Voto nº 4/2022/MM

Processo nº 53500.012171/2019-25

Interessado: Agência Nacional de Telecomunicações

CONSELHEIRO

MOISÉS QUEIROZ MOREIRA

ASSUNTO

Proposta de atualização do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequência no Brasil em decorrência de decisões da Conferência Mundial de Radiocomunicações de 2019 (PDFF 2021).

Proposta de Regulamento de Condições de Uso de Radiofrequências, conforme a simplificação regulamentar prevista no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.

Proposta de Resolução aprovando a adoção no Brasil do disposto nas Resoluções do Mercosul sobre gestão do espectro.

EMENTA

proposta de Atualização das atribuições e destinações decorrentes de decisões da Conferência Mundial de radiocomunicações de 2019 (PDFF 2021). proposta de regulamento de condições de uso de radiofrequências. proposta de resolução para aprovar a adoção do disposto nas resoluções do mercosul sobre gestão de espectro. INICIATIVA 17 DA AGENDA REGULATÓRIA DO BIÊNIO 2021-2022.

Trata-se de Propostas de: (i) atualização do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequência no Brasil em decorrência de decisões da Conferência Mundial de Radiocomunicações de 2019 (PDFF 2021); (ii) Regulamento de Condições de Uso de Radiofrequências, conforme a simplificação regulamentar prevista no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019; e (iii) Resolução aprovando a adoção no Brasil do disposto nas Resoluções do Mercosul sobre gestão do espectro.

A iniciativa foi prevista no item 17 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2021-2022, cuja descrição é "Atualização do PDFF conforme resultados da WRC-2019 e outros pontos que se fizerem necessários".

É na elaboração e atualização do PDFF que a Anatel deve avaliar como se dará o futuro uso das faixas de radiofrequências, podendo permitir ou restringir seu uso por serviço de telecomunicações, de radiodifusão ou aplicações. Mas, em todo caso, deve ser avaliado se a proposta proporciona o emprego racional, econômico e eficiente das radiofrequências, que traduz em outras palavras o atendimento ao interesse público.

Não promover alterações na destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, pelo fato de não ser adequado, racional e eficiente haver novas outorgas do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) nessas faixas.

Não é conveniente, nem oportuno, propiciar a redução do espectro destinado ao Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens (TV terrestre), dado que para a transição do atual padrão tecnológico para a TV 3.0 é crucial a utilização de todo o espectro destinado à TV terrestre.

Na oportunidade de haver a prestação do SeAC por meios não guiados, a utilização do espectro deve ocorrer em faixas de frequências apropriadas, as quais já existem e estão devidamente destinadas.

À luz da Lei nº 14.453, de 21 de setembro de 2022, não é tecnicamente possível assegurar às prestadoras do TVA que tiverem suas outorgas adaptadas para prestação do SeAC a continuidade de utilização das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, por não promover seu uso eficiente, racional e adequado.

Constitui boa prática na gestão de espectro permitir a utilização de equipamentos de radiação restrita de forma alinhada à atribuição.

A atribuição da faixa de 5.850-7.075 MHz ao serviço Móvel visa alinhamento com a Região 2 e possibilidade de utilização de equipamentos de radiação restrita de forma alinhada à atribuição, com isso são necessários ajustes para manter a característica das atuais destinações.

REFERÊNCIA

Lei Geral de Telecomunicações (LGT), Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações, Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997.

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Análise nº 11/2022/VA, de 21 de junho de 2022 (SEI nº 7960054).

RELATÓRIO

DOS FATOS

Cuida-se do processo de regulamentação do espectro de radiofrequências previsto no item nº 17 da Agenda Regulatória para o biênio de 2021-2022, no qual foram apresentadas três propostas de resoluções objetivando a aprovação:

de atualização do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequência no Brasil em decorrência de decisões da Conferência Mundial de Radiocomunicações de 2019 (PDFF 2021); 

do Regulamento de Condições de Uso de Radiofrequências, conforme a simplificação regulamentar prevista no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019; e

da adoção no Brasil do disposto nas Resoluções do Mercosul sobre gestão do espectro.

A matéria, sorteada para relatoria do Conselheiro Vicente Aquino, foi apresentada a este Colegiado em sua 22ª Reunião Extraordinária do Conselho Diretor, ocorrida em 21 de junho de 2022, por meio da Análise nº 11/2022/VA (SEI nº 7960054). Na ocasião, solicitei vista dos autos para me aprofundar na Matéria.

O relato pormenorizado de todos os fatos contidos nos autos consta da referida Análise do Relator, motivo pelo qual não os reproduzirei neste voto.

Na 914ª Reunião do Conselho Diretor, ocorrida em 4 de agosto de 2022, solicitei a prorrogação do prazo de vista por 120 (cento e vinte) dias, aprovada por unanimidade, haja vista a complexidade da matéria.

Em 17 de agosto de 2022, por meio do Memorando nº 34/2022/MM (SEI nº 8967059), efetuei diligência à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), que foi devidamente respondida em 16 de setembro de 2022 por meio do Memorando nº 736/2022/ORLE/SOR (SEI nº 9001561).

São os fatos.

DAS CONSIDERAÇÕES POR PARTE DESTE CONSELHEIRO

Inicialmente consigno, como mencionado anteriormente, que se trata de um processo longo e bastante complexo que trata da regulamentação do espectro de radiofrequência, em especial das destinações das faixas de frequências no Brasil. Logo, se vê que é um tema altamente relevante para a Agência, para o setor de telecomunicações e para toda sociedade, dado que o espectro de radiofrequências é um bem público, limitado, e deve ser bem administrado pela Agência (LGT, art. 157).

O Relator segue, quase que integralmente, a área técnica no mérito, divergindo em aspectos pontuais, além de acrescentar outros de ajustes textuais. Sua proposta é digna de elogios. Contudo, considerei que algumas questões ainda careciam de maior aprofundamento. Tratarei neste Voto de tais questões.

Destinações das faixas de frequências no Brasil

Compete ao Conselho Diretor exercer o poder normativo da Agência relativamente às telecomunicações, nos termos do art. 17 do Regulamento da Agência (e também do RIA, art. 133, inciso V). De acordo com o art. 17 do Regulamento da Agência, aprovado pelo Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997, disciplinar a utilização dos recursos de espectro de radiofrequências (e de órbita) constitui exercício de seu poder normativo relativamente às telecomunicações.

O PDFF (Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequência no Brasil) é o instrumento pelo qual se vinculam os serviços de telecomunicações a cada faixa de frequências, isto é, é o instrumento que disciplina a possibilidade de uso de determinada faixa de frequências para execução de determinados serviços de telecomunicações.

Historicamente o PDFF consistia em um instrumento de consolidação do arcabouço normativo sobre o espectro de radiofrequências, aprovado por Ato do Conselho Diretor, dado que a avaliação de conveniência e oportunidade da decisão associada a cada faixa de frequências nele disposta, já havia sido realizada individualmente pelo Conselho Diretor em cada Resolução e/ou Regulamentação específica.

Neste processo, considerando o advento do Decreto nº 10.139/2019, que determinou a revisão e consolidação dos atos normativos inferiores a decreto editados por órgãos e entidades da administração pública federal, passa-se a realizar as atribuições, destinações e distribuições diretamente no PDFF, revisando-o e aprovando-o por meio de Resolução, instrumento deliberativo de competência exclusiva do Conselho Diretor (RIA, art. 40, parágrafo único). Por ser um ato normativo de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados, suas alterações devem ser objeto de Consulta Pública, previamente à tomada de decisão pelo conselho diretor ou pela diretoria colegiada, tal como dispõe o art. 9º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019.

