Timbre

Relatório de Atividades

ÁREA

Ouvidoria

PERÍODO

 Exercício de 2019.

introdução

Durante o exercício de 2019, primeiro ano do mandato deste Ouvidor, foram verificadas as necessidades de (i) apresentarmos de forma mais ampla as competências da Ouvidoria e (ii) dialogar com os servidores da Anatel de forma mais próxima, para aumentar a interação da Ouvidoria com todo corpo de servidores da Anatel.

Assim a Ouvidoria promoveu treze encontros com os servidores da Agência em todo o país, com o objetivo de apresentar as atividades do órgão e também com o propósito de colher sugestões de melhorias para processos desta Agência Reguladora. Desta forma, as pessoas, independentemente de sua lotação, tiveram a oportunidade de contribuir efetivamente com a Ouvidoria para a elaboração de propostas de aperfeiçoamento dos trabalhos.

O Ouvidor se reuniu com servidores da Sede, em Brasília, e esteve também nas Gerências Regionais de São Paulo, Ceará, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Paraná, Goiás, Minas Gerais, Bahia, Rio de Janeiro, Pará e Amazonas. Os servidores das respectivas Unidades Operacionais puderam participar dos eventos via videoconferência. Também foi realizada visita à Unidade Operacional de Alagoas.

Nesses contatos, foi possível identificar preocupações em comum:

a) Seguro dos equipamentos de fiscalização, previsto no art. 12 da Portaria Anatel nº 26, de 18 de janeiro de 2013. De acordo com informações colhidas durante as visitas, fiscais temem ser financeiramente responsabilizados por eventuais furtos e roubos de equipamentos durante as missões em campo porque não há seguro dos mesmos;

b) Dificuldades operacionais em sistemas da Anatel, notadamente o Mosaico e ao sistema de consulta de equipamentos homologados/certificados (SCH - Sistema de Certificação e Homologação). Houve relatos de que tarefas antes automatizadas passaram a ser necessariamente realizadas de forma manual, consumindo mais tempo dos servidores, além de constante instabilidade na consulta à equipamentos homologados/certificados;

c) Incompreensão do Judiciário sobre potencial ofensivo de radiodifusores clandestinos. Servidores relataram dificuldades no combate à pirataria por decisões judiciais favoráveis aos clandestinos.

d) Priorização de temas de fiscalização e alinhamento às Diretrizes do Plano Operacional (Tático) e ao Plano em si. Houve sugestões para que itens relacionados à qualidade dos serviços e ao atendimento ao usuário fossem prioritários para a fiscalização e para que atividades obrigatórias por lei sejam abarcadas pelas Diretrizes do Plano Operacional (Tático) e pelo Plano em si.

e) Quanto a Fiscalização Regulatória ficou evidente a preocupação dos servidores, principalmente os fiscais, quanto a não observação imediata das regras previstas na regulamentação. Os servidores temem serem acusados de prevaricação caso não atuem conforme o disposto nos regulamentos.

Seguro

O seguro dos equipamentos de fiscalização é previsto no art. 12 da Portaria Anatel nº 26, de 18 de janeiro de 2013. De acordo com informações colhidas durante as visitas, fiscais temem ser financeiramente responsabilizados por eventuais furtos e roubos de equipamentos durante as missões em campo porque não há seguro dos mesmos. 

Em relação à questão do seguro, a SFI se manifestou no Memorando nº 141/2019/FIGF/SFI, em resposta a questionamento desta Ouvidoria:

“Relativamente à contratação de seguros para cobertura dos equipamentos de fiscalização, ressalta-se que, historicamente, considerando o vasto número de instrumentos portáteis (móveis) pertencentes à Fiscalização da Anatel, em todos as 27 (vinte e sete) Unidades da Federação, foi solicitado que fosse estabelecida uma política de proteção dos patrimônios utilizados em fiscalização. Ainda, foi levantada a hipótese de contratação de serviços de seguro como mecanismo de proteção do patrimônio da Agência, tendo sido solicitadas propostas no passado a diversas seguradoras.

