Voto nº 20/2016/SEI/IF

Processo nº 53500.207215/2015-70

Interessado: Superintendência de Planejamento e Regulamentação, Superintendência de Competição, Assessoria Técnica

CONSELHEIRO

IGOR VILAS BOAS DE FREITAS

ASSUNTO

Proposta de submissão à consulta pública de revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, nos termos do seu artigo 13, §2º, e de alteração dos seguintes regulamentos: Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012; Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006; Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005; Resolução nº 396, de 31 de março de 2005; Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012; e Resolução nº 437, de 8 de junho de 2006; Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007.

EMENTA

CONSULTA PÚBLICA. PROPOSTA DE REVISÃO DE REGULAMENTO. PGMC E OUTROS. SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO E SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO. SUBMISSÃO AO PROCEDIMENTO DE CONSULTA PÚBLICA E REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA PÚBLICA.

1.1.Proposta de submissão à consulta pública de revisão do Plano Geral de Metas de Competição e de supressão ou alteração de outros dispositivos regulamentares afins.

1.2.Pela aprovação da submissão à consulta pública pelo prazo de 60 (sessenta) dias, com a realização de 1 (uma) Audiência Pública, conforme art. 42 da Lei nº 9.472/1997.

REFERÊNCIA

Lei n.º 9.472, 16 de julho de 1997 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT);

Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011;

Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015;

Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público, aprovado pelo Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008;

Resolução nº 274, de 5 de setembro de 2001;

Resolução nº 396, de 31 de março de 2005;

Resolução nº 437, de 8 de junho de 2006;

Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005 - Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME;

Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006 – Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP;

Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007 – Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP;

Resolução nº 516, de 30 de outubro de 2008 – Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR);

Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012 – Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC;

Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012 - Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas;

Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012 – Plano Geral de Metas de Competição;

Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013 – Regimento Interno da Anatel;

Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014;

Ato nº 6.617, de 8 de novembro de 2012;

Ato nº 6.621, de 8 de novembro de 2012;

Informe nº 48/2015/SEI/PRRE/SPR, de 22 de dezembro de 2015;

Parecer nº 102/2016/PFE/ANATEL/PGF/AGU, de 15 de fevereiro de 2016;

Informe nº 26/2016/SEI/PRRE/SPR, de 29 de março de 2016;

Processo n° 53500.207215/2015-7.

RELATÓRIO

DOS FATOS

Trata-se de proposta de submissão à consulta pública da revisão do PGMC, com base em seu art. 13, §2º, e de alteração de outras normas regulamentares. A proposta tem como fundamento estudos técnicos elaborados conjuntamente pela Superintendência de Competição (SCP) e Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR).

A abrangência da revisão compreende o PGMC, o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588/2012; Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438/2006; Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406/2005; Resolução nº 396/2005; Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589/2012; e Resolução nº 437/2006.

A Procuradoria Federal Especializada (PFE) se manifestou nos termos do Parecer nº 102/2016/PFE/ANATEL, de 15/2/2016.

Em 30/3/2016, por meio da MACD nº 43/2016, a matéria foi submetida à apreciação do Conselho Diretor.

Em 31/3/2016, o processo foi sorteado para relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz.

Em 3/8/2016, o Conselheiro Relator apresentou a Análise nº 54/2016/SEI/AD, ocasião em que solicitei vistas, nos termos do art. 15 do Regimento Interno da Anatel, Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Em 29/9/2016, apresentei o Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175) propondo conversão da deliberação em diligência pelo prazo de 7 dias para que a Superintendência de Competição e a Superintendência de Planejamento e Regulamentação procedessem às revisões na metodologia de classificação dos municípios por nível de competição de modo a contemplar características de demanda.

Em 14/10/2016 propus, nos termos do Voto n° 12/2016/SEI/IF (0872720), uma prorrogação do prazo de diligência por mais 10 dias, contados a partir da data do pedido de dilação de prazo solicitado pela SCP e pela SPR, encaminhada pelo Memorando nº 49/2016/SEI/CPRP/SCP, de 6/10/2016.

A resposta da diligência foi disponibilizada em 18/10/2016, nos termos do Informe nº 38/2016/SEI/PRRE/SPR (0893274).

É a breve síntese dos fatos.

DAS CONSIDERAÇÕES POR PARTE DESTE CONSELHEIRO

Trata o presente processo de proposta de submissão à consulta pública de versão revisada do PGMC, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.

Nos termos do §2º, art. 13 da referida Resolução, restou consignado a expectativa de reavaliação, pela Anatel, dos Mercados Relevantes e das respectivas Medidas Regulatórias assimétricas a cada quatro anos, que deve acontecer, pela primeira vez, em novembro de 2016.

A fim de subsidiar a revisão do PGMC, a SCP e a SPR conduziram estudos técnicos, avaliações de benchmark internacionais e fóruns com especialistas cujas contribuições constam da Análise de Impacto Regulatório – AIR juntada ao Informe nº 26/2016/SEI/PRRE/SPR (0295109), de 10/3/2016, e revisada nos termos da AIR anexa ao Informe nº 138/2016/SEI/PRRE/SPR (0893274), de 18/10/2016.

O processo foi objeto da Análise nº 54/2016/SEI/AD, de relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz, apresentada na Reunião do Conselho Diretor de 3/8/2016.

O presente Voto é concebido a partir de reflexões que buscam harmonizar uma perspectiva moderna de regulação, orientada à promoção da competição e desenvolvimento de infraestruturas essenciais, a compatibilização com o planejamento estratégico em curso na Agência e os encaminhamentos técnicos e econômicos encaminhados pelas superintendências técnicas e pelo Conselheiro Relator.

Na seção a seguir apresento uma síntese desses aspectos e, em seguida, faço ponderações sobre os aspectos metodológicos do PGMC, a definição dos Mercados Relevantes e as respectivas Medidas Regulatórias assimétricas.

DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA ANATEL E SUA CONVERGÊNCIA COM A PROPOSTA DE REVISÃO DO PGMC

Na perspectiva deste Conselheiro, a promoção da competição deve ocupar o centro da ação regulatória e do próprio funcionamento da Anatel. Diferentemente de outros setores da infraestrutura de um país, as telecomunicações tornaram-se uma atividade econômica passível de ser explorada em um regime de ampla competição. Em menos de vinte anos, o Brasil foi bem sucedido em afastar-se do monopólio estatal para construir um ambiente de negócios no qual investidores privados competem com relativa segurança jurídica pelo mercado.