Dessa forma, todo cuidado é necessário para avaliar cada uma das mais de 4 mil linhas que constituem a Tabela de Atribuição e Destinação de Faixas de Frequências no Brasil, pois é nela que a Agência materializa seus objetivos quanto à gestão do espectro, disciplinando qual dos serviços de telecomunicações poderão utilizar cada faixa de frequências.

O Regulamento de Uso de Espectro de Radiofrequências (RUE) em vigor, aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016, define, em seus arts. 6º, 7º, 8º e 9º, critérios e objetivos que devem ser observados pela Anatel ao atribuir, destinar ou distribuir faixas de radiofrequências.

Art. 6º A Anatel, ao atribuir, destinar ou distribuir faixas de radiofrequências, deve observar:

I - o interesse público;

II - o disposto em tratados, acordos e atos internacionais subscritos pelo Brasil e ratificados pelo Congresso Nacional; e,

III - as destinações, distribuições e consignações preexistentes.

Parágrafo único. Todas as emissões que possam extrapolar a fronteira do território nacional devem estar de acordo com as normas constantes dos tratados, acordos e atos internacionais subscritos pelo Brasil e ratificados pelo Congresso Nacional.

Art. 7º A Anatel deve manter e, sempre que necessário, atualizar o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências no Brasil, considerando as resoluções de destinação e de acordo com o disposto na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

Parágrafo único. A utilização de radiofrequência, faixa ou canal de radiofrequências é condicionada à existência de prévia atribuição, a serviço de radiocomunicação, e destinação, a serviço de telecomunicações, de radiodifusão ou a aplicação, compatíveis com o uso pretendido. 

...

Art. 8º Na elaboração e atualização do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências no Brasil, a Anatel deve ter por objetivo:

I - o emprego racional, econômico e eficiente das radiofrequências;

II - evitar interferência prejudicial;

III - viabilizar o surgimento de novos serviços e aplicações; e,

IV - promover a justa competição no setor de telecomunicações.

Art. 9º A Anatel pode restringir o emprego de determinada radiofrequência, faixa ou canal de radiofrequências, levando em consideração os mesmos critérios e objetivos previstos no art. 6º e no art. 8º.

(grifei)

Portanto, é na elaboração e atualização do PDFF que a Anatel deve avaliar como se dará o futuro uso das faixas de radiofrequências, podendo permitir ou restringir seu uso por serviço de telecomunicações, de radiodifusão ou aplicações. Mas, em todo caso, deve ser avaliado se a proposta proporciona o emprego racional, econômico e eficiente das radiofrequências, que traduz em outras palavras o atendimento ao interesse público. O PDFF dita como as radiofrequências serão utilizadas e vincula futuras autorizações. Observe que, pela inteligência do parágrafo único, do art. 7º do RUE, sem a existência de prévia destinação, não poderá haver nova autorização e consignação de radiofrequência. Além disso, nesse momento, a Agência deve considerar as consignações preexistentes, inclusive com o objetivo de evitar interferência prejudicial.

É importante mencionar que, em atendimento à sua missão de zelar pelo interesse público, não há embaraços para Anatel promover alterações em destinações anteriores. É o que dispõe o art. 161 da LGT:

Art. 161. A qualquer tempo, poderá ser modificada a destinação de radiofreqüências ou faixas, bem como ordenada a alteração de potências ou de outras características técnicas, desde que o interesse público ou o cumprimento de convenções ou tratados internacionais assim o determine.

Parágrafo único. Será fixado prazo adequado e razoável para a efetivação da mudança.

A esse respeito, quando se altera as condições de uso de radiofrequências utilizadas por estações regularmente autorizadas e licenciadas, devem ser observadas as regras definidas no art. 12 do RUE:

Art. 12. Caso o regulamento ou norma de canalização e condições específicas de uso de radiofrequências venha a alterar as condições de uso de radiofrequências utilizadas por estações regularmente autorizadas e licenciadas, a Anatel deve estabelecer prazo não inferior a 6 (seis) meses e não superior a 8 (oito) anos para a adequação do funcionamento dessas estações.
§ 1º Antes do término do prazo de que trata o caput, os interessados na utilização das radiofrequências, faixas ou canais de radiofrequências que já estejam sendo utilizadas por terceiros sem atender às novas condições estabelecidas, poderão negociar a substituição ou remanejamento do sistema de radiocomunicação.
§ 2º A Anatel pode, por meio de regulamento de canalização e condições específicas de uso de radiofrequências, ou por meio de regulamento específico de serviço de radiocomunicação, estabelecer que a substituição ou o remanejamento dos sistemas de radiocomunicação mencionados no § 1º sejam compulsórios.
§ 3º Decorrido o prazo estabelecido na forma do caput e em função das características dos novos sistemas ou serviços a que a faixa de radiofrequências está destinada, a Anatel pode autorizar ou manter a operação, em caráter secundário, pelo prazo remanescente da autorização, desde que comprovada a possibilidade de convivência sem prejuízo aos autorizados nas novas condições.
§ 4º Caso a Anatel decida por não autorizar a operação das estações em caráter secundário, nos termos do § 3º, a continuidade da operação configurará uso não autorizado de radiofrequências.
§ 5º O prazo de que trata o caput pode ser reduzido nos casos em que o uso da radiofrequência, faixa ou canal de radiofrequências não esteja em conformidade com os critérios de eficiência estabelecidos pela Anatel, observado o devido processo para a verificação da ineficiência.

(grifei)

Observa-se a partir deste dispositivo que, caso se verifique o uso ineficiente da radiofrequência, não há sequer motivo para conceder o prazo mínimo para eventual adequação às novas condições e alteração das condições de uso de radiofrequências, podendo tal prazo ser imediato. Ademais, a hipótese de exclusão de uma destinação a um serviço de telecomunicações em determinada faixa de frequência, em especial na situação de uso ineficiente, pode ensejar a extinção da autorização de uso de radiofrequências antes do prazo estipulado e sem nenhum direito à indenização ao interessado, tal como expresso no art. 53, inciso IV e art. 54, ambos do RUE:

Art. 53. A autorização de uso de radiofrequências extinguir-se-á:
I - pelo advento de seu termo final;
II - em decorrência da extinção das autorizações, concessões ou permissões para prestação do serviço de telecomunicações prestado em regime público ou em regime privado ou do serviço de radiodifusão a ela associadas;
III - por renúncia do interessado, manifestando seu desinteresse em manter a autorização de uso de radiofrequência;
IV - por interesse público, a juízo da Anatel, observado o disposto no art. 161 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997; ou,
V - pela aplicação da sanção de caducidade da autorização, segundo os critérios estabelecidos em regulamentação específica.

Art. 54. A extinção da autorização de uso de radiofrequências antes do prazo estipulado não enseja, em qualquer hipótese, direito à indenização ao interessado.

(grifei)

Destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC)

A maior preocupação que tive ao solicitar vistas da presente matéria refere-se à proposta de destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), tendo inclusive efetuado uma diligência objetivando coletar dados pertinentes à questão.

A esse respeito, como observado pelo Relator no item 5.96. b) de sua Análise nº 11/2022/VA, de 21 de junho de 2022 (SEI nº 7960054), a proposta de destinar as faixas de frequências 470-608 MHz e 614-698 MHz ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) decorreu de contribuições à Consulta Pública nº 78/2020, acatadas pela área técnica e pelo Relator. Essa posição foi firmada nos itens 5.101 e 5.102 da já mencionada Análise:

Análise nº 11/2022/VA, de 21 de junho de 2022 (SEI nº 7960054)

5.101. Quanto à destinação, para o SeAC, das faixas mencionadas na alínea "b" do item 5.96, a Área Técnica destacou que "as autorizações de uso de radiofrequências associadas às outorgas para prestação do serviço especial de TV por assinatura (TVA) nas faixas mencionadas na contribuição já expiraram". Entretanto, prossegue a Área Técnica: "em função das alterações introduzidas na LGT por meio da Lei nº 13.879/2019, está em discussão a possibilidade de prorrogação das autorizações de uso de radiofrequências associadas às outorgas do TVA que foram adaptadas ao SeAC". Dessa forma, a Área Técnica incluiu a destinação, para o SeAC, das faixas 470–608 MHz e 614–698 MHz, com a ressalva de que, caso o Conselho Diretor indefira os pedidos de prorrogação, tal destinação seria excluída em uma futura revisão do PDFF.

