Análise nº 96/2021/MM

Processo nº 53500.014686/2018-89

Interessado: Prestadoras de Telecomunicações, ANEEL, AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL

CONSELHEIRO

MOISÉS QUEIROZ MOREIRA

ASSUNTO

Proposta de Consulta Pública prevista no item nº 9 da Agenda Regulatória 2021-2022, consistente na reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações.

EMENTA

Procedimento normativo. resolução conjunta. REGULAMENTO De compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações. ITEM Nº 9 da Agenda Regulatória 2021-2022. aneel. CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 60 DIAS. DETERMINAÇÃO À ÁREA TÉCNICA.

Consulta Pública de proposta do Regulamento de Compartilhamento de Postes entre Distribuidoras de Energia Elétrica e Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, conforme item nº 9 da Agenda Regulatória 2021-2022.

A revisão do regramento que disciplina o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações tem caráter estratégico para o desenvolvimento e expansão da infraestrutura do setor de telecomunicações no país.

A presente revisão regulamentar persegue o enfrentamento de cada um dos problemas identificados no Relatório de Análise de Impacto Regulatório elaborado conjuntamente pelas áreas técnicas da Anatel e da Aneel, e busca fornecer incentivos econômicos adequados para que os próprios agentes envolvidos busquem soluções de mercado capazes de acomodar os diversos interesses identificados.

Pela aprovação da Consulta Pública pelo prazo de 60 (sessenta) dias.

Recebimento da manifestação da ALGAR TELECOM S.A. (SEI nº 7082771 e anexo de SEI nº 7082772) como exercício de direito de petição previsto no art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal do Brasil, e indeferimento dos pedidos nela constantes.

Recebimento da Petição de SEI nº 7315646, apresentada nos autos por CLUSTERS TELECOM INFORMÁTICA LTDA., como exercício de direito de petição previsto no art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal do Brasil, e indeferimento do pedido nela constante.

Determinação à área técnica para que dê início as atividades de disseminação de informação apontadas na Análise de Impacto Regulatório, e para que considere as soluções trazidas aos presentes autos pela ALGAR TELECOM S.A., bem como outras experiências que se venham a realizar, quando da construção da proposta final da presente regulamentação.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações (LGT);

Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015 - Estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações e altera as Leis nº 9.472, de 16 de julho de 1997, 11.934, de 5 de maio de 2009, e 10.257, de 10 de julho de 2001.

Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 - Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras (Lei das Agências Reguladoras).

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Regulamento Conjunto para Compartilhamento de Infraestrutura entre os Setores de Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 1, de 24 de novembro de 1999, da Anatel, Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e Agência Nacional de Petróleo (ANP).

Regulamento Conjunto de Resolução de Conflitos das Agências Reguladoras dos Setores de Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 2, de 27 de março de 2001, da Anatel, Aneel e ANP.

Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Anatel e Aneel, a qual aprova o preço de referência para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos, e estabelece regras para uso e ocupação dos Pontos de Fixação.

Resolução Interna nº 1, de 4 de dezembro de 2020, que aprova a Agenda Regulatória 2021-2022 da Anatel;

Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 5345609);

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 527/2020 (SEI nº 5482487);

Processo nº 53500.014686/2018-89.

RELATÓRIO

I - DOS FATOS

Trata-se de proposta de Consulta Pública prevista no item nº 9 da Agenda Regulatória 2021-2022, aprovada por meio da Resolução Interna nº 1, de 04/12/2021 (SEI nº 6292384), consistente na reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações atualmente vigente, aprovado pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel e da Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel.

O projeto foi incluído na Agenda Regulatória para o biênio 2017/2018, cuja meta inicial era a elaboração de Avaliação de Impacto Regulatório – AIR no 1º semestre de 2018 e submissão à Consulta Pública no 2º semestre de 2018.

As previsões iniciais foram revistas na Agenda Regulatória para o biênio 2019/2020, com a previsão de submissão da proposta à Consulta Pública até o 1º semestre de 2020 e a aprovação final até o 2º semestre de 2020.

Nova revisão foi feita para o atual biênio, com a expectativa de realização de Consulta Pública no 1º semestre de 2021, e aprovação final no 1º semestre de 2022.