Ao lado do planejamento da expansão da oferta e do consumo dos serviços essenciais, a competição é fundamental para o desempenho setorial. Um ambiente favorável à competição impulsiona a inovação, a modernização das infraestruturas e a melhoria da qualidade e dos preços dos serviços. Seus efeitos são percebidos no desenvolvimento econômico nacional.

Sintetizo a missão da Anatel como a busca incessante por uma oferta universal e competitiva de serviços essenciais de telecomunicações. Vê-se, de pronto, que a reflexão proporcionada pela revisão do PGMC tem contribuído direta e tempestivamente com o debate em torno da atualização do modelo regulatório e da própria forma de atuar da Agência, objeto do planejamento estratégico em curso.

A modernização do modelo regulatório se justifica pela notória transformação nos padrões tecnológicos e hábitos de consumo, que tornou o acesso em banda larga à internet elemento central para o desenvolvimento socioeconômico e, paralelamente, acentuou a percepção de incompatibilidade das concessões de telecomunicações no contexto competitivo atual. Isso fica evidente quando se observa a redução sistemática da demanda por serviço de telefonia fixa frente aos modernos serviços oferecidos sobre plataformas integradas e tecnologias sem fio.

A intervenção regulatória precisa se adaptar a um novo arranjo setorial e às novas demandas da sociedade. A Agência busca uma abordagem que harmonize o uso de instrumentos efetivos de correção de conduta sem onerar excessivamente o setor. Abrange, ainda, a necessária repactuação do ambiente institucional, que deve ser constituído sobre bases de parceria entre o regulador, os formuladores das políticas públicas, os órgãos de controle, visando assegurar o interesse público.

A revisão do PGMC deve ser coerente com essa perspectiva, uma vez que se trata do mais sofisticado instrumento de planejamento e de promoção da competição setorial. Nessa linha, destaco duas medidas que considero essenciais para conciliar a abordagem do PGMC com os propósitos do Planejamento Estratégico.

A primeira consiste em adequar a intensidade da intervenção regulatória às condições competitivas de cada mercado avaliado. A ação da Agência pode variar substancialmente, do simples fomento à transparência nas ofertas até a adoção de preços de referências para insumos de atacado que promovam a competição sem prejudicar a remuneração do capital investido, passando pela desoneração de obrigações regulatórias.

A revisão dos mercados relevantes, objeto deste processo, se presta a assegurar transparência e previsibilidade ao processo regulatório. O mesmo se aplica aos instrumentos para correção de eventuais abusos de mercado. Ao definir as medidas pró-competitivas no âmbito do PGMC, assim como qualquer outra ação regulatória, a Anatel deve adaptar sua abordagem às distintas realidades do País.

A outra medida refere-se à conscientização de que a categorização dos municípios por nível de competição, desenvolvida pelas áreas técnicas nesta revisão do PGMC, será útil e deverá orientar, a partir de agora, o planejamento das demais das áreas técnicas da Agência.

Sobre esse aspecto, importa destacar que a identificação do potencial competitivo de cada município transcende o escopo do PGMC, tornando-se primordial para assegurar coerência na atuação regulatória e na definição de políticas públicas setoriais, razão pela qual deve ser amplamente difundida no âmbito da Anatel, inclusive na composição das Análises de Impacto Regulatório.

Para incorporar tais medidas ao processo de planejamento interno e ao conjunto normativo do setor, promovi ajustes que julgo necessários para assegurar que o PGMC exerça plenamente suas funções no sistema de regulação.

Fazem parte desses ajustes as iniciativas para atualização da metodologia de classificação dos municípios por categoria de competição, encaminhadas na forma de diligência, nos termos do Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175), medidas em prol da simplificação regulatória e incentivos para manutenção da prestação de serviços em municípios do denominado gap de acesso, conforme denominação do Banco Mundial[1].

A metodologia, incluindo os resultados da diligência, é apresentada em detalhe na seção a seguir. Depois, são apresentadas proposições sobre a simplificação regulatória e os incentivos para manutenção da prestação de serviços em municípios de baixa atratividade. Por fim, faço referência ao encaminhamento dos mercados relevantes e a abrangência da intervenção regulatória.

DA FUNDAMENTAÇÃO METODOLÓGICA PARA REVISÃO DO PGMC.

Em termos gerais, a regulação assimétrica estabelecida no âmbito do PGMC é segmentada em quatro etapas:

1. Análise dos mercados de varejo;
2. Análise dos mercados de atacado;
3. Definição de medidas regulatórias assimétricas, e;
4. Designação de Grupos com Poder de Mercado Significativo - PMS.

No tocante à análise dos mercados de varejo, que abrange a classe de produtos ofertados diretamente ao consumidor final, definiu-se que, identificados riscos associados ao exercício de poder de mercado, seriam atribuídas correções por meio de medidas assimétricas orientadas aos mercados de atacado relacionados.

O julgamento sobre o referido risco consubstancia-se no exame do grau de competição nos principais mercados varejistas de serviços de interesse coletivo de telecomunicações. Para tanto, faz uso de metodologia lastreada no modelo de análise estrutural de indústrias elaborado por Porter (1986), com as devidas adaptações necessárias para a realidade regulatória do setor de telecomunicações.

Em síntese, o modelo resume um conjunto de técnicas formuladas à luz do paradigma de Organização Industrial, utilizado como ferramenta para definição de estratégias empresariais. O modelo é reconhecido pela capacidade de fornecer uma compreensão da estrutura da indústria, dos elementos que explicam a intensidade da concorrência e das possíveis condutas dos agentes estabelecidos.

Dessa concepção teórica surgiram as denominadas forças competitivas que constituem o conjunto de perspectivas denominadas: rivalidade, contestabilidade de potenciais entrantes, produtos e serviços substitutos, poder de negociação dos clientes e poder de negociação dos fornecedores. A tabela a seguir, sintetiza o escopo de cada uma dessas perspectivas.

FONTE: AIR (0897749). 

Além das forças competitivas, foram agregadas à análise variáveis técnicas, sociais e econômicas dos municípios. O propósito dessa etapa foi acomodar características da heterogeneidade típica dos municípios brasileiros.