5.102. A proposta da Área Técnica não merece reparos. De fato, nos autos dos Processos SEI nº 53500.006981/2020-86 e nº 53500.040113/2018-19 conforme, respectivamente, os Acórdãos n^os 385, de 30 de novembro de 2021, e 387, de 1º de dezembro de 2021, este Colegiado se manifestou pela prorrogação das autorizações de uso de radiofrequências associadas às outorgas da TVA adaptadas ao SeAC, o que consolida a destinação das referidas faixas de frequência para o SeAC.

Inicialmente, consigno que não me parece adequado esse tratamento instável do PDFF, um importante instrumento de gestão do espectro. A área técnica propõe que primeiro a destinação seja inserida para que, caso o Conselho Diretor indefira os pedidos de prorrogação, seja posteriormente excluída. Nota-se que a proposta de destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz ao SeAC decorre apenas da existência de discussões acerca da prorrogação de autorizações previamente existentes associadas ao Serviço Especial de TV por Assinatura (TVA). Não houve um estudo técnico amplo acerca do impacto de se introduzir de forma permanente, nessas faixas de frequências, a destinação ao SeAC. O que houve foram algumas avaliações particulares, como mencionado pela área técnica,  no âmbito de processos de avaliação da possibilidade de prorrogação das autorizações de uso de radiofrequências associadas às outorgas do TVA que foram adaptadas ao SeAC. Dito de outra forma, a destinação ora proposta não decorre de uma análise que identifique razões ou benefícios para a gestão do espectro brasileiro de se incluir destinação ao SeAC nessas faixas.

É preciso lembrar que as faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz são atribuídas, destinadas e amplamente utilizadas pelo Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens, também conhecido, como a TV aberta terrestre, livre e gratuita, ou simplesmente TV. A manutenção de um canal de TVA nessa faixa, mesmo que travestido de SeAC, impede a existência um canal de TV de mesma característica técnica. Com a destinação da faixa de 700 MHz ao Serviço Móvel Pessoal, houve a perda de uma porção relevante de espectro por parte dos serviços de Radiodifusão. No entanto, essa perda representou uma relação custo-benefício positiva para a sociedade brasileira com a introdução dos serviços móveis de quarta geração em uma faixa que permitia maior cobertura. Esse é o papel do regulador. Identificar oportunidades de melhorias nas regras que tragam maior benefício ao interesse de todos, ao interesse público.

A proposta em tela visa, não somente reduzir a faixa de TV em um canal, mas sim tornar a TV aberta e o SeAC co-primários em toda a faixa, isto é, o SeAC passaria a ter "o mesmo direito de uso" em relação aos  canais de TV, abrindo caminho para novas outorgas em toda faixa, o que implica em uma redução ainda maior do espectro destinado à TV terrestre. Admitindo essa hipótese, dado que a TV é um serviço de radiodifusão, cujo poder concedente é exercido pelo Ministério das Comunicações (MCOM), e que o SeAC é um serviço de telecomunicações, cujo poder concedente é exercido pela Anatel, chegaríamos a um impasse. Atualmente, de acordo com o processo de outorga de canais de TV, o MCOM solicita à Anatel a inclusão de canais no Plano Básico de Distribuição de Canais. Nessa hipótese,  não está claro para mim quais critérios seriam adotados, caso houvesse, por exemplo, inúmeros pedidos de autorizações de uso dessa faixa do espectro por parte de outorgados do SeAC à Anatel. Isso não ocorria anteriormente à adaptação ao SeAC, dado que o regime regulatório do TVA previa explicitamente que a criação de uma outorga de TVA se dava por iniciativa do MCOM ou a requerimento da entidade interessada, dirigido ao MCOM (art. 8º, incisos I e II do Decreto nº 95.744, de 23 de fevereiro de 1988).

A justificativa apresentada para tanto é a simples manutenção dos antigos canais de TVA que se adaptaram ao SeAC. Dado que estamos tratando da possível continuidade de certas consignações preexistentes (anteriormente associadas às outorgas de TVA), não podemos deixar de considerar sua existência, porém, como mencionei na sessão anterior, o debate acerca do PDFF deve ter como foco o uso pretendido do espectro de radiofrequências. Questões transitórias podem ser apropriadamente tratadas.

Outro ponto fundamental no debate do PDFF é o interesse público. Como demonstrarei mais adiante, a proposta não estaria atendendo o interesse de todos, mas apenas o interesse de alguns. Contudo, esse não é o único fator que leva à falta de interesse público nessa proposta. O principal motivo pelo qual, na minha visão, a proposta não merece prosperar é o fato de as faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz não serem adequadas para a prestação do SeAC, pois implicam no uso ineficiente do espectro.

De acordo com a Lei do SeAC, Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, a definição do SeAC é a seguinte:

Lei nº 12.485/2011

Art. 2º...

XXIII - Serviço de Acesso Condicionado: serviço de telecomunicações de interesse coletivo prestado no regime privado, cuja recepção é condicionada à contratação remunerada por assinantes e destinado à distribuição de conteúdos audiovisuais na forma de pacotes, de canais nas modalidades avulsa de programação e avulsa de conteúdo programado e de canais de distribuição obrigatória, por meio de tecnologias, processos, meios eletrônicos e protocolos de comunicação quaisquer.

(grifei)

Não há como comparar um serviço que é destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral, como a TV aberta, com um serviço que é condicionado à contratação remunerada por assinantes, principalmente quando essa contratação não oferece nenhum benefício técnico em relação ao que seria oferecido por um canal de TV aberta. Como preceitua o art 3º do Decreto no 52.795, de 31 de outubro de 1963, "os serviços de radiodifusão tem finalidade educativa e cultural, mesmo em seus aspectos informativo e recreativo, e são considerados de interesse nacional, sendo permitida, apenas, a exploração comercial dos mesmos, na medida em que não prejudique esse interesse e aquela finalidade".

Não é conveniente, nem oportuno, propiciar a redução do espectro destinado à TV terrestre, especialmente nesse momento em que muito se fala a respeito da TV 3.0, cujo desenvolvimento está a cargo do Fórum do Sistema Brasileiro de TV Digital Terrestre (Fórum SBTVD, https://forumsbtvd.org.br/tv3_0/), com apoio e financiamento do Ministério das Comunicações. A Agência, que tem papel de representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a coordenação do Poder Executivo (LGT, art. 19, II), tem, inclusive, submetido contribuições a tais organismos (Comissão Interamericana de Telecomunicações - CITEL e União Internacional de Telecomunicações - UIT), fornecendo informações de acompanhamento sobre o desenvolvimento do novo sistema de televisão digital terrestre de última geração a ser adotado no Brasil. Para a transição do atual padrão para a TV 3.0 é crucial a utilização de todo o espectro destinado à TV terrestre.

