI nº 3961739):

"3.77. A esse respeito, importa ressaltar que a presente iniciativa recai sob o disposto no § 2º do citado artigo 60, haja vista a meta de aprovação dos instrumentos pertinentes (Edital e Resolução de atribuição e destinação) ainda em 2019, conforme previsto na Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020. Consequentemente, a condução de uma Consulta Interna neste momento teria o condão de retardar deliberação de matéria urgente, o que enseja sua dispensa, nos termos do Regimento Interno." (grifou-se)

A PFE/Anatel entendeu estar adequadamente justificada a dispensa de realização de Consulta Interna:

Parecer n. 00276/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4082372)

"23. Dessa forma, tem-se que o corpo técnico motivou a dispensa de realização de Consulta Interna, atendendo-se ao disposto no art. 60, §2º do Regimento Interno da Agência.

(...)

42. Por todo o exposto, esta Procuradoria Federal Especializada, órgão de execução da Procuradoria Geral Federal, vinculada à Advocacia Geral da União – AGU, opina:

(...)

d) No que se refere à Consulta Interna, tem-se que o corpo técnico motivou a dispensa de realização de Consulta Interna, atendendo-se ao disposto no art. 60, §2º do Regimento Interno da Agência;" (destacou-se)

Para além de haver subsunção à regra de dispensa prevista no art. 60, § 2º, cabe fazer um registro: o Informe nº 54/2019/PRRE/SPR, de 24 de maio de 2019 (SEI nº 4083482), foi elaborado pelas seguintes áreas: Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), Superintendência de Competição (SCP), Superintendência de Fiscalização (SFI) e Superintendência de Controle de Obrigações (SCO). Tal fato demonstra que os instrumentos a serem submetidos à Consulta Pública foram discutidos por todas as Superintendências diretamente envolvidas com o temaAlém disso, a Consulta Pública a ser iniciada é acessível ao público em geral, oportunizando a participação também do público interno, caso existam servidores que ainda desejem encaminhar contribuições.

Atenderam-se, portanto, os requisitos formais para encaminhamento da presente proposta de Consulta Pública ao Conselho Diretor.

II - DA CONTEXTUALIZAÇÃO

II.a - Da motivação para se realizar esta licitação

O ano de 2020 marcará o advento das redes móveis de 5G, as quais são denominadas IMT-2020 (Telecomunicações Móveis Internacionais de 2020) pela União Internacional das Telecomunicações (UIT). 

Os sistemas de 5G prometem proporcionar uma experiência aprimorada ao usuário final em relação às gerações precedentes. Tais sistemas permitirão a transferência de dados em altíssimas taxas, com performance e confiabilidade aprimoradas, além de reduzir significativamente a latência das transmissões. O 5G terá, portanto, um papel fundamental no desenvolvimento de cidades inteligentes, proporcionando o surgimento de novos serviços e modelos de negócios baseados em uma economia digital.

A UIT definiu 3 (três) dimensões, referidas como "verticais", que permitirão, de forma combinada, o desenvolvimento de diversos casos de uso da tecnologia 5G:

Banda Larga Móvel aprimorada (eMBB, do inglês, enhanced mobile broadband): esperado para ser o uso inicial para o 5G e permitirá disponibilizar banda larga em locais densamente povoados, permitindo streaming de alta velocidade em casa e em aplicações móveis, fazendo-se uso de realidade virtual e aumentada. Poderá contribuir com o desenvolvimento da economia colaborativa, além de se mostrar como alternativa para a última milha em locais carentes de conexão de fibra;

Comunicação Massiva Tipo Máquina (mMTC, do inglês, massive machine-type communications): o desenvolvimento de redes de sensores de baixa potência deverá impulsionar o desenvolvimento das cidades inteligentes. A confiança e robustez das redes 5G permitirão seu uso em diversas aplicações críticas, como segurança pública e controle do suprimento de energia e água. O uso de sensores em áreas rurais permitirá o avanço na agricultura inteligente, permitindo o monitoramento de plantações em tempo real;

Comunicação Ultra Confiável e de Baixa Latência (URLLC, do inglês, ultra-reliable and low-latency communications): a baixa latência e a confiabilidade dos sistemas 5G possibilitará a evolução do transporte autônomo, por meio da comunicação entre veículos, além de aplicações que exijam tomada de decisões em tempo real, como telemedicina e automação de processos industriais.

A figura[1] a seguir apresenta a visão de ecossistema de aplicações para o 5G e a relação com as verticais apresentadas:

Como é de se esperar, as mencionadas aplicações exigirão um desempenho consideravelmente superior da rede. O gráfico[2] abaixo apresenta a variação da taxa de transferência e de atraso suportado para cada tipo de aplicação:

Nota-se que a implementação das redes 5G exigirá uma quantidade maior de radiofrequências do que as tecnologias anteriores, em razão dos requisitos de alta capacidade previstos. Em consequência, a indústria tem feito um esforço coordenado pela UIT para harmonizar internacionalmente as radiofrequências identificadas para o IMT-2020, inclusive nas chamadas ondas milimétricas (próximas ou um pouco acima de 30 GHz), anteriormente de uso bastante reduzido para aplicações móveis terrestres. É importante, portanto, que a Anatel esteja atenta às faixas internacionalmente identificadas para os sistemas 5G, em particular aquelas que serão tratadas na próxima Conferência Mundial de Radiocomunicações (CMR-2019), que ocorrerá nos meses de outubro e novembro deste ano.

II.b - Das licitações de radiofrequências associadas às redes 5G em outros países

II.b.1 - Das faixas licitadas, dos prazos de autorização e dos valores arrecadados

Desde o ano de 2018, observam-se numerosos certames associados ao advento das tecnologias de 5G. Tais licitações englobam não apenas as faixas pioneiras previstas para o 5G (600 MHz nas Américas, 700 MHz na Europa, 3,4–3,8 GHz e 24-28 GHz em todo o mundo), mas também outras faixas de radiofrequências disponíveis. Espera-se que algumas dessas faixas começarão a operar com tecnologia 4G e evoluir para 5G ao longo do tempo, considerando-se a neutralidade tecnológica adotada.