Como consequência da pesquisa realizada junto às seguradoras, decidiu-se pela não contratação do seguro para os equipamentos, uma vez que o valor do prêmio para acobertar todo o conjunto de equipamentos da fiscalização se mostrava mais oneroso para a Agência do que ao valor com perdas e/ou extravios, caso houvesse. Além do fato de diversas empresas terem se recusado a apresentar propostas, sob o argumento de ausência de interesse em atuar em seguro de bens, nos termos demandados pela Anatel.

A decisão pela não aquisição de seguro também levou em consideração o fato de, historicamente,  serem raros os registros de extravio, dano, roubo, furto ou saque que justificassem a contratação de seguro de instrumentos portáteis (móveis) pertencentes à Fiscalização da Anatel.

Cumpre salientar que existem algumas particularidades intrínsecas ao processo que já foram objeto de discussões e que impactam na decisão de contratação, ou não, do seguro, conforme os itens a seguir: 

Retorno do valor pecuniário para a Anatel. A Seguradora pagaria a indenização para a Secretaria do Tesouro Nacional por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), logo não restaria garantido o retorno para a Anatel; e 

A Seguradora poderia, eventualmente, ingressar com ação de regresso em face do agente de fiscalização alegando culpa ou dolo, objetivando ressarcimento do prejuízo (sub-rogar o crédito). Nesta hipótese, o servidor ficaria, em tese, mais exposto diante de tal situação.

Diante de tais fatos, a Superintendência de Fiscalização passou a estudar a possibilidade de revisar o teor da Portaria nº 26, de 18 de janeiro de 2013 (Instrução de Fiscalização sobre Guarda, Cuidado e Conservação dos Equipamentos de Fiscalização). Assim, no que se refere à recomendação do artigo 12 da citada portaria, seria convertido em dispositivo de caráter mandatório no âmbito de um procedimento de normas de segurança e de condições de uso mais adequadas. Dessa forma, o dispositivo traria critérios com orientações ao fiscal quanto aos cuidados a serem tomados com o uso e guarda dos equipamentos.”

Sendo assim, com base nas observações da SFI, apenas a cobertura ou não dos equipamentos por seguro seria de pouca importância para garantir as condições de trabalho adequados aos agentes de fiscalização, uma vez que o risco de responsabilização do servidor em caso de sinistro seria o mesmo, com apuração de eventual culpa ou dolo. 

Sistemas

Houve relatos de que tarefas relativas ao procedimento de outorga antes automatizadas em sistemas da Anatel, notadamente o Mosaico, passaram a ser necessariamente realizadas de forma manual, consumindo mais tempo dos servidores. 

Em relação a isso a SFI, no Memorando nº 141/2019/FIGF/SFI, expedido em resposta a solicitação de informações da Ouvidoria, informou que “não houve qualquer comunicado formal à SFI acerca de dificuldades relacionadas ao sistema Mosaico”.

Porém, em virtude do questionamento, a Superintendência, conjuntamente com a Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), gestora do sistema Mosaico, deu início a levantamento junto às unidades descentralizadas no intuito de identificar eventuais dificuldades relacionadas ao sistema Mosaico.

De acordo com a SFI, paralelamente, os Gerentes de Fiscalização (FIGF), de Suporte à Fiscalização (FISF) e das Gerências Regionais passaram a interagir com os coordenadores de processos de outorga e recursos à prestação das unidades descentralizadas para colher reportes de dificuldades relacionadas ao sistema Mosaico.