Além disso, a Lei define que o SeAC pode ser prestado por quaisquer meios, usando ou não o espectro de radiofrequências. Na oportunidade de haver a prestação do SeAC por meios não guiados, a utilização do espectro deve ocorrer em faixa de frequência apropriada, faixas estas que já existem e estão devidamente destinadas. Desconsiderando-se as faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, a presente proposta de PDFF permite a prestação do SeAC nas seguintes faixas:

2.170 a 2.182 MHz, em caráter secundário;

2.500 a 2.510 MHz, em caráter secundário;

2.510 a 2.570 MHz, em caráter secundário;

2.570 a 2.585 MHz, em caráter primário;

2.585 a 2.620 MHz, em caráter primário;

2.620 a 2.630 MHz, em caráter secundário;

2.630 a 2.655 MHz, em caráter secundário;

2.655 a 2.690 MHz, em caráter secundário;

12,2 a 12,7 GHz, em caráter primário;

25,35 a 25,5 GHz, em caráter primário;

25,5 a 25,6 GHz, em caráter primário;

37,646 a 37,814 GHz, em caráter primário;

38,906 a 39,074 GHz, em caráter primário.

São 13 segmentos de faixas de frequência que constituem, ao todo, 1.288 MHz de espectro destinado ao SeAC, sendo 1.086 MHz envolvendo necessariamente a utilização de segmento espacial em caráter primário, e 202 MHz que permite a prestação por via terrestre, sendo que destes temos a destinação de 152 MHz em caráter secundário e 50 MHz em caráter primário. Sem dúvida, são porções relevantes de espectro em faixas certamente mais adequadas à prestação do SeAC do que a faixa de TV.

Nos termos do art. 91 do Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012, antes de ser adaptado ao SeAC, o TVA devia atender aos critérios de proteção estabelecidos no Regulamento Técnico para a Prestação dos Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, inclusive obedecendo a canalização e largura de faixa de 6 MHz. É interessante notar também que, apesar do TVA ser um serviço de telecomunicações destinado a distribuir sons e imagens a assinantes por sinais codificados, passou a ser permitida a utilização parcial sem codificação, chegando a operar 45% do tempo de forma não codificada, tal como um canal de TV e com as mesmas características técnicas.

Essa possibilidade de operar 45% do tempo com sinal aberto foi um dos argumentos determinantes utilizados pelo ilustre Conselheiro Vicente Aquino, nos autos do processo SEI nº 53500.006981/2020-86, para divergir dos cálculos de eficiência de uso do espectro (EUE) realizados pela área técnica, que utilizou como premissa a existência de 12 (doze) assinantes, levando à aprovação da prorrogação de RF associada originalmente a uma outorga de TVA.  No entanto, o próprio Conselheiro condutor do voto que prevaleceu no Colegiado naquela oportunidade reconhece que "é certo que a prorrogação do direito de uso, se aprovada por este Órgão Colegiado, dar-se-á sob a autorização do SeAC, para o qual a Recorrente já adaptou sua outorga original de TVA. Assim, em não havendo a possibilidade de transmissão parcial não codificada, a característica que distinguia o Serviço TVA dos demais serviços de TV por Assinatura deixa de existir" e ainda acrescenta que “em se prorrogando o direito de uso de radiofrequências, passar-se-á ao acompanhamento periódico da eficiência do uso do espectro previsto no Regulamento para Avaliação da Eficiência de Uso do Espectro de Radiofrequências” (Voto nº 3/2021/VA, SEI nº 7004174).

Logo, quando um antigo canal de TVA se adapta ao SeAC, deixa de poder operar 45% do tempo de forma aberta e, consequentemente, torna-se claramente ineficiente. É inócua a proposta de se monitorar a eficiência de uso do espectro, pois não há nada, do ponto de vista técnico, que indique ou acarrete seu aumento. Igualmente, não há benefícios para a população, pois a programação passa a ser fechada, sendo inquestionável o fato de que o uso mais adequado e racional seria a utilização desse recurso por um canal de TV aberta.

Quando há a adaptação ao SeAC, o antigo canal de TVA deixa de contar com as regras criadas em sua regulamentação e passa a ter que obedecer as regras do SeAC, de modo que ainda não estão definidas as condições técnicas para o uso do SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, não havendo garantias de não interferência nos serviços de radiodifusão. Além disso, caso se decida manter os mesmos requisitos técnicos da TV, ele não poderá disponibilizar os Canais de Programação de Distribuição Obrigatória, tal como consta do art. 54-C do Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), aprovado pela Resolução nº 692, de 12 de abril de 2018.

Reitero meu posicionamento, como já colocado em outras oportunidades neste Conselho, de que o TVA e o SeAC nesta faixa fazem uso ineficiente do espectro. Assim, ao se permitir a operação do SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz perpetua-se a condição de uso ineficiente do espectro, inclusive de forma mais acentuada, além de não atender ao interesse público. Reproduzo abaixo um trecho da minha Análise nº 126/2021/MM (SEI nº 7575743):

Como argumentei em minha análise, para essa avaliação há que se considerar que o recurso escasso aqui em discussão é o mesmo utilizado por emissoras de televisão aberta, que veiculam conteúdo gratuito em 100% do tempo. No caso das TVAs, nos demais 55% do tempo se transmite conteúdo fechado, para acesso por assinatura, mas nem sequer existem assinantes, ou quando existem não passam de poucas dezenas.

Ou seja, não há como falar que o uso de um recurso por 45% do tempo é eficiente quando comparado ao uso deste mesmo recurso em 100% do tempo.

Nessa linha, pego gancho para comentar sobre o atendimento do interesse público com a prorrogação solicitada. Sobre esse assunto, o vistante aponta que não existe, nos presentes processos, demanda consolidada para uso do recurso por parte de emissoras de televisão.

Ora, recordo que, antes de assumir esta posição no Conselho Diretor da Anatel, fui Secretário de Radiodifusão, e conheço muito bem as demandas por novos canais nas capitais federais.

Não são poucas as negativas por parte da Anatel de inclusão de novos canais por motivos de inviabilidade técnica. Uma rápida consulta à Secretaria poderá comprovar esse fato. E não falo somente de demandas de emissoras comerciais, mas também de emissoras públicas e educativas, que passam por processo mais célere para a obtenção da outorga, de acordo com o interesse público identificado pelo poder concedente, neste caso o Ministério das Comunicações.

Por esse motivo, diferentemente do que expressou o vistante em seu voto, não considero que, ao não prorrogar as radiofrequências, se estaria privando o usuário de uma possível opção de conteúdo audiovisual, para fazer reserva de espectro. Por outro lado, se estaria possibilitando aos espectadores da televisão terrestre a oportunidade de acessar a uma quantidade maior de programações livres, abertas e gratuitas. Não se trataria, de maneira alguma, de decisão que caracterizaria abuso do poder regulatório. Pelo contrário, não prorrogar a autorização de uso de radiofrequência nos presentes casos seria decisão consciente do regulador, buscando maximizar o interesse público.

Ainda nessa linha, reafirmo meu entendimento de que o recurso de 6 MHz não permite que um prestador de SeAC ofereça um serviço com qualidade suficiente para competir no mercado do serviço de acesso condicionado, pelos motivos expostos em minha análise, que não valem aqui repetir.

Nesse sentido, adentro no assunto da competição, que não havia sido abordado em minha análise pois a Superintendência da Anatel competente não havia se manifestado. Entretanto, me sinto compelido a comentar os argumentos trazidos pelo vistante.

Sobre esse aspecto, lembrou o vistante que o SeAC é o serviço com o maior índice de concentração entre os principais serviços de interesse coletivo. Ora, não vou aqui contestar tal argumento, mas lembro que este mesmo argumento foi utilizado por este conselho para validar a operação dos chamados OTTs. Ou seja, por mais que os índices de competição do serviço de SeAC indiquem baixo nível de competição, o próprio Conselho já entendeu que a competição no mercado do audiovisual permeia tanto os prestadores do SeAC quanto os provedores de OTT. Neste cenário, nenhum impacto causará um competidor que disponha de um canal de 6 MHz para veicular conteúdo por assinatura.

