SEI/ANATEL - 10783735

INTERESSADO: AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL) - GESTÃO DE PESSOAS, PRESTADORAS DE TELECOMUNICAÇÕES

Reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, conforme item 11 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel.

Instrução adicional para complementação da proposta de regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações.

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Anatel e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que aprova o preço de referência para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos, e estabelece regras para uso e ocupação dos Pontos de Fixação.

Trata-se do projeto de Reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, aprovada pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Anatel e da Aneel.

A iniciativa regulamentar está prevista no item 11 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel (em continuidade do item 9 da Agenda Regulatória 2021-2022), aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022 (SEI nº 9635929), tratando da reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, aprovada pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Anatel e da Aneel, com a meta de aprovação final até o 1º semestre de 2023.

O histórico do projeto foi descrito no Informe nº 14/2020/PRRE/SPR, de 30 de março de 2020 (SEI nº 5244795), ao qual foram anexados o Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 5345609), e a minuta de Resolução SEI nº 5345631.

Em 10 de fevereiro de 2022, o Conselho Diretor da Anatel aprovou a submissão à Consulta Pública da proposta de Resolução Conjunta que aprova o Regulamento de Compartilhamento de Postes entre Distribuidoras de Energia Elétrica e Prestadoras de Serviços de Telecomunicações (Acórdão nº 16, de 14 de fevereiro de 2022, SEI nº 8048545).

A Consulta Pública nº 17, de 14 de fevereiro de 2022 (SEI nº 8048672), foi publicada no Diário Oficial da União em 15 de fevereiro de 2022, e ficou disponível para contribuições da sociedade durante 60 (sessenta) dias, até o dia 18 de abril de 2022.

Em 31 de março de 2022 foi realizado evento virtual transmitido pela Internet, sob a coordenação do Superintendente de Planejamento e Regulamentação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), que visou a possibilitar à sociedade, de forma transparente e democrática, o direito de manifestação sobre os documentos objeto da Consulta Pública nº 17/2022 (Ata de Sessão Pública SEI nº 8289728).

No Informe nº 49/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10348536), apresentaram-se as informações sobre a participação da sociedade na Consulta Pública nº 17/2022 e analisaram-se os principais temas objeto das contribuições.

Por meio do Ofício nº 17/2023/SPR-ANATEL (SEI nº 10543774), as Superintendências de Planejamento e Regulamentação (SPR) e de Competição (SCP) solicitaram a suspensão da análise jurídica da proposta de revisão da Resolução Conjunta Anatel - ANEEL nº 4, em virtude da necessidade de complementação de alguns aspectos da minuta, o que foi feito por meio do Informe nº 68/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10578320).

A minuta regulamentar anexada aos Informes supracitados prevê que "a ANEEL estabelecerá em ato próprio os preços pela utilização de Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações" conforme metodologia definida conjuntamente por ato daquela Agência e da Anatel (art. 20, caput e § 2º, respectivamente). Tal ato próprio, de competência da Aneel, fundamenta-se em metodologia descrita no documento denominado "Nota metodológica (preços fixação)", sob SEI nº 10783946, constante no Anexo I ao presente Informe, sobre a qual se espera uma ampla transparência.

Nesse contexto e dada a necessidade de que a metodologia seja estabelecida conjuntamente entre ANEEL e Anatel, faz-se relevante destacar quatro pontos sobre os quais ainda resta dissonância entre aquilo que é defendido pela ANEEL em sua "Nota metodológica (preços fixação)" e a técnica defendida pela Anatel. Nesse momento, tal divergência não impede que o processo seja encaminhado para a Consulta Pública justamente porque se pode, a partir deste mecanismo de consulta à sociedade, obter mais e melhores subsídios que reforcem os argumentos de um ou de outro, com vistas à melhor tomada de decisão final pelos órgãos máximos de ambas as Agências.

Sobre a fórmula para cálculo do fator de utilização do poste pelas telecomunicações

Na seção III.2 da proposta de metodologia, a ANEEL trata do cômputo do fator de utilização do poste para as telecomunicações. Esse fator tem por função estabelecer-se como o percentual de participação da faixa de ocupação destinada às telecomunicações em relação ao uso do poste típico. Assim, assume papel crucial em toda a metodologia para precificação dos pontos de fixação, influenciando diretamente no rateio dos custos de disponibilização da infraestrutura que a metodologia propõe apurar e aplicar como preço do ponto de fixação. É por meio dele que a metodologia divide os custos de CAPEX e OPEX entre o setor elétrico e o de telecomunicações.

