SEI/ANATEL - 5318932 - Relatório de Atividades

Este Relatório tem como objetivo contribuir com o debate acerca da problemática relacionada ao compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadores de serviços de telecomunicações, realizado pela Ouvidoria por meio da Tomada de Subsídios – Consulta Pública nº 35/2019.

No intuito de enriquecer o debate e colher impressões da sociedade sobre o tema, foi realizada pela Ouvidoria da Anatel a Tomada de Subsídios - Consulta Pública nº 35/2019 acerca dos resultados da pesquisa que procurou entender melhor a percepção do mercado de provedores do Ceará, especificamente em relação ao Cinturão Digital do Ceará (CDC), no período de 08 de julho a 09 de agosto de 2019. As contribuições recebidas foram analisadas e comentadas através do Informe nº 2/2020/OV (SEI nº 5215313).

O compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadores de serviços de telecomunicações é objeto da Agenda Regulatória da Anatel desde o biênio 2017-2018, item 61 da referida agenda, permanecendo na Agenda Regulatória 2019-2020 como item 16: Reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, com previsão de conclusão para o 2º semestre de 2020. A Anatel tem tratado a demanda através do Processo nº 53500.014686/2018-89, em que foi realizada Tomada de Subsídio - Consulta Pública para Análise de Impacto Regulatório: Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, CP nº 28/2018 (de 26/09 a 30/11/2018), pela Gerência de Regulamentação – PRRE, da Superintendência de Regulamentação – SPR. A referida CP foi um trabalho conjunto da Anatel e da Aneel.

Em virtude dos resultados produzidos pelo Cinturão Digital do Ceará - CDC, a Ouvidoria elaborou questionário (SEI nº 4063818) para melhor entender a percepção do mercado de provedores do Ceará, em relação ao CDC. A ideia inicial era entender quais mecanismos adotados pelo governo do Ceará, por meio de políticas públicas, que incentivaram a expansão dos provedores de pequeno porte na região. Ao analisar as respostas ao questionário, a Ouvidoria se deparou com a informação de que o alto valor do compartilhamento dos postes apresenta-se como a maior barreira para expansão dos provedores de pequeno porte do Serviço de Comunicação Multimídia - SCM e, consequentemente, da expansão da banda larga fixa na região. Assim, a Ouvidoria resolveu promover Tomada de Subsídios (CP nº 35/2019) com a finalidade de contribuir com o debate sobre a questão.

A fim de melhor entender a percepção dos provedores de acesso a internet do estado do Ceará em relação ao Cinturão Digital, a Ouvidoria elaborou questionário direcionado a tais provedores. As questões foram as seguintes:

1. Esse provedor faz uso da infraestrutura (backbone) provida pelo Cinturão Digital do Ceará? Caso a resposta seja negativa, por favor, pule para a pergunta nº 9.

2. A implantação do Cinturão Digital do Ceará, pelo governo do Ceará, foi fundamental para que você entrasse no mercado de Pequenos Provedores de acesso à Internet?

3. Em quais cidades você utiliza a infraestrutura do Cinturão Digital do Ceará para prover acesso à Internet aos seus clientes?

4. Qual a velocidade da porta contratada do Cinturão Digital do Ceará e qual o valor que é pago por ela (valor com impostos)?

5. Você participa do processo de manutenção do Cinturão Digital do Ceará? Se sim, como se dá a sua participação e quais são os valores envolvidos?

7. Caso você tenha recebido alguma redução de alíquota de ICMS como incentivo por parte do governo, qual foi a importância deste incentivo para a decisão de entrada no mercado e de conquista de clientes?

8. Quais as velocidades de Internet que são ofertadas aos seus clientes e os respectivos valores cobrados, com impostos?

9. Se o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) fosse utilizado como Fundo de Financiamento (empréstimo) para a construção de redes (infraestrutura), a sua empresa teria interesse?

10. Há alguma sugestão a ser feita à Anatel no sentido de fomentar o crescimento do mercado de Provedores de acesso à Internet?