Representam-se na tabela abaixo alguns parâmetros relevantes de certames de radiofrequências há pouco realizados ou já definidos para realização em futuro próximo:

País

Subfaixas

Blocos

Cobertura

Blocos / Região

Limite / Região

Prazo

Alemanha

1.920 MHz a 1.980 /

2.110 MHz a 2.170 MHz

5 + 5 MHz

Nacional

12

 

até 2040

3,4 GHz a 3,7 GHz

10 MHz

Nacional

30

até 2040

Austrália

3,575 GHz a 3,7 GHz

5 MHz

14 Regiões

25

 

até 2030

Áustria

3,41 GHz a 3,6 GHz

10 MHz

12 Regiões

19

150 (dominantes) ou 170 MHz

20 anos

3,6 GHz a 3,8 GHz

10 MHz

20

Canada

614 MHz a 698 MHz

5 + 5 MHz

16 Regiões

7

30 MHz

20 anos

Coreia do Sul

3,42 GHz a 3,6 GHz

10 MHz

Nacional

28

 

10 anos

26,5 GHz a 28,9 GHz

100 MHz

24

5 anos

Dinamarca

 703 MHz a 733 MHz / 

758 MHz a 788 MHz

5 + 5 MHz

Nacional

6

 

20 anos

738 MHz a 758 MHz

 5 MHz (SDL)

4

   880-915 /      925-960 MHz

5 + 5 MHz

6

2,3 GHz a 2,4 GHz

40 MHz

1

10 MHz

6

Espanha

3,6 GHz a 3,8 GHz

5MHz

Nacional

40

 

20 anos

Estados Unidos

24,25 GHz a 24,5 GHz /

24,75 GHz a 25,25 GHz

100 MHz

2.912 Regiões

7

 

10 anos

27,5 GHz a 28,35 GHz 

425 MHz

3.074 Regiões

2

10 anos

Finlândia

3,41 GHz a 3,8 GHz

130 MHz

Nacional

3

-

14 anos

França

3,49 GHz a 3,80 GHz

10 MHz

Nacional

31

min. 40 MHz /

máx. 100 MHz

15+5 anos

Índia

3,3 GHz a 3,6 GHz

20 MHz

22 Regiões

15

100 MHz

20 anos

Itália

694 MHz a 790 MHz

5 + 5 MHz

Nacional

6

10 + 10 MHz só para entrantes

até 2037

3,6 GHz a 3,8 GHz

80 MHz

2

100 MHz

20 MHz

2

26,5 GHz a 27,5 GHz

200 MHz

5

 

Irlanda

3,41 GHz a 3,435 GHz

25 MHz

8 Regiões

1

 

15 anos

3,475 GHz a 3,8 GHz

5 MHz

9 Regiões

65

Japão

3,6 GHz a 4,0 GHz

100 MHz

Nacional

4

 

5 anos

4,5 GHz a 4,6 GHz

100 MHz

1

27 GHz a 28,2 GHz

400 MHz

3

29,1 GHz a 29,5 GHz

400 MHz

1

Suécia

694 MHz a 790 MHz

5 + 5 MHz

Nacional

6

 

até 2040

Suíça

 703 MHz a 733 MHz /

758 MHz a 788 MHz

5 + 5 MHz

Nacional

6

 

até 2033

738 MHz a 753 MHz

 5 MHz (SDL)

3

1.427 MHz a 1.492 MHz

 5 MHz (SDL)

18

2.565 MHz a 2.570 MHz / 

2.685 a MHz a 2690 MHz

5 + 5 MHz

1

até 2028

3,5 GHz a 3,8 GHz

20 MHz

15

até 2033

Reino Unido

2.350 MHz a 2.390 MHz

10 MHz

Nacional

 4

255 MHz utilizáveis

340 MHz total

20 anos

3,41 GHz a 3,48 GHz

5 MHz

 14

3,5 GHz a 3,58 GHz

5 MHz

 16

Na tabela abaixo, ilustram-se os preços alcançados em leilões recentes das faixas que se pretende licitar no Brasil:

País

População (milhões)

Moeda (original)

Data 

Faixa

Preço (milhões)

Total de Faixa (MHz)

Prazo (anos)

Preço (milhões USD)

USD/MHz

/10 anos

US$/MHz

/Pop.

Alemanha

82,8

EUR

jun/19

3,5 GHz

6.550

300

20

7.271

12,12

0,1464

Austrália

24,6

AUD

dez/18

3,6 GHz

588

125

10

406

3,25

0,1320

Áustria

8,8

EUR

mar/19

3,7 GHz

188

390

20

209

0,27

0,0305

Coréia do Sul

51,5

KRW

abr/18

3,5 GHz

2.999.500

180

10

2.520

14,00

0,2720

28 GHz

622.300

2400

5

523

0,44

0,0085

Dinamarca

5,8

DKK

jan/19

700 MHz

960

80

20

144

0,90

0,1552

jun/19

2,3 GHz

667

60

20

100

0,83

0,1438

Espanha

46,7

EUR

ago/18

3,7 GHz

437

200

20

485

1,21

0,0260

Estados Unidos

327,2

USD

jan/19

28 GHz

2.020

425

10

2.020

4,75

0,0145

jun/19

24 GHz

700

100

10

700

7,00

0,0214

Finlândia

5,5

EUR

set/18

3,6 GHz

78

390

15

86

0,15

0,0268

Itália

60,6

EUR

out/18

3,7 GHz

4.347

160

19

4.825

15,87

0,2620

26 GHz

164

400

19

182

0,24

0,0040

700 MHz

2.030

20

15,5

2.253

72,69

1,1997

Irlanda

4,8

EUR

mai/19

3,6 GHz

78

350

20

87

0,12

0,0258

Japão

126,8

JPY

abr/19

28 GHz

0

1.600

5

0

0,00

0,0000

Letônia

1,95

EUR

dez/17

3,5 GHz

6,5

50

10

7,2

0,14

0,0743

Noruega

5,3

NOK

jun/19

700 MHz

735

20

20

169

4,23

0,8038

Reino Unido

66,0

GBP

set/18

2,3 GHz

206

40

20

253

3,17

0,0479

3,4 GHz

1.150

150

20

1.414

4,71

0,0714

Suécia

6,5

SEK

out/18

3,6 GHz

2.825

40

20

283

3,53

0,5433

Suíça

8,4

CHF

fev/19

700 MHz

160

60

15

160

1,78

0,2111

3,6 GHz

90

300

15

90

0,20

0,0238

A partir dessa tabela, chegam-se aos seguintes valores médios de USD/MHz/10 anos (valor normalizado para uma licença com prazo de 10 anos) e de USD/MHz/População. Deve-se interpretar tais dados com precaução, considerando-se a diversidade dos mercados, as diferenças em poder de compra (PPC) e particularidades dos certames realizados em cada um dos países mencionados: 

