Timbre

Relatório de Atividades

Introdução

Este Relatório tem como objetivo avaliar, refletir e contribuir com o processo de elaboração e execução da Agenda Regulatória (AR) no âmbito da Anatel a fim de aprimorar sua construção.

As agências reguladoras, criadas a partir dos anos 1990, foram instituídas com a finalidade de minimizar a incerteza regulatória e atuar como um administrador imparcial e autônomo dos agentes do mercado, atuando na fiscalização e regulamentação da prestação de serviços e outras atividades relevantes para a sociedade.

A regulação é um dos principais instrumentos que o governo utiliza para promoção do bem-estar social e econômico dos cidadãos, sendo, portanto, de fundamental importância.

A crescente complexidade da economia e dos problemas sociais demanda a garantia da qualidade da regulação, surge então o conceito de melhoria regulatória, que se refere a mudanças que aumentam a qualidade da regulação, ou seja, melhoram o desempenho, o custo e a efetividade ou a qualidade legal da regulação.

A promoção da melhoria regulatória deve ser realizada por meio da adoção de práticas e princípios, bem como da utilização de instrumentos que levam ao aprimoramento da regulação existente, que inclui a sistematização do processo de elaboração de normas e a avaliação do estoque regulatório, com o objetivo de garantir a efetividade da regulação vigente.

Com a finalidade de aprimorar os mecanismos relacionados às boas práticas regulatórias, insere-se a Agenda Regulatória, instrumento de gestão que indica os temas que serão estudados no âmbito das Agências, inclusive apontando prioridades.

Portanto, a Agenda Regulatória destaca as normatizações prioritárias a serem conduzidas pela Agência no período de referência. Sua elaboração permite um melhor direcionamento dos trabalhos internos com vistas a resultados externos, facilitando o planejamento, a coordenação e o controle das diversas ações necessárias à efetivação de cada um de seus itens e à obtenção dos resultados, além de prover transparência e previsibilidade às atividades regulatórias.

DO BENCHMARKING

Neste tópico trazemos o relato do processo de elaboração de Agenda Regulatória no âmbito das demais Agências Reguladoras. O intuito é analisar e comparar a prática de elaboração de Agenda Regulatória a fim de melhorar o processo de elaboração no âmbito da Anatel.

                           ANVISA

Na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA a Agenda Regulatória (AR) é um instrumento de planejamento da atuação regulatória sobre temas prioritários para um determinado período. O principal objetivo da AR é aprimorar o marco regulatório em vigilância sanitária, promovendo a transparência e a previsibilidade tanto para os setores envolvidos quanto para os cidadãos. Do desenvolvimento e discussão dos temas da AR podem resultar atos normativos ou instrumentos regulatórios não normativos.

A inserção de um tema na AR é a primeira etapa do processo regulatório. Os temas incluídos são assuntos sujeitos à atuação da Anvisa e estão relacionados a processos de trabalho, exigências e requisitos referentes a produtos, serviços e estabelecimentos regulados pela Agência. Durante o processo de regulamentação é incentivada a participação colaborativa de toda a população, para isso é importante acompanhar o desenvolvimento dos temas.

Desde 2009 a Anvisa publica a sua Agenda Regulatória, instrumento de previsibilidade regulatória para fortalecimento da transparência e governança regulatória no campo da vigilância sanitária.

http://portal.anvisa.gov.br/agenda-regulatória

                          ANAC

Com o objetivo de direcionar o desenvolvimento e a atualização das normas do setor de aviação civil de forma transparente e garantindo a participação da sociedade, a Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC elabora a cada dois anos sua Agenda Regulatória.

A Agenda Regulatória é um planejamento que reforça o modelo de transparência e participação social em constante desenvolvimento na ANAC. Trata-se de um documento construído de forma colaborativa e que considera os impactos que serão gerados à sociedade, no qual a Agência indica formalmente os temas que demandarão atuação prioritária em seu processo de normatização. 

http://www.anac.gov.br/participacao-social/agenda-regulatória

                          ANEEL

A Agenda Regulatória da Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL é composta pelos principais temas regulatórios identificados com os respectivos cronogramas para um ciclo bienal de trabalhos da Agência.