O CDC é uma iniciativa do Governo do Estado do Ceará, executada pela Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará (ETICE), com o objetivo de prover internet de alta velocidade, com qualidade para 82% da população urbana do Estado, chegando aos lugares mais remotos e a um preço acessível.

Sobre a questão 10 do questionário, 42% (quarenta e dois porcento) das respostas apontaram o alto valor do compartilhamento dos postes como ponto a ser trabalhado pela Anatel, seguido de 16% (dezesseis por cento) que mencionaram a necessidade de criação de fontes de financiamento por parte do Governo e 11% (onze por cento) destacaram a necessidade de incremento da fiscalização por parte da Anatel. Assim, em função do destaque dado pelos provedores questionados, a Ouvidoria resolveu se debruçar um pouco mais sobre a questão. A análise completa do questionário encontra-se no Relatório de Atividades OV (SEI 4274378).

Em face da grande preocupação demonstrada pelos provedores cearenses sobre o preço do compartilhamento de postes, a Ouvidoria propôs, através da TS/CP nº 35/2019, as seguintes questões ao comentário do público em geral:

a) Os atores envolvidos na problemática entendem que a interface centralizada (agente autônomo) entre os prestadores de serviço de telecomunicações e as distribuidoras de energia elétrica facilitaria o acesso e a gestão da infraestrutura provida pelo compartilhamento dos postes?

b) As responsabilidades atribuídas à interface centralizada deveriam ficar sob a responsabilidade da Anatel ou deveriam ficar a cargo de uma entidade autônoma, nos moldes da entidade responsável pela administração da portabilidade numérica?

c) Que outras ações, sob a responsabilidade da Anatel, os diversos atores envolvidos na problemática entendem que podem ser implementadas pela Agência visando a mitigação da problemática? Como deveriam se dar tais implementações (exemplos de ações práticas)?

A ideia sobre a criação de interface centralizada para gestão da infraestrutura tem como objetivo facilitar o processo de regularização da ocupação dos postes além de padronizar as tratativas da questão relacionada ao preço.

A premissa é que um ente centralizado seria capaz de organizar melhor o mercado, com cadastro das redes de telecomunicações atuais, quantidades de pontos de cada prestadora e novas demandas. Tal recurso teria a capacidade de reduzir custos de transação, sendo uma interface úncia para intermediar negociação.

Podemos tomar como exemplo, a atividade exercida pela ABR Telecom como entidade supervisora de ofertas de atacado, a qual é responsável pela implantação e operacionalização do SNOA - Sistema de Negociação das Ofertas de Atacado e da base de dados de ofertas de atacado, com objetivo de intermediação do processo, de forma isonômica e não discriminatória. Mas nesse caso, organizar-se-ia o banco de dados das demandas das prestadoras de telecomunicações e acordos existentes entre prestadoras de telecomunicações e distribuidoras de energia elétrica.

À época do monopólio estatal, quando os mercados - de energia e telecomunicações – eram atendidos por apenas uma empresa de cada serviço, em áreas de prestação bem definidas, o uso dos postes pela prestadora de telecomunicações era feito sem necessidade de autorização ou remuneração à distribuidora de energia detentora do poste. Esta prática levou a um crescimento desorganizado das redes de telecomunicações.

Com a privatização dos setores e a edição da Lei nº 9.472/1997 – LGT, o uso dos postes passou a ser compartilhado mediante remuneração.

“Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

Assim, a fim de definir as condições para o compartilhamento de infraestrutura, preço de referência para o compartilhamento de postes e demais regras para uso e ocupação dos pontos de fixação, foram editadas as Resoluções Conjuntas nº 001/1999 (Aneel, Anatel e ANP) e nº 004/2014 (Aneel e Anatel).

Apesar da existência de regramento para o uso compartilhado dos postes, este é feito em diversas vezes de forma desordenada e até mesmo clandestina, devido a dificuldade de cumprimento dos trâmites envolvidos no processo e na falta de fiscalização.