Em relação aos outros sistemas, especialmente aqueles sob supervisão a SFI, informou seguinte:

"1) Para o sistema  FISCALIZA,  as dúvidas têm sido enviadas pela aba "Pitaco", disponibilizada no próprio sistema. Alguns questionamentos foram objetos de debate por ocasião da realização da reunião de coordenadores de fiscalização (Refis), realizada no mês julho deste ano. Ao longo de 2018 já houve uma série de treinamentos em diferentes unidades descentralizadas e, agora, no 2º semestre de 2019 ocorrerão mais outros 5 (cinco) treinamentos sobre a utilização do Sistema FISCALIZA;

2) O Sistema RADAR foi descontinuado em 2019. Atualmente o sistema só permite acesso para consulta e atualização de agenda do fiscal;

3) O Sistema SCIF está em processo de migração da base de dados para o Sistema FISCALIZA e também será descontinuado em breve;

4) Para os softwares relacionados aos equipamentos RFeyes, está prevista para a próxima semana, em Salvador/BA (GR08), a realização de treinamento para 25 (vinte e cinco) agentes de fiscalização.”

A SOR, também se manifestou no Memorando nº 132/2019/SOR em resposta a perguntas da Ouvidoria. De acordo com a Superintendência, os relatos desta natureza são encaminhados à SOR/ORLE, uma das áreas Gestoras do Sistema Mosaico, através de sua caixa corporativa. Todas as demandas desta natureza são separadas de acordo com o assunto/processo de trabalho envolvido, analisadas e as devidas providências são tomadas sejam no âmbito interno por meio de proposição de procedimentos operacionais ou manuais de execução sejam por acionamento de outras áreas quando a competência foge à nossa alçada.

As falhas relacionadas às consultas ao SCH também devem ser encaminhadas à SOR, especificamente à ORCN - Gerência de Certificação e Numeração, área gestora do sistema, através de sua caixa corporativa.

Segundo a área, após a efetiva triagem e análise da solicitação/reclamação/evidência de erro sistêmico, a solicitação pode seguir por alguns caminhos distintos:

  1. Quando se trata de uma condição sistêmica desconhecida pelo reclamante:

    1. É realizado contato para orientação direta via telefone e/ou mensagem eletrônica;

    2. Detectado que o caso merece maior orientação, uma atualização dos procedimentos operacionais/manuais de execução de tarefas é proposta consolidando assim a informações a todos que realizarem a leitura do supramencionado material;

  2. Quando se trata de um erro sistêmico:

    1. É verificado se o reclamante já acionou a equipe de sustentação de sistemas da SGI que é responsável pelas correções dos erros apresentados por todos os sistemas da Agência;

    2. Caso tenha sido acionada a equipe responsável o respectivo chamado é acompanhado para garantir a lisura do processo no que diz respeito às regras de negócio e funcionamento da aplicação;

    3. Caso não tenha sido acionada a equipe responsável, o respectivo chamado é criado na ferramenta de gestão de problemas da SGI (sistema Visão) e igualmente acompanhada;

  1. Quando se trata de uma condição não prevista na concepção da solução sistêmica:

    1. É verificado se é possível propor uma manutenção evolutiva no sistema para contemplar a situação não prevista;

    2. Caso seja possível propor a manutenção evolutiva à SGI, esta é acionada via processo de Solicitação de Solução de TI no sistema SEI, condição inicial para que a evolução sistêmica proposta conste na lista de necessidades daquela gerência para aguardar a priorização pelo respectivo superintendente responsável;

    3. Após o acionamento da SGI para enfileiramento das necessidades, a respectiva manutenção evolutiva proposta fica aguardando implementação em uma fila de demandas que é gerida por aquela superintendência e não existe temporalidade clara entre a solicitação daquela necessidade e sua efetiva implementação em ambiente sistêmico produtivo.”

 

pirataria

Os servidores relataram que há desinformação do Judiciário sobre o potencial ofensivo do uso não autorizado de radiofrequências. Em diversos casos as atividades clandestinas interferem e impedem a radiocomunicação de prestadores outorgados e até em outras atividades econômicas, como a aviação civil. São notórios os casos de interferências na radiocomunicação de aeroportos, em alguns casos mais graves ocorre até a interrupção do tráfego aéreo. 