Os autos foram inaugurados pelo Termo de Abertura de Projeto (TAP) PRRE (SEI nº 2632100), de 13/06/2018, contendo informações relacionadas ao projeto, tido como estratégico ante o seu estreito alinhamento com os objetivos estratégicos definidos no Plano Estratégico da Anatel 2015-2024, aprovado pela Portaria nº 174, de 11 de fevereiro de 2015, e atualizado por meio da Portaria nº 636, de 30 de abril de 2020 (SEI nº 5498745).

Ato contínuo, foi elaborado o Informe nº 112/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3173648), no qual a Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) relatou a realização de reunião entre as diretorias da Anatel e da Aneel, ocorrida em 15/12/2017, ocasião em que foram discutidos os problemas enfrentados no compartilhamento de postes e a necessidade de se revisar a regulamentação setorial. A partir daí, seguiram-se diversas outras reuniões entre as Agências e visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de telecomunicações com o objetivo de diagnosticar os problemas enfrentados pelos setores.

Em razão da abrangência da discussão, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) optou por realizar uma tomada de subsídios pública, conforme exposto no Informe supracitado e no documento denominado Consulta Pública 28/2018 (SEI nº 3174427) e em seu Anexo (SEI nº 3272353). O período inicial de 26 de setembro a 31 de outubro de 2018 para recebimento das contribuições foi prorrogado até o dia 30 de novembro de 2018, conforme Despacho Decisório nº 6/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3406361).

Durante esse período, foram recebidas 102 (cento e duas) contribuições à tomada de subsídios por meio do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública (SACP) e mais 7 (sete) correspondências no Sistema Eletrônico de Informações (SEI) da Anatel, conforme relatado no Informe nº 14/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5244795).

Após consolidar as contribuições recebidas, a área técnica elaborou versão final do Relatório de AIR (SEI nº 5244795), contendo dois temas, subdivididos em subtemas, que serão abordados detalhadamente na presente Análise. Foram elaboradas, ainda, Minutas de Consulta Pública (SEI nº 5345624) e de Resolução Conjunta (SEI nº 5345631), e os autos foram encaminhados para manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel).

Foi confeccionado, então, o Parecer nº 266/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 5468380), no qual o órgão consultivo tece algumas considerações, opinando ao seu término pela inexistência de óbices de cunho jurídico em relação à proposta e sugerindo algumas alterações redacionais.

As observações da PFE foram devidamente avaliadas pela área técnica, nos termos do Informe nº 62/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5482484) e foi proposta uma nova Minuta de Resolução (SEI nº 5482485). Os autos foram encaminhados ao Conselho Diretor, acompanhados da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 527/2020 (SEI nº 5482487).

Por meio de sorteio realizado em 6 de maio de 2020 (SEI nº 5515960), os autos foram distribuídos a este Gabinete para fins de relatoria.

Em 08/10/2020, na ocasião da Reunião do Conselho Diretor nº 891, solicitei prorrogação de relatoria, tendo em vista a complexidade do tema e a realização de tratativas, ainda em andamento, junto ao Gabinete do Diretor da Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel, relator da matéria naquela Agência.

Os autos foram encaminhados em diligência à área técnica, por meio do Memorando nº  115/2020/MM (SEI nº 6129110), solicitando esclarecimentos adicionais, tendo sido restituídos a este Gabinete acompanhados do Memorando nº 79/2020/CPRP/SCP (SEI nº 6188709).

Na ocasião da 896ª Reunião Ordinária do Conselho Diretor, realizada em 25/2/2021, solicitei prorrogação do prazo de relatoria, por mais 120 (cento e vinte) dias, tendo em vista a necessidade de entabular diversas tratativas com o Gabinete do Diretor Efrain Pereira da Cruz, relator da matéria na Aneel, com a qual esta Anatel estabelece o regramento sobre o compartilhamento de postes de forma conjunta. A requerida prorrogação me foi deferida por unanimidade, conforme Certidão de Julgamento SCD de SEI nº 6608215.

