SEI/ANATEL - 7543050

Análise das contribuições apresentadas em Consulta Pública acerca da proposta de Regulamento Geral de Exploração de Satélites.

REGULAMENTO GERAL DE EXPLORAÇÃO DE SATÉLITES (RGS). SUPERINTENDÊNCIA DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO (SOR). SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR). SIMPLIFICAÇÃO REGULATÓRIA. UNIFICAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO. APROVAÇÃO FINAL.

Proposta de Regulamento Geral de Exploração de Satélites, referente ao item 37 da Agenda Regulatória 2019-2020 foi criado para a revisão da Resolução nº 288/2002 (Norma de 2 graus da banda Ku) e o item 38 para a revisão das Resoluções nº 220/2000 (Regulamento sobre o Direito de Exploração de Satélite para Transporte de Sinais de Telecomunicações) e nº 267/2001 (Regulamento sobre o Pagamento de Recuperação de Custos Referentes a Publicações de Informações de Redes de Satélites).

Proposta analisada pela Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, que expediu Parecer opinando pela sua regularidade.

Aprovação final da Minuta de Resolução (SEI nº 7572055), que aprova o Regulamento Geral de Exploração de Satélites.

Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto;

Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Regulamento sobre o Direito de Exploração de Satélite para Transporte de Sinais de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 220, de 5 de abril de 2000;

Regulamento sobre o Pagamento de Recuperação de Custos Referentes a Publicações de Informações de Redes de Satélites, aprovado pela Resolução nº 267, de junho de 2011;

Norma das Condições de Operação de Satélites Geoestacionários em Banda Ku com Cobertura sobre o Território Brasileiro, aprovada pela Resolução nº 288, de 21 de janeiro de 2002;

Norma para o Licenciamento de Estações Terrenas, aprovada pela Resolução nº 593, de 7 de junho de 2012;

Norma das Condições de Operação de Satélites Geoestacionários em Banda Ka com Cobertura sobre o Território Brasileiro, aprovada pela Resolução nº 599, de 30 de outubro de 2012;

Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (Aprova a Agenda Regulatória 2019-2020 da Anatel);

Resolução Interna Anatel nº 1, de 4 de dezembro de 2020 (Aprova a Agenda Regulatória para o biênio 2021-2022).

Trata-se de proposta de Regulamento Geral de Exploração de Satélites (RGS) formulada pelas Superintendências de Planejamento e Regulamentação (SPR), de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) e de Competição (SCP) e enviada a este Conselho Diretor para deliberação final.

O presente processo foi instaurado com o objetivo de avaliar a necessidade de revisão da Resolução nº 288/2002, que aprovou a Norma das Condições de Operação de Satélites Geoestacionários em Banda Ku com Cobertura sobre o Território Brasileiro, também conhecida como “Norma de 2 graus da banda Ku”, conforme previa o item 37 da Agenda Regulatória 2019-2020.

Uma primeira versão de nova Resolução foi elaborada e enviada a este colegiado, tendo a matéria sido sorteada à relatoria do Conselheiro Moisés Moreira.

O relator apresentou sua Análise nº 140/2020/MM (SEI nº 5613631) na Reunião do Conselho Diretor nº 886, em 18/06/2020, propondo converter a deliberação em diligência para que as Superintendências apresentassem nova proposição unificada englobando os itens 37 e 38 da Agenda Regulatória 2019-2020, dada a similaridade de ambos. A referida proposta foi acompanhada por unanimidade pelo colegiado, culminando na expedição do Despacho Ordinatório SEI nº 5679558, de 22/06/2020.

Após as áreas técnicas atenderem à diligência, apresentando nova proposta anexa ao Informe nº 101/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5702204), em 06/07/2020, o Conselheiro Relator apresentou a matéria na Reunião nº 894, em 17/12/2020, nos termos de sua Análise nº 241/2020/MM (SEI nº 6033797). Na ocasião, o Conselho Diretor aprovou por unanimidade sua proposta de submissão da nova proposta de Resolução, unificada, à Consulta Pública.

A Consulta Pública nº 83 foi realizada entre os dias 21/12/2020 e 22/02/2021, e suas contribuições foram examinadas pelas Superintendências, conforme registrado no Informe nº 30/2021/PRRE/SPR (SEI nº 6676283), de 16/04/2021.

Ato seguinte, a matéria foi submetida ao crivo da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE), que se manifestou por meio do Parecer nº 380/2021/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 7125942), em 08/07/2021.

Em 19/07/2021, as empresas OneWeb e Telesat apresentaram considerações adicionais sobre a matéria (SEI nº 7157600 e nº 7169555).

As considerações da PFE foram apreciadas pelas áreas técnicas da Agência por intermédio do Informe nº 95/2021/PRRE/SPR (SEI nº 7132952), levando à elaboração de nova minuta que foi enviada a este Colegiado em 23/07/2021. Em 26/07/2021 a matéria foi sorteada à minha relatoria (SEI nº 7177764).

Conforme relatado, a presente matéria se trata de exame das contribuições trazidas em sede de Consulta Pública sobre proposta de Regulamento Geral de Exploração de Satélites (RGS), originado da unificação de dois projetos anteriormente estabelecidos: i) a revisão da Resolução nº 288/2002 - Norma de 2 graus da Banda Ku (item 37 da Agenda Regulatória 2019-2020) e ii) a reavaliação da regulamentação sobre Direito de Exploração de Satélite e de recuperação de custos - Resoluções nº 220/2000 nº 267/2001 (item 38 da Agenda Regulatória 2019-2020).

O exame inicial da matéria, incluindo a motivação, as alternativas identificadas e a as soluções propostas na Análise de Impacto Regulatório (AIR), foi detidamente efetuado pelo Conselheiro Moisés Moreira, relator da matéria antes da Realização da Consulta Pública, que também apresentou a proposição de unificação dos projetos mencionados. Assim, considerando o detalhamento constante de suas Análises nº 140/2020/MM (SEI nº 5613631) e nº 241/2020/MM (SEI nº 6033797), entendo desnecessário trazer novo descritivo em detalhes do projeto, mas tão somente sucinta descrição, na medida necessária para a melhor compreensão desta matéria.

O referido item foi criado para a revisão da Resolução nº 288/2002 (Norma de 2 graus da banda Ku), com o intuito de se avaliar a atualização das faixas de radiofrequências para as quais a Norma poderia se aplicar, de modo a facilitar a coordenação e a posterior entrada em operação de satélites. Assim, foram propostas na AIR (e acompanhadas pelo relator) as seguintes revisões:

Unificação de normas de condições de operação de satélites geoestacionários, por meio da publicação de Regulamento e Ato de requisitos técnicos únicos para redes de satélites geoestacionários nas bandas C, Ku e Ka;

Atualização e ampliação do escopo da Norma para outras faixas de radiofrequências, de modo que no novo Regulamento passe a ter diretrizes gerais aplicáveis a todas as faixas que estejam atribuídas aos serviços por satélite;

Inclusão de faixas às condições específicas aplicáveis à banda Ku, por meio do acréscimo das faixas de 14,5 a 14,75 GHz e daquelas constantes dos Apêndices 30B e 30-30A do Regulamento de Radiocomunicações, da União Internacional de Telecomunicações (UIT);

Supressão da priorização alternada de frequências no enlace de descida de satélites em banda Ku afastados em 2 graus, de modo a conferir maior flexibilidade à coordenação entre satélites adjacentes;

Inclusão de diretrizes político-regulatórias para operação de satélites não geoestacionários, de modo a viabilizar tais sistemas.

O citado item, por sua vez, tinha por objetivo a revisão do Regulamento sobre o Direito de Exploração de Satélite para Transporte de Sinais de Telecomunicações (Resolução nº 220/2000) e do Regulamento sobre o Pagamento de Recuperação de Custos Referentes a Publicações de Informações de Redes de Satélites (Resolução 267/2001), a fim de promover a simplificação regulatória, a modernização do regramento e a atualização frente às alterações promovidas no Regulamento de Radiocomunicações da UIT. As proposições decorrentes da AIR foram as seguintes:

Unificação dos regramentos sobre Direito de Exploração, pagamentos de custos e condições de operação dos sistemas satelitais, por meio da junção das Resoluções nº 220/2020 e nº 267/2001, e, ainda, do projeto constante do item 37 da Agenda regulatória 2019/2020;

Consolidação do regramento relacionado à autorização de uso de satélites no Brasil, de forma que o novo Regulamento passe a estabelecer, explicitamente, as circunstâncias que exigem ou não a outorga;

Uniformização do instrumento de outorga do Direito de Exploração de satélites, por meio de Ato, a fim de solucionar descasamento entre normativos distintos da Agência;

Extinção da necessidade de licitação e conferência do Direito de Exploração por ordem de chegada, a fim de atualizar o regramento à Lei 13.879 (que alterou a LGT), às tendências internacionais e objetivando-se uniformização do regramento aplicável aos satélites nacionais e estrangeiros;

Vinculação formal entre o Direito de Exploração e um satélite específico, a fim de simplificar os processos de acompanhamento e controle, dar tratamento isonômico entre satélites nacionais e estrangeiros e alinhar o regramento às tendências internacionais; e

Vinculação das prorrogações à vida útil do satélite, a fim de evitar que satélites que ainda tenham vida útil necessitem ser desativados por limitação regulatória.