Faixa

USD/MHz/10 anos

USD/MHz/Pop.

700 MHz

16,62

0,5826

2,3 GHz

2,00

0,0958

3,5 GHz

4,28

0,0903

26 GHz

0,56

0,0043

II.b.2 - Dos demais parâmetros utilizados em outros países

Nos países mais extensos, considerou-se, em regra, a cobertura regional. É e o caso da Austrália, do Canadá e da Índia. Nos Estados Unidos, em particular, consideraram-se quase 6.000 (seis mil) áreas de prestação com cobertura municipal (county), repartidas em 2 (duas) subfaixas de ondas milimétricas. Em países com menor extensão territorial, prevaleceu a cobertura nacional, mas há exceções, como Irlanda e Áustria, onde se definiram múltiplas áreas de prestação. Nesses dois países em particular, estipularam-se áreas para grandes metrópoles e para regiões interioranas.

Com relação ao tamanho dos blocos, optou-se, em geral, por blocos pequenos, sempre múltiplos de 5 MHz. Nesses casos, os blocos são abstratos, isto é, não têm sua posição definida dentro da subfaixa de radiofrequências à qual pertencem. Após a fase principal dos leilões, realiza-se uma segunda fase, na qual os Licitantes Vencedores têm a oportunidade de agrupar os respectivos blocos arrematados em forma contígua e com posição definida dentro da subfaixa. Na Dinamarca e na Suíça, licitaram-se algumas subfaixas para enlaces de descida suplementares (Supplementary Downlink – SDL), para melhor atender aos perfis de tráfego assimétricos observados na Internet. Em todos esses casos, o número de blocos por região é alto, o que decorre diretamente da razão entre o espectro disponível na subfaixa e o tamanho dos blocos considerado.

São variadas as restrições a limite de espectro (spectrum cap) permitido por operadora e por região nos editais examinados, sem considerar regras específicas à regulamentação de cada país. No caso da Áustria, há limites distintos para as 2 (duas) operadoras dominantes no país e para as demais. Na Itália, reservaram-se 10 + 10 MHz na faixa de 700 MHz para novos entrantes. No Reino Unido, os limites estabelecidos no edital consideram não apenas o espectro licitado, mas a totalidade das radiofrequências atribuídas a serviços móveis detida pela operadora. Há um limite para o espectro utilizável de imediato e outro para a totalidade das frequências detidas. Na França, impõe-se um limite mínimo de 40 MHz para se assegurar uma melhor "experiência de 5G" na faixa de 3,5 GHz.

Finalmente, o prazo de validade das autorizações de uso de radiofrequências variam de 5 (cinco) a 20 (vinte) anos. Não se observam menções explícitas à prorrogação, com a exceção de França e Hungria, que optaram por fixar um prazo de 15 (quinze) anos, com a opção de se prorrogar por mais 5 (cinco) anos, podendo assim chegar a 20 (vinte) anos. No caso da Alemanha, por exemplo, as subfaixas de 1.920 MHz a 1.980 MHz / 2.110 MHz a 2170 MHz, há pouco concedidas, foram leiloadas no início do milênio para os serviços móveis de terceira geração (3G). Como estão por vencer, foram licitadas de forma isonômica, tendo sido, em parte, adquiridas por um quarto operador entrante.

As modalidades de leilão utilizadas em outros países serão tratadas na seção seguinte.

II.c - Das modalidades de leilão

II.c.1 - Da teoria dos leilões

Em termos econômicos, o leilão pode ser conceituado como um mecanismo de formação de preços e parametrizado por uma série de regras para especificar a forma de determinação do vencedor e quanto este deve pagar, em um ambiente marcantemente caracterizado pela assimetria de informações. Nas palavras mais precisas de McAFEE e McMILLAN (1987)[6], um leilão também pode ser definido como uma instituição de mercado com um conjunto explícito de regras que determinam uma alocação de recursos e preços com base em ofertas propostas pelos participantes do mercado.

Já a Teoria dos Leilões se constitui em uma aplicação de instrumentos de um ramo conhecido na economia como Teoria dos Jogos para avaliar as estratégias dos agentes participantes dos leilões em situações em que a informação é incompleta, ou seja, situações nas quais os agentes têm incertezas acerca de algum aspecto do jogo, como, por exemplo, incertezas sobre o conjunto de estratégias disponíveis, incertezas sobre as recompensas, incertezas sobre como os jogadores rivais veem o jogo, entre outras.

Os leilões podem ser classificados quanto à sua natureza (oferta, demanda ou duplo), quanto à forma como os lances são oferecidos (aberto ou fechado) e quanto ao método de determinação do preço de fechamento (primeiro, segundo preço e discriminatório). Além disso, um leilão pode ou não possuir preço de reserva, que é o menor lance válido para participação no certame. O preço de reserva é usado apenas em casos onde compradores ou vendedores especificam preços, acima ou abaixo do qual não estão dispostos a negociar. Leilões podem ainda ser usados sequencial (multi-round) ou simultaneamente.