Nos termos defendidos pela ANEEL, em particular no parágrafo 51, o fator de utilização seria calculado como uma soma de duas componentes: uma proporção relacionada ao espaço utilizável para a instalação de equipamentos de telecomunicações e uma fração do espaço reservado para atender os parâmetros mínimos de segurança da instalação. Assim, propõe calcular a primeira componente como uma razão direta entre o espaço de utilização para telecomunicações com relação ao tamanho do poste típico e a segunda componente como uma divisão 50% -50% entre os setores de energia elétrica e telecomunicações. Nos termos propostos pela ANEEL, o fator de utilização poderia ser calculado pela seguinte fórmula:

Contudo, e tal como apontado no item 53 da Nota Técnica da ANEEL, entende-se que existem sérios problemas na utilização desta fórmula. Logo, para conferir devido grau de transparência à Consulta Pública, entende-se importante pontuar essas questões e apontar a fórmula que a Anatel entende, no momento, ser a mais adequada. Dessa maneira, o escrutínio da Consulta Pública poderá auxiliar no amadurecimento dessa questão.

Percebe-se que a fórmula defendida pela ANEEL possui dois importantes equívocos: (i) na aplicação do valor de poste típico; (ii) na divisão igualitária (50%-50%) do espaço comum entre telecomunicações e energia elétrica. Como se verá em seguida, esses dois equívocos são corrigidos com o ajuste de premissa que será proposto.

Especialmente quanto ao segundo ponto, entende-se que existe um grave erro de premissa ao realizar a divisão equitativa da faixa comum, pois a própria necessidade de calcular um percentual de utilização que cada setor faz do poste advém do fato dos setores usarem de faixas úteis de distintos tamanhos no poste. Se o fundamento é esse, também a parte comum do poste deve ser dividida pela proporção de uso que cada setor faz da área utilizável do poste, e não igualmente.

Logo, a premissa de dividir a parte comum igualmente estaria equivocada por princípio, porque se assim fosse telecomunicações e elétrica deveriam ter direito à mesma quantidade de espaço na área útil do poste. Desse modo, o fator calculado na opção defendida pela ANEEL partiria de uma premissa equivocada de que os dois setores necessitam igualmente das partes comuns do poste, o que não é verdade. Se essa premissa fosse verdade, não seria necessário sequer fazer o cálculo do fator de uso, eis que ele já seria, por definição, 50%.

Por questões de segurança, as faixas não utilizáveis nos postes são reservadas independentemente da porção de faixa útil empregada para telecomunicações ou para energia elétrica. Isto é, nem a faixa de telecomunicações, tampouco a de energia elétrica é majorada ou minorada pela existência das faixas restritas: elas existem dessa maneira por questão de segurança. Sendo assim, não se trata tal faixa de um fator de custo comum às duas instalações, mas de um delimitador da faixa do poste de onde se é possível extrair receitas. Fora da faixa útil, nenhum dos setores é capaz de empregar suas infraestruturas, ou seja, de extrair receitas com seus serviços.

E a lógica econômica de rateio de custos deve associar-se à lógica da exploração econômica, e não da característica construtiva de uma infraestrutura. Explica-se: os setores empregam determinada infraestrutura na medida em que são capazes de utilizá-la para obter receitas (faixa útil) e não com base nos requisitos de confecção da infraestrutura. Sendo assim, se um setor pode usar de uma proporção maior da faixa útil do poste isto implica que é capaz de usufruir de maior potencial para extração de receita do que o outro, logo, para esse a faixa comum é mais valiosa do que para o outro.

Dá-se um exemplo das telecomunicações: imagine que duas empresas farão a implantação conjunta de um cabo de fibra óptica de 12 pares, enterrado em duto, em que uma delas ficaria com 10 pares e a outra com 2 pares. A instalação de cabos de fibra óptica enterrados em dutos demanda, de forma grosseira, a realização das seguintes atividades: escavação das valas, depósito dos dutos, construção de caixas de passagem, concretagem dos dutos, reacomodação do pavimento, construção de derivação, passagem dos cabos e emenda e terminação dos pares em distribuidor óptico. Veja que cada uma dessas atividades se trata de fator comum ao mesmo cabo de fibra óptica. Sendo assim, parece justo que a empresa que ficará com 10 pares arque com o mesmo custo que a empresa que usará apenas 2 pares do cabo? Sem dúvidas, a resposta é não.