Quanto ao item 6.4.1 acima, vale dizer que a AIR originalmente propunha a junção deste projeto com o item 37 em momento posterior, visto que aquele processo já se encontrava no Conselho Diretor. Não obstante, o relator daquela matéria propôs antecipar a unificação, conforme será tratado no tópico seguinte desta Análise.

Em relação ao item 6.4.6 supra, vale ainda esclarecer que, no caso de satélites geoestacionários, propôs-se não admitir suas substituições, visto que a outorga é vinculada ao artefato. Tal ressalva, por outro lado, não se aplica aos satélites não geoestacionários, pois, nesse caso, autoriza-se o funcionamento de uma constelação, que pode vir a demandar a substituição de um ou outro satélite, a fim de manter seu funcionamento.

Conforme apontado anteriormente, a Análise de Impacto Regulatório produzida no âmbito do item 38 da Agenda Regulatória 2019-2020 concluiu pela possibilidade de unificação daquele projeto ao previsto no item 37 da mesma Agenda. Todavia, no momento da elaboração da citada AIR, o item 37 já se encontrava no Conselho Diretor para deliberação sobre a sua submissão à Consulta Pública, motivo pelo qual concluiu-se pela conveniência de se promover a unificação posteriormente.

Todavia, o relator daquela matéria, no curso de sua análise, identificou que: i) fora publicada a Lei 13.879/2019, que alterou a LGT, dentre outros, para permitir prorrogações sucessivas de autorizações de radiofrequências e excluir a exigência expressa de licitação para a expedição de direitos de exploração de satélites; e ii) a alteração na Agenda Regulatória 2019/2020, por meio da Portaria nº 542/2019, antecipou as metas afetas ao item 38. Dessa forma, não havendo mais barreiras processuais à unificação, e, ainda, observando-se o opinativo da PFE de que “o ideal seria, caso possível, que ambas as propostas sejam unificadas antes mesmo da submissão ao procedimento de Consulta Pública”, o Conselheiro relator propôs ao Colegiado a conversão da matéria em diligência, para que as Superintendências responsáveis apresentassem nova minuta unificando os itens 37 e 38, e, posteriormente, a submissão da nova minuta à Consulta Pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias. Ambas as proposições foram aprovadas por unanimidade pelo Conselho Diretor.

Dessa forma, foi submetida à Consulta Pública a minuta de novo Regulamento Geral de Exploração de Satélites (RGS), cujas contribuições serão examinadas na presente Análise.

Ao todo, foram recebidas, via sistema eletrônico, 115 (cento e quinze) contribuições, bem como 37 (trinta e sete) correspondências anexadas aos autos. As Superintendências efetuaram exame individualizado das contribuições, conforme consta do documento SEI nº 6676418, e apresentaram descritivo consolidado dessa análise nos termos do Informe nº 30/2021/PRRE/SPR (SEI nº 6676283). Apresento, a seguir, descritivo das contribuições, posicionamentos das áreas técnicas, eventuais sugestões e apontamentos da PFE e minhas proposições de encaminhamento, utilizando da divisão temática proposta no referido Informe.

Em virtude da consolidação de normativos, o novo Regulamento implica na revogação de 8 (oito) Resoluções atualmente em vigor, além de dispositivos pontuais em outras Resoluções.

Em função dessas revogações propostas, foram apresentadas preocupações quanto a eventuais lacunas regulatórias, especialmente de cunho técnico-operacional. Contudo, a área técnica esclareceu que já havia iniciado a elaboração do Ato de requisitos técnicos, a fim de que este venha a ser publicado simultaneamente com a expedição do novo Regulamento, de forma que não haja lacuna regulatória.

Vale dizer, inclusive, que a referida minuta de Ato já foi submetida à Consulta Pública, no âmbito do processo nº 53500.032857/2019-32. Dessa forma, entendo que foram sanadas as devidas dúvidas, não se fazendo necessário promover quaisquer ajustes à minuta.

Foram apresentadas preocupações pelo Sindicato Nacional das Empresas de Telecomunicações por Satélite (Sindisat) quanto à exclusão da regra de alternância da banda prioritária para o enlace de descida, a cada posição orbital com separação de 2 graus, sobretudo pela possibilidade de que novos satélites venham a inviabilizar a operação dos satélites já existentes e adaptados a esse regramento.

Primeiramente, as Superintendências destacaram que se trataria de questão técnica e/ou operacional afeta aos critérios de coordenação, de forma que, mesmo na hipótese de manutenção dessa regra, deveria constar do Ato de requisitos técnicos, e não corpo do Regulamento.

A despeito de qual seria o locus adequado, as áreas técnicas reiteraram o entendimento posto na AIR de que a regra em questão foi “importante para a construção inicial de um ambiente regulatório que comportasse o provimento de DTH nas faixas de frequências da banda Ku”, mas se mostraria, atualmente, ultrapassada, diante do amadurecimento do setor e dos acordos de coordenação firmados.

Vale lembrar, ainda, conforme registrado na AIR, que tal regramento foi inovação criada na regulamentação brasileira a fim de buscar as devidas proteções para o desenvolvimento inicial do setor, não se identificando regras similares em regulações de outros países ou mesmo no Regulamento de Radiocomunicações da UIT.

Ainda, destacou a equipe técnica que os acordos de coordenação já firmados permanecerão válidos, e entendeu que o novo Regulamento e o consequente Ato de requisitos técnicos promoverão “proteção regulatória suficiente para os sistemas incumbentes, uma vez que se propõe o estabelecimento de um arco de coordenação maior que aquele atualmente em vigor”.

Dessa forma, alinho-me ao entendimento da área técnica, sobretudo no sentido de buscar alinhamento da regulação nacional às práticas internacionais. Ademais, entendo que, na hipótese de se identificar a necessidade, o Ato de requisitos técnicos poderá ser mais facilmente revisto, para prover proteções adicionais.

Foram apresentadas diversas contribuições sustentando que deveria ser permitida a revenda de capacidade entre exploradoras de satélites, o que poderia aumentar a competição e servir como solução para falhas catastróficas, por exemplo.

Sobre esse ponto, a área técnica, em primeiro lugar, explicou que a legislação no Brasil diferencia, de forma clara, as figuras de “exploradora de satélites” e de “prestadora de serviços de telecomunicações”. Nessa linha, a exploradora de satélites é detentora de determinado Direito de Exploração, que confere autorização para determinados recursos de órbita e espectro, e deve oferecer capacidade a prestadora(s) de serviços (ou às Forças Armadas). A comercialização de capacidade satelital entre exploradoras de satélites resultaria no uso de recursos sem a devida outorga, infringindo a legislação. Não obstante, esclareceu que a minuta de Resolução possibilita às exploradoras de satélites empregar equipamentos e infraestruturas que não lhe pertençam.

Ademais, observou que operadoras de satélites podem fazer uso transitório ou definitivo de capacidade de terceiros (por meio de compra ou cessão de uso de transponders), desde que detenham Direito de Exploração de Satélite para a posição orbital e radiofrequências associadas.

Alinho-me ao entendimento da área técnica, por entender que o pleito apresentado se mostra contrário à legislação vigente. Ademais, conforme esclarecido, situações emergenciais que demandem uso de capacidade de outros satélites é possível, desde que obtida a outorga exigida em Lei.

A minuta de Regulamento proposto trouxe, em seu Capítulo II, no Título II, requisitos específicos para a obtenção de Direito de Exploração de satélite brasileiro, dentre eles exigências sobre a apresentação de garantia de execução de compromisso de colocar o Segmento Espacial em operação.

Contudo, foram apresentadas contribuições no sentido de se excluir essas disposições do Regulamento, visto que deveriam decorrer do processo licitatório, e porque seria difícil precisar a dimensão da garantia, visto que não se teria conhecimento prévio dos condicionamentos a serem criados pelo Ato de outorga do Direito de Exploração. Alternativamente, sugeriu-se a redução do valor da garantia exigida, de 200 (duzentas) vezes o valor equivalente ao preço público pago.

As áreas técnicas esclareceram que a nova proposta deixa de exigir a realização de licitações, de modo que a exigência de garantias passa a ser “uma forma de implementar uma salvaguarda regulatória relacionada à conferência de direito de uso de um recurso escasso, cuja implementação do sistema e a consequente entrada em operação ocorrem em prazo relativamente longo, até 5 (cinco) anos”. Ademais, como o novo RGS estabelece a expedição de outorgas mediante ordem de chegada, a exigência prévia de garantia tem por objetivo evitar o risco de “manifestações descompromissadas”, com o mero intuito de reservar lugar na fila.