Por fim, ainda sobre o aspecto da competição, embora a Superintendência de Competição não tenha se manifestado nos autos do presente processo, ela exarou opinião técnica no âmbito dos processos 53500.026720/2020-82 (Informe nº 94/2021/CPAE/SCP (SEI nº 7304293)), 53524.000743/2020-99 (Informe nº 91/2021/CPAE/SCP (SEI nº 7255023)) e 53500.026721/2020-27 (Informe nº 95/2021/CPAE/SCP (SEI nº 7306441)), que estão em sede de vistas com o presidente Leonardo Euler. Estes processos tratam de objeto semelhante aos aqui tratados, ou seja, prorrogação de autorização de uso de radiofrequência associadas ao serviço de TVA.

Ao analisar a manifestação da SCP naqueles autos, pode-se extrair importantes informações dos informes elaborados, dentre elas a afirmação de que todas as prestadoras de TVA informaram, após requisição da área técnica, não auferir receitas com assinaturas do Serviço, isto é, não possuem assinantes pagantes em suas bases de dados. Em adição, identificou-se que em todos os casos o VPL seria negativo.

Ainda, considerando todos os argumentos delineados nos informes, a SCP apresentou como conclusão que, e aqui cito trecho dos informes, “o Serviço de TVA, nas condições apresentadas, é na maioria dos casos inviável, o que justifica a opção do Legislador na Lei nº 12.485/2011 de descontinuar o serviço nos moldes atuais.”

Ademais, apontou que essas conclusões se mostraram recorrentes em todos os processos analisados.

Assim, esses fatos, constatados pela área técnica da agência competente para avaliar a competição no setor de telecomunicações, somam-se aos argumentos que apresentei no sentido da impossibilidade das prorrogações aqui pleiteadas.

Para encerrar, gostaria somente de trazer um fato curioso: o Processo 53500.040113/2018-19, objeto do Pedido de Vistas nº 2 da pauta desta mesma Reunião Ordinária, foi inaugurado por uma carta da prestadora solicitando a prorrogação. Surpreende ver que o argumento utilizado para a solicitação não foi a continuidade da prestação do SeAC, ou qualquer preocupação com seus clientes. Pelo contrário, o pedido se deu para que a empresa pudesse aguardar a decisão final do Projeto de Lei 2611/2015, de modo a evitar prejuízos particulares para a empresa.

Esse projeto de Lei, que atualmente se encontra arquivado, tratava de proposta de alteração da Lei do SeAC para que as autorizações de TVA pudessem ser adaptadas para concessões do serviço de radiodifusão de sons e imagens. Ou seja, a real pretensão não era seguir como prestadora de SeAC, mas sim se converter em emissora de radiodifusão, sem passar pelo processo de licitação que seria eventualmente realizado pelo MCOM.

Então se está aqui discutindo competição no mercado do SeAC, apresentando argumentos visando o bem do consumidor, mas no fundo o interesse da empresa é particular, e nada tem a ver com o SeAC.

Esse fato me preocupa, e me pergunto se essa não seria a real intenção em todos os pedidos de prorrogação dessas autorizações de uso de radiofrequência.

É importante mencionar que o Projeto de Lei nº 2611/2015 foi arquivado, mas outro projeto de teor semelhante, o Projeto de Lei nº 3320/2020, teve prosseguimento e deu origem à Lei nº 14.453, de 21 de setembro de 2022, que estabelece critérios para autorizar a prorrogação do direito de uso de radiofrequência associado à exploração do Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA), criado pelo Decreto nº 95.744, de 23 de fevereiro de 1988, e ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC); e altera a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011 (Lei do SeAC).

O TVA, como prevê a Lei do SeAC, é um serviço em extinção, pois é necessária sua adaptação ao regime do SeAC para a continuidade do serviço. Esse fato não se altera com a vigência Lei nº 14.453, que emendou o art. 37, §11 da Lei do SeAC. Agora, o referido dispositivo passa a ter a seguinte redação:

§ 11. As atuais concessões para a prestação de TVA cujos atos de autorização de uso de radiofrequência estejam em vigor, ou dentro de em consonância com as normas e os regulamentos editados pela Anatel, até a data da promulgação desta Lei, poderão ser adaptadas para prestação do serviço de acesso condicionado, nas condições estabelecidas na lei, permanecendo, nesse caso, vigentes os atos de autorização de uso de radiofrequência associados pelo prazo remanescente da outorga, contado da data de vencimento de cada outorga individualmente, não sendo objeto de renovação adicional conforme legislação vigente. (Redação dada pela Lei nº 14.453, de 2022)

Com isso o legislador retira a previsão expressa de impossibilidade de renovação adicional, de modo que prorrogação passa a se enquadrar no caso geral previsto na legislação. As prorrogações passam a ser avaliadas apenas à luz da LGT, com as alterações promovidas pela Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, que foram regulamentadas por meio do Decreto nº 10.402, de 17 de junho de 2020. Em seu artigo 12, este Decreto, prevê o seguinte:

Art. 12. No exame dos pedidos de prorrogação de outorgas regidos pelo disposto nos art. 99, art. 167 e art. 172 da Lei nº 9.472, de 1997, inclusive aquelas vigentes na data de publicação da Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, ainda que já tenham sido objeto de prorrogação, a Anatel considerará:

I - a expressa e prévia manifestação de interesse por parte do detentor da outorga;

II - o cumprimento de obrigações já assumidas;

III - aspectos concorrenciais;

IV - o uso eficiente de recursos escassos; e

V - o atendimento ao interesse público.

(grifei)

Note que a alteração legislativa permitiu a utilização da regra geral da LGT na avaliação de pedidos de prorrogação de uso de RF por parte de outorgadas do TVA. No entanto, não há alteração do resultado prático, dado que tais prorrogações não podem prosperar em função da ausência dos requisitos de uso eficiente do espectro e atendimento ao interesse público, como já exposto.

Além disso, a Lei nº 14.453 estabeleceu as seguintes regras:

Art. 2º As prestadoras do TVA que estavam com seus atos de autorização de uso de radiofrequência vigentes na data de publicação da Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, poderão solicitar à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) a renovação de autorização do direito de uso de radiofrequência no prazo de até 1 (um) ano, contado da data de promulgação desta Lei.

§ 1º A renovação de outorga de uso de radiofrequência de que trata o caput deste artigo estará condicionada à adaptação de todas as outorgas da interessada e de suas controladas, controladoras ou coligadas para termos de autorização para prestação do SeAC.

§ 2º A Anatel, sempre que possível tecnicamente, assegurará às prestadoras do TVA que tiverem suas outorgas adaptadas para prestação do SeAC a continuidade de utilização da mesma frequência originalmente autorizada.

§ 3º Até a aprovação pela Anatel da renovação de autorização do direito de uso de radiofrequência, as empresas que já tiverem procedido à adaptação de suas outorgas para o SeAC, ou a tiverem requerido, poderão manter-se em funcionamento em caráter precário.

Art. 3º As outorgadas para o SeAC decorrentes da adaptação de que trata o § 2º do art. 2º desta Lei estarão sujeitas às normas de licenciamento de estações e demais regulamentações editadas pela Anatel.

(grifei)

O legislador opta por reabrir o prazo para pedido de renovação de autorização do direito de uso de radiofrequência para as prestadoras do TVA que estavam com seus atos de autorização de uso de radiofrequência vigentes em 13 de setembro de 2011 e que se adaptaram ao SeAC. Além disso, prevê que até a avaliação do pedido de renovação as empresas já adaptadas poderão manter-se em funcionamento precário e que a Anatel deverá, sempre que possível tecnicamente, assegurar a continuidade de utilização da mesma frequência originalmente autorizada.

Retomarei a avaliação deste ponto mais adiante e passo agora a avaliar a situação fática das outorgas originalmente associadas ao TVA.