Para tanto, tomou-se como parâmetros a estrutura da oferta e de demanda dos serviços, o grau de competição, a disponibilidade de infraestrutura e o grau de difusão dos serviços. Cumpre ressaltar que a dimensão da demanda foi incluída por efeito da diligência objeto do Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175). A tabela a seguir sintetiza as dimensões critérios de conformação e as respectivas das categorias de competição no mercado de varejo.

É sobre esse conjunto de perspectivas que se avaliou a competição no mercado de varejo.

O resultado da análise dos mercados de varejo permitiu classificar os municípios de acordo com as seguintes categorias de competição:

Categoria 1: altamente competitivos e isentos da necessidade de aplicação de medidas assimétricas;

Categoria 2: moderadamente competitivos, mas com a necessidade de aplicação de medidas assimétricas mínimas;

Categoria 3: pouco competitivos e sujeitos a medidas assimétricas mais ostensivas;

Categoria 4: naturalmente não competitivos.

O detalhamento das categorias de competição encontra-se na Análise de Impacto Regulatório anexa ao Informe n° 138/2016/SEI/PRRE/SPR. Os mapas a seguir sintetizam a distribuição dos municípios brasileiros, por nível de competição, para os mercados de varejo avaliados.

Os mapas revelam padrões distintos de competição para cada mercado de varejo. Destaca-se que o mercado de varejo de SMP utiliza como abrangência a região do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal PGA SMP. Os demais serviços consideram a granularidade municipal.

Por sua vez, o exame sobre os mercados de atacado foi conduzido com base na cadeia produtiva que correlaciona os produtos de atacado aos serviços de varejo. A figura a seguir sintetiza a cadeia de valor entre os mercados de Varejo e os respectivos Mercados Relevantes de Atacado.

Os critérios para classificação dos Mercados Relevantes são determinados em diretrizes estabelecidas no PGMC, nos termos do Título II e do Anexo II do Plano, estabelecido pela Resolução nº 600, de 8/11/2012. Em termos gerais, essas referências indicam a necessidade de reavaliação periódica das medidas assimétricas, de avaliação sobre a existência de barreiras à entrada, entre outros.

Quanto aos aspectos metodológicos, o PGMC distingue duas dimensões - produto e geográfica. A dimensão produto corresponde ao conjunto de serviços de telecomunicações, redes, infraestruturas para redes de acesso e transporte, equipamentos, atividades ou outros insumos ofertados que possuem significativo grau de substitutibilidade, do ponto de vista de seus usuários ou de seus ofertantes, em função de suas características, preços e utilidades. Por sua vez, a dimensão geográfica trata da área geográfica onde as ofertas dos produtos necessários à prestação de serviços de telecomunicações são intercambiáveis para os usuários, respeitada a regulamentação setorial vigente.

Para cumprir as orientações do PGMC na aferição de um Mercado Relevante, a área técnica da Anatel recorreu ao Teste do Monopolista Hipotético – TMH. Conforme referências apresentadas na AIR[1], trata-se do instrumento mais utilizado mundialmente por autoridades antitruste e regulatórias.

Essa metodologia possibilita instrumentalizar a busca do menor grupo de produtos e da menor área geográfica em que um monopolista hipotético pode exercer seu poder de mercado. Na prática, o teste permite aferir o desempenho de um monopolista hipotético diante de variações de preços para um mercado, numa determinada região geográfica. Configura-se um mercado relevante quando os consumidores não conseguem, nessa situação hipotética, desviar seu consumo para bens substitutos ou provenientes de outra região.

Uma vez definidos os mercados relevantes, a próxima etapa trata da designação de grupos com PMS. O PGMC também faz uma incisão particular sobre essa abordagem. Nos termos do Título III do Plano, restaram consignados os critérios para identificação de grupo com PMS: (i) participação de mercado; (ii) capacidade de explorar as economias de escala do Mercado Relevante;  (iii) capacidade de explorar as economias de escopo do Mercado Relevante;  (iv) controle sobre infraestrutura cuja duplicação não seja economicamente viável;  (v) atuação concomitante nos mercados de atacado e varejo. Esses critérios devem ser analisados conjuntamente e, em função da especificidade de cada Mercado Relevante, a Anatel poderá adotar outros critérios adicionais (§ 3° do art. 10 do PGMC).

Finalmente, são definidas as Medidas Regulatórias Assimétricas. Essa etapa consiste na prescrição dos chamados remédios regulatórios aplicados aos Mercados Relevantes de Atacado com o objetivo de corrigir os efeitos da competição imperfeita, por meio de assimetrias regulatórias.

Iniciativas desse tipo são fundamentadas no princípio da isonomia, segundo o qual se deve conferir tratamento jurídico diferenciado sempre que for necessário para promover a igualdade de condições entre as partes e propiciar um ambiente caracterizado pela competição livre, ampla e justa.

O PGMC também definiu diretrizes gerais sobre esse tema, nos termos dos arts. 12 e 13. Fazem parte dessas diretrizes o rol de medidas regulatórias assimétricas, os critérios para sua adoção e a previsão para reavaliação a cada quatro anos.

A inovação com maior repercussão nessa etapa do processo consiste na dosimetria dos remédios regulatórios face à severidade da concentração nos Mercados Relevantes. Assim, a proposta de PGMC prevê um gradiente de medidas assimétricas variando de opções mais brandas de intervenção, como o estabelecimento de medidas de transparência, a intervenções mais contundentes, que sugerem a separação contábil, funcional ou estrutural.

Diante do diagnóstico realizado na identificação de Mercados Relevante, o PGMC orienta que a determinação das Medidas Regulatórias Assimétricas deverá observar critérios técnicos, isonômicos e não arbitrários, e deverá estar sempre aderente às especificidades de cada Mercado Relevante.

À luz das etapas acima dispostas, chegou-se na seguinte lista de Mercados Relevantes de Atacado, com necessidade de regulação ex ante do PGMC:

• Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD): modalidade de Exploração Industrial em que uma Prestadora de Serviços de Telecomunicações fornece a outra Prestadora de Serviços de Telecomunicações, mediante remuneração preestabelecida, Linha Dedicada com características técnicas definidas para constituição da rede de serviços desta última na dimensão geográfica municipal;
• Infraestrutura Passiva de Dutos e Subdutos: oferta de dutos e subdutos na dimensão geográfica municipal;
• Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa: oferta de terminação de chamadas em redes do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC na dimensão geográfica Região do Plano Geral de Outorgas - PGO;
• Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel: oferta de terminação de chamadas em redes do Serviço Móvel Pessoal – SMP na dimensão geográfica Área de Registro – AR;
• Roaming: oferta de conectividade para usuários visitantes de outras redes de telecomunicações móvel na dimensão geográfica Área de Registro – AR; e
• Transporte de Dados em Alta Capacidade: link de dados de capacidade superior a 34 Mbps com a função de recebimento, transmissão e entrega de sinais digitais, entre dois ou mais endereços preestabelecidos pela contratante, através de interfaces padronizadas, em tráfego bidirecional, com condições de qualidade e segurança preestabelecidas, transparente ou não a protocolos e independente do suporte físico utilizado na dimensão geográfica municipal.