Adicionalmente, esclareceu que o Ato de requisitos técnicos será expedido pela SOR conjuntamente com o Regulamento, ao passo que o Ato de compromissos e condições, caso expedido pelo Conselho Diretor, somente se aplicará às outorgas posteriores a ele, de modo que possíveis condições exigíveis serão previamente conhecidas pelas interessadas.

Quanto às contribuições para redução do valor de garantia exigido, as Superintendências esclareceram que a intenção “não é de penalizar os satélites brasileiros, mas estabelecer medidas que desestimulem a “reserva” dos recursos escassos envolvidos por um período longo e que não culminem, de fato, na implementação de um sistema de comunicação via satélite”. Assim, diante das alegações apresentadas, e observando a realidade econômica brasileira, propuseram alterar a exigência para o valor correspondente a 100 (cem) vezes o valor do Preço Público pelo Direito de Exploração de Satélite. Com isso, entendeu que esse valor se mostra mais razoável, mas ainda suficiente para o objetivo pretendido.

A equipe técnica afastou ainda sugestões de estabelecimento de garantias flexíveis, visto que haveria aumento de complexidade sem correspondente benefício, e explicou que o regulamento estabelece as condições em poderá haver execução das garantias, a fim de responder às alegações de que a não entrada em operação pode se dar por situações alheias à vontade das Exploradoras de Satélites.

Dados os esclarecimentos prestados pela área técnica, alinho-me aos seus entendimentos e à proposta apresentada.

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) apresentou sugestões de ajustes aos arts. 21 e 33 da minuta, para prever a observância à legislação relacionada à análise voltada ao impedimento de concentração econômica no mercado. A área técnica, no entanto, entendeu “mais apropriado que o regulamento geral de satélites não adentre em questões relativas à aplicação da legislação específica de competição, a fim de que não haja confusão entre a atuação da Agência e a do Conselho Administrativo de Defesa Econômica”.

Vale dizer que a preocupação trazida pelo Cade se mostra bastante devida e constantemente observada pela Agência. Não obstante, alinho-me ao entendimento da área técnica de que não se mostra necessário trazer tais aspectos a este Regulamento temático, pois são afetos a todo o setor. Tais questões, no que tange às competências cabíveis à Anatel, já se encontram endereçadas no Regulamento para Apuração de Controle e de Transferência de Controle em Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações (aprovado pela Resolução nº 101/1999) e no Regulamento Geral de Outorgas (aprovado pela Resolução nº 720/2020), aplicáveis também aos direitos de exploração de satélites.

Das Regras para Obtenção e Usufruto do Direito de Exploração de Satélites

A Hispamar apresentou questionamentos sobre qual seria o tratamento dado a um satélite que utilize, simultaneamente, radiofrequências associadas à rede brasileira e à rede estrangeira. A área técnica esclareceu que tal situação já ocorre hoje e que será mantida a mesma sistemática: um mesmo satélite (ou rede de satélites, caso não geoestacionários), pode vir a ser associado a direitos de exploração distintos, brasileiros e/ou estrangeiros. No entanto, frisou que o inverso não é válido: um instrumento de Direito de Exploração só poderá estar associado a um único satélite ou rede de satélites não geoestacionários. A fim de trazer maior clareza a esse respeito, foram incluídos os seguintes parágrafos ao art. 18:

§ 8º O Direito de Exploração de Satélites deve estar associado a um único satélite ou a sistema de satélites não geoestacionários.

§ 9º Poderão ser conferidos Direitos de Exploração de Satélite associados ao mesmo satélite ou ao mesmo sistema de satélites não geoestacionários a diferentes exploradoras de satélites, inclusive nas mesmas faixas de frequências, uma vez que haja acordo entre as partes interessadas.

Ainda dentro deste tema, foram apresentadas contribuições no sentido de permitir que as exploradoras de satélites possam solicitar alteração da posição orbital ou, ainda, pequena alteração ao redor da posição orbital autorizada, a fim de facilitar a coordenação entre satélites. Quanto ao primeiro pleito, a área técnica defende que iria contra a lógica que se pretende implementar, e “impactaria significativamente a lógica de prioridade de coordenação e de fila de atendimento das solicitações para obtenção de Direito”; todavia, em relação à segunda sugestão, entendeu adequada, promovendo ajustes ao §4º do art. 18, a fim de prever a possibilidade de “nos ajustes orbitais em decorrência de soluções de coordenação”.

Ainda, foi solicitada a possibilidade de substituição de satélite associado a um Direito. Todavia, as Superintendências sustentam que essa possibilidade fere a lógica regulatória construída; não obstante, havendo a intenção de lançamento de novo satélite substituto, basta solicitar novo Direito de Exploração, não sendo necessária nova coordenação, caso sejam mantidas as características técnicas já acordadas.

Também foi sugerida a eliminação do §7º do art. 18, que veda a exclusão de faixas de radiofrequências elencadas em Ato de conferência de Direito de Exploração. Sobre esse ponto, a área técnica esclareceu que a intenção da vedação é evitar que faixas de radiofrequências sejam solicitadas sem a real intenção de uso, complicando posterior coordenação com satélites que efetivamente queriam utilizá-las. No entanto, reconheceu que podem existir situações de força maior que justifiquem a exclusão de faixas, de modo que propôs ajustar o referido parágrafo para vedar a exclusão de faixas, salvo em casos devidamente justificados e aprovados pela Agência.

Quanto a esse ponto, vale destacar que a PFE apresentou sugestão de melhoria redacional ao dispositivo supra, prontamente acolhida pela área técnica.

Foram apresentadas ainda contribuições sobre o art. 20 da minuta. O referido artigo prevê o tratamento prioritário dos pedidos de exploradoras que: i) já detenham outorga referentes aos mesmos recursos de órbita e espectro pretendidos, desde que a solicitação seja feita com antecedência mínima de 3 (três) anos; e ii) em caso de falha catastrófica. As sugestões, por sua vez, buscam estender a priorização da primeira hipótese, para o caso de a exploradora solicitar novo Direito para apenas parte dos recursos de órbita e espectro já detidos, e a redução da antecedência mínima de 3 (três) anos.

Foi esclarecido que o “artigo 20 já se refere à totalidade dos recursos mencionados ou à parte integrante deles, sem contudo, estender a preferência a solicitações que incluam novos recursos de órbita e espectro”; por essa razão, não seriam necessários ajustes adicionais. Quanto à antecedência mínima, entendeu-se razoável o pleito, resultando na proposta de sua redução para 2 (dois) anos, prazo esse que ainda garantiria a previsibilidade necessária à Anatel.

Não obstante, a Procuradoria entendeu oportuno sugerir a inclusão de novo parágrafo ao art. 20, posteriormente acolhida pela área técnica:

§ 3º A preferência a que se refere o caput do art. 20 pode abranger a totalidade ou parte dos mesmos recursos de órbita e espectro objeto da outorga já detida pelo interessado, vedada a inclusão de novos recursos de órbita e espectro que já não figurem no objeto dessa outorga.

Foi sugerida ainda a inclusão de dispositivo prevendo a indenização a detentoras de Direito de Exploração que venham a ter pedidos de prorrogação indeferidos em função da modificação de atribuição, destinação ou condições de uso de radiofrequências. As Superintendências, no entanto, afastaram essa possibilidade, defendendo que, a despeito de se prezar pela estabilidade regulatória, a LGT e a regulamentação não preveem direito adquirido à permanência das condições vigentes no momento da outorga, tampouco à prorrogação.

Solicitou-se ainda que o prazo de vigência da outorga, de 15 (quinze) anos, fosse contado a partir da data da entrada em operação, e não mais da publicação do Ato no Diário Oficial da União. Todavia, a área técnica esclareceu que o Ato contém obrigações que necessitam entrar em vigor antes da entrada em operação, tal como a coordenação prévia e o próprio prazo de entrada em operação. Não obstante, esclareceu-se que as prorrogações podem ser solicitadas até o fim da vida útil do satélite.

Também foi apresentada a solicitação da extensão do prazo de entrada em operação de satélites estrangeiros, de 1 (um) ano para 3 (três). A área técnica considerou pertinente o pleito, mas propôs estabelecer o prazo de 2 (dois) anos, a fim de se evitar o uso do pedido como uma reserva de recursos.

A operadora de satélites Iridium solicitou esclarecimentos quanto à regra de prorrogações dos sistemas de satélites não geoestacionários e maiores definições sobre como seriam avaliados os aspectos concorrenciais, o uso eficiente dos recursos de órbita/espectro e o interesse público, para deliberação sobre os pedidos de prorrogação.

Foi esclarecido, em linha com o que já foi apresentado nesta Análise, que os Direitos de Exploração afetos a sistemas não geoestacionários não são atrelados a artefatos específicos, mas à constelação, de modo que as prorrogações independem da vida útil dos satélites; sem prejuízo, tal disposição foi acrescida ao §1º do art. 25. Ademais, quanto aos critérios para prorrogação, as áreas explicaram que há regulamentação específica dispondo sobre o uso eficiente de espectro, enquanto os aspectos concorrenciais e afetos ao interesse público necessitam ser avaliados caso a caso.