A Agenda Regulatória é uma ferramenta de gestão que traz benefícios para a ANEEL, para a sociedade e para os agentes do setor elétrico, uma vez que a previsibilidade do tratamento dos assuntos regulatórios se constitui em ferramenta que fortalece a transparência dos processos desenvolvidos pela Agência, possibilitando maior participação dos interessados nas audiências ou consultas públicas específicas de cada tema que será objeto de regulação.

http://www.aneel.gov.br/agenda-regulatoria-aneel

                          ANCINE

A Agenda Regulatória é um instrumento de planejamento, pois organiza e reúne os temas estratégicos que serão abordados pela Agência Nacional do Cinema - ANCINE no biênio, e também de transparência, pois tornam públicas e previsíveis as ações que pretende por em prática no âmbito do setor audiovisual, por meio de mecanismos de regulação, de fomento e de fiscalização. Dessa forma, a Agenda não só baliza as ações da Agência como também permite que elas sejam acompanhadas pela sociedade. Não se pretende com a Agenda Regulatória a publicação de uma lista exaustiva de matérias que a Agência pretende regulamentar no período, mas sim indicar quais são aquelas com maior grau de centralidade para a sua ação.

Ademais, é também instrumento de participação social, visto que, antes de sua publicação definitiva, é submetida à Consulta Pública, momento em que os agentes do setor e a sociedade como um todo podem opinar sobre as ações propostas e também sugerir novas ações a serem colocadas em pauta.

https://www.ancine.gov.br/regulacao/agenda-regulatória

                          ANA

A Agenda Regulatória da Agência Nacional de Águas - ANA é um instrumento de planejamento regulatório que define os temas prioritários da instituição e busca auxiliar na identificação de problemas que necessitam da atuação da Agência e que podem resultar na publicação de atos normativos ou em outras ações regulatórias.

A Agenda tem como principal preocupação garantir a segurança hídrica e buscar uma melhor interação com todo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) e com a sociedade, buscando efetividade, previsibilidade e transparência no cumprimento da missão e no enfrentamento dos desafios da Agência. A Agenda é um produto do Programa de Qualidade Regulatória da ANA.

http://www3.ana.gov.br/portal/ANA/programas-e-projetos/agenda-regulatoria/agenda-regulatoria

                          ANTT

Agenda Regulatória é um instrumento que indica as matérias que demandarão uma atuação prioritária da Agência Nacional de Transporte Terrestre - ANTT, ao longo de um determinado período. É, portanto, uma ferramenta de planejamento que busca a efetividade na aplicação das normas, a previsibilidade das ações e o direcionamento dos esforços para o cumprimento da missão e dos objetivos institucionais da ANTT, além da garantia da movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas.

http://agendaregulatoria.antt.gov.br/

                          ANTAQ

A Agenda Regulatória é uma ferramenta de planejamento institucional, que indica ao setor regulado e à sociedade em geral os temas regulatórios prioritários da Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ. É produzida por meio de um processo participativo que busca envolver as unidades organizacionais internas bem como os entes públicos e privados e a sociedade civil. O objetivo da Agenda Regulatória é aumentar a efetividade da atuação da ANTAQ por meio do aumento da transparência e da previsibilidade das ações da Agência.

http://portal.antaq.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/agenda-regulatoria/

                          ANS

A Agenda Regulatória é um instrumento de planejamento que agrega o conjunto de temas estratégicos e prioritários, necessários para o equilíbrio do setor, que são objeto de atuação da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS em determinado período. O objetivo da Agenda Regulatória é estabelecer cronogramas de atividades prioritárias de forma a garantir maior transparência e previsibilidade na atuação regulatória, possibilitando o acompanhamento pela sociedade dos compromissos preestabelecidos pela ANS.

http://www.ans.gov.br/aans/transparencia-institucional/agenda-regulatória

                          ANP

A Agenda Regulatória indica quais as regulamentações (normas) têm publicação prevista pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP para o seu período de vigência. Cada ação regulatória incluída na Agenda traz o seu cronograma. Assim, a Agenda é, ao mesmo tempo, uma ferramenta de planejamento para a instituição e um instrumento de transparência, que permite o acompanhamento do trabalho da ANP e a participação da sociedade na discussão dos temas considerados prioritários.

http://www.anp.gov.br/acoes-e-programas/agenda-regulatoria

Como podemos perceber existem diferentes critérios para construção de Agenda Regulatória nas diversas Agências analisadas. Tais variações são naturais em função das características do mercado de atuação de cada Agência, a dinâmica ou a estabilidade destes mercados proporcionam diferentes necessidades de atuação regulatória, evidenciando assim, diferentes formas de elaboração de suas Agendas Regulatórias.

Ressaltam-se aspectos comuns considerados nas diversas formas de construção de Agenda Regulatória nas Agências estudas, dentre eles a importância do instrumento para transparência, previsibilidade e segurança jurídica dos seus mercados e a Agenda como meio de participação social na elaboração da pauta de atividades do órgão.

A tabela a seguir traz de maneira resumida algumas características das Agendas Regulatórias das Agências estudadas.