Logo, de maneira direta da aplicação do enunciado de que os setores fazem uso de diferentes porções da faixa útil do poste, a equação de cálculo correta passaria por ponderar a altura comum pela proporção que cada setor faz da área útil do poste, o que, na prática, torna desnecessário realizar tal ponderação, podendo-se calcular o fator de utilização considerando-se somente o valor da participação de cada setor com relação à área útil do poste.

Dito isso, cumpre destacar, tal como também rememorado pela ANEEL em sua Nota Técnica, que, desde 2010, no âmbito do processo de construção da Resolução Conjunta nº 4, a ANEEL já havia emitido Nota Técnica no sentido de defender o cálculo do fator de utilização de telecomunicações da maneira como a Anatel entende ser o correto.

Em 6 de junho de 2006, a ANEEL emitiu a Nota Técnica nº 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL propondo uma metodologia para o cálculo do preço de referência para os contratos de compartilhamento de infraestrutura, que seria utilizada nos casos conflito entre as partes. Esse documento foi objeto da Consulta Pública nº 776/2007, pela Anatel, e de Audiência Pública nº 007/2007, pela ANEEL, realizadas no período de 04 de abril de 2007 a 25 de maio de 2007.

Inicialmente, a Nota Técnica nº 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL defendia calcular o fator de utilização de telecomunicações da mesma maneira que a ANEEL está propondo calcular na atual proposta de metodologia, dividindo igualmente as alturas comuns entre os dois setores.

Não obstante, como resultado da consulta pública, a ANEEL reviu sua proposta original, alterando a fórmula de cálculo do fator de utilização para não mais dividir igualmente a área comum entre os setores, mas ponderá-lo pela proporção de utilização da área útil do poste pelas telecomunicações, tal como a Anatel está propondo neste momento.

Logo, entende-se que, na hipótese de não haver mais fatos novos quanto às regras de utilização e compartilhamento de postes entre os setores, não haveria racional que motive rediscutir esse tópico em específico. Isso porque ele já foi objeto de discussão anterior em termos estritamente iguais, de modo que a ANEEL já realizou uma correção pública e motivada na equação de cálculo e que a fórmula corrigida guarda o correto sentido funcional e econômico que se deve quantificar.

De fato, entende-se que a fórmula correta é aquela que a ANEEL já havia apresentado em estudo anterior, que considera a divisão do que cada setor utiliza da área útil do poste e pondera a área comum pelo mesmo fator (o que torna matematicamente desnecessário realizar a ponderação).

Como exemplo, na Colômbia, segue-se abordagem semelhante ao se estabelecer o fator de uso com base na proporção que o elemento ocupa da área útil da infraestrutura.

Por meio da Resolução nº 4245, de 2013, a Comisión de Regulación de Comunicaciones da Colômbia define as condições de acesso, uso e remuneração para a utilização da infraestrutura do setor de energia elétrica na prestação de serviços de telecomunicações ou televisão. Nesse regulamento, determina-se que o preço de compartilhamento a ser cobrado do provedor de serviços de telecomunicações em favor do provedor de infraestrutura elétrica se baseia numa soma do valor de recuperação do investimento e do valor de administração, operação e manutenção da infraestrutura, ponderada pela proporção de altura da faixa utilizada pela área útil da infraestrutura, tal como apontado na Figura 1.

A forma de cálculo do opex associado parte da premissa de que os custos são linearmente distribuídos por todos os tipos de ativos da planta, o que não é verdade. Trata-se, portanto, de premissa simplificatória que acarreta desvio não totalmente mensurável. Sabe-se que, na prática, as infraestruturas geralmente apresentam um custo de opex que varia sensivelmente conforme sua natureza. De maneira generalista, quanto mais passiva uma determinada infraestrutura, menos onerosa é sua operação, ou seja, menor o percentual de custo com relação ao valor do ativo.

Entende-se que a proposta apresentada pela ANEEL é a melhor proposta de partida, cabendo avaliar mais pormenorizadamente a assertividade da premissa de linearidade da distribuição do custo pelos ativos da planta. Desse modo, na falta de um apurador mais preciso para as particularidades de opex de cada tipo de ativo, essa alternativa seria a que guarda melhor capacidade de representar o custo associado ao opex.