Tal assunto inclusive foi tratado em relatório próprio da Ouvidoria, no qual se constatou que, com relação a solicitações judiciais para devolução de transmissores homologados ou não homologáveis, com entendimento pelo Poder Judiciário de que a utilização de transmissores abaixo de 25W não seria crime, foram reportados 08 casos na UO06, 06 casos na GR06, 02 casos na GR01 e 01 caso nas UO´s 72, 92 e 101. Um total de 19 eventos.

Conforme informado pela Fiscalização da Agência, através do Memorando 135 (SEI 4557921), “os exemplos de casos encontrados, contemplando decisões de arquivamento do inquérito (Polícia Federal), de Representação Criminal - notícia crime (Ministério Público Federal) ou de restituição do transmissor ao fiscalizado (Justiça Federal), baseiam-se na atipicidade do ilícito penal, decorrente do princípio da insignificância, quando do uso de transmissor com potência inferior a 25 W”.

Diante deste problema, mostra-se importante uma maior interação da Agência junto à Polícia Federal e suas secretarias de combate e repressão ao crime organizado, que facilitem a troca de informações. Ampliação do diálogo junto ao Ministério Público e demais órgãos do Poder Judiciário a fim de levar ao órgão uma maior compreensão, e demonstrar as dimensões dos problemas relacionados a periculosidade e possibilidade de danos causados pelo uso de equipamentos clandestinos.

A Ouvidoria entende, ainda, necessidade de articulação da Agência também junto ao Poder Legislativo para priorização de tais temas é de extrema relevância para fortalecer as ações contra a pirataria. Exemplo de questão que pode ser levada ao Legislativo como forma de proposição seria a possibilidade de destruição de equipamentos não passíveis de certificação/homologação in loco, para casos específicos, a fim de que tais equipamentos não retornem ao mercado ou mesmo sejam reutilizados de forma indevida.

priorização de temas e não alinhamento a diretrizes

Houve sugestões para que itens relacionados à qualidade dos serviços e ao atendimento ao usuário fossem considerados prioritários para a fiscalização. Também houve questionamentos sobre o fato de que atividades obrigatórias por lei sejam, como as ações de fiscalização de serviços de radiodifusão e de arrecadação tributária, não serem contempladas nas Diretrizes do Plano Operacional (Tático) e ao Plano em si - o que dá a impressão de que sejam menos importantes. 

O planejamento das atividades de fiscalização está normatizado pela Resolução nº 596, de 6 de agosto de 2012, que aprovou o Regulamento de Fiscalização que dispõe que a atividade fiscalizatória destina-se a verificar o cumprimento das obrigações e conformidades decorrentes de leis, regulamentos e demais normas aplicáveis, dos contratos, atos e termos e a reunir dados e informações de natureza técnica, operacional, econômico-financeira, contábil e outros pertinentes à ação em curso, para subsidiar o exercício das atividades de acompanhamento e controle da Agência.

A norma estabelece que o Plano Anual de Fiscalização (PAF) deve ser aprovado pelo superintendente de fiscalização, que define as prioridades com base nas Diretrizes de Fiscalização aprovadas pelo Conselho Diretor, para posterior elaboração do Plano Operacional da Fiscalização (POF). O PAF e o POF, produzidos no âmbito da SFI a partir de demandas apresentadas pelas áreas, ressalte-se, são documentos distintos do Plano Operacional (Tático) da Anatel e posteriores a ele.

A Resolução nº 596 prevê que o processo de organização da execução da fiscalização constitui-se da elaboração das Diretrizes de Fiscalização (DFs), do Plano Anual de Fiscalização (PAF) e do Plano Operacional de Fiscalização (POF). As Diretrizes de Fiscalização determinam os objetivos e metas da fiscalização da Anatel e devem ser elaboradas pela superintendência responsável pela fiscalização, em interação com os demais órgãos da Agência envolvidos, para submissão ao Conselho Diretor.