Cumpre ressaltar que a área técnica também analisou os mercados de Infraestrutura de Acesso em Rede Fixa (Full Unbundling e Bitstream), de Conteúdo Audiovisual e de Interconexão de Dados.

Quanto aos mercados de Infraestrutura de Acesso em Rede Fixa, a área técnica posicionou-se inicialmente pela não adoção de regulação ex ante no PGMC. Todavia, diante da argumentação trazida aos autos pelo Conselheiro Relator da matéria, a qual julgo pertinente, conforme detalhamento em seção futura deste Voto, fiz incluir nos termos da diligência encaminhada pelo Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175), pedido de reavaliação sobre o encaminhamento do referido mercado. Em resposta, a área técnica reconheceu a necessidade de estabelecer intervenções regulatórias nesse mercado, conforme TEMA 3 da AIR (0897749).

Em seguida, foram definidos os grupos econômicos detentores de Poder de Mercado Significativo - PMS para cada um dos mercados de atacado listados.

Por fim, foram propostas medidas regulatórias assimétricas para os referidos mercados. Tais medidas são sintetizadas da seguinte forma:

A AIR (0897749) juntada ao processo provê uma abordagem minuciosa dos aspectos metodológicos e contingenciais que orientaram a formulação da presente proposta de Consulta Pública. 

DA SIMPLIFICAÇÃO REGULATÓRIA E OS INCENTIVOS PARA DESENVOLVIMENTO DA OFERTA EM MUNICÍPIOS DA CATEGORIA 4.

Metodologicamente, o PGMC divide o Brasil em quatro grupos de municípios, de acordo com a realidade da oferta de varejo e com o potencial de demanda, para prescrever diferentes formas de intervenção, supostamente adequadas a cada grupo.

A já aludida diferenciação da atuação regulatória, orientada pela abordagem da Regulação Responsiva, base teórica utilizada no projeto de Fiscalização Regulatória, pretende substituir a lógica de comando e controle onde for conveniente.

Para os municípios da categoria 4, nos quais o desenvolvimento da competição é inibido pelo reduzido potencial de consumo ou pelo elevado custo de provimento dos serviços, propõe-se suprimir as obrigações dos ofertantes e, assim, reduzir o risco de desinvestimento nessas regiões.

O denominado Modelo de Gaps proposto pelo Banco Mundial, ilustrado na figura a seguir, auxilia na compreensão da abordagem regulatória proposta no PGMC. Ele contrasta características de oferta e de demanda para classificar os mercados geográficos em três tipos.

Fonte: Navas-Sabater et.al, 2002

O segmento denominado de Zona 1 posiciona-se na fronteira de eficiência de mercado. Para os municípios localizados nesse segmento, a expectativa é que o mercado preste o serviço mediante adequação das regulações ao contexto da região, sem a necessidade de recursos públicos. Na pesquisa que subsidiou a construção desse modelo, os autores identificaram que alguns países tiveram êxito na ampliação do acesso à cobertura móvel em até 95% adequando o peso regulatório às condições dos mercados da Zona 1.

As regiões da “Lacuna de Acesso” (Access Gap) correspondem às Zonas 2 e 3 e representam os mercados geográficos nos quais a prestação do serviço não é atrativa em função de elevados custos e baixos retornos. Nessas regiões, a promoção do acesso pode ser potencializada com recursos públicos, na forma de desonerações, investimentos ou subsídios, ou por arranjos regulatórios como o estímulo ao mercado secundário de radiofrequências ou a promoção de modelos de ran sharing.

Na Zona 2, o acesso pode ser garantido com o que se convencionou chamar “one-time subisidies”, que consiste em subsídios temporários, materializados na forma de doação de equipamentos, construção de infraestrutura, etc. Já nos municípios localizados na Zona 3 o acesso só é alcançado com subsídios permanentes, na forma de desonerações tributárias, ou com a flexibilização de regras de licenciamento, por exemplo.

O modelo é preciso ao distinguir que investimentos em localidades da Zona 3 devem ser dimensionados de acordo com a capacidade de consumo das populações e ponderados à luz da importância de massificação do acesso. Se ignorados esses cuidados, os formuladores de políticas públicas incorrem no risco de inutilização do recurso aplicado.

A categorização dos municípios proposta no PGMC contempla alguns dos fundamentos do modelo de gaps. Tolerado algum grau de imprecisão, é possível relacionar os municípios classificados nas categorias 2 a 4 de competição com os posicionados na fronteira de eficiência do mercado e nas zonas de acesso do modelo de gaps, respectivamente.

Na fundamentação do PGMC, a SCP e SPR  argumentam que nos municípios do grupo 4 (Fronteira do Serviço Universal, ou seja, da oferta subsidiada pelo Estado) não haveria racionalidade (eficiência econômica) ou até viabilidade para medidas que visassem atrair mais de um ofertante. Em vários deles, a manutenção da oferta é um risco a ser gerenciado continuamente para os serviços já prestados. Para as ofertas a serem desenvolvidas, como a banda larga, faria sentido concentrá-la, inicialmente, em apenas um ofertante.

Sendo assim, os ofertantes dessas regiões, quando existem, são naturalmente monopolistas e as redes que exploram, recursos essenciais à prestação de qualquer serviço de telecomunicações. Nessas regiões, as redes de acesso são precárias e as de transporte, inexistentes ou de baixa capacidade, inadequadas para o tráfego IP de banda larga.

Ocorre que o desenvolvimento socioeconômico dessas regiões pode ser acelerado a partir da presença de alguns recursos de suporte à educação, ao comércio e às transações financeiras. A oferta de acesso à internet em banda larga é um desses recursos habilitadores, portanto a intervenção do Estado não pode ser definida apenas pela possibilidade de se promover a competição. Nos municípios do Grupo 4, o Estado precisa fomentar a construção de infraestrutura e assegurar o acesso a esses recursos por interessados em oferecer serviços no varejo.