Sendo o recurso limitado e fundamental para a prestação do serviço há que se encontrar solução eficaz para que o seu uso seja feito de forma mais otimizada possível, a fim de garantir disponibilidade para o maior número de interessados possíveis.

A questão envolve também a segurança para população em geral, uma vez que o uso desordenado e fora dos padrões técnicos apresenta risco aos pedestres e demais bens móveis e imóveis circunvizinhos, em virtude do excesso de carga nas estruturas.

De maneira geral os participantes da TS/CP nº 35/2019 reconhecem a complexidade do tema, especialmente quanto à regularização do uso, da fiscalização e do preço, além da necessidade de revisão da regulamentação vigente. Ficou evidente que a maioria das opiniões concordam que a introdução de agente autônomo facilitaria o acesso e a gestão da infraestrutura provida pelo compartilhamento dos postes. Contudo, foi demonstrada grande preocupação dos participantes quanto aos direitos e obrigações de tal agente, bem como sua forma de custeio. A maioria acredita que as responsabilidades deveriam ser mantidas a cargo das Agências Reguladoras envolvidas.

Quanto à solicitação da Ouvidoria para o envio de sugestões de ações para que a Anatel possa melhor promover a mitigação dos problemas de compartilhamento de postes foi sugerida a priorização na revisão da Resolução Conjunta nº 004/2014 (Aneel e Anatel); revisão dos procedimentos operacionais relacionados ao compartilhamento; uniformização de entendimento sobre pontos considerados controversos da regulamentação em vigor; maior engajamento entre os setores; busca pela neutralidade no tratamento dos agentes; definição de critérios para as atividades de fiscalização; que a Anatel crie um canal de atendimento para as teles, onde estas possam expor as dificuldades que enfrentam com as elétricas para a disponibilização de pontos de fixação, intermediando assim as tratativas necessárias entre teles e elétricas; envolver as Elétricas e ABRAADE para definição de normas práticas e revisão da NORMA ABNT – 15214/2005; garantir na nova resolução a possibilidade de compartilhamentos entre operadoras de pontos de fixações de redes em postes, mediante acordos operacionais; antecipar o cronograma da agenda regulatória da Anatel no que tange à revisão da Resolução Conjunta nº 04/2014; garantir um período mínimo para o reordenamento de cabos em postes acordado com as operadoras e entidades; dentre outras contribuições.

A Ouvidoria entende a complexidade do tema e também sua importância para o setor, exatamente por isso deseja contribuir com debate acerca do assunto. Conforme aqui relatado desde 2018 a Anatel possui item específico em sua Agenda Regulatória sobre a reavaliação da regulamentação sobre o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações. Entretanto, a morosidade no enfrentamento da questão só contribui para aumento do problema e da insatisfação dos envolvidos.

No entendimento desta Ouvidoria há um falha de mercado apontada pelo agentes econômicos e que dificulta sobremaneira a expansão das redes de SCM, principalmente para os pequenos provedores, com menor poder de barganha frente as distribuidores de energia elétrica, monopolistas nas suas áreas de prestação de serviço.

Entendemos que merece ser reforçada ação da Anatel no sentido de aproximação de todos os envolvidos, ou seja, Agências Reguladoras, Distribuidores de Energia e Provedores de Serviços de Telecomunicações no sentido de encontrar melhor meio para condução e solução do problema.

Apesar de reuniões e estudos realizados pelas Agências, Anatel e Aneel, com distribuidoras de energia e prestadores de serviços de telecomunicações, conforme mencionado na TS/CP nº 28/2018, a demora para conclusão dos trabalhos demonstra uma menor preocupação com a questão. A referida CP, encerrada em novembro de 2018, até o presente momento não evoluiu para uma proposta efetiva.

O crescimento no número de prestadores de serviços, com consequente aumento na quantidade de acessos, reforça a necessidade de uma rápida solução para o problema. A infraestrutura de postes é insumo essencial para a expansão das redes de telecomunicações e pode ser considerado quase como um monopólio natural.