Quadro Comparativo Agenda Regulatória

Agência

Vigência*

Atualização/Revisão

Só Atos Normativos

Quantitativo de Projetos

Acomp./ Meta

Avaliação/Revisão Estoque Regulatório

Vinculado ao PE**

Consulta Interna/Pública

ANATEL

Bienal

(2017-2018)

Anual

Sim

68

Semestral

Não

Sim

Não / Sim

ANVISA

Quadrienal

(2017-2020)

Anual

Não

180

Não estipulado

Sim

Sim

Sim / Sim

ANAC

Bienal

(2019-2020)

Anual

Não

26

Mensal

Não

Sim

Sim / Sim

ANEEL

Bienal

(2019-2020)

Anual

Não

81

Trimestral

Não

Sim

 Não / Sim

ANCINE

Bienal

(2017-2018)

Casuisticamente

Não

10

Mensal

Não

Sim

Sim / Sim

ANA

Bienal

(2019)

Anual

Não

20

Semestral

Sim

Sim

Sim / Não

ANTT

Bienal

(2017-2018)

Anual

Não

49

Bimestral

Sim

Sim

Sim / Sim

ANTAQ

Bienal

(2018-2019)

Não

Não

26

Semestral

Sim

Sim

Sim / Sim

ANS

Trienal

(2016-2018)

Anual

Não

28

-

Sim

Sim

Sim / Sim

ANP

Bienal

(2017-2018)

Quadrimestral

Sim

71

Quadrimestral

Não

Sim

Sim  / Não

*Informações referentes às últimas AR´s publicadas pelas referidas Agências.

** PE – Planejamento Estratégico da Agência.

DA AGENDA REGULATÓRIA NA ANATEL

                         Breve Histórico

A Agenda Regulatória é o instrumento de planejamento da Anatel que agrega as ações regulatórias consideradas prioritárias pelo Conselho Diretor (CD) em um determinado período de tempo. Conforme preconizado no § 1º do art. 9º da Portaria Anatel nº 927, de 05 de novembro de 2015, in verbis:

Art. 9º (...)

§ 1º A Agenda Regulatória reunirá as ações regulatórias prioritárias da Agência para um período de 2 (dois) anos e estabelecerá as prioridades e prazos para cada projeto de regulamentação previsto. (grifo nosso).

De acordo com a Portaria nº 927/2015, todo Projeto de Regulamentação deverá ser submetido à aprovação do Conselho Diretor via Agenda Regulatória. Sendo possível ainda o agrupamento de propostas e sua submissão ao Conselho Diretor em intervalos trimestrais, salvo em situações excepcionais e urgentes, quando a submissão poderá ser realizada a qualquer momento e de maneira individualizada.

O processo de elaboração de Agenda Regulatória pela Agência é um processo relativamente novo, é uma decorrência do processo de Planejamento Estratégico iniciado após a reestruturação da Agência. É este instrumento que vincula o planejamento das ações regulatórias para o período de dois anos com o Plano Estratégico da Agência.

Desde julho de 2013 a Agência já trabalha com o acompanhamento das ações regulatórias. Em 2015, foi efetivamente publicada a primeira Agenda Regulatória, estabelecida para o biênio 2015-2016, tendo sido aprovada pela Portaria nº 1003, de 11 de dezembro de 2015.

Quando da revisão anual da Agenda Regulatória 2015-2016, o Conselho Diretor estabeleceu como diretriz que nenhum outro processo normativo poderia ser conduzido a não ser que fosse incluído na Agenda Regulatória. Tal diretriz visava conferir o necessário caráter de estabilidade à Agenda Regulatória e à produção normativa da Agência. (Acórdão CD nº 241, de 29 de junho de 2016, que acompanhou a Análise nº 54/2016/SEI/GCIF).

Dessa forma, projetos de regulamentação relevantes surgidos após a aprovação da Agenda Regulatória e que, obviamente, não foram nela incluídos no momento de sua elaboração e aprovação, poderão ser submetidos à aprovação do Conselho Diretor que, caso os julgue relevantes e urgentes, poderá os inserir na Agenda Regulatória vigente. Caso contrário, sendo relevante, mas com menor urgência, poderão ser sobrestados até a confecção de Agenda Regulatória futura. Tais ajustes, entretanto, devem ter caráter excepcional, justamente visando à estabilidade do planejamento na área de regulamentação.

Sendo assim, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação – SPR optou por submeter tais ajustes pontuais uma única vez no biênio ao Conselho Diretor, preferencialmente no meio do período de vigência da Agenda Regulatória.

Faz-se necessária a contextualização da decisão do Conselho Diretor à época.  Como dito anteriormente, a Agenda Regulatória 2015-2016 foi a primeira. Na revisão daquela Agenda o Conselho Diretor verificou grande quantidade de outras matérias de regulamentação em estudo no âmbito das Superintendências. Tal fato surpreendeu o Conselho Diretor, que decidiu por colocar a Agenda Regulatória com Instrumento definitivo para todos os assuntos de regulamentação tratados na Anatel.

