SEI/ANATEL - 4041607

Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Local, conforme consta no item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2/01/2018.

PROCESSO ADMINISTRATIVO. AVALIAÇÃO LIBERDADE TARIFÁRIA NO STFC MODALIDADE LOCAL. SUPERINTENDÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO. ITEM DA AGENDA REGULATÓRIA 2017-2018. LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES ESTABELECE A POSSIBILIDADE DE LIBERDADE TARIFÁRIA PARA OS SERVIÇOS PRESTADOS EM REGIME PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE AMPLA E EFETIVA COMPETIÇÃO ENTRE AS PRESTADORAS DO SERVIÇO. PELA MANUTENÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO VIGENTE. PELO ARQUIVAMENTO.

Trata-se de proposta de Avaliação sobre Liberdade Tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Local, conforme consta no item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2/01/2018;

O art. 104 da Lei nº 9.472 de 6 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações, estabelece a possibilidade de liberdade tarifária para os serviços prestados em regime público.

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) concluiu que a manutenção das regras vigentes é a melhor alternativa a ser seguida.

Tendo em vista a desnecessidade de realização de alterações regulamentares, sugere-se o arquivamentos dos autos, com consequente atesto do cumprimento do item 59.2 da Agenda Regulatória.

Agenda Regulatória 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 02 de janeiro de 2018;

Trata-se de proposta de Avaliação sobre Liberdade Tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Local, tema que consta do item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2/01/2018 (SEI nº 2274619), conforme quadro abaixo:

Dessa forma, o presente processo trata do referido item 59.2 da Agenda Regulatória, que teve por meta a elaboração de Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) no 2º Semestre/2018.

Os trabalhos foram realizados por Equipe de Projetos formada por servidores de diversas Superintendências, tendo sido realizada tomada de subsídios para possibilitar a manifestação dos agentes afetados, de modo a mapear os custos e benefícios das alternativas a serem propostas, e resultaram no Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 3555606).

No Relatório de AIR (SEI nº 3555606), buscou-se verificar a existência de ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, condições necessárias para submeter as concessionárias do STFC ao regime de liberdade tarifária na modalidade local, nos termos do disposto no art. 104 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

As conclusões da AIR foram analisadas no Informe nº 148/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3554877), de 18 de dezembro de 2018, que propôs o envio dos autos ao Conselho Diretor para análise da proposta de Avaliação sobre Liberdade Tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Local.

Desta sorte, diante da conclusão final acerca da prescindibilidade de se promoverem alterações na regulamentação vigente, o Superintendente de Planejamento e Regulamentação (SPR), por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) nº 1384/2018 (SEI nº 3632213), de 19/12/2018, propôs que o Conselho Diretor mantenha as regras vigentes, tomando por concluído o item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018.

Em 24 de dezembro de 2018, o processo foi submetido a sorteio eletrônico e distribuído a este Gabinete para relatoria, conforme Certidão acostada aos autos (SEI nº 3649325).

Cuida-se de proposta de Avaliação sobre Liberdade Tarifária no STFC - modalidade local, tema que consta do item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2/01/2018 (SEI nº 2274619).

De início importa observar que a instauração e a instrução do presente procedimento obedeceu às disposições contidas na norma regimental da Agência, aprovada pela Resolução nº 612, de 29/04/2013, inclusive no tocante ao exame do impacto regulatório da proposta.

A LGT prevê que a Anatel poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária do STFC ao regime de liberdade tarifária, conforme art. 104, in verbis:

Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.

§ 1º No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.

§ 2º Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis.

Os estudos realizados, segundo destaca o corpo técnico no Informe nº 148/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3554877), buscaram identificar se existem condições necessárias e suficientes para que uma política de liberdade tarifária na modalidade local do STFC seja interessante para a sociedade como um todo, tendo em vista que a LGT instituiu que se pode submeter a concessionária a esse regime se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço.

A avaliação do impacto regulatório considerou 3 opções regulatórias para o tema:

As conclusões do Relatório de AIR, para cada uma das opções em tela são, em apertada síntese, descritas a seguir.