Solicitou-se ainda a limitação do art. 27, que não admite interrupção do sinal por mais de 30 (trinta) dias consecutivos, aos satélites brasileiros. Tal pedido sustenta que os satélites estrangeiros poderiam, assim, optar por reapontar seus feixes para países vizinhos, conforme demanda, evitando-se ociosidade. A área técnica se opôs a essa contribuição, sustentando que não se pretende exigir a manutenção de cobertura ociosa, sendo cabível apresentar o pedido de extinção da outorga, que será analisado no caso concreto.

A esse respeito, acrescento ainda que esse pedido poderia gerar ociosidade às faixas outorgadas no país, visto que determinada operadora poderia obter a autorização para determinada faixa e utilizá-la de forma bastante esporádica. Ademais, essa outorga limitaria a possibilidade de uso por outras exploradoras e geraria a necessidade de acordos de coordenação, sem as devidas contrapartidas ao mercado brasileiro.

Suscitou-se ainda preocupação com a aplicação dos requisitos específicos para obtenção do Direito de Exploração de Satélite Brasileiro ao serviço de Radioamador por Satélite. Todavia, a área técnica esclareceu que, nos termos do art. 4º, o Direito de Exploração de Satélite se aplica tão somente aos Serviços Fixo por Satélite, Móvel por Satélite ou de Radiodifusão por Satélite, não se aplicando aos satélites brasileiros de uso exclusivo do Serviço Radioamador por Satélite.

Ajustou-se, ainda, mediante acolhimento das contribuições, o §4º do art. 35 (renumerado para 33 após ajustes), para evitar a interpretação de que a renúncia por si implicaria em infração, mantendo-se o entendimento de que a extinção não desonera as Exploradoras de eventuais infrações cometidas anteriormente.

Também foi acolhida sugestão para se explicitar que os valores pagos a título de preço público pelo Direito de Exploração de Satélite, brasileiro ou estrangeiro (ou por suas prorrogações), independem das faixas de radiofrequências envolvidas e do prazo de outorga.

Por fim, foram apresentadas contribuições sugerindo a exclusão da possibilidade de parcelamento do preço público. Todavia, as Superintendências esclareceram que esse aspecto não foi objeto de estudo no presente processo, de forma que as regras atuais tão somente foram incorporadas à nova minuta com o intuito de promover a consolidação regulatória, em atenção ao Decreto nº 10.139/2019. Ademais, acrescentaram que a manutenção das regras atuais também tem por objetivo “manter a consistência regulatória entre os diversos regulamentos da Agência que dispõem sobre formas de pagamentos, em especial com o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências, aprovado pela Resolução nº 695/2018”.

A luz dessas considerações, entendo devidamente justificadas as respostas trazidas pela área técnica, para manter determinados posicionamentos e alterar outros, mediante acatamento das contribuições apresentadas. Por essa razão, alinho-me integralmente ao exposto neste tópico.

Diante dos questionamentos sobre a aplicabilidade das regras da outorga no país de origem, no caso de satélites estrangeiros operando no Brasil, a área técnica expôs que, de fato, esses artefatos devem observar tais regramentos, que por vezes já indicam condições aplicáveis no âmbito internacional. Ademais, no momento da apreciação do pedido para atuação no Brasil, tais regramentos são avaliados, para o estabelecimento de condições necessárias.

Não obstante, a área técnica entendeu pertinente realizar ajustes ao art. 30 da minuta, a fim de trazer maior transparência a essa questão. Foram, assim, incluídos os §§3º e 4º, para prever que a Agência aplicará ao Direito de Exploração as condições do país de origem, e que caso essas condições sejam posteriormente alteradas, avaliar-se-á a necessidade de atualização do instrumento de outorga brasileiro.

Como visto, os ajustes têm por objetivo dar maior clareza ao regramento, sanando dúvidas suscitadas na Consulta Pública. Dessa vista, objetivando a maior transparência regulatória, acompanho tais propostas.

Foram apresentados, tanto na Consulta Pública quanto em petição extemporânea formulada pela OneWeb (SEI nº 7157600), questionamentos sobre como se aplicariam as disposições do novo Regulamento aos Direitos de Exploração já vigentes. A fim de dar maior clareza a essa questão, as Superintendências acrescentaram o Capítulo II ao Título VI, contendo as disposições transitórias. Tais disposições estão organizadas, conforme minuta das áreas técnicas, da seguinte forma:

Art. 50: estabelece requisitos para a transferência de Direito de Exploração de Satélite decorrente de procedimento licitatório, sobretudo a fim de preservar a competição e de não colocar em risco a execução do Direito;

Art. 51: exige a comunicação à Agência da alteração nos atos constitutivos ou nos acordos de sócios que regulem as transferências de cotas e ações ou o exercício de voto na empresa detentora de Direito de Exploração de Satélite Brasileiro decorrente de procedimento licitatório; e

Art. 52: prevê a possibilidade de solicitação de adaptação de Direitos de Exploração já vigentes ao novo regramento, e a necessidade da referida adaptação para a prorrogação ou alteração dos Direitos.

Adicionalmente, a PFE sugeriu acréscimos para tornar claro que a adaptação mencionada não pode afastar as obrigações anteriormente assumidas, e recomendou esclarecer, ainda, possível divergência entre dispositivos, já que o art. 52 menciona a adaptação a título oneroso, enquanto os arts. 38, §2º, e 40, estabelecem valores para a adaptação.

Quanto ao primeiro ponto, as áreas técnicas entenderam conveniente promover ajuste ao art. 52, §2º, de modo a prever que a adaptação deverá manter não apenas os prazos originais e o satélite originalmente vinculado, mas também os compromissos assumidos e os termos dos acordos de coordenação firmados.

Em relação ao segundo ponto, entenderam que não há divergência. O ônus mencionado nos arts. 38, §2º, e 40, aplica-se a adaptações de cunho geral, tais como inclusão de radiofrequências, atualizações decorrentes de novos acordos de coordenação ou alteração de razão social. Por outro lado, a adaptação prevista no art. 52 é específica e transitória, e não deve incorrer em ônus, visto que também é vantajoso para a Administração que os instrumentos sejam atualizados ao novo regramento. Por essa razão, o §4º do art. 52 tornaria claro que, para esse caso, não se aplica o disposto no art. 38.

Embora a questão esteja devidamente justificada pela área técnica, entendo que a diferenciação de nomenclaturas pode auxiliar na compreensão e evitar dubiedades. Assim, proponho que os arts. 38 e 40 mencionem a “alteração dos Direito”, de modo que a “adaptação” apenas se refira à hipótese do art. 52.

Adicionalmente, ao avaliar as contribuições da Procuradoria, a área técnica entendeu oportuno acrescentar o art. 53, a fim de deixar claro que pedidos de Direito de Exploração que estejam em curso no momento da publicação do novo Regulamento deverão observar o regramento vigente no momento da apresentação dos pedidos. Posteriormente, também foi apresentado pedido nesse sentido, pela Telesat (SEI nº 7169555).

Quanto aos arts. 50 e 51, em leitura preliminar, poder-se-ia interpretar que estariam no local inadequado, visto que há, por exemplo, Capítulo que versa sobre a transferência dos Direitos de Exploração. Todavia, há de se reconhecer que se trata, de fato, de situações transitórias, visto que se aplicam tão somente aos Direitos decorrentes de licitação, que não mais será realizada, e que não tenham sido adaptados nos termos do art. 52. Ademais, entendo pertinente que o regulamento traga, em separado, a regra geral daquela específica aplicável somente ao período de transição.

Apenas a fim de reforçar o entendimento supra, entendo pertinente efetuar acréscimo para tornar claro que o Direito de Exploração decorrente de adaptação configura um novo instrumento que é regido tão somente pela nova regulamentação. Evita-se, assim, interpretações não desejadas, como por exemplo o entendimento equivocado de que Direitos de Exploração, ainda que adaptados, decorrem de licitação, e deveriam observar os arts. 50 e 51. Dessa forma, proponho a inclusão de novo parágrafo ao art. 52:

§ 4º A adaptação prevista neste artigo resultará na extinção do Direito de Exploração anterior~~, com todas as suas condições e regramentos,~~ e na conferência de novo Direito de Exploração de Satélite, exclusivamente regido por este Regulamento.

Importante ainda destacar que o motivo de diferenciação entre os tratamentos dados aos Direitos decorrentes de licitação e do novo Regulamento será abordado nos dois tópicos seguintes desta Análise.

Quanto ao artigo 53 incluído, entendo pertinente o ajuste, especialmente a fim de não onerar as solicitantes, visto que, do contrário, poderiam vir a ser exigidas documentações e etapas adicionais decorrentes das novas regras, bem como afetar acordos de coordenação já firmados. Não obstante, não há óbice à desistência de pedido anterior e apresentação de novo, caso determinada interessada prefira iniciar o processo à luz das novas regras.