Tal decisão era justificável uma vez que naquele momento o Planejamento Estratégico ainda era incipiente na Anatel visto que as diretrizes estratégicas da Agência, constantes no Plano Estratégico 2015-2024, haviam sido recentemente publicadas (fevereiro de 2015).

Com tudo, o tempo mostra que o resultado de uma Agenda Regulatória rígida e exaustiva leva a dificuldades na revisão da regulamentação em vigor, especialmente na questão de correção de algum equívoco regulatório, como, por exemplo, nos casos do Regulamento Geral de Qualidade do SMP, no Regulamento do Plano Geral de Metas de Competição e no próprio modelo de elaboração de Análise de Impacto Regulatório que prevê a etapa de Monitoramento da iniciativa regulamentar.

Além disso, o modelo atual de construção da Agenda traz iniciativas regulamentares sem previsão clara de conclusão. Isso ocorre porque a Agenda é construída com vigência bienal, sendo que a média de prazo para elaboração e conclusão de regulamentação é de 03 (três) anos.

A média de prazo para elaboração e conclusão de regulamentação de 03 (três) anos foi uma constatação feita pela SPR  em decorrência da realização do acompanhamento das ações/agendas regulatórias, onde observou-se que para a conclusão de todas as etapas de elaboração de regulamentação na Agência, ou seja, da elaboração de AIR até a publicação da Resolução no Diário Oficial, leva-se em média 03 (três) anos.

Portanto, o prazo estabelecido pela Anatel para a Agenda Regulatória leva a uma clara incongruência, uma vez que o documento tem um limite temporal menor que a média dos projetos nele elencado.  Tal situação compromete a transparência e previsibilidade esperada pela Agenda Regulatória, uma vez que não há indicação clara sobre a conclusão dos projetos.

Entendemos que a Agenda Regulatória deve trabalhar de forma paralela e dialogando com o Planejamento Estratégico da Anatel, de forma que os dois estejam fortalecidos, públicos e servindo de orientação para o mercado de telecomunicações.

DO Planejamento Estratégico da Anatel

O Planejamento Estratégico é o processo utilizado para formulação da estratégia organizacional de longo prazo, por meio do qual se busca o conhecimento do ambiente em que a organização está inserida. O principal produto desse processo é o Plano Estratégico, que contempla a estratégia global da organização para o alcance dos objetivos traçados. Confere maior racionalidade às ações da organização no alcance da sua visão de futuro e no cumprimento da sua missão institucional. O Planejamento Estratégico é, portanto, um importante instrumento de gestão para as organizações na atualidade. Constitui uma das principais funções administrativas e é através dele que serão estabelecidos os parâmetros que vão direcionar a atuação da Anatel e a condução da liderança, bem como o controle das atividades.

Com o Plano, a Agência pretende alcançar quatro objetivos estratégicos:

O planejamento em nível estratégico é caracterizado por ser um plano único que possui uma visão holística da instituição, onde são definidos os Objetivos Estratégicos, Missão, Visão e Valores com foco no longo prazo.

O planejamento em nível tático é um recorte do planejamento estratégico. Nesta etapa, é elaborado um plano único, transversal e multitemático, onde são definidas as iniciativas com foco no alcance dos Objetivos Estratégicos em um horizonte de médio prazo, de tal modo que a execução dos planejamentos em nível tático culminaria na execução da estratégia de longo prazo definida. Adicionalmente, o nível tático do planejamento também é considerado na realização dos planos operacionais, com vigência anual, que estabelecem como as unidades farão a alocação dos seus recursos, garantindo-se uma atuação em nível operacional alinhada à estratégia.

 

O Plano Operacional (Tático) é um plano único e multitemático, composto pelas seguintes camadas temáticas:

A Portaria nº 899, de 28 de maio de 2018 aprovou as Diretrizes para elaboração do Plano Tático 2019-2020, consideradas também como Diretrizes de Fiscalização, a vigerem em 2019 e 2020. A Portaria nº 2104, de 07 de dezembro de 2018 aprovou o Plano Operacional (Tático) para o biênio 2019-2020.

A Agenda Regulatória é um elemento (de 2º nível - tático) do planejamento estratégico da Anatel.  Desta forma, os temas listados no documento derivam do plano estratégico, materializando as ações temáticas, com base nas diretrizes táticas, com visão de médio prazo da Anatel.