Inicialmente, com relação ao tratamento do tema no cenário internacional, a AIR concluiu que, de um modo geral, os serviços tradicionais de voz prestados pelas operadoras incumbentes ainda têm seus preços de varejo regulados pelas suas respectivas autoridades regulatórias. Consta ainda do referido relatório tabela resumo de alguns países analisados pela consultoria Cullen International sobre suas respectivas políticas regulatórias, segundo a qual destaca-se que:

Ao analisar a Alternativa A, a AIR apontou que se pode observar um movimento de substituição da telefonia fixa pela móvel, bem como inferir que o serviço tradicional já é contestado por outras modalidades de comunicação, como por exemplo, chamadas em planos alternativos ou originadas de terminais móveis. Ademais, há que se considerar a substituição por tráfego em plataformas com tecnologia de Voz sobre IP – VoIP e por meio de aplicativos Over-the-top – OTTs.

No entanto, com base nos estudos constantes do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), a AIR destacou que apenas 3,6% do municípios do Brasil foram classificados como competitivos no mercado de voz, o que aponta que os requisitos exigidos pela LGT não parece terem sido atendidos. Ademais, analisando os municípios classificados como não competitivos a AIR ponderou que:

A quarta Categoria, dos municípios não competitivos, tem como critérios (i) indicativo de infraestrutura igual a 2 (quantidade de grupos econômicos com ERBs somada com o número de grupos que apresentem mais de 20% de participação de mercado no varejo de STFC); (ii) potencial de demanda menor que 5,28, que corresponde a sua mediana nacional e (iii) HHI igual a 10.000. Isto é, são municípios com apenas uma opção de prestadora de SMP e pertencente ao mesmo grupo econômico da concessionária, apresentam baixo potencial de demanda e nível de infraestrutura.

Por possuir renda per capita equivalente a 30% da média nacional, o potencial de demanda nos municípios de Categoria 4 não é alto suficiente para atrair empresas entrantes de modo a contestar o mercado. Desse modo, a concentração tende a ser de fato maior e a competição limitada, por questões externas ao próprio setor de telecomunicações.

Assim, concluiu-se que não se pode defender que haja “ampla e efetiva competição” nestes casos, o que já invalida a aplicação dos termos do artigo 104 da LGT em caráter nacional (grifos). Além disso, destacou que os possíveis ganhos advindos da adoção da liberdade tarifária na modalidade local, estariam restritos ao âmbito operacional da Agência, não implicando necessariamente em ganhos para os consumidores e prestadoras.

Como a alternativa A concluiu que o conceito de ampla e efetiva competição não se aplica para todo o país, a alternativa B visou analisar se, em que pese a inexistência de competição em determinados municípios, que não enseja aplicação da liberdade tarifária em caráter nacional, se seria possível ser feita em outros contextos que cumpram os requisitos legais.

Ainda utilizando os resultados da categorização de municípios do PGMC, a AIR considerou que ao analisar os mercados em uma granularidade municipal, certos detalhes podem passar despercebidos, como o fato de que existem diversas localidades nos municípios classificados como competitivos em que não há alternativa ao STFC prestado em regime público, sendo esta a única alternativa de comunicação de voz. Em outras palavras, ainda que na óptica municipal estes clusters tenham ampla e efetiva competição, algumas localidades dentro destes municípios não se encontram nesta mesma situação, podendo sofrer, em uma primeira análise, com os efeitos do aumento de preços em um regime de liberdade tarifária na modalidade Local do STFC.

Ademais, na hipótese de se optar por conceder liberdade tarifária apenas aos municípios classificados como competitivos, deve-se considerar que haveria uma complicação da estrutura de preços do serviço, prejudicando a prestação da informação de maneira clara e adequada aos consumidores.

Ademais, a complexidade acima descrita foi corroborada pelas concessionárias de STFC durante o processo de tomada de subsídios no curso da presente Análise de Impacto Regulatória. Questionadas se “uma concessão de liberdade tarifária restrita a determinadas regiões geográficas seria interessante, tendo em vista os custos operacionais, administrativos e o modelo de negócio em vigor?”, as concessionárias manifestaram-se da seguinte forma:

No entendimento da Claro, não. A liberdade tarifária deveria ser explorada nacionalmente, até porque, com o fim da concessão, o ideal é que haja a migração das outorgas para autorização e desta forma todas as empresas poderiam competir com condições isonômicas. É importante destacar que as empresas incorrerão em custos para adequação de seus sistemas de faturamento, movimentação de equipe e até bloqueio dos sistemas. Por esse motivo é importante que se quantifique o impacto que essa ação trará para as concessões.