A natureza de um leilão é determinada por meio do papel exercido pelos distintos grupos de participantes (compradores e vendedores) no certame:

em um leilão de oferta, os vendedores ofertam um bem que o comprador pretende adquirir pelo menor preço. O preço do produto leiloado é determinado pelos vendedores. O demandante pode fixar um preço de reserva acima do qual o bem não é adquirido e vence o participante que fizer o menor lance de oferta;

em um leilão de demanda, são os compradores que fazem o lance para comprar um bem que o vendedor pretende disponibilizar pelo maior preço. Vence o participante que fizer o maior lance de demanda, desde que seu lance seja maior do que o preço de reserva;

já em um leilão duplo, tanto vendedores fazem lances de oferta quanto compradores fazem lances de demanda, simultaneamente. O preço de fechamento desse leilão é estabelecido no intervalo entre os lances de oferta e demanda, dependendo das regras estabelecidas.

A forma de um leilão estabelece a característica que determina como são realizados os lances, se por meio de leilão aberto ou fechado: 

no leilão aberto, o preço do bem leiloado é determinado por meio de um processo dinâmico de estabelecimento do lance vencedor. Esse processo dinâmico pode ocorrer de forma ascendente ou descendente. No modelo ascendente, também chamado de leilão inglês, os lances são realizados sequencialmente, cada um deles melhorando o lance imediatamente anterior. Neste tipo de leilão, o preço pode ser anunciado pelo vendedor ou pelos compradores interessados, e a negociação se encerra quando a quantidade demandada pelos agentes remanescentes no leilão se torna inferior à oferta, permitindo que o valor de oportunidade de cada participante seja confrontado com os dos demais;

em contrapartida, no leilão fechado, os lances são apresentados ao leiloeiro em envelopes selados e ganham os licitantes que fizerem as melhores propostas de preço, desde que o preço de reserva tenha sido superado (no caso de um leilão de demanda). Assim, nesse tipo de leilão, diferentemente do leilão aberto, um licitante em particular só toma conhecimento dos lances alheios quando o leilão é encerrado.

Já o preço de fechamento é a classificação que impõe regras para determinação do valor pelo qual o bem leiloado é negociado. Em um leilão, o preço de fechamento pode ser definido como sendo uniforme de primeiro preço, uniforme de segundo preço ou discriminatório:

em um leilão uniforme, todos os agentes vencedores pagam o mesmo preço, independentemente do valor de seus lances. O preço uniforme pago por todas as unidades adquiridas é igual ao primeiro lance de preço rejeitado. Nos leilões uniformes de primeiro preço, o participante ganhador paga o preço de liquidação corresponde ao lance também ganhador. Já nos leilões uniforme de segundo preço, conhecidos na Teoria Econômica como leilões de preço Vickrey (em homenagem ao economista William Vickrey, por seus trabalhos pioneiros em análise de leilões), o preço de liquidação corresponde ao melhor lance perdedor, ou seja, o bem cabe ao agente que apresentou o lance mais elevado, mas ele paga o segundo preço mais elevado;

em um leilão discriminatório, cada agente vencedor paga o valor de seu lance pelo produto requerido, e sua distinção em relação ao leilão uniforme fica mais evidente nos leilões multiunidade, ou seja, quando há vários itens de um mesmo bem sendo leiloados. Nesse caso, os lances são dispostos em ordem decrescente de preços, e os licitantes pagam exatamente o preço ofertado, independente da diferença entre tais preços.

Da obra clássica de KLEMPERER (2004)[7], pode-se extrair uma definição mais robusta dos tipos padrões de leilões:

"Four basic types of auctions are widely used and analyzed: the ascending-bid auction (also called the open, oral, or English auction), the descending-bid auction (used in the sale of flowers in the Netherlands and so called the Dutch auction by economists), the first-price sealed-bid auction, and the second-price sealed-bid auction (also called the Vickrey auction by economists). In describing their rules we will focus for simplicity on the sale of a single object.

In the ascending auction, the price is successively raised until only one bidder remains, and that bidder wins the object at the final price. This auction can be run by having the seller announce prices,  (...)

The descending auction works in exactly the opposite way: the auctioneer starts at a very high price, and the lowers the price continuously. The first bidder who calls out that she will accept the current price wins the object at that price.

In the first-price sealed-bid auction each bidder independently submits a single bid, without seeing others’ bid, and the object is sold to the bidder who makes the highest bid. The winner pays her bid (that is, the price is the highest or "first" price bid).

In the second-price sealed-bid auction, also, each bidder independently submits a single bid, without seeing others’ bid, and the object is sold to the bidder who makes the highest bid. However, the price she pays is the second-highest bidder’s bid, or "second price". This auction is sometimes called a Vickrey auction after William Vickrey, who wrote the seminal (1961) paper on auctions."

 

Tradução nossa:

Quatro tipos básicos de leilões são amplamente utilizados e analisados: o leilão de lances ascendentes (também chamado de leilão aberto, oral ou inglês), o leilão de lances decrescentes (usado na venda de flores na Holanda e denominado de leilão holandês pelos economistas), o leilão de envelope lacrado de primeiro preço e o de segundo preço (também chamado de leilão de economistas Vickrey). Para descrever suas regras, utilizaremos a venda de um único objeto como premissa simplificadora.
No leilão ascendente, o preço é aumentado sucessivamente até restar apenas um licitante, e esse licitante ganha o objeto pelo preço final. Esse leilão pode ser realizado com o vendedor anunciando os preços, ou com os proponentes definindo os preços, ou enviando lances enviados eletronicamente com a melhor oferta atual publicada. No modelo mais comumente utilizado pelos teóricos do leilão (geralmente chamado de leilão japonês), o preço sobe continuamente enquanto os licitantes deixam o leilão gradualmente. Os licitantes observam quando seus concorrentes saem e, uma vez que alguém sai, ele não é autorizada a entrar. Não há possibilidade de um proponente antecipar o processo fazendo um grande "lance de salto". Assumiremos esse modelo para o leilão ascendente, exceto onde indicado em contrário.
O leilão descendente funciona exatamente da maneira oposta: o leiloeiro começa a um preço muito alto e o abaixa continuamente. O primeiro licitante que avisa que aceitará o preço atual ganha o objeto a esse preço.
No leilão de envelope lacrado de primeiro preço, cada licitante oferta, independentemente, um único lance, sem ver o lance dos demais, e o objeto é vendido ao licitante que fizer o lance mais alto. O vencedor paga seu lance (ou seja, o preço é o lance mais alto ou o 'primeiro').
Também no leilão de envelope lacrado de segundo preço, cada licitante envia independentemente um único lance, sem ver os lances de outras pessoas, e o objeto é vendido ao licitante que fizer a licitação mais alta. No entanto, o preço que ele paga é o segundo maior lance, ou ‘segundo preço’. Esse tipo de leilão é chamado de leilão de Vickrey, em homenagem à William Vickrey, que escreveu um artigo seminal (1961) sobre leilões.