Todavia, entendo que essa hipótese somente deve se aplicar aos satélites geoestacionários, pois se trata de ecossistema já em funcionamento harmônico. Por outro lado, a expectativa de novas e massivas constelações de satélites não geoestacionários levou não apenas à atualização do regramento, mas da criação de novas disposições, necessárias para o regular o novo cenário, conforme será melhor detalhado adiante; por essa razão, entendo não ser cabível analisar tais pedidos à luz da regulamentação que se pretende rever, dada a constatada insuficiência em relação a esse tema. Assim, proponho acrescentar ao art. 53, novo parágrafo único, nos seguintes termos:

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica aos pedidos de Direito de Exploração de Satélite associados a sistemas de satélites não geoestacionários, para os quais será exigida adequação ao presente Regulamento.

Feitas essas considerações, alinho-me à proposição formulada pela área técnica, com os ajustes adicionais que propus.

Como mencionado no tópico anterior, identificou-se a necessidade de inclusão de artigo contendo regramento específico para a transferência de Direitos de Exploração decorrentes de procedimentos licitatórios.

O novo RGS vincula as transferências de novos Direitos ao atendimento das condições de outorga previstas no art. 16 da minuta, e estão alinhadas também ao Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720/2020. Os Direitos de Exploração oriundos de licitações, por sua vez, possuem regras, alinhadas à Resolução nº 220/2005, que decorrem do próprio Edital, de modo que, a fim de garantir a vinculação ao instrumento convocatório, devem ter esses regramentos mantidos.

Importa dizer ainda que as áreas técnicas promoveram significativa simplificação textual aos arts. 32 e 33, suprimindo excesso de detalhamento mas sem alterar a lógica pretendida.

Assim, e pelas razões já descritas no tópico anterior, com as quais já expus minha concordância, tais regramentos foram acrescidos às disposições transitórias da minuta.

A partir de questionamento apresentado, as Superintendências esclareceram que a atividade de monitoramento de controle societário não é realizada em relação às exploradoras de satélites estrangeiros, mas tão somente aos brasileiros, até o momento outorgadas por meio de licitação. No entanto, a partir dessa reflexão, avaliou-se o tratamento a ser dado aos satélites nacionais.

Assim, identificou-se que atualmente tal questão é disciplinada pela Resolução nº 220/2005, a qual se pretende revogar. Não obstante, avaliou-se que não se identifica utilidade regulatória à imposição de monitoramento a partir do novo regulamento, de modo que não se propôs acréscimos à nova minuta. Todavia, na mesma linha do tópico anterior, destacou-se que, para os Direitos de Exploração decorrentes de Licitação, o monitoramento se faz necessário dada a “necessária atuação da Anatel com vistas à apuração de controle e de transferência de controle que sejam objeto de vedação, restrição, limites ou condicionamentos, o que se faz presente, diante da possibilidade de haver disposições editalícias ou contratuais a respeito do assunto”. Assim, foi incluído às disposições transitórias o já mencionado art. 51.

A PFE não identificou óbice a esse respeito, registrando que as exigências legais se aplicam à prestação de serviços de telecomunicações, e não à exploração de satélites. Não obstante, para corroborar o entendimento da área técnica, sugeriu revogar, ainda que parcialmente, o art. 9º da Resolução nº 101/1999 (aprova o Regulamento para Apuração de Controle e de Transferência de Controle em Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações), visto que estabelece atualmente a aplicação do citado normativo aos satélites, no que couber.

As Superintendências, no entanto, entenderam que o referido Regulamento não se confunde com “as regras de comunicação de operações societárias” as quais se está discutindo. Ademais, defenderam que, na verdade, mostra-se desejável a manutenção do referido art. 9º na íntegra, tendo em vista “a necessidade de atuação regulatória harmônica em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica”.

Dessa forma, seguindo meu entendimento já exposto, alinho-me também ao presente propositivo.

Houve, em resposta à Consulta Pública, uma série de questionamentos quanto à definição de requisitos nacionais de coordenação, particularmente pleiteando que se adotasse a prioridade de coordenação estabelecida no âmbito da UIT. Cabe esclarecer que, na redação do regulamento nacional, busca-se a harmonia com as diretrizes da UIT. Contudo, a Administração brasileira possui autonomia para dispor sobre as condições para autorização dos recursos de órbita e espectro no território brasileiro.

A área técnica argumenta que a mera aplicação da prioridade internacional para a conferência de Direitos de Exploração no Brasil, desconsiderando as prioridades nacionais propostas no regulamento, poderia resultar em que novos entrantes, com prioridade de coordenação internacional, reconfigurassem por completo o cenário satelital brasileiro, inviabilizando a operação dos sistemas autorizados e em processo de autorização no Brasil.

Por esse motivo, não se julgou tecnicamente cabível penalizar a prioridade, em âmbito nacional, de um real interessado em obter Direito de Exploração de Satélite no Brasil apenas em razão de que outra entidade possui prioridade de coordenação internacional.

Ainda sobre esse tema, é salutar a iniciativa proposta pela área técnica em que se pretende dar a devida transparência ao procedimento para conferência de Direito de Exploração de Satélites, mediante disponibilização de lista pública atualizada dos pedidos de Direito de Exploração de Satélites no Brasil para verificação de sua existência e anterioridade.

É de particular interesse a manifestação da International Telecommunications Satellite Organization (Intelsat) que afirmou que a priorização das redes de satélite brasileiras notificadas poderia criar impedimentos para que certas entidades investissem no setor. A entidade argumenta que a proposta criaria um desequilíbrio extremo no cenário competitivo no Brasil e colocaria em risco investimentos significativos feitos para atender ao país. A esse respeito, saliento que a prioridade concedida às redes de satélites brasileiras notificadas não fere as diretrizes internacionais e visa apenas a garantir a continuidade de usufruto dos recursos de órbita e espectro já notificados em nome do Brasil, submetidos ao devido procedimento de coordenação.

Outra contribuição recebida, esta encaminhada pela Claro, solicitou a extensão da prioridade de coordenação prevista no §2º do art. 10 a todas as redes de satélites brasileiras, não apenas as notificadas. Porém, alinho-me à área técnica no entendimento de que a prerrogativa do §2º do art. 10 deve ser aplicável apenas às redes de satélite notificadas e não a todas as redes de satélites brasileiras. Isso porque o objetivo é possibilitar a continuidade de usufruto dos recursos de órbita e espectro já notificados em nome do Brasil, sem necessidade de realização de nova coordenação, uma vez mantidas as mesmas características operacionais.

Quanto a este tema, registra-se pleito do Sindisat pela alteração no §1º do art. 18 da minuta de regulamento, que trata da hipótese de não conclusão da coordenação entre sistemas de comunicação via satélites. Entendo pertinente estabelecer mecanismos regulatórios que ampliem, de maneira controlada e criteriosa, a possibilidade estabelecida no §1º do art. 18 à coordenação envolvendo satélites geoestacionários, em razão de que a medida pode vir a ampliar o acesso ao mercado satelital brasileiro. Portanto, fica assim o dispositivo regulamentar:

§ 1º Na hipótese de coordenação entre sistemas de satélites não geoestacionários ou entre satélites não geoestacionários e geoestacionários ou entre satélites geoestacionários com separação orbital de 2° (dois graus) ou mais, caso um ou mais acordos de coordenação não sejam apresentados, a Operadora de Satélite poderá solicitar a conferência do Direito de Exploração de Satélite sem direito à proteção contra interferência prejudicial e desde que sua operação não cause interferências prejudiciais em relação àqueles sistemas cujo acordo não foi obtido, sem prejuízo à obtenção dos acordos de coordenação após a conferência do Direito de Exploração de Satélite.

Em resposta à Consulta Pública, consta contribuição da Space Exploration Technologies Corp. (SpaceX) relacionada à coordenação envolvendo sistemas de satélites não geoestacionários. A empresa propõe que a exigência de coordenação prévia para conferência de autorização pode ser substituída por mecanismos regulatórios baseados na segmentação de faixas de frequências, caso a coordenação entre as operadoras não seja concluída com sucesso. Sugere, ainda, que a Anatel priorize as solicitações de Direito de Exploração de Satélite com base na eficiência espectral prevista para cada sistema de comunicação via satélites, ao invés de utilizar a ordem de protocolo dos pedidos.

Acerca disso, corroboro os argumentos trazidos pela área técnica que entende que ambas as medidas são de difícil implementação e que teriam baixo efeito prático. Isso porque todos os projetos de grandes constelações não geoestacionárias referem-se a redes de satélites estrangeiras.

A operadora de satélites Viasat protocolizou a outra contribuição recebida sobre este tema. Nela, alegou que os sistemas de satélites não geoestacionários formados por megaconstelações representam sérias ameaças de interferência aos sistemas de satélites geoestacionários de sorte que não deveriam iniciar suas operações sem que concluam o procedimento de coordenação apropriado. A operadora recomendou, ainda, que a Agência não adote a proposta do art. 18, §1º e do art. 24, §3º submetidas à Consulta Pública.