Vale lembrar que a Agência regulamentou recentemente a possibilidade de conversão das multas administrativas em obrigações de investimento que podem suprir parte das carências observadas nos municípios do “Gap de Acesso” (categorias 3 e 4). Os Termos de Compromisso de Ajustamento de Condutas (TAC), em fase final de análise na Agência, poderão servir para suprir, por exemplo, a falta de redes de transporte de alta capacidade em muitos municípios.

Nesses casos, em que um único ofertante controla recursos essenciais à prestação dos serviços, é fundamental que o PGMC contemple regras que impeçam a desmobilização dessa infraestrutura e que assegurem seu efetivo e contínuo emprego na oferta de serviço, ainda que por terceiros, quando seu proprietário pretender descontinuar o atendimento no varejo.

Tal regramento é especialmente relevante quando se discute o encerramento dos atuais contratos de concessão e a não utilização desse instrumento para desenvolver a oferta de banda larga em regiões menos atrativas.

Proponho, assim, que sejam formulados questionamentos abertos no âmbito da Consulta Pública, a fim de subsidiar o tratamento regulatório a ser dado aos municípios da categoria 4 e, eventualmente, incorporar novas diretrizes ao modelo de PGMC atualmente adotado pela Anatel. Assim, sem prejuízo a outras contribuições específicas nesse sentido, distribuídas nos temas trabalhados na próxima seção, proponho que seja endereçado no âmbito da Consulta Pública as seguintes questões:

Que atributos devem ser considerados na categorização dos municípios brasileiros? O que deveria ser considerado um município da categoria 4?

Quais incentivos podem ser estabelecidos aos municípios da categoria 4 com vistas a fomentar a oferta e demanda por serviços de telecomunicações?

Que mecanismos de financiamento público e privado poderiam ser aplicados nessas localidades para garantir a oferta e o consumo de serviços de telecomunicações?

Em que medida o uso exclusivo de radiofrequência (terrestre ou satelital) nas redes de acesso poderiam atender as demandas de telecomunicações nessas localidades?

Em que medida o compartilhamento de redes de acesso e transporte são fundamentais para oferta de serviços nessas localidades?

DA DEFINIÇÃO DOS MERCADOS RELEVANTES DE ATACADO E AS ALTERNATIVAS REGULATÓRIAS PARA PROMOÇÃO DA COMPETIÇÃO

A presente seção sintetiza as questões arroladas na AIR, as opções regulatórias julgadas preferenciais pela área técnica da Agência, as ponderações subscritas pelo Conselheiro Relator da matéria, em sua Análise nº 54/2016/SEI/AD, de 4/8/2016, e, por fim, minhas próprias contribuições ao debate. Os temas foram problematizados na seguinte ordem:

Tema 1 – Estudo de mercado de atacado: Exploração Industrial de Linhas Dedicadas (EILD);

Tema 2 – Estudo de mercado de atacado: Infraestrutura Passiva;

Tema 3 – Estudo de mercado de atacado: Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa (Full Unbundling e Bitstream);

Tema 4 – Estudo de mercado de atacado: Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa;

Tema 5 – Estudo de mercado de atacado: Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel;

Tema 6 – Estudo de mercado de atacado: Roaming Nacional;

Tema 7 – Estudo de mercado de atacado: Transporte de Dados em Alta Capacidade;

Tema 8 – Estudo de mercado de atacado: Conteúdo Audiovisual;

Tema 9 – Estudo de mercado de atacado: Interconexão de Dados;

Tema 10 – Diretrizes para categorização dos mercados;

Tema 11 – Definição de prestadores de pequeno porte.

Os encaminhamentos para cada um dos temas são detalhados a seguir. 

TEMA 1: EXPLORAÇÃO INDUSTRIAL DE LINHAS DEDICADAS - EILD

O problema referente a este tema foi caracterizado a partir do exame dos mercados de varejo do STFC e do SMP. No estudo, foram apontados indícios de barreiras na oferta atacadista de “linhas dedicadas” com taxas de transmissão iguais ou inferiores a 34 Mbps. A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

Tal diagnóstico foi elaborado pela área técnica a partir do exame de estatísticas consolidadas do Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado (SNOA), que registrou, entre os anos de 2013 e 2015, mais de 15.600 solicitações de EILD no Brasil.

Importante registrar que as denominadas “linhas dedicadas” constituem meio complementar de rede, fundamental para suporte de serviços de varejo. Destacam-se entre os maiores consumidores de EILD as operadoras móveis, que fazem uso dessa infraestrutura para interligação de estações radiobase (ERB) às Centrais de Comutação e Controle (CCC).

Pequenas empresas prestadoras de STFC também são contratantes regulares de EILD, utilizada para chegar aos locais de interconexão com outras empresas de telecomunicações. O mesmo se aplica às prestadoras do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), que contratam EILD para complementar suas redes com vistas ao provimento de serviços corporativos críticos que necessitam de garantia de conexão, porém não requerem altas taxas de transmissão, a exemplo de terminais bancários e agências dos Correios.

A oferta desse produto requer investimentos de grande magnitude nas redes de transporte (meios de transmissão dos sinais entre municípios) e de acesso (sistemas cabeados de distribuição dos sinais em domicílios urbanos e rurais), além de gerar custos operacionais recorrentes. Em função disso, trata-se de um insumo com disponibilidade restrita, de difícil duplicação, representando um forte gargalo competitivo, principalmente nas regiões em que as redes herdadas pelas incumbentes ainda são monopolistas.

A partir do exame das características do mercado de EILD, a SCP e a SPR chegaram à conclusão que falhas neste Mercado Relevante sugerem a ação regulatória da Anatel com o objetivo de mitigar o risco de condutas inadequadas por grupos dominantes.

Das alternativas arroladas pela área técnica, optou-se por uma composição que leva em conta ações regulatórias e categorias de mercado. A figura a seguir resume a proposta da área técnica.

Tal composição foi formulada à luz da categorização feita com base no nível de competição por município, de modo a equilibrar a dimensão da intervenção regulatória e os custos e benefícios envolvidos no caso particular.