Outra classificação de extrema importância para a avaliação de um formato ótimo de leilão diz respeito à avaliação que os agentes têm acerca do bem que está sendo leiloado. Desse ponto de vista, o leilão pode ser de valor privado, de valor comum ou de valor correlato.

no leilão de valor privado, cada agente tem um valor definido para o bem, que foi formado independentemente dos outros agentes. As obras de arte são um exemplo bastante ilustrativo dessa classificação; 

já no leilão de valor comum, os agentes possuem valores semelhantes para o bem, mas cada agente forma sua avaliação baseada em informações internas e privadas. Nesse caso, um agente pode alterar sua avaliação do bem a depender da ação de outros agentes, pois todos estão buscando estimar o valor verdadeiro do bem;

e, por último, no caso do leilão de valor correlato, as avaliações dos diferentes agentes são correlacionadas, apesar de eles possuírem valores diferentes para o bem.

A lição também clássica de KRISHNA (2009)[8] complementa as razões econômicas por trás desta classificação:

“Auctions are used precisely because the seller is unsure about the values that bidders attach to the object being sold – the maximum amount each bidder is willing to pay. If the seller knew the values precisely, he could just offer the object to the bidder with the highest value at or just below what this bidder is willing to pay. The uncertainty regarding values facing both sellers and buyers is an inherent feature of auctions.

If each bidder knows the value of the object to himself at the time of bidding, the situation is called one of privately known values or private values. Implicit in this situation is that no bidder knows with certainty the values attached by other bidders and knowledge of other bidders’ values would not affect how much the object is Worth to a particular bidder. The assumption of private values is most plausible when the value of the object to a bidder is derived from its consumption or use alone. For instance, if bidders assign different values to a painting, a stamp, or a piece of furniture only on the basis of how much utility they would derive from possessing it, perhaps viewing it purely as a consumption good, the private values assumption is reasonable. On the other hand, if bidders assign values on the basis of how much the object will fetch in the resale Market, viewing it as an investment, then the private values assumption is not a good one.

 

Tradução nossa:

Os leilões são usados ​​precisamente porque o vendedor não tem certeza dos valores que os licitantes atribuem ao objeto que está sendo vendido - o valor máximo que cada licitante está disposto a pagar. Se o vendedor soubesse os valores com precisão, ele poderia simplesmente oferecer o objeto ao licitante que lhe atribui o valor mais alto igual ou pouco abaixo do valor que o licitante está disposto a pagar. A incerteza em relação aos valores enfrentados por vendedores e compradores é uma característica inerente aos leilões.
Se cada licitante souber o valor do objeto para si no momento da licitação, a situação será chamada de valores conhecidos ou privados. Está implícito nessa situação que nenhum licitante sabe com certeza os valores atribuídos por outros licitantes e que o conhecimento dos valores atribuídos por outros licitantes não afetaria o valor do objeto para um licitante específico. A suposição de valores privados é mais plausível quando o valor do objeto para um licitante é derivado de seu consumo ou uso sozinho. Por exemplo, a suposição de valores privados é razoável quando os licitantes atribuem valores diferentes a uma pintura, carimbo ou peça de mobiliário apenas com base na quantidade de utilidade que derivariam de sua posse, provavelmente contemplando-o apenas como um bem de consumo. Por outro lado, se os licitantes atribuem valores com base em quanto o objeto buscará no mercado de revenda, vendo-o como um investimento, a suposição de valores privados não é boa.

Com o progresso crescente das pesquisas econômicas em Teoria dos Jogos e do processamento computacional, o ferramental matemático e as técnicas para uma modelagem alternativa e mais sofisticada dos leilões cresceram na mesma proporção, levando a significativos avanços nos leilões de múltiplos objetos.

No campo mais específico do espectro radioelétrico, vários modelos de leilão foram sendo concebidos, figurando como os mais utilizados nos últimos 30 anos: (a) o leilão simultâneo ascendente em múltiplas rodadas, ou Simultaneous Multiple Round Ascending (SMRA); (b) o leilão combinatório em múltiplas rodadas (combinatorial clock auction - CCA); (c) o leilão simples com envelopes selados (sealed bid auction); e (d) com menor frequência, algumas licitações de espectro assumem a forma de uma seleção comparativa baseada em critérios não financeiros (beauty contest).

O CCA foi projetado para resolver muitas das deficiências do leilão SMRA, que se trata de uma generalização natural do leilão ascendente inglês ao vender múltiplos produtos. Em um leilão da CCA, os participantes fazem lances para lotes de espectro genéricos em vez de lotes individuais. Isso significa que o plano de banda para uma determinada frequência no leilão não é pré-determinado, como ocorre em um leilão SMRA, mas é calculado após o leilão de maneira a otimizar o resultado para todos os licitantes selecionados. Isso aumenta a probabilidade de uso ideal da banda do espectro, além de dificultar a participação dos participantes em comportamentos colusivos.

O leilão prossegue não por lances, mas por um processo de "relógio", no qual o valor de um lote genérico de espectro é incrementado por um valor definido em cada rodada de licitação. Os licitantes simplesmente indicam se estariam dispostos a pagar o preço do relógio nessa rodada. Essa é uma diferença sutil, mas importante, da oferta direta no leilão SMRA, na medida em que os relógios facilitam a revelação de preços entre os participantes, de forma coletiva.