Pelo exposto, as iniciativas trazidas pela Agenda Regulatória são atreladas a pelo menos uma diretriz tática, e têm essencialmente duas origens: (i) a continuação das iniciativas constantes da Agenda 2017-2018 ainda não finalizadas; e (ii) novas iniciativas regulamentares mapeadas pelas áreas internas da Anatel durante a construção da proposta de planejamento tático para o biênio 2019-2020. Os prazos para cada uma destas iniciativas são debatidos no instrumento próprio referente à construção da Agenda. Quando aprovada pelo Conselho Diretor, a Agenda Regulatória 2019-2020 será parte integrante do Plano Tático para aquele biênio.

                          ACOMPANHAMENTO DAS AÇÕES/AGENDAS REGULATÓRIAS NA ANATEL​

Como anteriormente mencionado, desde julho de 2013 a Agência já trabalha com o acompanhamento das ações regulatórias. Para o período de julho de 2013 a junho de 2014 foram previstas 40 (quarenta) matérias, das quais 14 (quatorze) foram concluídas, de acordo com Relatório de Acompanhamento das Ações Regulatórias (junho 2014), disponível no sítio da Anatel na internet em http://www.anatel.gov.br/setorregulado/agenda-regulatoria.

Para as ações planejadas para o período compreendido entre julho de 2013 a junho de 2014 foram elaborados 04 relatórios de acompanhamento. O primeiro é referente ao período de julho a setembro de 2013 (primeiro trimestre), o qual se resumia a informar o status das matérias e o órgão onde estas se encontravam.

Para o segundo trimestre, outubro a dezembro de 2013, foi elaborado o segundo Relatório de Acompanhamento que contava com uma metodologia mais elaborada de acompanhamento, no qual já era possível avaliar o nível de execução e de conclusão da agenda.

O nível de execução visa medir o avanço de cada ação elencada. Essa avaliação foi feita por meio da ponderação de cada fase percorrida pela ação. Para avaliar a execução, foram padronizadas as fases para a execução das ações:

A – elaboração de minuta e encaminhamento PFE ou CD,

B – Consulta Pública (CP),

C – análise de CP e encaminhamento PFE, e

D – publicação.

Foram atribuídas ponderações (A - 45%, B - 5%, C - 45% e D - 5%) para casa fase.

A Taxa de Execução pode ser expressa pela seguinte fórmula:

Onde: ARn=Percentual de execução da Ação Regulatória n.

Esse acompanhamento tem o objetivo de avaliar o esforço empreendido pela Agência na execução de cada uma das ações que compõem a agenda.

Sob a ótica da conclusão, considera-se o percentual de itens concluídos/finalizados (regulamentos, editais, planos, etc.) relativamente à quantidade de itens que compõem a agenda.

A Taxa de Conclusão pode ser expressa pela seguinte fórmula:

Assim, conforme o segundo relatório do período em referência (2º trimestre: outubro a dezembro de 2013) o percentual relativo à taxa de execução ficou em 50% e o percentual da taxa de conclusão ficou em 17,5%.

Taxa de Conclusão – Out-Dez de 2013

Para o período de janeiro a março de 2014 (3º trimestre de acompanhamento) e seguindo a metodologia adota no trimestre anterior, a taxa de execução ficou em 60,5% e a taxa de conclusão ficou em 25%. Ressalta-se que neste período foi empreendido um significativo esforço da Agência para tratar de temas que não estavam originalmente elencados na Agenda. Com o objetivo de dar o devido encaminhamento a esses temas, extra agenda, foi necessário reavaliar projetos, realocar equipes e estabelecer novas prioridades.

Taxa de Conclusão – Jan-Mar de 2014

Finalizando o período de julho de 2013 a junho de 2014, foi elaborado o quarto relatório, referente ao período de abril a junho de 2014. Baseado na mesma metodologia, a taxa de execução ficou em 62,5% e a taxa de conclusão ficou em 35%.

Taxa de Conclusão – Abr-Jun de 2014

No período de julho de 2014 a junho de 2015 havia 31 (trinta e uma) ações regulatórias previstas, das quais apenas 08 (oito) foram concluídas, de acordo com Relatório de Acompanhamento das Ações Regulatórias (junho 2015), disponível no sítio da Anatel na internet.

Taxa de conclusão das ações regulatórias – julho de 2014 a junho de 2015

A primeira Agenda Regulatória, propriamente dita, da Anatel foi estabelecida para o biênio 2015-2016, contando com 42 (quarenta e duas) ações regulatórias, apenas 14 (quatorze) foram concluídas, conforme Relatório de encerramento do ciclo 2015-2016. Disponível no sítio da Anatel na internet em: http://www.anatel.gov.br/setorregulado/agenda-regulatoria.