Na diligência que efetuei à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) por meio do Memorando nº 34/2022/MM (SEI nº 8967059), solicitei, para todos os casos de autorizações/consignações preexistentes e em vigor, informações acerca das autorizações/consignações associadas ao Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA) e ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) na faixa de 470 MHz a 806 MHz. A demanda foi devidamente respondida por meio do Memorando nº 736/2022/ORLE/SOR (SEI nº 9001561), resultando na seguinte tabela:

Das tabelas acima observa-se que haviam originalmente 25 outorgas de TVA criadas entre anos 1988 e 1990, todas com vigência de 15 anos. Todas solicitaram a primeira prorrogação, as quais foram deferidas por igual período (regra vigente à época) com termo final entre os anos de 2018 e 2020. Antes do termo final, para quatro outorgas foram solicitadas a devolução, sendo que três foram efetivamente devolvidas e uma ainda está em análise. Estas procederam ao pagamento do PPDUR devido em função da primeira prorrogação. Então restaram 21 outorgas.

Das 21 outorgas remanescentes, 11 não procederam ao pagamento do PPDUR. São as outorgas pertencentes à BOA VENTURA EMPRESA DE SERVIÇO DE ACESSO CONDICIONADO LTDA, MCI TELEVISÃO S.A, CENTRAL TVA Ltda., RAIMUNDO ANSELMO L. MÓRORO E CIA. Ltda., MCI TV DO BRASIL LTDA, TV 2000 Ltda., TV O DIA S/A e TV UPAON-AÇU Ltda.

Indo para a parte 2 da tabela, em 20 casos foi solicitada a adaptação ao SeAC, sendo que a TV UPAON-AÇU Ltda. não manifestou interesse na adaptação. Dos 20 pedidos, foram deferidos 12, sendo que sete pedidos de adaptação estão em análise na área técnica e um possui recurso em análise neste Conselho.

E na parte 3 da tabela, dos 20 casos que solicitaram adaptação, 19 deles também solicitaram a segunda prorrogação do uso de RF. Apenas a NOVA COMUNICAÇÃO E RADIODIFUSÃO Ltda., do Rio de Janeiro, que, inclusive, já foi adaptada ao SeAC, não solicitou a segunda prorrogação. Como mencionei anteriormente, as prorrogações de RF anteriormente associadas ao TVA não atendem ao interesse público, mas apenas ao interesse de alguns poucos, mais precisamente de até 20 outorgas, pertencentes a 15 empresas distintas, caso todas elas sejam efetivamente adaptadas ao SeAC.

Dos 11 casos que já foram adaptados e solicitaram a segunda prorrogação, apenas 2 foram autorizados. No entanto, ainda não foi emitido o Ato, pois um deles não possui regularidade com a Anatel e no outro está pendente uma assinatura. Em cinco casos já houve a negativa pela Anatel e quatro casos estão pendentes de decisão. Por fim, quanto aos oito casos que já solicitaram a segunda prorrogação, mas ainda não foram adaptados, um deles já foi negado e está com pedido de reconsideração em análise neste Conselho e os demais se encontram pendente de decisão.

Os dois casos que já tiveram a segunda prorrogação autorizada e que já efetuaram o pagamento do respectivo PPDUR são MCI TV DO BRASIL LTDA, de Brasília/DF (Processo SEI nº 53500.040113/2018-19), e TRIANON SISTEMA DE COMUNICAÇÃO Ltda, de Belo Horizonte (processo SEI nº 53500.006981/2020-86). Em ambos os casos me manifestei pela não prorrogação em razão das ausências dos requisitos de uso eficiente do espectro e atendimento ao interesse público. No entanto, em ambas ocasiões, minha visão não prevaleceu, tendo o Conselho Diretor legitimamente decidido pela prorrogação. Não vejo que tais decisões implicam na necessidade de incluir destinação ao SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz. Ora, tais canais já se encontram em operação há muito tempo e até então nunca houve a destinação dessa faixa seja para o TVA, seja para o SeAC, e isso não obstou suas operações nem suas prorrogações, até porque as consignações em questão foram criadas anteriormente à criação da Anatel, como já mencionei, nos anos de 1988 a 1990.

Como expus na sessão anterior, a não inclusão da destinação ao SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz não afeta diretamente as consignações preexistentes, mas sim as futuras consignações, fazendo com que não possam ser expedidas novas autorizações de uso de RF para essa finalidade nessas faixas. Dessa forma, mesmo que Conselho Diretor decida favoravelmente às prorrogações de RF originalmente associadas ao TVA, entendo que essa prorrogação não pode ocorrer nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz .

Retomando o ponto da Lei nº 14.453, a nova Lei cristalizou que tais prorrogações passam a ser avaliadas apenas à luz da LGT, com as alterações promovidas pela Lei nº 13.879. A esse respeito, recordo-me do Acórdão nº 2001/2022, do plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), Processo nº TC 021.350/2020-5, no qual a corte de contas se debruça a respeito das prorrogações das autorizações de outorgas de radiofrequência, nos termos do art. 167 da Lei 9.472/1997, com a redação dada pela Lei 13.879/2019. Nesse Acórdão, o TCU dá ciência à Anatel de que a licitação é a regra, sendo a prorrogação um possibilidade excepcional, desde que sejam apropriadamente avaliados os seguintes critérios técnicos mínimos, dentre outros:

9.1.1. o cumprimento de obrigações já assumidas pela concessionária, conforme preconizam o art. 167, caput, da Lei 9.472/1997 e o art. 12, inciso II, do Decreto 10.402/2020;
9.1.2. aspectos concorrenciais relacionados não apenas ao contexto da autorizatária, mas também ao cenário macro da concorrência no setor, ponderando os prejuízos advindos da impossibilidade de novos players para explorar a faixa de frequência avaliada, conforme preconiza o art. 12, inciso III, do Decreto 10.402/2020;
9.1.3. o uso racional e adequado da radiofrequência, bem como a eficiência do seu uso, conforme preconizam o art. 167, § 2º, da Lei 9.472/1997 e o art. 12, inciso IV, do Decreto 10.402/2020;
9.1.4. o atendimento ao interesse público mediante a revisão de metas pactuadas e previsão de novos compromissos de investimento, conforme preconizam o art. 167, § 3º, da Lei 9.472/1997 e o art. 12, inciso V, do Decreto 10.402/2020;

(grifei)

Além disso, o entendimento manifestado por aquela Corte de Contas foi no sentido de que a prorrogação adicional dos prazos das autorizações de outorgas de radiofrequência obtidas antes da vigência da Lei n.º 13.879/2019 se daria de forma excepcional, em vista do risco de grave prejuízo à qualidade dos serviços hoje prestados, e até mesmo de sua interrupção, com o exclusivo objetivo de garantir a sua continuidade do Serviço Móvel Pessoal (SMP) que é um serviço de alta penetração, utilizado por milhões de assinantes, o que naturalmente não é o caso das prorrogações anteriormente associadas ao TVA.