Essas DFs, conforme o regulamento, devem considerar as diretrizes estratégicas da política nacional de telecomunicações, as decisões do Conselho Diretor, os registros consolidados da central de atendimento da Anatel e das centrais de atendimento aos usuários dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, as demandas dos órgãos da Agência, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, as recomendações ou determinações de órgãos de controle interno e externo e as características e particularidades de cada região ou Unidade da Federação. Como se observa, há um rol amplo de elementos a serem considerados para o estabelecimento das Diretrizes de Fiscalização de cada exercício.

A Resolução nº 596 determina que o processo de elaboração do PAF conte com a participação dos demais órgãos da Agência envolvidos, sendo coordenado pela superintendência responsável pela fiscalização e orientado a resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade. E o POF deve ser elaborado e aprovado também pela superintendência responsável pela fiscalização em conformidade com o PAF, sendo possível afirmar que a construção deste último deve ser em conjunta com as área demandantes de fiscalização.

Com base no acima exposto, observamos que já existe previsão para sejam demandadas ações de fiscalização com base nos registros consolidados da central de atendimento da Anatel, cabendo às áreas responsáveis pelos temas inclui-las nas demandas à SFI. 

A respeito de ações de fiscalização não contempladas pelas Diretrizes Táticas nem pelo Plano Operacional (Tático), tal fenômeno foi observado por esta Ouvidoria. Com base em dados contidos em planilhas fornecidas pela SFI (SEI 4627506 e SEI 4629871) em resposta a pedido de informação da Ouvidoria, observou-se, de fato, elevado percentual de horas de fiscalização executadas consideradas não-alinhadas às Diretrizes do Plano Operacional (Tático) nos exercícios de 2018 e 2019 – 26,99% e 21,28%, respectivamente.

O não alinhamento das ações em relação às Diretrizes do Plano Operacional (Tático) ocorre porque temas de ações de fiscalização demandados pelo MCTIC e pela Superintendência de Administração e Finanças - SAF da Anatel não são considerados, a priori, abarcados por quaisquer das Diretrizes Táticas, muito embora estejam incorporados à rotina da Agência por força de legislação e, ainda que transversalmente, passíveis de enquadramento nos objetivos estratégicos do Plano 2015-2024 acima explicitados. 

Em relatório a respeito do assunto, esta Ouvidoria recomendou:

- A reformulação das Diretrizes orientadoras do  Plano Operacional (Tático) e do Plano em si para que abarquem temas que são fiscalizados pela Anatel de forma obrigatória; e/ou

- A reclassificação de temas e subtemas de fiscalização para enquadramento claro nas Diretrizes atuais do Plano Operacional (Tático) ou nas que venham a substituí-las; ou

- O reconhecimento de que as Diretrizes de Fiscalização podem ou não contemplar as Diretrizes do Plano Operacional (Tático), estabelecendo que os temas obrigatórios de fiscalização serão considerados, por essa natureza, temas não-estratégicos.

fiscalização regulatória

O tema Fiscalização Regulatória foi também uma preocupação apresentada pelos servidores, especialmente aqueles envolvidos diretamente com as atividades de fiscalização, os servidores temem a acusação de prevaricação,  caso não observem estritamente o disposto nos regulamentos da Agência.

A regulamentação sobre o Processo de Fiscalização Regulatória (RFR) objeto do processo SEI nº 53500.205186/2015-10 teve sua origem na consolidação de duas propostas de projetos, quais sejam "Sistematização de Análise e Acompanhamento da Prestação do Serviço" e "Modernização da Fiscalização", apresentados, respectivamente, pela Superintendência de Controle de Obrigações da Anatel - SCO e pela Superintendência de Fiscalização da Anatel- SFI. Com a finalidade de obter maior efetividade das ações da Agência e maior satisfação dos consumidores, em observância ao atendimento ao interesse público, além de aprimorar o processo de Fiscalização de forma a integrar os processos de fiscalização, este em sentido estrito (acesso, obtenção e averiguação de dados e informações) e de acompanhamento de controle da Anatel, foi realizada a unificação dos projetos "Sistematização de Análise e Acompanhamento da Prestação do Serviço" e "Modernização da Fiscalização", denominando-o de "Evolução do Modelo de Acompanhamento, Fiscalização e Controle". No decorrer do desenvolvimento do trabalho, o grupo responsável pelos estudos do presente projeto decidiu adotar um nome que pudesse refletir toda a mudança de conceito dos três macroprocessos envolvidos: fiscalização (inspeção), acompanhamento e controle. Assim, decidiu-se por nomeá-lo de Fiscalização Regulatória.