Ainda em razão da necessidade de fechamento de uma proposta consensual junto à ANEEL, requeri nova prorrogação do prazo de relatoria na ocasião da 902ª Reunião Ordinária do Conselho Diretor, realizada em 29/7/2021, a qual foi deferida por unanimidade pelo Colegiado, conforme Certidão de Julgamento SCD de SEI nº 7201983.

Em 14/7/2021, a ALGAR TELECOM S.A. manifestou-se nos autos por meio da Petição de SEI nº 7082771 e anexo de SEI nº 7082772, por meio da qual informou sobre as iniciativas que a prestadora vem adotando com o propósito de encontrar soluções para o compartilhamento de postes, ao tempo em que trouxe aspectos que, no seu entender, devem ser considerados quando da reavaliação da regulamentação ora em debate.

Em 26/8/2021, a empresa CLUSTERS TELECOM INFORMÁTICA LTDA., doravante denominada "CLUSTERS TELECOM", manifestou-se nos autos por meio da Petição de SEI nº 7315646, na qual requereu a juntada do processo 53500.053690/2021-68, por entender tratar-se de conteúdo sensível à matéria ora em análise.

Em 30/11/2021, a Diretoria da ANEEL, na ocasião de sua 45ª Reunião Ordinária, decidiu submeter à Consulta Pública (Consulta Pública nº 73/2021) a proposta objeto de consenso com a relatoria da proposta naquele órgão. 

É o histórico. 

II - Do contexto

Como mencionado, o presente processo trata de reavaliação da Resolução Conjunta nº 4/2014 da Anatel e Aneel, atualmente vigente e que regulamenta o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações.

A revisão da referida norma é essencial para superar a situação caótica da ocupação dos postes por prestadoras de serviços de telecomunicações e do grau de desordem observado em muitos municípios brasileiros, sobretudo naqueles de maior porte.

Em breve síntese, podemos afirmar que a evolução do sistema de telecomunicações nacional e os problemas relacionados i) a deficiências na governança do assunto, ii) à ausência de incentivos para o compartilhamento de postes de propriedade das distribuidoras de energia elétrica, iii) à significativa dispersão nos preços cobrados pelo uso da infraestrutura compartilhada e iv) à multiplicação de redes de telecomunicações instaladas por inúmeros atores levaram à atual situação de significativa confusão, dando origem v) a um significativo passivo a ser endereçado.

Dada a complexidade do tema e a diversidade das questões que o permeiam, envolvendo inclusive outro setor regulado, é essencial encontrar soluções que ataquem efetivamente cada um destes problemas, de modo a zelar e aprimorar a utilização desta infraestrutura tão essencial às telecomunicações no país.

Para uma melhor compreensão do tema e a identificação da solução adequada, a presente contextualização seguirá com uma breve apresentação dos atuais desafios da regulação do setor de telecomunicações, dentre os quais a regularização do compartilhamento dos postes é um tema de destaque. A seguir, será oferecida uma descrição da infraestrutura utilizada e da sua importância para a efetiva prestação dos serviços de telecomunicações. Em seguida, serão apresentados alguns aspectos relacionados à origem do compartilhamento e sua evolução até o cenário atual, bem como os regramentos que já foram elaborados com o intuito de endereçar a questão.

II.1. Os atuais desafios da regulação do setor de telecomunicações

Os serviços de telecomunicações são largamente utilizados para a realização de atividades cada vez mais indispensáveis à sociedade atual. Com a revolução digital e a explosão da Internet, tais serviços superaram sua concepção original de permitir a comunicação de voz entre pessoas em localidades fixas, evoluindo para permitir a comunicação entre pessoas em mobilidade até a comunicação e interação entre máquinas. Além de impulsionar inovações em toda a economia, as telecomunicações passaram a estar presentes em nosso cotidiano de tal maneira que hoje podemos seguramente afirmar que elas são imprescindíveis à realização de inúmeras tarefas fundamentais.

Os desafios advindos da pandemia de Covid-19 não só evidenciaram a essencialidade das telecomunicações no dia-a-dia de pessoas e empresas, como a intensificaram, quando muitos brasileiros tiveram que mudar significativamente sua rotina, passando a exercer parte de suas atividades à distância em função do isolamento social. 