Por fim, o TCU dá ciência à Anatel de uma série de fragilidades e risco, que eram mais especificamente relacionados ao SMP, e decide de forma mais ampla recomendar à Anatel que:

9.5.1. institua novos processos de trabalho e/ou aprimore os atualmente existentes, de modo a permitirem uma visão detalhada e regionalizada sobre o uso efetivo e o tráfego real de cada faixa de frequência, com vistas ao aprimoramento das avaliações acerca do uso racional e adequado das frequências, consoante previsto no art. 167, § 2º, da Lei 9.472/1997 e no art. 12, inciso IV, do Decreto 10.402/2020 (seção V.2 do Voto);
9.5.2. inclua, nas avaliações de eficiência do uso do espectro, aspectos referentes à eficiência econômica, social e competitiva, sempre que cabível, conforme sugere o benchmarking internacional acerca da matéria, com vistas ao pleno atendimento do art. 167, § 2º, da Lei 9.472/1997 c/c do art. 12, inciso IV, do Decreto 10.402/2020 (seção V.2 do Voto);
9.5.3. explicite, em seu arcabouço normativo, critérios objetivos para avaliar, na prorrogação de outorgas, o efetivo cumprimento de obrigações e o não cometimento de infrações reiteradas pela operadora solicitante, em obediência ao art. 167, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 9.472/1997 e art. 12, inciso II, do Decreto 10.402/2020 (seção V.3 do Voto);
9.5.4. obtenha da concessionária, previamente à eventual prorrogação de sua autorização, a necessária quitação das multas e a correspondente reparação dos danos referentes a todos os processos administrativos sancionatórios aplicados pelo regulador na respectiva faixa de frequência (seção V.3 do Voto);
9.5.5. providencie, previamente à prorrogação das autorizações, o encontro de contas para as ações judiciais da respectiva concessionária em andamento contra a União e obtenha sua manifestação favorável, junto aos órgãos competentes a fim de, posteriormente, ser submetido cada processo judicial à devida homologação (seção V.3 do Voto);
9.5.6. institua mecanismos para avaliar, junto ao mercado, o interesse de uso da faixa de frequência por outras potenciais prestadoras de serviço, conforme preconizam as boas práticas internacionais, com vistas a ter a real dimensão dos prejuízos concorrenciais ao se optar pela prorrogação de outorgas vigentes em detrimento de nova licitação pública, com vistas ao completo atendimento do art. 12, inciso II, do Decreto 10.402/2020 (seção V.4 do Voto);
9.5.7. institua controles internos adequados e suficientes para avaliar, na prorrogação de outorgas, os aspectos concorrenciais relacionados não apenas ao contexto da autorizatária, mas também ao cenário macro da concorrência no setor e ao que se vislumbra de estratégia de disponibilização do espectro de frequência a outros agentes privados, deixando evidente o seu direito de indeferir a prorrogação devido ao risco de falhas de mercado (seção V.4 do Voto);
9.5.8. promova ajustes em seu arcabouço normativo de modo que os normativos da agência, em especial a Resolução Anatel 65/1998 e a Resolução Anatel 671/2016, entre outros, estejam compatíveis com o art. 167 da Lei 9.472/1997, com a nova redação dada pela Lei 13.879/2019 (seção V.5 do Voto);
9.5.9. incorpore a necessidade de atualização e/ou inclusão de novas metas que melhor atendam ao interesse da sociedade, seja para melhoria de infraestrutura, seja para redução do preço do serviço prestado, como condição a ser atendida pelas autorizatárias caso haja a extensão do prazo da vigência da sua respectiva autorização, em cumprimento ao art. 167, § 3º, da Lei 9.472/1997 c/c art. 12, inciso V, do Decreto 10.402/2020 (seção V.5 do Voto);
9.5.10. considere os riscos identificados por este Tribunal, os quais estão sintetizados no subitem 9.2.2 acima, quando vier a definir a metodologia a ser empregada para fins de cálculo do valor de outorga nas prorrogações de radiofrequência (seção VI do Voto);

(grifei)

Em ambos os processos em que houve decisão pela prorrogação da outorga de uso de RF anteriormente associada ao TVA, processos SEI nº 53500.040113/2018-19 e nº 53500.006981/2020-86, não observei o cumprimento das recomendações 9.5.4, 9.5.5, 9.5.6 e 9.5.8 do Acórdão nº2001/2022-TCU-Plenário, grifadas acima. No caso da MCI TV DO BRASIL LTDA (processo nº 53500.040113/2018-19) não consta, como informado pela área técnica, opagamento do PPDUR referente à primeira prorrogação. Além disso, o TCU recomenda instituir mecanismos para avaliar, junto ao mercado, o interesse de uso da faixa de frequência por outras potenciais prestadoras de serviço, conforme preconizam as boas práticas internacionais, com vistas a ter a real dimensão dos prejuízos concorrenciais ao se optar pela prorrogação de outorgas vigentes em detrimento de nova licitação pública. No caso em tela, não se trata apenas de qual empresa oportunizaria o melhor uso do recurso escasso, mas também de qual serviço. Nesse sentido, entendo que a avaliação de interesse por parte de outros players, por solicitação da Agência, deveria ser conduzida pelo MCOM por meio de um chamamento público que avalie o interesse na prestação do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens. E, caso não haja interesse, o que eu considero uma possibilidade remota, ainda assim haveria a necessidade de se avaliar a inclusão de metas que melhor atendam ao interesse da sociedade, afinal não se pode admitir a utilização de um recurso tão escasso para atendimento do interesse de poucas empresas que possuem pouquíssimos assinantes  e algumas sequer possuem assinantes.

O §2º do art. 2º da Lei nº 14.453 determinou que, nos casos que decidir pela prorrogação, a Anatel, sempre que possível tecnicamente, assegurará às prestadoras do TVA que tiverem suas outorgas adaptadas para prestação do SeAC a continuidade de utilização da mesma frequência originalmente autorizada. Por todos os motivos já expostos neste Voto, entendo não ser tecnicamente possível a utilização das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz para o SeAC, de modo que proponho que não seja incluída a destinação ao SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, para que não haja novas outorgas de uso de RF desse serviço nessa faixa, por não promover seu uso eficiente, racional e adequado.

Além de não incluir a destinação ao SeAC nas faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, para que não reste dúvidas quanto aos aspectos transitórios associados às autorizações de uso do espectro de radiofrequências existentes nessas faixas, entendo ser adequado a inclusão de novo inciso VIII (renumerando-se os demais) no item 4.2 do PDFF, anexo à Minuta de Resolução que o aprova, que trata das condições específicas de uso de faixas de radiofrequências, com a seguinte redação:

VIII - Nas faixas de frequências 470 – 608 MHz e 614 – 698 MHz, não podem ser expedidas novas autorizações de uso de radiofrequência, prorrogadas as autorizações em vigor, licenciadas novas estações ou consignadas novas radiofrequências associadas ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) ou ao Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA).

Dessa forma, nas faixas de frequências 470 – 608 MHz e 614 – 698 MHz, não poderão ser expedidas novas autorizações de uso de radiofrequência, prorrogadas as autorizações em vigor, licenciadas novas estações ou consignadas novas radiofrequências associadas ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) ou ao Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA). Em relação aos dois casos, já mencionados, que tiveram o pedido de segunda prorrogação deferido, em respeito à decisão deste Conselho Diretor, entendo cabível determinar à SOR que instaure processos para avaliar a eficiência do uso de espectro pelos canais que foram devidamente adaptados ao SeAC, inclusive, avaliando se eles, de fato, operam de forma codificada em 100% do tempo. 

Para tanto, proponho a aprovação da Minuta de Resolução MM SEI nº 9207828, que aprova o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências (PDFF), bem como seu Anexo Tabela PDFF SEI nº 9207923 e determinar à SOR que instaure processos para avaliar a eficiência do uso de espectro pelos canais que foram devidamente adaptados ao SeAC, inclusive, avaliando se eles, de fato, operam de forma codificada em 100% do tempo. 

Ajustes necessários nas destinações em decorrência da atribuição ao serviço Móvel na faixa de 5.850-7.075 MHz

Tenho um pequeno ajuste a propor nas destinações atuais da faixa de 5.850-7.075 MHz, dada a proposta de se atribuir no Brasil essa faixa ao serviço Móvel.