Neste ponto, é importante questionar qual a importância de expandir a conexão a internet, qual o ganho como aumento da oferta e redução do preço ao consumidor? A questão em tela não deveria estar no topo da agenda regulatória?

Conforme apontado pelos provedores do Ceará, sendo esta questão um ofensor para a expansão da banda larga, objetivo fortemente perseguido pela Agência, faz-se necessária a retomada dos debates a fim de trazer solução satisfatória para os vários aspectos que ela abarca.

Conhecedores da necessidade de melhoria quanto ao uso compartilhado dos postes e cientes das diferenças entre os modelos regulatórios dos setores envolvidos, propõe-se a introdução de interface centralizada, que realize a gestão e organização do recurso.

Assim, a Ouvidoria propõe a análise e discussão sobre a possibilidade da Anatel assumir uma postura mais ativa na questão em discussão, passando a desenvolver um papel de centralizador para os prestadores de telecomunicações. Desta forma, poderia concentrar informações sobre as empresas reguladas para realizar intermediação ou facilitar as tratativas sobre o compartilhamento de postes. Tanto sobre a regularização da ocupação quanto sobre o preço do compartilhamento das infraestruturas passivas.

Assim, a Anatel, exerceria papel de interlocutor dos prestadores de serviços de telecomunicações com as distribuidoras. A ideia é que o órgão regulador concentre as demandas do setor de telecomunicações, tomando conhecimento do mapa das redes de telecomunicações (inclusive última milha), forme um banco de dados sobre demandas em tratativas e resolvidas e colabore na disseminação de boas práticas e casos de sucesso. Portanto, a agência reguladora seria responsável pelo diálogo com as distribuidoras de energia, as quais possuem o dever legal de compartilhar os pontos de fixação de seus postes.

Sistema semelhante ao SNOA poderia ser criado para a organização das demandas e contratos vigentes sobre compartilhamentos dos postes. A Anatel realizaria a implementação e operacionalização de sistema para gestão das informações sobre a ocupação dos pontos de fixação, que coletaria informações como localidade, quantidade por prestadora, pontos ativos e inativos, demandas, etc. Tal sistema reuniriam todas as informações do setor de telecomunicações para facilitar as negociações quanto às demandas por novos pontos de fixação bem como a regularização dos pontos existentes.

A introdução do agente centralizador tem o intuito de facilitar e padronizar, na medida do possível, a relação entre as distribuidoras e os prestadores de serviços de telecomunicações, minimizando sobremaneira o conflito regulatório uma vez que as distribuidoras, reguladas pela Aneel, continuariam com o dever de compartilhar os pontos de fixação de seus postes, mas não teriam que dialogar com diversos prestadores de serviços de telecomunicações, que demandam o uso de seus postes. Teríamos uma drástica redução dos custos de transação, principalmente para o setor de energia elétrica, em que a cessão de postes não é uma linha de negócios priorizada. Já da parte dos prestadores de telecomunicações estes passariam a dialogar com um único interlocutor, quando da necessidade de pleitear o uso dos pontos de fixação nos postes. Tal medida busca equalizar o acesso a infraestrutura de postes para todas as prestadoras de telecomunicações, sejam elas de pequeno, médio ou grande porte.

Além disso, entendemos que a gestão dos pontos de fixação nos postes centralizada no regulador, possibilita um melhor controle dos registros da ocupação dessa infraestrutura, que facilita a busca pelo acompanhamento da evolução tecnológica, atentando para o uso das melhores práticas de engenharia, questão inerente ao mercado de telecomunicações, contribuindo para otimizar as redes que atendem a última milha dos provedores dos serviços de telecomunicações.