Mesmo para os melhores especialistas do mundo, o espectro é uma coisa notoriamente difícil de avaliar. A função de descoberta de preço de um leilão sob o modelo CCA desempenha uma função essencial na normalização do valor entre os licitantes, evitando tanto uma extração adicional artificial de receita dos licitantes, o que teria o efeito negativo de reduzir investimentos nas redes de telecomunicações, quanto uma entrega do espectro por preços abaixo dos valores de mercado, o que teria caráter predatório do patrimônio público.

II.c.2 - Do benchmarking internacional

De acordo com o Relatório intitulado RSPG16-004 [9] sobre licitações e uso eficientes do espectro realizado pelo Radio Spectrum Policy Group, um grupo de aconselhamento estabelecido recentemente para assessorar a Comissão Europeia em matéria de desenvolvimento de políticas de gestão de espectro, os modelos mais comuns de leilões que tem sido utilizado na Europa para licitar o espectro tem sido SMRA, o CCA e o leilão de lances selados, e, ainda, com menor frequência, algumas licitações de espectro assumem a forma beauty contest ou formas híbridas que mesclam mais de um formato.

De acordo com o mesmo relatório, circunstâncias de mercado são um critério fundamental para a concepção dos certames, entre as quais os seguintes aspectos de oferta e de demanda merecem destaque:

do lado da oferta, importa a quantidade de espectro disponível, o número de lotes e a homogeneidade ou a substitutibilidade desses lotes;

do lado da demanda, deve-se sopesar o número de participantes esperado (em relação à oferta), a situação concorrencial específica dos mercados a jusante e o grau de heterogeneidade na procura por espectro.

O certame deve buscar o adequado equilíbrio entre a oferta e a demanda. Os seguintes parâmetros relativos à estrutura do certame e às categorias de lotes devem ser analisados:

a quantidade de espectro a ser licitado;

o número de blocos disponível em cada faixa;

a homogeneidade entre tais blocos (substitutibilidade)

o número de participantes esperado;

a heterogeneidade da demanda (serviço móvel, acesso fixo à Internet, etc.); e

o desenvolvimento da tecnologia e do mercado (neutralidade quanto a serviços e tecnologia).

O propósito do leilão é estabelecer um mecanismo de mercado sólido para promover a distribuição e o uso eficiente do recurso escasso “espectro” e produzir preços de mercado. O leilão deve fornecer suficiente liberdade de escolha para que os participantes possam comprar o “portfólio” de espectro que mais lhes convenha. Uma forma de se aumentar a flexibilidade é vender o espectro em blocos menores. Uma pequena granularidade fornece aos licitantes a máxima liberdade de escolha. Deve-se estabelecer mecanismos de mercado para fomentar o uso eficiente do espectro.

Os reguladores devem considerar diversos tipos de incertezas envolvidas no certame, tais como riscos de fragmentação do espectro, incertezas comuns de valor (maldição do vencedor) ou atitudes não competitivas (falseamento da demanda, conluio, manipulação de preços, etc.). Devem ainda preocupar-se com lances estratégicos e jogos.

Outras considerações referem-se à aceitação do formato de leilão pelos participantes do mercado e à praticidade desse formato. Nesse particular, deve-se buscar um baixo custo da transação, considerando: (i) boa aceitação do formato do leilão proposto; (ii) transparência, facilidade de entendimento e clareza das regras; (iii) baixa complexidade, permitindo decisões simples e rápidas; e (iv) isonomia (oportunidades iguais para todos os participantes).

Nos casos de seleções comparativas ou de procedimentos híbridos (mistura entre beauty contest e leilão), são usuais os seguintes critérios de seleção:

coberturas urbana, suburbana e rural;

número de estações rádio-base;

oferta financeira para a licença de uso;

compromisso em fornecer acesso para operadoras virtuais (MVNO);

impacto na concorrência no mercado;

investimento e criação de empregos;

consistência e credibilidade do projeto;

consistência e credibilidade do plano de negócios;

contribuição para o desenvolvimento regional (compromissos de cobertura);

contribuição para estimular o mercado, com produtos mais acessíveis; e

fornecimento da chamada “Internet social” (preços mais baixos para acesso à Internet).

Alguns desses critérios podem ter maior importância relativa na decisão, como a cobertura (especialmente nas áreas rurais), os aspectos concorrenciais ou a proposta financeira.

Os certames recentemente realizados em outros países tiveram formatos distintos, com eventual imposição de obrigações e compromissos de diversas naturezas (cobertura, compartilhamento, etc.). No caso do Japão, houve apenas seleção comparativa exclusiva, sem competição financeira, ou seja, optou-se por leilões no formato beauty contest. 

Tem se observado, no entanto, a assunção dos leilões combinatórios de múltiplas rodadas (CCA) como o modelo majoritário utilizado no mundo para a licitação de espectro. De acordo com AUSUBEL (2017), um dos formuladores originais do CCA, em artigo escrito com BARANOV (2017), para o Handbook of Spectrum Auction Design [10], o CCA foi apresentado à Federal Communications Commission (FCC), órgão regulador do setor de telecomunicações nos Estados Unidos da América, em 2003, e, desde então, progrediu rapidamente de um paper acadêmico para o mundo real, tornou-se o modelo mais utilizado no mundo nos últimos anos e tende a ser o padrão de leilão para espectro, desbancando o SMRA. Sua utilização como modelo de leilão de espectro já ocorreu em diversos países, tais como Trinidad e Tobago, Reino Unido, Áustria, Austrália, Canadá, Dinamarca, Irlanda, Holanda, Suíça.

II.c.3 - Das razões para uma proposta CCA para o leilão 5G do Brasil

Em relação ao formato tradicional de leilões que a Anatel vem praticando e que foi objeto de instrução da Área Técnica, o CCA consiste numa modelagem em que não há ou, ao menos, na qual se procura reduzir a individualização predefinida do lote a ser licitado. Ou seja, uma das principais características do CCA é a de permitir que os licitantes possam montar pacotes ideais a seus planos de negócio por meio de uma escolha de faixas que tenham baixo nível de agregação.