A esse respeito, transcrevo abaixo o que foi observado pelo Relator nos itens 5.83.d) e 5.89 de sua Análise nº 11/2022/VA, de 21 de junho de 2022 (SEI nº 7960054):

Análise nº 11/2022/VA, de 21 de junho de 2022 (SEI nº 7960054)

5.83. A Área Técnica registrou as seguintes contribuições relativas às atribuições de frequências no PDFF:

...

d) recomendando que nova atribuição para o SMP na faixa de frequências 5850–7075 MHz garanta proteção aos serviços em operação. O Sindisat indicou que os sistemas IMT não são compatíveis com os sistemas de satélite na direção Terra para espaço que operam nessa faixa, destacando que eventuais estações terrenas transmissoras poderiam causar interferência nas estações receptoras do IMT. Nesse sentido, a entidade recomendou que a nova atribuição para o serviço móvel da referida faixa seja precedida de estudos, a fim de garantir proteção dos serviços existentes na faixa;

...

5.89. Já quanto à alínea "d" do item 5.83, a Área Técnica afirmou que a faixa de frequências 5850–7075 MHz não está sendo destinada ao SMP e que sua atribuição objetiva alinhamento com as atribuições da Região 2, motivo pelo qual a contribuição foi igualmente não acatada.

Em atenção à proposta submetida à Consulta Pública, o Sindisat, que representa os interesses das exploradoras de capacidade satelital, argumenta que as estações terrenas que utilizam atualmente a faixa de 5.850-7.075 MHz poderão sofrer interferências dos sistemas IMT. Diante disso, o Relator resgata o argumento consignado pela área técnica nos itens 3.5.22 e 3.5.23 do Informe nº 18/2021/PRRE/SPR (SEI nº 6602812) de que a inclusão de atribuição ao serviço móvel visa alinhamento com a atribuição dessa faixa na Região 2.

Não obstante, observando a última versão da planilha denominada "Tabela PDFF com marcas" apresentada pela área técnica sob o SEI nº 7077403, conforme consta na aba “Registro de edições da Tabela” linha 303, a inclusão da nova atribuição teve como premissa a seguinte motivação: “Em razão da Alteração da Resolução 680, seguindo as boas práticas de gestão de espectro, pretende-se alinhar o Brasil com a Região 2 para suportar aplicações Wi-Fi.”

Fica, portanto, evidenciado que a inclusão da atribuição ao móvel está relacionada apenas à sua utilização por parte de equipamentos de radiação restrita. Apesar de poderem ser usados para prestação de serviços de telecomunicações, os equipamentos de radiação restrita no Brasil são isentos da necessidade de obtenção de autorização para uso do espectro e, por consequência, do licenciamento de estações. Ao utilizar o espectro de radiofrequências, além da necessidade de serem devidamente homologados e de obedecer as condições de uso definidas na regulamentação, tais equipamentos não possuem direito à proteção contra interferências prejudiciais, assim como não podem causar interferências prejudiciais na operação de estações vinculadas à prestação de serviços de radiocomunicações qualquer que seja o caráter, primário ou secundário.

Pelo motivo exposto acima, não é mandatório, que a definição pela possibilidade de utilização de equipamentos de radiação restrita em certas faixas de espectro de radiofrequências seja precedida de estudos de convivência e compartilhamento. No entanto, como sugerido pela área técnica, constitui uma boa prática na gestão de espectro permitir a utilização de equipamentos de radiação restrita de forma alinhada à atribuição. Considerando que os equipamentos previstos para operação nessa faixa, de acordo com a decisão deste Conselho consubstanciada no Acórdão nº 61, de 26 de fevereiro de 2021 (SEI nº 6600439), relativa ao Wi-Fi 6E, têm a possibilidade de utilização de forma móvel, como é o caso dos wearables e demais dispositivos VLP (very low power), a área técnica sugere a inclusão de atribuição ao serviço móvel, sem, porém, ter a intenção de alterar as destinações existentes.

Sendo assim, entendo ser apropriado realizar alguns ajustes em relação à proposta, no sentido permitir a inclusão da atribuição ao móvel e, ao mesmo tempo, de manter as características das destinações existentes, limitando-as aos serviços de telecomunicações que operem em compatibilidade com o Serviço Fixo e com o Serviço Fixo por Satélite, o que não afeta os serviços atualmente prestados na faixa.

Tais ajustes não visam divergir da proposta do Relator, mas tão somente complementá-la conforme consignado na tabela 2, abaixo, e na planilha Tabela PDFF SEI nº 9207923. A substituição da regra geral “(Observada a atribuição da faixa)” pela menção específica restrita aos serviços “Fixo e/ou Fixo por Satélite” visa excluir a possibilidade de haver, nessas faixas, autorizações de uso de RF associadas a quaisquer serviços de telecomunicações móveis, como, por exemplo, o Serviço Limitado Privado (SLP) móvel.

Por todo o exposto, acompanho parcialmente o Relator, divergindo a respeito da destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) e propondo ajustes complementares nas destinações da faixa de 5.850-7.075 MHz, em decorrência da atribuição ao serviço Móvel.

Sendo assim, voto por:

a) Aprovar a Minuta de Resolução MM SEI nº 9207828, que aprova o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências (PDFF), promovendo as atribuições, destinações e condições específicas de uso de faixas de radiofrequências nele dispostas e de seu Anexo Tabela PDFF SEI nº 9207923;

a.1) Não promover alterações na destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, pelo fato de não ter sido demonstrada a adequação, a racionalidade e a eficiência de haver novas outorgas do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) nessas faixas;

a.2) Promover ajustes para manter a característica das atuais destinações da faixa de 5.850-7.075 MHz, em decorrência da atribuição ao serviço Móvel;

b) Aprovar a Minuta de Resolução VA SEI nº 7670523, que aprova o Regulamento de Condições de Uso de Radiofrequências;

c) Aprovar a Minuta de Resolução VA SEI nº 8332645, que assegura o cumprimento, no Brasil, de Resoluções do MERCOSUL/GMC relacionadas às telecomunicações; e

d) Determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) que instaure processos para avaliar a eficiência do uso de espectro pelos canais que foram devidamente adaptados ao SeAC, inclusive, avaliando se eles, de fato, operam de forma codificada em 100% do tempo.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, acompanho parcialmente o Relator, divergindo a respeito da destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz ao Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) e propondo ajustes complementares nas destinações da faixa de 5.850-7.075 MHz, em decorrência da atribuição ao serviço Móvel.

Sendo assim, voto por:

a) Aprovar a Minuta de Resolução MM SEI nº 9207828, que aprova o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências (PDFF), promovendo as atribuições, destinações e condições específicas de uso de faixas de radiofrequências nele dispostas e de seu Anexo Tabela PDFF SEI nº 9207923;

a.1) Não promover alterações na destinação das faixas 470-608 MHz e 614-698 MHz, pelo fato de não ter sido demonstrada a adequação, a racionalidade e a eficiência de haver novas outorgas do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) nessas faixas;

a.2) Promover ajustes para manter a característica das atuais destinações da faixa de 5.850-7.075 MHz, em decorrência da atribuição ao serviço Móvel;

b) Aprovar a Minuta de Resolução VA SEI nº 7670523, que aprova o Regulamento de Condições de Uso de Radiofrequências;

c) Aprovar a Minuta de Resolução VA SEI nº 8332645, que assegura o cumprimento, no Brasil, de Resoluções do MERCOSUL/GMC relacionadas às telecomunicações; e

d) Determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) que instaure processos para avaliar a eficiência do uso de espectro pelos canais que foram devidamente adaptados ao SeAC, inclusive, avaliando se eles, de fato, operam de forma codificada em 100% do tempo.

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Documento assinado eletronicamente por Moisés Queiroz Moreira, Conselheiro, em 06/10/2022, às 19:18, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 8962444 e o código CRC 00F0610D.

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