Nessa esteira, o suporte dado para a realização de atividades remotas, notadamente relacionadas ao trabalho à distância, como reuniões por videoconferência e armazenamento de arquivos em nuvem, ou os serviços de delivery de supermercados, farmácias e restaurantes, via aplicativos, foi essencial para que muitos brasileiros se adaptassem a este período conturbado que ainda não se encerrou. 

Além disso, destaque-se que o desenvolvimento do setor e a expansão da infraestrutura de telecomunicações têm impactos positivos sobre a economia em geral. Não só a expansão da infraestrutura, a qual envolve investimentos que impactam a geração de emprego e renda e têm efeitos multiplicadores sobre a economia em geral, mas também a expansão do acesso a serviços de banda larga.

De acordo com estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) [1], publicado em 2017, o efeito da expansão da banda larga sobre o produto interno bruto (PIB) é positivo e significativo. Na média, a ampliação de 1% do acesso à banda larga acarreta um aumento de 0,077% no PIB, sendo que o maior impacto da banda larga ocorre nos municípios de maior renda per capita e alta concentração urbana. Embora o impacto da expansão da banda larga nos municípios mais pobres seja menor que nos demais, evidenciou-se que o efeito sobre o PIB desses municípios é também positivo.

Frente a tal realidade, os equipamentos que dão suporte à sua prestação passam a compor a infraestrutura essencial do país, e sua implementação e manutenção demandam especial atenção dos diversos atores envolvidos, notadamente dos agentes públicos. Os comandos legais e regulatórios devem ser elaborados sob este prisma, com foco na manutenção e na evolução do setor.

A Anatel, em conjunto com demais órgãos do poder público, sempre atuou para garantir o pleno desenvolvimento das telecomunicações nacionais, ciente do papel que o setor regulado possui na economia nacional.

Em um primeiro momento, logo após a formulação e aprovação da LGT, os principais desafios eram garantir a universalização do serviço de telefonia fixa prestado em regime público, ao mesmo tempo que se realizava a transição de uma estrutura de mercado monopolista e estatal para um cenário de competição entre os agentes.

Passados mais de 20 anos, o cenário hoje é bastante diverso. O Serviço Telefônico Fixo Comutado, opção escolhida para a promoção da universalização do acesso às telecomunicações, encontra-se obsoleto e, apesar de ainda ser utilizado por milhões de usuários em todo o país, vem percebendo crescente perda de atratividade.

No extremo oposto, com crescente interesse da sociedade, encontram-se os serviços móveis, representados pela figura regulatória do Serviço Móvel Pessoal (SMP), e de transmissão de dados em banda larga fixa, o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM). Todavia, ambos são prestados em regime privado e isentos das obrigações relativas à universalização e à continuidade, existentes para o STFC e que devem ser asseguradas pela União. 

O aumento do interesse pelo SMP e SCM e do nível de competição entre os atores são evidentes, e, ante tal realidade, coube à Agência perseguir abordagens regulatórias adequadas ao atendimento dos anseios dos usuários.

O estabelecimento de compromissos de abrangência nos editais de licitação de radiofrequência utilizadas na prestação do SMP e a redução de barreiras de entrada para a prestação do SCM são exemplos evidentes de medidas já tomadas pela Anatel para se adaptar a esta nova realidade, pois são maneiras de expandir a oferta dos serviços prestados em regime privado.

Os resultados vêm sendo significativos, uma vez que o SMP é atualmente prestado em todos os municípios brasileiros, tendo-se registrado, em maio de 2021, um total de 241 milhões de acessos em serviço, dos quais 76,1% eram prestados com a tecnologia mais atual - a de quarta geração (4G). Mesmo prestado em regime privado, o SMP terminou por massificar plenamente o acesso aos serviços de telecomunicações, possuindo uma penetração muito superior àquela do STFC.