A proposta da área técnica, à qual me vinculo, vai no sentido de que caberá ao Conselho Diretor da Agência determinar o prazo e as condições para o cumprimento da obrigação de entrada em operação das constelações de satélites não geoestacionários, a fim de que sejam consideradas apropriadamente as características de cada sistema. Ademais, saliento que os sistemas que obtiverem autorização sem a apresentação de todos os acordos de coordenação não devem causar interferência prejudicial ou solicitar proteção com relação aos demais sistemas de comunicação via satélite, em linha com as diretrizes internacionais.

Dos Critérios para Coordenação de Satélites dos Serviços Científicos e Radioamador

Ao menos uma contribuição à Consulta Pública questiona a necessidade de coordenação de satélites associados aos chamados serviços científicos. Nesta seara, alinho-me ao posicionamento da área técnica que aduz que, para os satélites associados aos serviços científicos e de radioamador, serão observados os critérios de prioridade de coordenação estabelecidos pela UIT e pela União Internacional de Radioamadores, uma vez que, para os satélites associados aos serviços em questão, não há competição comercial que exija o estabelecimento de salvaguardas regulatórias nacionais adicionais.

A questão encontra-se bem endereçada na proposta de Regulamento, notadamente nos §§3º e 4º do art. 10.

Quanto ao chamado Cost Recovery, ou recuperação de custos, registra-se contribuição do Sindisat à Consulta Pública, em que propõe alterações no §4º do art. 7º da proposta de regulamento.

De forma a dirimir eventual dubiedade, corroboro o texto proposto pela área técnica para o dispositivo regulamentar:

§ 4º Quando da submissão do Filing da Rede de Satélite à UIT, a Agência informará os dados da entidade responsável à UIT para que a fatura de recuperação de custos seja endereçada à interessada com cópia à Anatel.

Cuida-se do §2º do art. 7º da proposta de regulamento, em que se estabelece que o envio do Filing da Rede de Satélite à UIT não configura conferência de Direito de Exploração de Satélite e não assegura nenhum tipo de privilégio ou preferência para sua obtenção.

Houve diversas manifestações por parte de operadoras de satélites que argumentam que tal regra mantém a dinâmica da regulamentação vigente e poderia gerar um desestímulo para o interessado em obter direito de exploração de satélite brasileiro.

Salienta-se que o interessado em obter Direito de Exploração de Satélites no Brasil pode solicitar a conferência do Direito e a submissão da rede de satélites simultaneamente. Ademais, a regra proposta está aderente ao estabelecido no §1º do art. 172 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações. In verbis:

§ 1º Imediatamente após um pedido para exploração de satélite que implique utilização de novos recursos de órbita ou espectro, a Agência avaliará as informações e, considerando-as em conformidade com a regulamentação, encaminhará à União Internacional de Telecomunicações a correspondente notificação, sem que isso caracterize compromisso de outorga ao requerente.

Portanto, reputo adequada a manutenção da proposta atual para o §2º do art. 7º.

Foram apresentadas contribuições para que se permita a conferência de Direito de Exploração de Satélite a outros serviços não listados no art. 4º (Serviço Fixo por Satélite, Serviço Móvel por Satélite ou Serviço de Radiodifusão por Satélite), com o uso de frequências pelas estações terrenas em caráter secundário.

A equipe técnica esclareceu, todavia, que o citado artigo está alinhado aos serviços que possuem atribuições de faixas pela UIT, não se vislumbrando, portanto, outros serviços e aplicações que estariam descobertos. Ademais, esclareceu que o caráter de uso da faixa é disciplinado pelo Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências no Brasil (PDFF), de modo que a outorga já seguirá as atribuições - em primário ou em secundário - definidas no Plano.

Questionou-se, ainda, o uso de capacidade satelital tão somente por serviços de telecomunicações e pelas Forças Armadas, visto que existiriam várias outras aplicações, tais como imageamento, geoposicionamento, meteorológico, radar e pesquisa. Por outro lado, as áreas técnicas esclareceram que o que se exige é a outorga do Direito de Exploração no caso de a capacidade satelital ser utilizada pelos Serviços elencados. Por outro lado, o uso de satélites para outros fins que não configurem a prestação de serviços de telecomunicações não é vedado, mas tão somente dispensa a necessidade de obtenção de Direito de Exploração de Satélite, pois está coberto pelas outorgas de serviço afetas à aplicação, tal como o Serviço Limitado Privado (SLP) e o Serviço de Radioamador.

Apenas observo que o art. 4ª da minuta de Regulamento, como mencionado, relaciona, dentre outros, o Serviço de Radiodifusão por Satélite. Já o art. 6º, por sua vez, estabelece o vínculo entre os Direitos de Exploração de Satélites e os serviços de telecomunicações e as Forças Armadas, não fazendo menção à radiodifusão. Nesse sentido, entendo pertinente efetuar tal acréscimo ao art. 6º, a fim de mantê-lo alinhado ao art. 4º.

Feitos esses esclarecimentos, não se mostram necessários outros ajustes à minuta.

Tendo em vista a intenção de promover a consolidação de normativos, a minuta proposta incorpora também o teor da Súmula 10/2011, que contém disposições sobre a constituição de representante legal de exploradora de satélite estrangeiro, dentre elas o entendimento de que, caso “a prestadora de serviço de telecomunicações pretenda fazer uso da capacidade espacial que ela própria representa, a contratação deverá ser formalizada por intermédio de outro representante legal”.

Por outro lado, sugeriu-se, na Consulta Pública, a revisão dessa regra, a fim de que prestadoras possam fazer uso da capacidade de satélite que elas próprias representem, desde que mantenham registros contábeis separados. As áreas técnicas, no entanto, afastaram essa possibilidade, sustentando que a Súmula foi expedida justamente a fim de se firmar tal entendimento, e que as razões de sua expedição não se alteraram.

Ao avaliar este tópico, a PFE demonstrou concordância com o entendimento da área técnica da Agência, mas observou que a minuta de Regulamento não incorporava o inteiro teor da Súmula mencionada. A partir dessa observação, as Superintendências acrescentaram à nova minuta o trecho em questão, o qual prevê que “o contrato de comercialização de capacidade espacial decorrente do direito de exploração de satélite estrangeiro deve ser firmado no Brasil entre o representante legal da exploradora e a prestadora de serviço de telecomunicações, partes contratuais distintas.”

Assim, acolho o entendimento trazido, vez que não foram apresentados novos elementos que justifiquem a mudança de entendimento firmada por este Colegiado, bem como o ajuste efetuado à luz da sugestão da Procuradoria.

O art. 9ª da minuta estabelece que “satélites que tenham apenas carga útil que utiliza recursos de órbita e espectro radioelétrico em nome do Brasil na UIT deverão ser registrados como brasileiros”. No entanto, apontou-se, na Consulta Pública, que não haveria direcionamentos sobre como proceder com satélites cujas cargas úteis contenham recursos de diferentes administrações, nem como conciliar as regras brasileiras e de outros países.

Em primeiro momento, a área técnica expôs que a regra somente se aplica aos satélites que possuam carga útil associada exclusivamente a redes brasileiras, enquanto, quando for associada também a outras administrações, deve-se avaliar o caso concreto. Não obstante, à luz do opinativo da PFE para que fossem feitos esclarecimentos adicionais, a equipe técnica promoveu ajustes ao referido artigo para explicitar que satélites que possuam carga útil associada também a outras administrações poderão ser registrados pelo Brasil ou pelos respectivos países.

Entendo pertinente o ajuste proposto, pelo qual o acompanho. Apenas destaco que promovi ajuste redacional, por meio do desdobramento do artigo em um novo parágrafo único, para a melhor compreensão do dispositivo.

A respeito dos regramentos para implantação do segmento espacial, foram apresentadas as seguintes contribuições:

i) questionou-se quais deveriam ser as informações apresentadas com relação aos satélites brasileiros e/ou estrangeiros;

ii) sustentou-se que não deveria ser obrigatória às exploradoras de satélites estrangeiros a apresentação de informações sobre manobras e testes em órbita; e

iii) a exigência de determinadas informações sobre redes estrangeiras de satélites não geoestacionários poderia onerar as exploradoras, que já necessitam prestar informações aos países de origem.

As Superintendências esclareceram que devem ser prestadas informações tanto para satélites brasileiros quanto estrangeiros, visto que é de interesse da Agência saber se estes foram implementados dentro das condições do Direito de Exploração conferido, bem como eventuais alterações.

Por outro lado, entendeu necessário acatar parte das contribuições, para deixar claro, no art. 43 (renumerado para 42), que as informações relativas ao lançamento, as alterações nos parâmetros orbitais ou a retirada de órbita devem ser prestadas quando aplicáveis a satélites geoestacionários, brasileiros ou estrangeiros, e não geoestacionários brasileiros.