Cumpre ainda destacar a necessidade de revisão da Norma ABNT 15214 que estabelece os requisitos e condições técnicas mínimas para o compartilhamento de infraestrutura das redes de distribuição aérea e subterrânea de energia elétrica, nas tensões nominais até 34,5 kV, com redes de telecomunicações, face a crescente substituição de cabos coaxiais e metálicos pela fibra óptica. A figura a seguir mostra a evolução dos acessos de banda larga por tipo de tecnologia empregada.

Com o objetivo de aperfeiçoar a Norma e talvez permitir uma quantidade maior de pontos de fixação nos postes, em razão da redução do pesos dos cabos, é pertinente que a Anatel encaminhe solicitação à ABNT para que possa tratar da revisão da Norma ABNT 15214 com a maior brevidade possível.

A Ouvidoria entende que ambos os setores ganhariam com tal solução, uma vez que as prestadoras de serviços de telecomunicações, por meio da organização e centralização da informação, teriam melhor condição de negociação de quantidade e preço dos pontos de fixação, além da redução do número de agentes para negociar, reduzindo assim os custos de operação e favorecendo a padronização. O maior envolvimento do órgão regulador facilitaria a organização, o controle e a observância das normas técnicas.

É sabido que apesar de a Anatel buscar sempre que possível preservar a livre negociação entre as partes, com o mínimo de intervenções regulatórias quanto ao preço praticado, preservando a vedação legal de comportamentos discriminatórios e visando assegurar preços justos e razoáveis no compartilhamento de infraestrutura, foi necessária, numa tentativa de minimizar os conflitos relativos a preço, que a Anatel e Aneel editassem de forma conjunta a Resolução nº 04/2014 que trouxe um valor de referência a ser adotado em casos de conflitos impetrados à Comissão de Resolução de Conflitos (instituída pela Resolução Conjunta nº 2, de 27/03/2001 – Aneel, Anael e ANP), valor este de R$ 3,19 (três reais de dezenove centavos) por ponto de fixação. Cientes da necessidade de acompanhamento constante da questão, a própria Resolução previu sua revisão: “Art. 13. A ANEEL e a Anatel irão revisar esta Resolução em até 5 (cinco) anos após sua publicação” (grifo nosso).

Apesar da edição de tal regulamentação o número de conflitos impetrados não diminuiu, pelo contrário, observou-se um incremento. Conforme mencionado na TS/CP nº 28/2018: “A publicação da referida norma acarretou um grande aumento dos processos para revisão dos preços do compartilhamento na Comissão de Resolução de Conflitos, incentivando a lide na busca de um valor definido, em detrimento do processo de livre negociação vigente até então."

As políticas de promoção da competição, adotadas pela Anatel, proporcionaram crescente demanda por serviços de telecomunicações, o que trouxe certo descompasso com o processo de uso compartilhado do recurso de postes. Atualmente o Brasil conta com 10.735 (dez mil setecentos e trinta e cinco) prestadoras do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM (Consultado em 11.02.2020 - https://sistemas.anatel.gov.br/stel/consultas/ListaPrestadorasLocalidade/tela.asp?pNumServico=045) que ofertam conexão de banda larga utilizando fibra ótica, cabo coaxial, cabo metálico, satélite e radiofrequências.

O virtuoso aumento da quantidade de prestadoras de SCM permitiu a melhor da qualidade, com aumento da velocidade e redução do preço final do serviço fornecido ao consumidor.

Atualmente existe grande variação de valores praticados nos contratos de compartilhamento dos postes, valores estes baixíssimos para empresas com grande quantidade de pontos contratados (grandes prestadoras) e preços bem elevados para as empresas com pouca ocupação (pequenos provedores). Tal fato acarreta uma barreira à entrada de prestadoras de pequeno porte, que têm manifestado grande insatisfação com os valores atualmente praticados. Questão confirmada na TS/CP nº 35/2019 da Ouvidoria. A concentração das negociações na interface centralizada minimizaria sobremaneira tais distorções.

Outra questão que seria solucionada com a implementação do agente autônomo seria a demora no tratamento para aprovação dos projetos de instalação, diminuindo o tempo de trâmite de todo processo. Uma vez que o agente promoveria uma padronização dos projetos, primando pela qualidade e fidelidade das informações.