A Ouvidoria entende e concorda com a identificação dos problemas levantados, especialmente os relativos à efetividade das atividades de acompanhamento e controle da Anatel (modelo prioritariamente reativo; distanciamento entre a detecção da infração e a decisão final do processo; alto esforço dos processos sancionadores x efetiva arrecadação das multas). Entretanto, a Ouvidoria acredita que as soluções propostas (edição de Regulamento de Fiscalização Regulatória, edição de Portaria de definição e adoção de metodologia de priorização para as ações de Fiscalização Regulatória, e definição de fluxo dos processos e do planejamento coordenado) podem e devem trazer relativa melhora ao processo, porém não irão solucionar de fato a questão sobre a efetividade das atividades de acompanhamento e controle realizadas pela Agência. Assim, como a restruturação da Agência, ocorrida em 2013, trouxe melhorias para o processo, porém não resolveu a questão, a solução pretendida corre o mesmo risco, por tratar-se de medidas paliativas e não atacar o cerne da questão, qual seja, o complexo, detalhado e volumoso arcabouço legal e regulatório.

Em relatório elaborado por esta Ouvidoria (SEI nº 436869) foram realizados os seguintes comentários/sugestões sobre essa questão:

Fundamental a revisão da regulamentação, até mesmo para que os próprios servidores da Agência tenham segurança jurídica e espaço de atuação para implementar a fiscalização regulatória com base na regulação responsiva. Assim, evitar-se-á exposição desnecessária a questionamentos de órgão de controle sobre o exercício de suas atividades;

Por tanto, é necessária a atualização da regulamentação existente, o que proporcionará efetiva melhoria no ambiente para prestação dos serviços de telecomunicações, com vistas a promover maior competição entre prestadores, gerando melhor qualidade e maior satisfação dos consumidores dos serviços de telecomunicações;

E mais: a tão citada revisão precisa ser tempestiva. O prazo médio de 3 anos para edição de um regulamento, como vem ocorrendo nos últimos anos, na ótica desta Ouvidoria, não parece eficiente para um setor tão dinâmico. A resposta do regulador precisa ser mais rápida a fim de atender aos anseios dos consumidores, empresas reguladas e Governo e, ainda, acompanhar o desenvolvimento tecnológico do setor de telecomunicações.

CONCLUSÃO

O intuito de dar voz aos servidores lotados nas mais diversas regiões do país e realizar visitas e debates na gerencias regionais foi uma inciativa pioneira da Ouvidoria no ano de 2019, a fim de promover a troca de experiências com os servidores das unidades descentralizadas.

Os encontros promovidos pela Ouvidoria com os servidores da Agência em todo o país, em 2019, mostraram-se altamente enriquecedores, tanto para os servidores, os quais tiveram oportunidade de conhecer melhor as atividades do órgão, quanto para a Ouvidoria, que teve a oportunidade de colher sugestões de melhorias para os diversos processos da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Thiago Cardoso Henriques Botelho, Ouvidor, em 16/12/2019, às 17:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Adriana da Silva Mendes, Especialista em Regulação, em 16/12/2019, às 17:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Felipe Augusto Esmeraldo de Oliveira, Coordenador de Processo, em 16/12/2019, às 18:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Lauro Leandro Rutkowski, Especialista em Regulação, em 16/12/2019, às 18:12, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4987243 e o código CRC 6E359DE1.


Referência: Processo nº 53500.052322/2019-88 SEI nº 4987243