Quanto ao SCM, os números são mais tímidos, existindo cerca de 37,4 milhões de assinaturas em todos o país, o que representa cerca de 52,9 acessos a cada 100 domicílios no Brasil (dados da Anatel referentes a maio de 2021). Todavia, o crescimento verificado nos últimos anos indica que o patamar de estabilidade ainda não foi alcançado, sendo papel da Anatel atuar para promover a expansão desse acesso ao maior número possível de usuários, com a qualidade requerida por estes e a preços razoáveis. Além disso, diferentemente do SMP, o SCM não é um serviço pessoal, de modo que um único acesso pode ser compartilhado por múltiplos usuários em residências, empresas, órgãos públicos, etc, o que explica, em certa medida, a menor quantidade de acessos.

Em que pesem os incríveis avanços acima relatados, o Estado brasileiro ainda tem enormes desafios. A complexidade do setor de telecomunicações, a crescente demanda por capacidade de transmissão de dados e a evolução esperada com o advento das redes 5G demandam ações suplementares, sempre com o intuito de promover o desenvolvimento e a constante evolução do setor de telecomunicações.

Conforme informações incluídas no Relatório de Análise de Impacto Regulatório – AIR (SEI nº 5345609), com base em projeções feita pela Cisco em 2017 [2], o tráfego global de dados terá mais do que triplicado entre 2016 e 2021, em um taxa composta de crescimento anual de 26%, alcançando o equivalente a 125 vezes todo o volume de tráfego do ano de 2005. Ainda de acordo com essas projeções, a velocidade média das conexões de banda larga será de 53 Mbps e um acesso domiciliar será responsável, em média, por cerca de 155 Gigabytes de tráfego de Internet por mês.

Em atualização realizada em março de 2020 [3], projetam-se velocidades de 110 Mbps para acessos globais fixos de banda larga em 2023 e 5,3 bilhões de usuários de internet, em comparação com 3,9 bilhões existentes em 2019. Além disso, há a expectativa de que, em 2023, as velocidades médias de conexão por redes móveis serão de 43,9 Mbps, mais do que triplicando a verificada em 2018, que foi de 13,2 Mbps. Se forem consideradas somente as redes móveis 5G, espera-se que as velocidades médias atingirão 575 Mbps.

São números impressionantes e, para que eles se efetivem, obviamente, as redes atuais devem ser expandidas e evoluídas de modo a não só viabilizar a prestação dos serviços a novos usuários, mas também a oferta de maior capacidade a usuários já atendidos.

Para suprir esta necessidade evolutiva, considero necessária a adoção de medidas efetivas pela Agência que podem ser reunidas em três grupos listados a seguir:

Disponibilização do espectro;

Modernização de regulamentação;

Remoção das barreiras à expansão da infraestrutura móvel e de banda larga.

Como exemplo de medida integrante do primeiro grupo, podemos citar o leilão das radiofrequências utilizadas pelo 5G, realizado nos dias 4 e 5 de novembro último. Como abordado no Processo nº 53500.004083/2018-79, o leilão disponibilizou espectro em abundância, em dimensões que poderá colocar o Brasil entre os países com mais espectro disponível para a prestação de serviços por meio da tecnologia móvel de 5ª geração.

Além dele, podemos mencionar a Consulta Pública nº 82/2020 (Processo nº 53500.027376/2020-49), finalizada em 24 de janeiro último, que versa sobre uso da faixa de 5,925 GHz a 7,125 GHz por equipamentos de radiocomunicações de radiação restrita. Espera-se que a utilização de tal porção do espectro por equipamentos não licenciados representará um avanço significativo na disponibilização de banda larga no país, aumentando significativamente as faixas de frequências atualmente alocadas para tal propósito. 

De maneira semelhante, a Agência já vem adotando ações com o intuito de modernizar a regulamentação, notadamente por meio da redução da carga regulatória (processo de guilhotina regulatória), da eliminação de barreiras de entrada para novos prestadores (novo regulamento do SCM) e da simplificação de processos de outorga e licenciamento (Novos Regulamento Geral de Outorgas e Regulamento Geral de Licenciamento).

Outro ponto de destaque diz respeito às discussões relacionadas ao fim dos contratos de concessão e à possibilidade de adaptação das outorgas para o regime de autorização, atualizando, assim, as regras de prestação dos serviços de telecomunicações e tornando a regulação mais aderente ao atual cenário.