Dessa forma, em vez de o Órgão Regulador propor a priori um lote individual, cada licitante poderá ofertar uma estratégia de ofertar lances por um pacote que será escolhido por ela mesma. Tal estratégia evitará que uma licitante ganhe alguns dos lotes necessários para seu plano de negócios e perca outros, resultado que provocaria uma consequência adversa na eficiência alocativa, considerando que, no caso específico do leilão de faixas voltadas para a 5G, há um componente maior de assimetria de informações de como os licitantes vão revelar suas preferências por essas faixas dados os efeitos de substituição e complementaridade entre as faixas a serem leiloadas e as faixas que já estão em uso no mercado.

Sobre esse tema, bem tratou Ausubel, Cramton e Milgrom[11]:

“The clock auction also can take better advantage of substitutes, for example, using a single clock for items that are near perfect substitutes. In spectrum auctions, there is a tendency for the spectrum authority to make specific band plans to facilitate the simultaneous ascending auction. For example, anticipating demands for a large, medium, and small license, the authority may specify a band plan with three blocks—30 MHz, 20 MHz, and 10 MHz. Ideally, these decisions would be left to the bidders themselves. In a clock auction, the bidders could bid the number of 2-MHz blocks desired at the clock price. Then the auction would determine the band plan, rather than the auction authority. This approach is more efficient and would likely be more competitive, because all bidders are competing for all the bandwidth in the clock auction. With the preset band plan, some bidders may be uninterested in particular blocks, such as those that are too large for their needs.”

 

Tradução nossa:

O leilão de relógios também tira maior vantagem dos bens substitutos entre si, por exemplo, usando uma única rodada-relógio para itens que são quase substitutos perfeitos. Nos leilões de espectro, há uma tendência para a autoridade do espectro fazer planos de banda específicos para facilitar o leilão ascendente simultâneo. Por exemplo, antecipando demandas por uma licença grande, média e pequena, a autoridade pode especificar um plano de banda com três blocos - 30 MHz, 20 MHz e 10 MHz. Idealmente, essas decisões seriam deixadas aos próprios concorrentes. Em um leilão de relógios, os licitantes poderiam licitar o número de blocos de 2 MHz desejado pelo preço de relógio. Em seguida, o leilão determinaria o plano da banda, e não a autoridade do leilão. Essa abordagem é mais eficiente e provavelmente seria mais competitiva, porque todos os licitantes estão competindo por toda a largura de banda no leilão de relógios. Com o plano de banda predefinido, alguns concorrentes podem não se interessar por blocos específicos, como aqueles que são grandes demais para suas necessidades.

Outra importante vantagem do CCA proposto em relação ao formato tradicional que tem efeitos muito positivos sobre a eficiência alocativa é a permissão para que uma licitante reduza a quantidade de qualquer item desde que o preço tenha aumentado em outro item demandado no pacote escolhido.

Essa característica é fundamental para extrair o melhor proveito do modelo ao possibilitar uma combinação eficiente das faixas dentro do pacote. Constradiderando que, no leilão de espectro para redes de 5G, poderá haver licitantes com diversos tipos de faixas em seu portfólio e até licitantes sem faixas, a meta deve ser garantir que aqueles que obtenham o espectro possam conferir-lhe  o uso mais eficiente possível, extraindo sinergias e economias de escala e escopo de uma estrutura bastante complexa entre ativos substitutos e complementares que o Regulador não conhece de antemão.

Cramton[12] fez a seguinte defesa desse ponto:

“(...) in terms of the auction design, it is important to enhance the substitution across the items that are being sold. Enhanced substitution is accomplished through both the product design—what is auctioned—and the auction format. Often in the spectrum setting, the product design can be just as important as the auction design.”

 

Tradução nossa:

(...) em termos de modelagem do leilão, é importante aprimorar a substituição entre os itens que estão sendo vendidos. Tal substituição aprimorada é alcançada pelo formato do produto - o que é leiloado - e pelo modelo do leilão. Muitas vezes, na configuração do espectro, o formato do produto pode ser tão importante quanto o modelo do leilão.

Em termos concorrenciais, o CCA tem a vantagem de limitar estratégias de colusão tácita entre licitantes e minimizar as estratégias das licitantes com maior poder de mercado. Isso porque o formato se dá por uma tomada de demanda a um preço estabelecido pelo Regulador, cabendo ao licitante apenas aceitar ou rejeitar a rodada sem a necessidade de determinar licitantes vencedores provisoriamente ao final de cada rodada - em vez da iniciativa de preços partir completamente dos licitantes, como no formato tradicional. Dessa forma, diminui-se sensivelmente a possibilidade de estratégia de sinalização de preços aos concorrentes.

Outro comportamento anticoncorrencial que se pode evitar por meio do CCA proposto em relação ao modelo tradicional de leilão ascendente de lote predeterminado é aquele no qual o licitante com poder de mercado pode ir testando, paulatinamente, os preços aos quais os demais concorrentes desistem do leilão. Essa é uma estratégia menos plausível no CCA, pois, diante de uma restrição orçamentária total, os demais licitantes vão alocando valores em um item e reduzem em outro, de acordo com seu pacote ótimo, sem revelar nitidamente preferências por um lote predeterminado. A preferência se dá pelo pacote, e não pelo item individualmente.

Em síntese, considerando-se que o 5G ainda está envolto em elevada assimetria quanto ao potencial de suas receitas, o leilão CCA  deixa que o mercado determine como o espectro deve ser alocado, minimizando erros de previsão, otimizando o valor a ser atribuído e dando mais eficiência à alocação do espectro. 

Considerando que a proposta do Leilão CCA é nova para a Anatel, buscou-se ainda confirmar, de forma empírica, o que a literatura econômica aponta como suas vantagens. Neste sentido, apresentam-se, a seguir, conclusões de um estudo denominado “An Experimental Comparison of the FCC’s Combinatorial and Non-Combinatorial Simultaneous Multiple Round Auctions[13], que consistiu em testes práticos realizados em 2006 por um trio de economistas americanos para a FCC e, com dados de leilões reais de espectro,  que compararam os leilões com pacotes – como  o CCA – com os leilões sem pacotes, modalidade na qual se enquadra o tipo de leilão tradicionalmente utilizado pela Anatel.