A visão é que a liberdade tarifária pode, sem receio de criar distorções no mercado, ser concedida de maneira ampla. Isso se deve, principalmente, porque atualmente o portfólio de planos é o mesmo em todo o território da concessão. Mesmo com planos alternativos, a Telefônica não pratica a diferenciação por geografia (cidades, bairros, rua, etc.), desta forma, não há indícios de que seja necessário criar quebrar regionais.

Ao se realizar tal clusterização geográfica, o único impacto que se vislumbra é negativo, visto que será necessária fiscalização mais detalhada e complexa, pois o portfólio de produtos contará com mais quebras e preços. Isso tudo sem que signifique mudança para os clientes, visto que atualmente já há, tanto ofertas de outras empresas como, também, ofertas de planos alternativos no portfólio da Telefônica.

A princípio, uma segmentação entre regiões específicas traria problemas importantes, tendo em vista a questão dos sistemas de faturamento utilizados, que não permitiriam uma segmentação das tarifas.

Portanto, em relação à Alternativa B, a AIR conclui mais uma vez no sentido que os possíveis ganhos não superariam os riscos associados, nos seguintes termos:

Observa-se que uma eventual extinção do Planos Básicos do STFC, na hipótese da liberdade tarifária, teria impacto direto nos usuários das áreas rurais e remotas, pois a estrutura tarifária dos planos PAR-C, no regime público, é toda baseada nos valores definidos no Plano Básico.

Pelo exposto, resta demonstrado que para a modalidade local do STFC não existe ampla e efetiva competição, pois em muitas regiões o serviço é prestado apenas pela concessionária, por força contratual. Assim, reitera-se que: (i) eventuais ganhos decorrentes da implementação da liberdade tarifária nessa modalidade não compensam os riscos associados, tornando vulneráveis os consumidores que residem em áreas e regiões que não são competitivas; (ii) a política tarifária vigente ainda é necessária, pois desempenha um papel social importante de impedimento de exploração de poder de monopólio nessas regiões.

Por fim, a análise da Alternativa C, qual seja a de manutenção do cenário atual, ponderou que em casos onde não se observa ampla e efetiva competição, existe a possibilidade de que, em um cenário de liberdade tarifária, as incumbentes possam realizar aumentos pontuais e arbitrários de preços conforme a estrutura de mercado e a elasticidade observada. Isso aconteceria em regiões que foram atendidas pelo serviço básico de telecomunicações por meio do direcionamento da política pública vigente desde a privatização do setor. (...) Desse modo, a liberdade tarifária pode se constituir em uma abertura para a possibilidade de exploração de poder de mercado, a qual aumentaria o excedente do produtor às custas do consumidor. Portanto, esta alternativa prega a manutenção do status quo pois as alternativas A e B deixariam o consumidor das áreas competitivas indiferente, ao risco de submeterem os consumidores das regiões com menor competição a uma posição de bem-estar inferior. Considera-se aqui que os potenciais ganhos das operadoras oriundos de uma regulação de preços mais flexível não compensa as eventuais perdas enfrentadas pelos consumidores, de modo que não se vê viável alteração regulamentar para o tema em destaque.(grifo)

Assim, concluiu-se que não se vislumbra prejuízos pela manutenção do regime tarifário mesmo nas áreas consideradas com ampla e justa competição.

Considerando as 3 opções regulatórias para o tema, a AIR concluiu para adoção da Alternativa C, a qual não propõe alteração regulamentar, basicamente pelo fato que a não ação é vista como o melhor meio pelo qual a lei é respeitada, os consumidores não são prejudicados e as prestadoras não sofrem encargos adicionais.