A partir da AR 2015-2016 o nível de execução passou a ter as fases ponderadas da seguinte forma:

Nível de execução das ações regulatórias Agenda 2015-2016

Nível de conclusão das ações regulatórias Agenda 2015-2016

A segunda Agenda Regulatória da Anatel foi a AR 2017-2018, contou com 68 (sessenta e oito) iniciativas regulamentares. Das quais foram concluídas 55 (cinquenta e cinco), conforme Relatório de Execução da Agenda Regulatória 2017-2018, de janeiro de 2019. Disponível no sítio da Anatel na internet http://www.anatel.gov.br/setorregulado/agenda-regulatoria.

Para a AR 2017-2018 o nível de execução passou a ter as seguintes ponderações:

Nível de execução das ações regulatórias Agenda 2017-2018

Nível de conclusão das ações regulatórias Agenda 2017-2018

Ressalta-se que é considera concluída a ação ou iniciativa que atingiu a meta estabelecida, não significando necessariamente que o projeto tenha sido finalizado.

Observam-se ao longo dos diversos relatórios de acompanhamento bons níveis da taxa de execução, isto é, o avanço do projeto, sem, entretanto refletir na efetividade da ação, uma vez que a taxa de conclusão, que mede o que foi concluído, ou seja o projeto que atingiu a meta proposta, se mostra aquém do esperado. Depreende-se, portanto, que a atual metodologia de elaboração de Agenda Regulatória tem se mostrado pouco efetiva.

Encontra-se em processo de elaboração a terceira Agenda Regulatória da Agência, a AR 2019-2020, para a qual faremos algumas considerações a seguir.

Instrumento / Período

Projetos Previstos

Projetos Concluídos

Ações Regulatórias 2013-2014

40

14

Ações Regulatórias 2014-2015

31

8

Agenda Regulatória 2015-2016

42

14

Agenda Regulatória 2017-2018

68

55

 

                          PROPOSTA DE AGENDA REGULATÓRIA 2019-2020

A construção da proposta para Agenda Regulatória da Anatel 2019-2020 iniciou-se em setembro de 2018 pela Gerência de Regulamentação – PRRE, da Superintendência de Regulamentação – SPR. Na proposta inicialmente apresentada pela PRRE contemplou-se a continuação das iniciativas não finalizadas de Agendas anteriores (41) e novas iniciativas mapeadas por algumas áreas internas da Anatel (12), totalizando 53 (cinquenta e três) iniciativas regulamentares, estabelecendo para cada uma, metas semestrais indicando qual fase processual (elaboração do relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e elaboração da proposta inicial pela área técnica; aprovação de Consulta Pública pelo Conselho Diretor; e aprovação final, também pelo Conselho Diretor,) deve ser cumprida entre o primeiro semestre de 2019 e o segundo semestre de 2020.

A proposta foi então encaminhada para deliberação do Conselho Diretor (CD) para aprovação de sua submissão à Consulta Pública.

O CD realizou alguns ajustes à proposta inicial, propondo a classificação de prioridade das iniciativas em:

Os critérios estabelecidos na classificação de priorização das iniciativas relacionam-se às Diretrizes para elaboração do Plano Tático 2019-2020, aprovadas pela Portaria Anatel nº 899, de 28 de maio de 2018, onde se considerou como prioritária a iniciativa relacionada a três ou mais diretrizes do Plano.

A distribuição com relação à priorização ficou assim definida:

Observa-se a redução do número de iniciativas de 53 para 51, com o agrupamento de iniciativas afins.

Foi proposto também inclusão na descrição das iniciativas de informações a fim de garantir transparência e permitir uma melhor gestão das iniciativas, possibilitando identificar, por exemplo, aquelas que já estão em andamento há mais tempo e/ou que já tiveram etapas previamente concluídas.

Com relação ao acompanhamento da AR, o CD manteve a determinação de envio de relatórios periódicos do cumprimento da agenda pela SPR, e que estes sejam sincronizados com os relatórios do Plano Tático da Agência. Recomendou-se ainda a disponibilização das informações da AR (relatórios e dashboard) em ambiente virtual, a fim de que, a qualquer momento, seja possível consulta a situação de cada projeto regulamentar, bem como todas as informações relacionadas.

Com as devidas sugestões do CD incorporadas, a proposta de AR 2019-2020 foi disponibilizada para comentários do público em geral, através da Consulta Pública nº 49, de 20 de dezembro de 2018, pelo período de 30 dias.

Após a análise das contribuições recebidas a nova proposta de Agenda Regulatória passou a ter 48 iniciativas, sendo 33 continuações de agendas anteriores e 15 novas. Entre as iniciativas que continuam de agendas anteriores, 15 estão classificadas como ordinárias e 18 como prioritárias. Entre as novas iniciativas, 2 são prioritárias e 13 ordinárias.