O Conselheiro Relator defendeu em sua Análise agregar à cadeia de valor do mercado EILD sua relação com as ofertas de varejo de SMP Dados e SCM. Na leitura do relator, esses mercados, assim como os de STFC e SMP Voz, também estão a jusante na cadeia de valor do EILD e, portanto, devem ser avaliados em conjunto.

O efeito prático dessa proposição é o reposicionamento da atuação regulatória, que deve ser ajustada ao cenário de varejo menos competitivo. À título de exemplificação, municípios onde a prestação de varejo seja competitiva para os mercados de STFC e SMP, mas pouco competitivas no mercado de SCM, deve receber a medida assimétrica referente ao proposto na Alternativa C. Somente será remediado com a Alternativa B quando todos os serviços de varejo se posicionarem, concomitantemente, nas categorias 1 e/ou 2 de competição.

Cumpre destacar que a versão revisada da AIR contempla as modificações propostas pelo Conselheiro Relator, com as quais concordo.

Todavia, a AIR revisada excede o escopo das proposições encaminhadas pelo relator e do próprio conteúdo da diligência apresentada no Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175). Assim, encaminha proposições extemporâneas, sobre as quais o Conselheiro Relator não teve oportunidade de se manifestar. É o caso, por exemplo, da sugestão pela abrangência geográfica das ações regulatórias afetas ao mercado de EILD.

Na nova concepção elaborada pela área técnica, as obrigações afetas à EILD não se limitariam ao perímetro dos municípios onde a prestadora seja PMS, mas abrangeriam relações de atacado entre áreas locais distintas, desde que a prestadora seja PMS em pelo menos uma das extremidades geográficas da relação, ressalvadas a disponibilidade de infraestrutura e as condições previstas no §2º do art. 1º do Anexo II da Resolução nº 590/2012[1].

Tal encaminhamento, a despeito de extrapolar o conteúdo da diligência de minha lavra, traz ao debate elementos da realidade fática que norteiam relações de atacado envolvendo a EILD. Faço especial alusão ao efeito que tal proposição impõe aos arranjos contratuais em vigor, formulados com a combinação de soluções de EILD padrão e especial.

À luz do exposto, filio-me à proposta formulada pela área técnica, com as ponderações agregadas pelo relator. Ressalto que a ponderação carreada à discussão pelo Conselheiro Aníbal Diniz é fundamental para a caracterização do mercado relevante de EILD.

TEMA 2: INFRAESTRUTURA PASSIVA

A questão associada ao tema 2 parte do exame dos mercados de varejo de STFC, SMP, SCM e SeAC. No estudo, restaram evidenciados indícios de que a oferta atacadista de infraestrutura passiva de dutos e subdutos figuram como barreira à entrada. A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

Tal diagnóstico consolidou-se a partir da análise circunstanciada dos elementos de infraestrutura passiva, comumente ofertados e negociados como insumos para prestação de serviços de telecomunicações no Brasil. Foram contemplados no estudo três produtos principais:

1. Postes: modalidade de infraestrutura de suporte para redes de distribuição aérea com cabos cobertos fixados em espaçadores. Passível de compartilhamento;
2. Torres: modalidade de infraestrutura de suporte a estações transmissoras de radiocomunicação com configuração vertical (art. 3º, XV, da Lei nº 11.934/2009). Passível de compartilhamento;
3. Dutos: modalidade de infraestrutura de suporte tubular subterrânea que fornece uma rota para o cabo e oferece pouca ou nenhuma proteção sendo, geralmente, utilizado em áreas externas. Passível de compartilhamento;

Ao cabo da avaliação conduzida para esses três produtos de atacado, a área técnica identificou ser a oferta atacadista de infraestrutura passiva de dutos e subdutos o segmento que oferece maiores indícios de barreiras à competição.

Para os segmentos de Postes e Torres, a área técnica ponderou que instrumentos regulatórios e/ou legais já existentes são suficientes para mitigar falhas de mercado associadas a essas infraestruturas. Assim, no que tange à incidência de regras de compartilhamento para Postes, a área técnica identificou que as Resoluções Conjuntas ANEEL/ANATEL/ANP nº 1/1999, nº 2/2001 e nº 4/2014, bem como da Resolução ANEEL nº 581/2002, contemplam elementos adequados para permitir o compartilhamento dessa infraestrutura.

Quanto ao segmento de Torres, a área técnica esclarece que se encontra em curso no Brasil um processo de desverticalização desse mercado, iniciado em 2009. Participam dessa transição dois tipos de agentes: as operadoras de telecomunicação (telcos) e as empresas de infraestrutura (towercos). O processo caracteriza-se pela transferência de torres das telcos às empresas dedicadas apenas à construção, gestão e operação de torres de telecomunicação, eliminando o custo de manutenção e ampliação das torres para as telcos. O efeito desse reposicionamento foi a diminuição do poder de mercado das telcos neste segmento, face ao crescente domínio observado das towercos.

A área técnica esclarece que a natureza da prestação de serviços é constituída a partir da premissa de compartilhamento da infraestrutura, arranjo que naturalmente assegura maior otimização de custos nesse tipo de negócio. Além disso, deve ser reconhecida uma relação de dependência entre as towercos e as telcos, uma vez que a opção pelo aluguel de torres não exclui a possibilidade de construção de infraestruturas próprias.

Além dos aspectos de natureza negocial, a área técnica enfatiza que a Lei nº 13.116/2015, conhecida como Lei Geral das Antenas, estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento dessas infraestruturas e altera as Leis nº 9.472/1997, nº 11.934/2009 e nº 10.257/2001. Complementa tal entendimento a proposta de alteração do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura entre Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, aprovado na forma do Anexo à Resolução nº 274, de 5/9/2001, que atende às mudanças promovidas pela lei e  prevê, dentre outras medidas que a oferta de infraestrutura de suporte por empresas não PMS seja realizada por meio do SNOA (Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado) pelo módulo SOIA (Sistema de Oferta de Insumos de Atacado), ativado em 25/5/2015.

Tais entendimentos revelam que existem mecanismos suficientes para minimizar o risco de exercício de poder de mercado nos mercados de Torres e Postes.

Diferente do mercado de Torres, o mercado de dutos está sujeito à possibilidade de exercício de poder de mercado pelas empresas detentoras desta infraestrutura. Em particular, as concessionárias de serviços de telecomunicações, herdeiras dessa infraestrutura após a privatização do setor, são consideradas monopolistas na prestação do produto de dutos. Nesse contexto, não se pode descartar possível o abuso do poder de mercado pelas empresas de telecomunicação.