Por fim, existe um conjunto de medidas a serem tomadas, de fundamental importância, com objetivo de se promover o contínuo desenvolvimento e a expansão da infraestrutura de serviços móveis e de banda larga e que, necessariamente, demandam a participação de diversos atores públicos – Anatel, Aneel, Poder Legislativo, Poder Executivo Federal e Municipal - e privados – Prestadoras de Telecomunicações, Distribuidoras de Energia Elétrica, Exploradoras de Infraestrutura, Fundos de Investimento.

Nessa toada, cabe destacar que o Governo Federal publicou recentemente a Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil no período de 2020 a 2031 – EFD 2020-2031, estabelecida por meio do Decreto nº 10.531, de 26/10/2020, que define a visão de longo prazo para o país e busca promover o alinhamento da atuação dos diferentes órgãos da administração pública.

No âmbito da mencionada estratégia, foi estabelecida diretriz no sentido de “fomentar o desenvolvimento da infraestrutura, como foco no ganho de produtividade e na melhoria da qualidade de vida, assegurando a sustentabilidade ambiental e propiciando a integração nacional e internacional”. Dentre as orientações apresentadas em tal diretriz, destaca-se a seguinte:

“- garantir regras e instrumentos para suportar políticas e programas de expansão da infraestrutura de banda larga, o que inclui, entre outros, conectividade para as Regiões Norte e Nordeste, comunicação por satélite, governo eletrônico, data centers, redes móveis com tecnologia 5G ou superior e backhaul de fibra óptica para todos os Municípios do País, com padrões de qualidade e custo compatíveis com as referências internacionais;”

Nota-se, portanto, que a importância da expansão da infraestrutura de banda larga e da adoção de medidas para tanto é reconhecida pelo Poder Executivo como estratégia de desenvolvimento, o que avaliza e torna inquestionável a necessidade de adoção daquelas medidas, pela Agência, pertencentes ao terceiro grupo dentre aqueles supramencionados.

Justamente nesse último grupo, que possui papel fundamental para o pleno desenvolvimento das telecomunicações e do país, enquadra-se a presente proposta de regulamentação.

II.2. A infraestrutura do setor de telecomunicações

É de pleno conhecimento que as redes de telecomunicações dependem de capital intensivo, pois estão sujeitas à constante transformação e evolução. 

Dada sua complexidade e capilaridade, a implementação de tais redes depende de extensa infraestrutura que a suporte, não constituída unicamente por equipamentos de telecomunicações. Por exemplo, para abrigar centrais telefônicas, quadros de distribuição, roteadores ou data centers, são necessários imóveis de diferentes portes e configurações. Torres são utilizadas para posicionar as antenas utilizadas na prestação de serviços sem fio em pontos elevados e visíveis, ao passo que dutos e galerias alojam fios e cabos subterrâneos pelos quais trafegam os dados.

Contudo, os mais numerosos e visíveis equipamentos que suportam tal infraestrutura são certamente os postes, onipresentes nas áreas urbanas brasileiras e em suas adjacências. Normalmente utilizados para fixar os cabos que interconectam os equipamentos das prestadoras aos usuários dos serviços, eles também possuem outras finalidades como a alocação de reservas técnicas, de caixas de emendas, de armários de pequeno porte e, em futuro próximo, antenas que serão utilizadas na quinta geração dos serviços móveis.

Apesar da relevância e de sua utilização massiva na prestação dos serviços de telecomunicações no país, em geral os postes são de propriedade das distribuidoras de energia elétrica, atuantes em suas respectivas áreas de concessão, permissão e autorização.  Estas empresas empregam estes ativos para prestar o seu próprio serviço, igualmente regulado e essencial, e que possui em comum com os serviços de telecomunicações tanto a dependência de capital intensivo quanto a infraestrutura em rede.

Além disso, as distribuidoras de energia elétrica podem utilizar esses postes para outras finalidades, gerando receitas acessórias, tais como aquelas auferidas com o seu compartilhamento com as prestadoras dos serviços de telecomunicações.