Com relação às temáticas, tem-se a divisão do quadro abaixo:

 

Com relação à distribuição das metas ao longo dos semestres do biênio, a fim de analisar a carga sobre cada um deles e distribuí-la da maneira mais equânime possível, dentro das premissas colocadas na construção da Agenda, tem-se a seguinte estruturação:

Destaque-se que embora a proposta de Agenda Regulatória 2019-2020 listar 48 iniciativas há previsão de conclusão de apenas 35 até o fim do período de vigência da Agenda em comento.

Após as considerações acerca das contribuições advindas da CP 49, o processo foi submetido a sorteio e encaminhado para o gabinete do novo Conselheiro Relator.

A proposta para Agenda Regulatória 2019-2020 deve ser apresentada e votada na reunião do Conselho Diretor, agendada para 21 de março de 2019.

ANÁLISE CRÍTICA DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE AGENDA REGULATÓRIA DA ANATEL

A proposta para a Agenda Regulatória 2019-2020 objeto da Consulta Pública nº 49, de 20 de dezembro de 2018 traz duas inovações, a primeira é o agrupamento das iniciativas por temas e subtemas com o objetivo de conferir maior clareza a Agenda, e a segunda é a classificação de priorização das iniciativas.

Acerca da classificação é importante garantir maior segurança jurídica ao processo, assim, faz-se necessário que a classificação contemple também critérios objetivos e levem em conta as questões prementes para o setor.

Como relação ao funcionamento da Agenda Regulatória, na avaliação desta Ouvidoria a perda de eficácia do instrumento é em razão do horizonte temporal estabelecido. 

Sendo a Agenda Regulatória camada temática do Plano Operacional (Tático), plano de médio prazo (3 a 5 anos), entendemos que o prazo da Agenda Regulatória deve ser compatível com um planejamento de médio prazo, ou seja, em torno de 3 a 5 anos.

Parece-nos uma melhor prática para a Agenda Regulatória, instrumento que aponta para as ações temáticas de médio prazo, um período de vigência de 4 anos, no qual haja revisões anuais.  Momento em que seriam excluídos os projetos concluídos e inseridos os novos temas de estudo pela Anatel. A ideia é termos uma Agenda com horizonte de 04 anos, com revisões anuais, sendo mantido sempre a mesma temporalidade. Exemplificando: a Agenda 2019 a 2022, quando revisada no final do primeiro ano, teria seu prazo de vigência ajustado para 2020-2023, e assim sucessivamente, ou seja a Agenda teria uma janela móvel de 4 anos.

Em complemento a Agenda Regulatória e para que a Anatel conclua o desenho de um círculo virtuoso de planejamento estratégico para regulamentação faz-se necessário que seja publicado um Plano Anual de Regulamentação (nível operacional). O Plano Anual de Regulamentação nada mais seria do que a lista dos projetos constantes da Agenda Regulatória e que estão previsto para serem concluídos naquele ano. Tal sugestão tem o objetivo de garantir a previsibilidade e transparência necessárias para o setor.

Dessa forma a Agenda estaria totalmente aderente ao modelo de Planejamento Estratégico adotado pela Agência, sendo a Agenda instrumento de planejamento tático e o Plano Anual seria o instrumento de planejamento operacional.

Para tanto é necessária a revisão da Portaria nº 927/2015 que determina uma vigência de 02 anos para a Agenda Regulatória da Agência. Sendo instrumento de nível tático, o prazo de 2 anos para a Agenda não se mostra condizente com o planejamento estratégico. Entendemos ser mais adequada a estipulação de médio prazo, conforme sugestão, de 4 anos.

Nestes termos a proposta mostra total aderência ao Acórdão CD nº 241, de 29 de junho de 2016, o qual determina que todos os projetos regulamentares estejam elencados na Agenda Regulatória. No modelo proposto todos os projetos continuariam previstos na Agenda, plano tático de médio prazo, o que permite o total controle e o acompanhamento pelo CD.

Entendemos que o modelo sugerido proporciona maior transparência, credibilidade e previsibilidade com relação à produção normativa da Anatel. Facilitando ainda a compreensão do modelo estratégico adotado, bem como a inteligibilidade dos assuntos em análise, com a devida indicação das matérias com previsão de conclusão e daquelas em estudo.

O conjunto Agenda Regulatória mais Plano Anual de Regulamentação proporciona ainda, maior simplificação para o processo de acompanhamento da Agenda, facilitando o acompanhamento das metas, prazos e entregas.

No modelo proposto, o instrumento do Plano Anual de Regulamentação será específico para dar transparências as atividades prioritárias que o órgão regulador tratará no referido ano.