Soma-se ao domínio sobre a propriedade dos dutos outras barreiras estruturais elevadas e não transitórias, dificultando a entrada de novos competidores neste mercado. É o caso, por exemplo, da inviabilidade prática e econômica de replicação dessa infraestrutura devido à complexidade da rede e elevados custos. Esta vantagem é acentuada pela possibilidade de alavancagem vertical decorrente da atuação verticalizada dos principais Grupos Econômicos que ofertam produtos/serviços em diversos níveis da cadeia.

Assim, quanto ao segmento atacado de Dutos a área técnica identificou, por meio da AIR, a necessidade de estabelecimento de Medidas Regulatórias Assimétricas de transparência e tratamento isonômico e não discriminatório, bem como de critérios para análise da replicabilidade das ofertas de varejo na avaliação dos preços dos produtos de atacado.

Na prática, o Mercado Relevante de Atacado para dutos passa a ser caracterizado no PGMC e os Grupos Econômicos detentores de PMS neste Mercado ficam sujeitos a apresentar e atualizar periodicamente as Oferta de Referência de Produto de Atacado – ORPA, que deverão ser homologadas pela Anatel e negociadas exclusivamente por meio do Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado – SNOA.

Tal tratamento se aplica sobre todo o território nacional. Trata-se, portanto, do reconhecimento de que falhas neste Mercado Relevante de Atacado geram implicações em todos os mercados de varejo examinados, independente da área geográfica.

Sobre o tema, o Conselheiro relator da matéria manifestou-se de acordo com o posicionamento da área técnica, opção que compartilho integralmente.

TEMA 3: INFRAESTRUTURA DE ACESSO EM REDE FIXA (FULL UNBUNDLING E BITSTREAM)

Na abordagem preliminar disponibilizada pela área técnica, não se vislumbrou a presença de falhas no mercado de atacado de Infraestrutura de Acesso em Rede Fixa. Para as equipes técnicas responsáveis pela elaboração da AIR, o crivo estabelecido pela metodologia de avaliação de falhas de mercado não sugeriu a intervenção sistemática da Agência.

A AIR original sustentava que nenhum dos problemas verificados nos mercados de varejo de STFC e SCM residencial está correlacionado a falhas no mercado de atacado de infraestrutura de acesso em rede fixa. A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

Dos argumentos considerados na avaliação, sobressai a percepção sobre a baixa compatibilidade entre os produtos full unbundling e bitstream e a estratégia das prestadoras entrantes. Supostamente, essas empresas adotam como estratégia de aquisição e fidelização de clientes a diferenciação pela oferta de produtos multisserviço de alta qualidade, prestados sob tecnologias modernas de rede de acesso, compatíveis com as exigências de capacidade, disponibilidade e resiliência, baixa latência e jitter, necessários à oferta de serviços de alto valor agregado.

Neste cenário, o prognóstico da área técnica foi pela baixa atratividade dos produtos full unbundling e bitstream, uma vez que a utilização da rede de cobre das incumbentes não permite estratégias de diferenciação em qualidade, devido às características dessa rede legada que, em muitos casos, é obsoleta e sujeita à maior incidência de interrupções.

Como alternativa, as prestadoras entrantes têm optado pela construção de redes de acesso, especialmente de fibra óptica, popularizadas em função do barateamento dos custos, e da adoção de soluções híbridas com o uso combinado de fibra óptica, cabo coaxial (DOCSIS) e espectro não licenciado (WiFi).

Assim, a área técnica da Agência sugeriu a supressão de Medidas Regulatórias Assimétricas referentes a este insumo de atacado.

O posicionamento do Conselheiro Relator diverge do diagnóstico elaborado pela área técnica. Para tanto, faz alusão ao diagnóstico negativo em termos de evolução concorrencial do SCM. Para o Conselheiro Aníbal, os preços homologados atualmente para os produtos full unbundling e bitstream não são compatíveis com os valores derivados do modelo de custos da Anatel, configurando uma das razões pela baixa demanda por esses insumos.

Ao fim, sugere a manutenção do mercado com assimetrias aplicáveis aos mercados de SCM posicionados na categoria 3. Nesse sentido, propõe a oferta de referência com base no modelo de custos, ou seja, com replicação. Tal medida possibilitaria alavancar modelos de negócios nessas áreas complementares à estratégia majoritária de entrada que foi identificada pela Área Técnica.

Para dar efetividade à proposta, o relator sugeriu determinar à Área Técnica a inclusão de Ato de Designação de PMS para o mercado relevante de Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa, mantendo os mesmos Grupos com PMS designados no Ato nº 6.617/2012, entretanto, apenas para os municípios da categoria 3 do mercado de varejo de SCM. Esse grupo deveria, então, estar sujeito à obrigação de oferta de Referência de Produto de Atacado com replicação.

Meu entendimento sobre essa questão é análogo ao do Relator. Entendo que a garantia da replicabilidade pode estimular a difusão da prestação de SCM em municípios com menor grau de competição. Tal concepção se fundamenta em relatos de pequenos prestadores que fazem referência sistemática aos altos valores de unbundling.

Entendo, contudo, que a replicabilidade também deva ser aplicada aos municípios da categoria 4, nos quais a oferta de SCM no varejo nem sempre é realizada pelo detentor da rede de cobre, possivelmente em razão da difícil recuperação dos investimentos nos equipamentos e custos operacionais, e do risco de sancionamento por falta de atendimento dos padrões de qualidade desse serviço. Nesses casos, um pequeno prestador disposto a investir e não sujeito às metas de qualidade impostas pela Agência pode se interessar em levar o SCM à população local.

Ressalto que meu posicionamento, que entendo ser o mesmo do Relator, diz respeito somente às redes tradicionais de cobre, meio de acesso com maior capilaridade no país, sendo também o ativo mais maduro técnica e economicamente. Posicionamento semelhante consta da versão atualizada da AIR, que, fundamentado em referências internacionais, sustenta que o padrão baseado em cabo (DOCSIS) não seria um substituto do cobre em função de limitações de desagregação^[1].