A preocupação trazida pelo setor, e acolhida pela área técnica, mostra-se pertinente, visto que as constelações de satélites não geoestacionários podem ser compostas até mesmo por dezenas de milhares de artefatos. Nessa linha, de fato, espera-se um número considerável de alterações de órbitas e outras características técnicas, bem como substituições de satélites, que fatalmente gerarão um intenso volume de informações prestadas às respectivas administrações. Assim, concordo com o ajuste proposto pela área técnica, para excluir as redes estrangeiras de satélites não geoestacionários dessas exigências em específico.

Foi sugerida alteração do art. 12, que exige a comunicação com antecedência mínima de 15 (quinze) dias para operação em órbita inclinada, a fim de excetuar os casos decorrentes de falhas catastróficas.

As áreas técnicas expuseram que o referido artigo tem por objetivo conferir a devida previsibilidade à Agência em relação à operação dos satélites no Brasil, e que a operação em órbita inclinada está associada ao fim da vida útil do satélite, fazendo parte do planejamento da operadora. Por outro lado, situações excepcionais devem ser avaliadas no caso concreto, sob os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Assim, não entendeu necessário efetuar os ajustes sugeridos.

Também foi sugerida a exclusão ou melhor especificação do art. 14, que dispõe que os equipamentos de transmissão e recepção devem ser projetados para reduzir os níveis de emissão indesejáveis e a suscetibilidade a interferências.

As Superintendências esclareceram, todavia, que a intenção desse dispositivo não é trazer os requisitos técnicos que devem ser observados, mas princípios para a escolha dos equipamentos, à luz das melhores práticas de engenharia. Ademais, o referido artigo está alinhado com o Artigo 3º do Regulamento de Radiocomunicações da UIT.

Importa lembrar, ainda, que o art. 15 da minuta prevê a expedição de ato, pelo Superintendente responsável, contendo “os parâmetros, critérios e requisitos técnicos e operacionais para uso de sistemas de comunicação via satélite”.

Foi apresentada também contribuição para inclusão de dispositivos a fim de especificar as ações a serem tomadas pela Agência no caso de haver interferências de satélites não geoestacionários sobre satélites estacionários. Por outro lado, a área técnica entendeu desnecessários tais acréscimos, visto que o art. 13 já prevê a possibilidade de “determinar à Operadora de Satélite ou seu representante legal que faça cessar imediatamente a transmissão que esteja causando interferência prejudicial em serviço de telecomunicações regularmente instalado”.

Também foram apresentadas preocupações de cunho mais conceitual em relação às constelações de satélites não geoestacionários, alegando-se, sobretudo, maior potencial de interferências, a possibilidade de prejuízo aos serviços existentes e ao aumento de poluição. Como alternativas, indicou-se que a separação angular exigida pela UIT poderia garantir a compatibilidade entre as redes.

Contudo, a área técnica apontou que, ao menos atualmente, a totalidade das grandes constelações de satélites não geoestacionários são estrangeiras, cujos lançamentos não dependem de autorização brasileira, mas do cumprimento dos procedimentos da UIT e do país de origem. Já para os satélites brasileiros, estão sendo estudados os requisitos técnicos e operacionais cabíveis, que deverão observar as orientações internacionais; nesse sentido, a fim de dar maior clareza, adicionou-se ao art. 2º do Regulamento a disposição de que a Anatel poderá exigir não apenas a observância ao Regulamento de Radiocomunicações (RR) da UIT, mas também as orientações do Departamento das Nações Unidas para Assuntos do Espaço Exterior (UNOOSA).

Embora concorde com os entendimentos trazidos pela área técnica, considero necessário tecer alguns comentários sobre a questão. De fato, as novas constelações de satélites não geoestacionários prometem trazer novas funcionalidades e, sobretudo, comunicações de menor latência, em virtude de operarem em órbita mais baixa; por outro lado, trata-se de território desconhecido em âmbito internacional, especialmente no que diz respeito a possíveis impactos técnicos e concorrenciais.

Por essa razão, a minuta de Regulamento traz a previsão de estabelecimento de requisitos técnicos (art. 15), a hipótese de operação sem direito à proteção (art. 18, §1º) e a possibilidade de determinação da interrupção da transmissão em caso de interferência (art. 13). Enquanto estes resguardos endereçam os riscos técnicos, é necessário observar que também há potenciais riscos competitivos, pois o porte ou nível de desenvolvimento de determinada rede não geoestacionária em operação pode dificultar ou inviabilizar a implantação de novas redes, cerceando o ambiente competitivo e podendo gerar até mesmo, em último caso, cenário de monopólio.

À luz dessas preocupações, considero necessário efetuar os seguintes acréscimos:

§ 8º Sistemas de satélites não-geoestacionários não devem causar interferência inaceitável, conforme definições constantes do Ato previsto no artigo 15, ou solicitar proteção de satélites geoestacionários operando nas faixas de frequências do Serviço Fixo por Satélite ou do Serviço de Radiodifusão por Satélite, independente dos critérios de prioridade de coordenação no âmbito nacional, estando dispensados da necessidade de apresentação de acordo de coordenação em relação à satélites geoestacionários, nas faixas de frequências especificadas por meio do referido Ato.

Parágrafo único. O Ato mencionado no caput poderá prever hipóteses em que deverá ser realizada consulta pública para avaliar a existência de interesse público em requerimentos de direito de exploração de satélite estrangeiro.

§ 10º Para as solicitações de Direito de Exploração de Satélite associados a sistemas de satélites não geoestacionários, poderão ser solicitadas comprovações e compromissos adicionais que assegurem a coexistência com outros sistemas em operação ou com sistemas a serem autorizados posteriormente, de forma a garantir que não haja restrição à competição.

§ 3º Caso seja identificado risco de restrição à competição, o Ato de conferência do Direito de Exploração de Satélites associado a sistemas de satélites não geoestacionário poderá ser alterado pela Anatel a qualquer tempo, de forma devidamente justificada, de modo a estabelecer condições adicionais que busquem assegurar a coexistência com outros sistemas.

Por fim, sugeriu-se a exigência de cadastramento das estações terrenas exclusivamente receptoras no Banco de Dados Técnicos da Anatel (BDTA). Por outro lado, a equipe técnica esclareceu que se trata de assunto afeto ao Regulamento Geral de Licenciamento, aprovado pela Resolução nº 719/2020, e que a presente matéria “busca consolidar as disposições relativas ao uso de satélites no Brasil, respeitando as disposições que façam parte do escopo específico de outros regulamentos gerais”.

A PFE demonstrou, em linhas gerais, concordância com o encaminhamento, e apresentou contribuições redacionais, acolhidas pela área técnica.

Em linha com o apresentado, acolho as argumentações e ajustes realizados pela área técnica.

Foram apresentadas críticas à possibilidade de posterior expedição de Ato, pelo Conselho Diretor, contendo condições e compromissos para conferência de Direito de Exploração de satélites, sob alegação de que tais elementos deveriam ser previamente conhecidos pelas interessadas, visto que, após o lançamento, não é possível alterar as características dos satélites.

Contudo, a área técnica esclareceu que, na hipótese de tal Ato ser expedido, somente se aplicará aos Direitos de Exploração posteriormente expedidos, não alterando as condições dos Diretos já vigentes. Ademais, esclareceu que o referido Ato deverá ser submetido previamente à Consulta Pública, de modo que as interessadas em obter outorgas não apenas tomarão conhecimento prévio, mas poderão também tecer suas contribuições.

Vale destacar que a PFE não identificou óbices a esse respeito, mas tão somente apresentou sugestões de cunho redacional, acolhidos pelas áreas técnicas.

Dessa forma, feito o esclarecimento a respeito da preocupação trazida em Consulta Pública, entendo desnecessário promover quaisquer ajustes adicionais.

Adicionalmente ao exposto, há de se observar que o Conselho Diretor da Agência, em regra, não atua por iniciativa própria, mas mediante provocação. Nesses termos, para que haja um impulso inicial, entendo oportuno determinar à área técnica que avalie a necessidade ou conveniência de expedição do referido Ato, enviando minuta a este colegiado ou razões para a não expedição neste momento. Para tanto proponho que a determinação seja expedida à SOR, para que se manifeste no prazo de 6 (seis) meses.

Análise da Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia

Como contribuição à Consulta Pública nº 83/2020 da Anatel, a Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia (Seae/ME) apresentou o Parecer SEI nº 2.659/2021/ME (SEI nº 6583687).

Cumpre esclarecer, inicialmente, que, historicamente, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF) formava juntamente com o Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE/MJ) e o Cade o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), que era encarregado da política de defesa da livre concorrência no Brasil. Cabia à Seae/MF a instrução de processos administrativos relativos a condutas anticompetitivas e a apreciação de atos de concentração, emitindo pareceres técnicos não vinculativos.

Com o advento da nova Lei de Defesa da Concorrência, Lei nº 12.529/2011, reestruturou-se o SBDC, de maneira que a Seae, hoje integrante da estrutura do Ministério da Economia (ME), é responsável pela promoção da advocacia da concorrência perante órgãos do governo e da sociedade. É nessa condição que a Seae/ME contribuiu no presente processo.