Quanto à definição das metas para as iniciativas regulamentares, observamos a alocação de iniciativas consideradas prioritárias com metas cujo prazo, entre uma etapa e a etapa seguinte do processo, mostra-se elevado. Entendemos que se considerada e classificada como prioritária a iniciativa deve ter metas condizentes com tal classificação. Sugerimos nesses casos, a diminuição dos prazos entre as metas propostas de 01 (um) ano para no máximo 06 (seis) meses, a depender da complexidade do tema. Tornando assim coerente a classificação de prioridade com as metas estabelecidas.

Algumas das Agências estudadas no benchmarking possuem prazos trimestrais/quadrimestrais para acompanhamento e desenvolvimento das metas. Prazos esses que consideramos mais adequados para o acompanhamento das iniciativas da Anatel, em função da dinâmica do setor de telecomunicações. Num ambiente tão célere como o de telecomunicações, metas com prazos muito longos, pode ser prejudicial para a conclusão e o alcance do objetivo do projeto, especialmente nas iniciativas prioritárias. Portanto, é imperativa a alteração do conceito atual da Agenda Regulatória.

A Ouvidoria ressalta a importância da elaboração da Agenda Regulatória pela Anatel como instrumento de gestão que confere maior publicidade, previsibilidade, transparência e eficiência para o processo regulatório da Agência, possibilitando o acompanhamento pela sociedade e entes regulados dos compromissos pré-estabelecidos pelo órgão regulador.

Além disso, destacamos também a elaboração de Agenda Regulatória como mecanismo de participação social na construção da atuação do regulador.

A participação social é fundamental no processo de melhoria da qualidade regulatória de uma Agência Reguladora, seja pelo caráter de controle social, seja para subsidiar a Agência de dados e informações relevantes ao processo regulatório. Dessa forma, recomenda-se incentivar a participação da sociedade em todas as etapas da construção normativa.

Assim, apesar da não obrigatoriedade de submissão da Agenda Regulatória da Agência à Consulta Pública da sociedade, conforme Portaria n.º 927/2015, art. 62 do RIA e art. 42 da LGT, entendeu-se que por tratar-se de documento relevante à sociedade na medida em que externa o planejamento normativo da Agência para o biênio, todas as Agendas Regulatórias foram submetidas à Consulta Pública, entendimento com o qual esta Ouvidoria coaduna.

Quanto a Consulta Interna, o entendimento de que o procedimento não se faz necessário, uma vez que a construção da Agenda, atrelada ao planejamento Estratégico e Tático da Agência e que conta com a participação de diversas áreas da Anatel, da sede e das unidades descentralizadas, não deve prosperar para os próximos processos de elaboração de Agenda Regulatória.

Entendemos que o processo de construção de AR deve ser submetido à Consulta Interna, o que certamente trará ganhos na elaboração da referida proposta com a obtenção de críticas e sugestões dos servidores da Agência de maneira geral. Apesar de o processo envolver diversas áreas da Agência ele não tem o alcance da Consulta Interna. Assim, sugerimos a submissão das próximas propostas de AR´s aos comentários dos servidores da Anatel por meio da Consulta Interna.

Conclusões

Considerando a elaboração da Agenda Regulatória como importante instrumento de gestão que confere maior publicidade, previsibilidade, transparência e eficiência para o processo regulatório, possibilitando o acompanhamento pela sociedade e dos entes regulados dos compromissos pré-estabelecidos pelo órgão regulador;

Considerando a importância da participação social no processo de melhoria da qualidade regulatória de uma Agência Reguladora, seja pelo caráter de controle social, seja para subsidiar a Agência de dados e informações relevantes ao processo regulatório;

Considerando o atual estágio de Acompanhamento e Planejamento das atividades da Agência, especialmente o Plano Operacional (Tático);

Considerando a garantia de maior segurança jurídica, transparência e previsibilidade ao processo.

A Ouvidoria, com base em todo exposto acerca da elaboração da Agenda Regulatória 2019-2020 e do processo de elaboração e acompanhamento da Agenda Regulatória de maneira geral, recomenda que:

A Agenda Regulatória da Anatel seja publicada anualmente, com horizonte de 4 (quatro) anos, sendo o instrumento para apontar as ações temáticas que estão em estudo e/ou elaboração, objeto do planejamento tático, para alcance dos objetivos estratégicos, e

Seja publicado o Plano Anual de Regulamentação, listando as ações da Agenda Regulatória que encerrar-se-ão naquele ano.

Desta forma a Ouvidoria deseja, através das considerações abordadas neste Relatório, contribuir para o aprimoramento do processo de elaboração da Agenda Regulatória da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Adriana da Silva Mendes, Especialista em Regulação, em 15/03/2019, às 18:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Thiago Cardoso Henriques Botelho, Ouvidor, em 15/03/2019, às 18:31, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


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Referência: Processo nº 53500.005007/2019-61 SEI nº 3919972