Tendo em vista a convivência de múltiplos atores, o compartilhamento entre esses setores possui alta relevância, pois é por meio destes ativos que são prestados serviços essenciais à economia brasileira.

Trata-se, portanto, de infraestrutura essencial tanto para o setor de telecomunicações quanto para o setor elétrico, sendo o seu regular compartilhamento entre tais setores um fator crítico de sucesso para a efetiva implementação das políticas públicas de telecomunicações.

Na verdade, desde o início da implantação das redes de telecomunicações no país, a utilização dos postes das distribuidoras de energia elétrica pelas empresas de telecomunicações já ocorria. Contudo, a realidade do mercado era outra, pois os serviços de telecomunicações eram mais restritos e, normalmente, fornecidos por uma empresa estatal, em regime de monopólio natural. Neste cenário, o espaço alocado nos postes era mais do que suficiente para a fixação dos fios e cabos por onde passavam os sinais do serviço de telefonia fixa, que era praticamente o único que existia até o início da década de 1990.

Com a privatização do Sistema Telebrás, o surgimento de novos serviços e, sobretudo, a introdução da competição no setor, a demanda por espaços nos postes aumentou, pois novas prestadoras passaram a implantar suas próprias redes e a utilizar a mesma infraestrutura de postes até então subutilizada.

Assim, à medida em que as redes de telecomunicações foram sendo replicadas, o compartilhamento de tais ativos passou, então, a estar sujeito a conflitos causados principalmente por questões relacionadas aos preços praticados na relação contratual, segurança das instalações e dos transeuntes, ocupação clandestina e, em alguns outros casos, controvérsias relacionadas a questões urbanísticas.  

Face a tal realidade, o Estado foi chamado a atuar, estabelecendo contornos normativos para disciplinar a relação entre os envolvidos, sendo este o objetivo principal do normativo em questão.

II.3. As origens do compartilhamento no setor de telecomunicações

Com o objetivo de possibilitar uma melhor compreensão do tema, passo a apresentar um breve histórico do compartilhamento de infraestrutura que sempre foi um ponto central para a implantação de muitas redes de telecomunicações em todo o mundo.

Desde o início, as empresas de telecomunicações buscaram formar parcerias com os proprietários de outras infraestruturas em rede existentes ou planejadas, como uma maneira de reduzir os seus custos e acelerar a implantação de suas próprias redes.

Ainda em seus primórdios, quando o telégrafo ainda era o único meio de comunicação à distância, as ferrovias passaram a ser utilizadas como infraestrutura para alocação e passagem dos equipamentos e cabos da revolucionária tecnologia que surgia. Conflitos entre os proprietários das ferrovias e das companhias de telégrafo já se iniciaram em meados do século XIX, os quais foram solucionados com a garantia de que as linhas do telégrafo não atrapalhariam a operação da ferrovia e que a utilização dos serviços telegráficos pelas companhias ferroviárias fosse realizada de maneira gratuita [4].

Com a expansão das linhas telefônicas e a consequente perda de relevância do telégrafo durante a primeira metade do Século XX em países da Europa e nos EUA, novos tipos de compartilhamento passaram a ser explorados. Ao contrário do telégrafo que era basicamente utilizado para comunicação entre cidades, o telefone também passou a permitir a comunicação diretamente entre usuários dentro de uma mesma localidade.

Como as ferrovias não tinham a capilaridade necessária para este novo cenário, as companhias telefônicas passaram a utilizar as ruas das cidades como seus corredores preferenciais para a passagem dos fios que interligariam os seus usuários.

Linhas telefônicas e telegráficas em Estocolmo em 1890 

Fonte: Tekniska Musset (The Swedish National Museum of Science and Technology) [5]

 O compartilhamento de postes com cabos de energia elétrica se revelava inviável naquele primeiro momento, dadas as condições de segurança existentes à época e da incipiência das duas tecnologias. Em algumas cidades, iniciou-se, então, uma pressão pelo enterramento dos cabos das empresas de telefonia em áreas urbanas mais densas, com o intuito de conferir maior qualidade ao serviço e de reduzir a desordem nos postes[6].   

Linhas telefônicas em Nova Iorque por volta de 1903