Ponto de extrema relevância nesse debate é o meio de financiamento e manutenção do agente autônomo. Quanto à fonte de recurso para gestão do uso compartilhado dessa infraestrutura, a Ouvidoria entende que o próprio FISTEL – Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, já seria suficiente para cobrir os custos dessa gestão, conforme art. 3º da Lei nº 5070 de 7 de julho de 1966, alterado pela LGT - Lei nº 9.472, de 1997:

Art. 3° Além das transferências para o Tesouro Nacional e para o fundo de universalização das telecomunicações, os recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - FISTEL serão aplicados pela Agência Nacional de Telecomunicações exclusivamente: (Redação dada pela Lei nº 9.472, de 1997)

a) na instalação, custeio, manutenção e aperfeiçoamento da fiscalização dos serviços de telecomunicações existentes no País;

b) na aquisição de material especializado necessário aos serviços de fiscalização;

c) na fiscalização da elaboração e execução de planos e projetos referentes às telecomunicações.

d) no atendimento de outras despesas correntes e de capital por ela realizadas no exercício de sua competência.

As atividades a serem desempenhadas pelo agente autônomo são totalmente aderentes ao preconizado no artigo retro mencionado. Trata-se da mais pura atividade de fiscalização e aperfeiçoamento dos serviços de telecomunicações.

Para além da possibilidade de a Anatel atuar como ente centralizador, outras medidas também podem ser interessantes para a busca da solução da questão. Uma delas, que foi bastante mencionada na TS/CP nº 35/2019, é a atuação mais firme por parte da Anatel quanto à fiscalização de seus regulados. Uma vez que não existe dispositivo regulamentar específico quanto à fiscalização de pontos de fixação ou mesmo sobre o uso da infraestrutura de postes utilizados pelas prestadoras de SCM, entendemos que cabe à Anatel uma aproximação junto a estas entidades no sentido de orientar quanto às melhores práticas de uso. Ressalta-se a importância do papel educador da Agência perante seus regulados e não apenas fiscalizador/sancionador. A revisão da regulamentação em vigor, esclarecendo pontos controversos, abarcando os procedimentos operacionais relacionados ao compartilhamento, visando a otimização do processo, também se mostram como medidas necessárias.

É fundamental a união de esforços de todos os atores envolvidos, incluindo as autoridades, na construção de um modelo que confira sentido prático à regulamentação, com clareza sobre os custos, atribuições e responsabilidades de cada envolvido.

A Ouvidoria, com base em todo exposto acerca da problemática relacionada ao compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadores de serviços de telecomunicações, sugere, além das medidas atualmente adotadas pela Agência:

ampliação do diálogo com todos os envolvidos com a problemática do compartilhamento de postes;

estudo da possibilidade de a Anatel atuar como interface centralizadora para intermediação das questões relativas ao compartilhamento de postes, com vistas a reduzir os custos de transação e dar tratamento isonômico a todos os agentes de mercado, em especial aos entrantes;

criação de sistema específico para coleta de informações das prestadoras de SCM sobre o uso da infraestrutura de postes;

promoção contínua e célere da modernização do arcabouço regulatório, a fim de que as normas estejam sempre aderentes às necessidades do mercado, com revisão da regulamentação vigente;

encaminhamento de ofício para a Associação Brasileira de Norma Técnicas (ABNT), solicitando revisão da Norma ABNT 15214 com a maior celeridade possível.

atuação mais próxima por parte da Anatel quanto à informação/orientação de seus regulados, adotando uma postura ativa e não reativa como atualmente.

Documento assinado eletronicamente por Thiago Cardoso Henriques Botelho, Ouvidor, em 18/03/2020, às 18:59, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Adriana da Silva Mendes, Especialista em Regulação, em 18/03/2020, às 19:08, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 5318932 e o código CRC 4B069371.