Conforme consta no estudo da FCC, as principais conclusões dos referidos testes foram as seguintes:

quanto maior a complementaridade entre as diversas faixas de frequências, maior é a eficiência de alocação dos leilões com pacotes, tipo CCA;

enquanto a probabilidade de sobrar faixas no leilão com pacotes é praticamente zero, no leilão sem pacotes é da ordem de 5% (cinco por cento) ou um pouco mais, dependendo do nível de complementaridade das faixas. Quanto maior é o valor de uma faixa vendida em conjunto com a outra, maior é a chance de sobrar faixas sem venda, no leilão sem pacotes;

em relação à receita, também de acordo com os testes, o leilão CCA tanto pode aumentar quanto reduzir a receita total arrecada em relação ao modelo atual, sem pacotes. Se houver um interesse totalmente sobreposto dos grandes players nacionais pelos mesmos pacotes, diminui a arrecadação total. Mas quanto menos sobreposto o interesse, maior tende a ser a receita total arrecada; e

o leilão CCA pode elevar em até 20% (vinte por cento) o número de rodadas necessárias para fechá-lo.

Avaliando-se e sopesando-se as características das modalidades de leilão com e sem pacotes apresentadas nos testes empíricos supracitados, observa-se claramente que as vantagens do leilão CCA – eficiência em termos de alocação, eliminação de sobra e equilíbrio da receita arrecada – são muito superiores à sua possível desvantagem de elevação em até 20% (vinte por cento) do número de rodadas do leilão.

Por todas as razões elencadas, encaminha-se posição pela alteração do desenho de leilão, incluindo a realização de uma Etapa 3 na modalidade CCA, na qual será licitada a maior parte dos lotes de radiofrequências, em especial aqueles relativos às faixas pioneiras de 5G, na crença de que, dada a experiência internacional e as características do mercado brasileiro, o CCA propiciará maior liberdade de escolha aos licitantes e melhor acerto do preço de mercado, pois neste modelo:

se leiloam múltiplos blocos (pequenos) simultaneamente, ao invés de se leiloar um só bloco (grande) por vez;

se fixa um preço e recebem-se ofertas pela quantidade de blocos desejados, em cada categoria de lotes;

se a demanda for superior à oferta em alguma categoria de lotes, aumenta-se o preço e se faz nova rodada;

os licitantes podem abrir mão de blocos, migrar para blocos de outras categorias ou apresentar ofertas de saída;

o leilão termina quando a demanda for menor ou igual à oferta, em todas categorias de lotes; e

se houver sobra de blocos, consideram-se as ofertas de saída apresentadas.

Os detalhes práticos da Etapa 3 serão apresentadas em seções posteriores.

II.d - Da estrutura da presente Análise

II.d.1 - Do conteúdo da Análise

Conforme já relatado, a presente Análise trata essencialmente de proposta de submissão à Consulta Pública do "Edital de Licitação para as Faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz" e de outros 4 (quatro) documentos correlatos. Esses 5 (cinco) documentos serão apresentados nas Seções III a VII, respectivamente. Esta Análise contém ainda as Seções VIII e IX ao final, nas quais se tratam aspectos gerais da Consulta Pública e da inclusão do presente leilão no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República – PPI.

A Seção III, na qual se aborda o Edital de Licitação para as Faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz, é a mais extensa e complexa. As demais Seções são curtas e razoavelmente autoexplicativas. Por essa razão, optou-se por incluir uma pequena introdução apenas para a Seção III, com o objetivo de se apresentar uma visão geral da estrutura do referido Edital de Licitação e facilitar sua leitura.

Fazem parte dos presentes autos a Minuta de Edital (SEI nº 4223280) sugerida por este Conselheiro Relator e uma versão desse mesmo documento (SEI nº 4764033) com marcas de revisão com relação à proposta original apresentada pela Área Técnica (SEI nº 4083496).

II.d.2 - Da introdução à Seção III

Ao elaborar a presente proposta de certame, a Área Técnica utilizou como ponto de partida o texto dos Editais de Licitação de Autorização de Uso de Radiofrequências mais recentes, quais sejam, a Licitação nº 002/2014/SOR/SPR/CD-Anatel e a Licitação nº 002/2015-SOR/SPR/CD-Anatel. Dessa forma, a maior parte do texto ora em análise já foi submetido à Consulta Pública em outras ocasiões, tendo sido referendado por este Conselho Diretor e se mostra ponto pacífico no âmbito da Agência.

Por outro lado, considerando a experiência internacional e as contribuições recebidas, este Relator entende por bem revisar alguns pontos da proposta da Área Técnica. Listam-se na tabela a seguir os itens mais importantes de tal revisão:

Item

Proposta da Área Técnica

Proposta do Relator

Áreas de Prestação

25 Áreas de Prestação e 145 Lotes

17 Áreas de Prestação e 62 Lotes

Formato do Certame

4 leilões tradicionais (um por faixa)

3 leilões, com distintos formatos

Compromissos

orientados a grandes prestadoras

estendidos a PPPs e redistribuídos

Prazo

20 + 20 anos

10 ou 15 anos, extensões mais curtas

Faixa de 26 GHz

licitação de 3.200 MHz

redução para 1.600 MHz

Em primeiro lugar, propõe-se uma reorganização dos Lotes e Áreas de Prestação, a qual será explicada e comparada com a proposta da Área Técnica na Seção II.e. Os Lotes, Áreas de Prestação e outras informações relevantes ao leilão serão apresentadas em detalhes na Seção III.b. Em lugar das 25 (vinte e cinco) Áreas de Prestação e dos 145 (cento e quarenta e cinco) Lotes apresentados, listadas no ANEXO I e no ANEXO II da proposta da Área Técnica, respectivamente, propõe-se consolidá-los na forma de um novo ANEXO I, no qual se apresentam, de forma consolidada, as 17 (dezessete) Áreas de Prestação e apenas 62 (sessenta e dois) Lotes. A figura seguinte dá uma visão geral da reorganização aqui proposta.