Tendo em vista o exposto na AIR, o corpo técnico, em seu Informe nº 148/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3554877) ponderou:

3.4. Desse modo, a Anatel tem como desafio identificar se existem condições necessárias e suficientes para que uma política de liberdade tarifária na modalidade local do STFC seria interessante para a sociedade como um todo. A opção pela liberdade tarifária na modalidade local do STFC seria defendida pela visão de que a maturidade no mercado alcançara níveis suficientes justificando o afastamento do órgão regulador, gerando ganhos líquidos de bem estar e eficiência. A opção pela manutenção do status quo seria respaldada caso se constate que, a partir de um olhar micro, uma política de liberdade tarifária implicaria em perdas de bem estar, especialmente aos consumidores que não possuem opções e a concessão é de fato o canal pelo qual possuem oportunidade de comunicação. Entre esses dois extremos, existiria uma opção intermediária cuja viabilidade dependeria de uma análise custo benefício. O Relatório de AIR (SEI nº 3555606) conta com estas três alternativas.

3.5. O Relatório de AIR discorre sobre a evolução do setor de telecomunicações, utiliza os dados oficiais como subsídio, toma o Plano Geral de Metas de Competição como referência sobre o tema de competição no setor, faz um comparativo da regulamentação dos países da América, e compara os prós e contras das alternativas. O estudo conclui que a manutenção da regulamentação vigente é a melhor alternativa a ser seguida, desta forma, nenhuma minuta de Resolução é aqui anexada. (grifo)

Verifica-se que a análise desenvolvida pela área técnica aponta para a manutenção da regulamentação vigente como sendo a melhor alternativa a ser seguida.

À luz do exposto, entendo que restou devidamente demonstrado pelas análises desenvolvidas na AIR que não se verifica a existência de ampla e efetiva competição entre as concessionárias do STFC, se mostrando adequada a proposta de manutenção do cenário atual.

Por fim, importa considerar que, tendo em vista que a AIR indicou que a melhor alternativa a ser adotada não demanda alterações na regulamentação vigente, a área técnica não vislumbrou a necessidade de encaminhamento de proposta de revisão regulamentar no âmbito desse processo e, consequentemente, a proposição de realização de Consulta Pública, tendo encaminhado como proposta na MACD (SEI nº 3632213), apenas que seja dado como concluído o citado item da Agenda Regulatória 2017/2018.

Assim como foi sugerido pela área, entendo que, em consequência da inexistência de proposta regulamentar no âmbito desse processo, não se verifica a necessidade de realização de Consulta Interna e de Consulta Pública, esta última exigida pelo art. 42 da Lei nº 9.472, de 1997 apenas na hipótese de edição de atos normativos.

Por todo exposto, proponho acatar a proposta constante do Informe nº 148/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3554877), no sentido de manter a atual regulamentação, não submetendo as concessionárias ao regime de liberdade tarifária na modalidade local, bem como o arquivamento do presente processo, com declaração de cumprimento do item 59.2 da Agenda Regulatória 2017/2018 e respectivas metas.

Diante do exposto, pelas razões e justificativas constantes desta Análise, proponho acatar a proposta constante do Informe nº 148/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3554877), no sentido de manter a atual regulamentação, não submetendo as concessionárias ao regime de liberdade tarifária na modalidade local, bem como o arquivamento do presente processo, com declaração de cumprimento do item 59.2 da Agenda Regulatória 2017-2018 e respectivas metas.

Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 25/04/2019, às 14:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4041607 e o código CRC EAEA9668.

SEQ.	INICIATIVA REGULAMENTAR	DESCRIÇÃO	METAS
SEQ.	INICIATIVA REGULAMENTAR	DESCRIÇÃO	1º/2017	2º/2017	1º/2018	2º/2018
59.2	Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidades Local e Longa Distância Nacional, agregando análise sobre revisão da granularidade das Áreas Locais deste serviço - liberdade local	Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidades Local e Longa Distância Nacional, agregando análise sobre revisão da granularidade das Áreas Locais deste serviço, nos termos da determinação do Conselho Diretor no processo nº 53500.011854/2015-31 (item 13 da presente Agenda Regulatória), conforme Despacho Ordinatório SEI nº 1961235, de 4 de outubro de 2017.				Relatório de AIR