Tendo em vista que a metodologia de cálculo do opex absorve, nos anos posteriores, os custos associados aos trabalhos de censo e fiscalização, far-se-á necessário retirar tais componentes do valor do ponto de fixação assim que houver uma primeira atualização dos valores conforme o ciclo de revisão tarifária de cada uma das concessionárias.

Além disso, na hipótese de não ser a própria concessionária de distribuição quem faça a gestão dos pontos de fixação, essas componentes não deverão ser consideradas por se tratarem de atividades que são desempenhadas apenas na condição de administrador dos contratos de compartilhamento.

Entende-se que essa componente tem grande potencial de gerar viés na apuração dos custos ao computar, duplicadamente, receitas que acabaram sendo recuperadas. Tendo em vista que a relação de atacado é uma relação entre duas pessoas jurídicas bem definidas e equipotentes em termos de direitos e deveres, o contrato entre as partes configura-se como instrumento suficiente para apuração de eventuais inadimplências.

Deve-se, dessa forma, conferir ao detentor da infraestrutura de postes a capacidade de retirar a infraestrutura de telecomunicações do devedor, ressalvado o devido processo legal. Assim, faz-se oportuno avaliar se o melhor incentivo se daria por meio de uma eventual componente de inadimplência ou por garantir o devido poder ao Detentor de exercer as cláusulas contratuais.

Entende-se que um prestador de telecomunicações não tem qualquer incentivo a manter-se inadimplente se, como risco, poder ver retirada sua rede dos postes. Deve-se lembrar que a instalação de infraestrutura de telecomunicações em poste e o material envolvido configuram-se como maior custo para a prestação de serviços de telecomunicações. Nesse sentido, o incentivo à adimplência poderia ser naturalmente alcançado pelo efetivo cumprimento das condições contratuais, resguardado o contraditório e prazos razoáveis de defesa.

Desta forma, o presente Informe tem o objetivo de aditivar a proposta anteriormente encaminhada à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, incluindo a proposta do referido ato de metodologia que deverá ser submetida antes a Consulta Pública.

Estrategicamente, as áreas técnicas das duas Agências alinharam-se para que tal Consulta Pública seja aprovada pelos respectivos órgãos colegiados máximos na mesma oportunidade em que for realizada a deliberação quanto à proposta final de revisão do normativo conjunto.

Nos termos da Portaria nº 642, de 26 de julho de 2013, a proposta de Consulta Pública deve ser objeto de avaliação pela Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel antes de sua aprovação pelo Conselho Diretor.

Ademais, por se tratar de matéria dependente da aprovação da minuta regulamentar debatida no presente processo, optou-se por trazer o debate a respeito da metodologia de preços em questão nos autos do mesmo processo, de tal maneira que toda a motivação conste claramente em apenas um local.

Especificamente quanto ao mérito da proposta em tela, elaborou-se a mencionada "Nota metodológica (preços fixação)" para justificar as sugestões feitas, nota esta que consta anexada ao presente Informe (SEI nº 10783946), como já esclarecido anteriormente, assim,

Neste sentido, encaminha-se o presente Informe e seus anexos para manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel quanto à proposta de Consulta Pública sobre metodologia de preços pela utilização de Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações.

Sugere-se o encaminhamento do presente processo à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel), e, posteriormente, ao Conselho Diretor, para deliberação da proposta de Consulta Pública sobre metodologia de preços pela utilização de Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, prevista no artigo 20, caput e § 3º, da minuta regulamentar SEI nº 10581200, objeto do item 11 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por José Borges da Silva Neto, Superintendente de Competição, em 15/09/2023, às 19:08, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Priscila Honório Evangelista, Gerente de Acompanhamento Econômico da Prestação, em 15/09/2023, às 19:11, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Fábio Casotti, Gerente de Monitoramento das Relações entre Prestadoras, em 15/09/2023, às 19:16, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 15/09/2023, às 19:27, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 15/09/2023, às 19:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Guido Lorencini Schuina, Assessor(a), em 18/09/2023, às 10:38, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Aline Engracia Camilo Gomes, Coordenador de Processo, em 18/09/2023, às 11:07, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 10783735 e o código CRC F275F5CA.