O órgão se posicionou de maneira crítica quanto ao tratamento dado pela Anatel em relação ao Tema 6 - Forma de prorrogação do Direito de Exploração de Satélite, propondo recomendações para o aperfeiçoamento do Relatório de AIR. Manifesto-me, a seguir, brevemente, acerca de cada um dos pontos identificados.

“[A] documentação disponibilizada em consulta pública não permitiu identificar a coerência entre o objetivo da proposta apresentada e o problema identificado”: A crítica da Seae/ME reside na interpretação de que os estudos apresentados pela Anatel e a proposta regulamentar não deixavam clara a possibilidade de múltiplas prorrogações, em linha com o apontado no Parecer nº 00241/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU, da PFE-Anatel. Ressalta-se, contudo, que o disposto no art. 25 da presente proposta regulamentar não deixa dúvidas quanto à possibilidade de prorrogações sucessivas, guardadas as particularidades de artefatos geoestacionários e não geoestacionários.

“[Q]ue faça menção ao artigo do (sic) 12 do Decreto nº 10.402/2020, na sua proposta de minuta de Resolução do normativo em análise”: Para atendimento à solicitação da Seae/ME, promoveu-se a alteração do §4º do art. 25 da presente proposta regulamentar.

“[A] Agência não mapeou todos os possíveis atores que serão impactados pelo novo normativo em diferentes níveis de intensidade, tais como: os consumidores e o governo”: Em relação a este ponto, conforme manifestação da Seae/ME, em seu Relatório de AIR, a Anatel considerou 3 (três) grupos afetados, a saber, (1) a própria Agência; (2) exploradoras de satélite; e (3) prestadores de serviço de telecomunicações. Entendo que, para os fins a que se propõe o estudo em tela, é suficiente a segmentação ora apresentada pela Agência.

“[N]ão foi feita uma detalhada diferenciação/segmentação intragrupos para os consumidores e para os Exploradoras de Satélite”: Aqui, assim como no item anterior, entendo que é suficiente a segmentação apresentada pela Anatel no Relatório de AIR elaborado em antecedência à Consulta Pública sob análise.

“[O]utra segmentação intragrupo não considerada pela Agência foi a entre incumbentes e entrantes de Exploradoras de Satélite”: Também em relação a este item, entendo que é suficiente a segmentação apresentada anteriormente pela Agência.

“[Q]ue sejam apresentados os custos e os benefícios monetizáveis”: Conforme manifestação da Seae/ME, a Anatel apresentou os custos e os benefícios associados à adoção da norma, apresentando os impactos positivos e negativos identificados, discriminando por tema e por grupo afetado. Assim, reputo como positiva a recomendação da Seae/ME, que poderá ser observada em futuros processos desta mesma natureza. Contudo, não entendo que é mandatória em todo Relatório de AIR a apresentação de custos e benefícios monetizáveis, o que poderia, por vezes, causar atrasos e representar esforços desproporcionais frente aos eventuais benefícios a serem alcançados com a referida medida.

“[Q]ue se avalie as opções regulatórias relacionadas à possibilidade de renovações sucessivas das outorgas satelitais propostas pela SEAE, dentre as quais considera-se a mais vantajosa a de letra E”: Vejo que a perspectiva apresentada pela Seae/ME guarda coerência com a missão daquela Secretaria, isto é, com a estrita defesa da concorrência. No entanto, ressalto que o regulador setorial necessita sopesar diferentes aspectos da matéria, incluindo-se, mas não se restringindo, a defesa da concorrência. Neste sentido, entendo que o mencionado Relatório de AIR foi realizado de maneira técnica e adequada aos propósitos da Agência.

“[N]ão houve operacionalização normativa dos parâmetros do artigo 12 do Decreto nº 10.402/2020, relacionadas a pedidos de prorrogação de uma outorga já prorrogada de direito de exploração de satélite”: Em que pese não haver a menção específica aos parâmetros do art. 12 do Decreto nº 10.402/2020, o que foi indicado pela Seae/ME e prontamente acolhido por este Conselheiro, entendo que o Relatório de AIR sob análise endereçou adequadamente a questão, de sorte que não se faz necessária a edição de novo estudo acerca da matéria, o que representaria, a meu entender, injustificado prejuízo aos prazos estabelecidos pela Agência para a confecção deste Regulamento.

“[N]ecessidade de elaboração de um novo relatório de AIR, com posterior submissão à Consulta Pública para o escrutínio da sociedade”: Conforme mencionado no item anterior, entende-se desnecessária a confecção de novo Relatório de AIR com vistas a aprimorar as considerações acerca da operacionalização de pedidos de prorrogação de uma outorga já prorrogada de direito de exploração de satélite.

Em relação ao Tema 4 - Procedimento para conferência de Direito de Exploração de Satélite, são estas as considerações apresentadas pela Seae/ME no bojo do mencionado Parecer SEI nº 2.659/2021/ME (SEI nº 6583687), às quais acrescento os meus argumentos:

“[A] Agência não mapeou todos os possíveis atores que serão impactados pelo novo normativo em diferentes níveis de intensidade, tais como: os consumidores e o governo”: Conforme mencionado anteriormente, em relação ao Tema 6, considero adequada a segmentação apresentada pela Agência no mencionado Relatório de AIR.

“[N]ão foi feita uma detalhada diferenciação/segmentação intragrupos para os consumidores - Usuários finais de banda larga por satélite, usuários corporativos e operadoras de telecomunicações”: Mais uma vez, considero adequada a segmentação apresentada anteriormente.

“[O]utra segmentação intragrupo não considerada pela Agência foi a entre incumbentes e entrantes de Exploradoras de Satélite”: Aqui, mais uma vez, considero adequada a segmentação apresentada no Relatório de AIR.

“[Q]ue sejam apresentados os custos e os benefícios monetizáveis”: Entendo suficiente a análise de custo/benefício apresentada no Relatório de AIR.

“[Q]ue se seja feita uma análise quantitativa que considere as implicações da proposta regulatória escolhida sobre o orçamento governamental”: De fato, seria positiva a apresentação adicional de uma análise quantitativa relativa às implicações de cada uma das propostas regulatórias apresentadas. Contudo, entendo que seriam mais prejudiciais os efeitos do consequente atraso na confecção do Regulamento.

“[Q]ue construa dispositivos de salvaguarda regulatória [...] no normativo da Agência, atrelada [à]s particularidades da demanda competitiva por recursos de [ó]rbita/espectro no Brasil”: Reputo apropriados os atuais dispositivos de salvaguarda regulatória.

Recentemente, na 7ª Reunião Extraordinária do Comitê de Uso do Espectro e de Órbita (CEO) da Anatel, realizada em 21/09/2021, a SOR apresentou proposta de alteração do RGS, com o intuito de simplificar o emprego de módulos extensores de vida útil de satélites. A proposta, que acolho, consiste no ajuste do art. 45, incluindo-se o Inciso III, com o intuito de permitir que a Operadora de Satélites possa executar, em caráter excepcional, algumas das funcionalidades de rastreamento, telemetria, comando e controle de satélite brasileiro por meio de estação terrena localizada fora do território nacional, desde que haja anuência prévia da Anatel.

Parágrafo único. Considera-se infração a este Regulamento a inobservância de comandos normativos quando não regularizadas em prazo razoável estabelecido pela Agência.

Recentemente, o Conselho Diretor aprovou a realização de Consulta Pública sobre minuta do Regulamento de Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (RU). A referida matéria trazia disposição idêntica, mas foi suprimida diante da proposição do relator daquela matéria, o Conselheiro Vicente de Aquino, ao sustentar, nos termos de sua Análise nº 80/2021/VA (SEI 7308609), que discussão semelhante ocorrera na proposta de Regulamento de Fiscalização Regulatória, onde de decidiu excluir o dispositivo relacionado, sobretudo pelo apontamento, pela PFE, de ilegalidade. Assim, defendeu que a regularização em prazo razoável poderia ensejar a aplicação de atenuantes, mas não afastar o ilícito, pelo qual propôs a exclusão do referido dispositivo.

Pelas mesmas razões, e tendo o Conselho Diretor corroborado, de forma unânime, esse entendimento, entendo necessário que o parágrafo único do art. 44 da minuta seja igualmente suprimido.

Além do exposto até aqui, efetuei também pontuais ajustes redacionais à minuta, tão somente com o intuito de efetuar correções ou padronizações textuais. Nesse sentido, diante de todo o exposto na presente Análise, proponho a aprovação da minuta de Resolução SEI nº 7572055, que aprova o Regulamento Geral de Exploração de Satélites.

a aprovação da Minuta de Resolução (SEI nº 7572055), que aprova o Regulamento Geral de Exploração de Satélites; e

determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) que, com o apoio da Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), submeta ao Conselho Diretor da Agência, no prazo de 6 (seis) meses, proposta de Ato referente ao art. 17 do Regulamento Geral de Exploração de Satélites, ou razões para a não expedição do referido Ato neste momento.

Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 21/10/2021, às 16:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 7543050 e o código CRC C29A7853.