À luz do posicionamento da relatoria, fiz juntar à diligência encaminhada pelo Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175) pedido de atualização dos Atos que compõem o escopo deste Processo. Em resposta, a área técnica reconheceu na versão atualizada da AIR a existência de falhas neste mercado relevante de atacado, com impacto negativo nos mercados relevantes de varejo do SCM.

Ao cabo, propôs a seguinte combinação de medidas regulatórias assimétricas aos Grupos com PMS nos mercados relevantes de acesso.

TEMA 4: INTERCONEXÃO PARA TRÁFEGO TELEFÔNICO EM REDE FIXA

O tema 4 aborda a questão da oferta atacadista de elementos de rede fixa necessários à interconexão para a terminação de chamadas em terminais fixos como barreira à entrada no mercado de varejo de STFC.

A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

De modo a minimizar os riscos de falhas neste Mercado Relevante de Atacado, a área técnica propôs o estabelecimento de Medidas Regulatórias Assimétricas de transparência e tratamento isonômico e não discriminatório, bem como de critérios para análise da replicabilidade das ofertas de varejo na avaliação dos preços dos produtos de atacado.

Do ponto de vista prático, a proposta abrange os cenários de tráfego que envolva chamadas STFC Local – SMP, STFC Local – SME e STFC Longa Distância.

A área técnica inovou ao sinalizar a conveniência da adoção de um modelo de bill & keep total, com validade a partir de 1º de janeiro de 2020, no mercado de terminação fixa.  Entretanto, o Conselheiro Relator propôs a manutenção do escopo atual da medida, ou seja, que ela seja aplicável apenas entre chamadas na modalidade local do STFC. Meu posicionamento é igualmente favorável à proposição. 

TEMA 5: INTERCONEXÃO PARA TRÁFEGO TELEFÔNICO EM REDE MÓVEL

Com relação ao mercado de atacado de interconexão para tráfego telefônico em rede móvel, a área técnica identificou dois principais problemas: (1) falta de transparência e publicidade na comercialização do insumo, bem como de óbices à integração de redes de menor porte a sua malha, seja pela discriminação de preços, condições, prazos ou qualidade; (2) discriminação entre os preços praticados para chamadas intrarredes (on net) e interredes (off net), com consequente ineficiência na utilização e alocação dos recursos de rede disponíveis, bem como intensificação do denominado “Efeito Clube” e seus prejuízos ao bem-estar econômico da sociedade. Tais questões são particularmente afetas aos mercados de varejo de STFC e SMP.

A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

O diagnóstico elaborado pela área técnica foi formulado a partir da constatação de que as assimetrias vigentes – Bill & Keep parcial entre PMSs e não PMSs e a redução do preço da VU-M – não foram capazes de solucionar integralmente a falha de mercado decorrente da externalidade de rede, via “efeito-clube”.

Na concepção elaborada pela área técnica, a prescrição dos remédios mais eficientes no combate a eventuais falhas de mercado passaria pela revisão da dimensão geográfica utilizada no atual PGMC, qual seja, a Área de Prestação. Tal entendimento se ampara nas características mercadológicas observadas para os mercados de varejo relacionados à cadeia de insumo-produtos da Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel.

Nesses termos, as áreas técnicas optaram pela Área de Registro (AR) como abrangência geográfica adequada para a aplicação das ações regulatórias determinadas para este tema. Tal opção justifica-se por se tratar da unidade geográfica fundamental para alocação de recursos escassos de espectro e numeração. Além disso, do ponto de vista mercadológico, é preciso reconhecer que a política de preços praticada pelas prestadoras de SMP abrange toda a dimensão de um CN, de modo indiscriminado, conforme determina a Resolução n° 647, de 9/2/2015.

Diante dos problemas identificados, a AIR elegeu as alternativas que melhor se adequam às ponderações de custo e benefício. Para solucionar a falta de transparência, publicidade e óbices à interconexão e a discriminação entre as chamadas intrarredes e interredes optou-se pela implementação de modelo tarifário transitório de Bill-and-Keep parcial, entre Grupos Econômicos detentores de PMS e não PMS, convergindo para uma remuneração a custos no mercado de terminação de chamadas em redes móveis.

A operacionalização dessa alternativa se aplica ao relacionamento entre Prestadoras pertencentes a Grupo com PMS no Mercado de Terminação de Chamadas em Redes Móveis e Prestadoras do SMP ou SME pertencentes a Grupos não detentores de PMS. Assim, somente será devida a remuneração pelo uso da rede quando o tráfego sainte do prestador não PMS, no mercado de SMP ou do SME, exceder os limites a seguir:

I - de 80% do tráfego total cursado entre as prestadoras, a partir de 01/01/2013 até 23/02/2015;

II - de 75% do tráfego total cursado entre as prestadoras, a partir de 24/02/2015 até 23/02/2016;

III - de 65% do tráfego total cursado entre as prestadoras, a partir de 24/02/2016 até 23/02/2017;

IV- de 55% do tráfego total cursado entre as prestadoras, a partir de 24/02/2017 até 23/02/2018;

V- de 50% do tráfego total cursado entre as prestadoras, a partir de 24/02/2018 até 23/02/2019.

A inovação do modelo proposto se refere à proposição pela adoção do sistema de Bill & Keep Total a partir de 1º de janeiro de 2020, que deverá ser adotado de maneira simétrica em todos os relacionamentos de interconexão que envolva prestadores do SMP.

Sobre o tema, o relator posicionou-se contrário à sugestão da área técnica, fundamentando sua argumentação em três principais aspectos. O primeiro diz respeito ao grau de incerteza quanto aos resultados das assimetrias em função da pouca disponibilidade de dados atualizados.  Em seu entendimento, não se pode concluir pela ineficácia dos remédios e dispositivos desenvolvidos num curto período de tempo, uma vez que atuações nesse mercado exigem um tempo maior de maturação.

Além disso, faz referência à existência de ofertas no varejo constituídas à luz dos efeitos da alteração do regime de valoração do VU-M, com regras que não discriminam chamadas on e offnet, como um indicativo de que o tempo necessário para a adaptação dos players já está se esgotando e o efeito-clube perdendo força.

Finalmente, faz alusão aos custos associados à revisão da granularidade de imposição das ações regulatórias. Cita como exemplo os custos decorrentes de alteração da matriz de possibilidades de faturamento, dado que seria necessário combinar chamadas locais e interurbanas entre PMSs e entre esses e não PMSs e, por fim, entre prestadoras não PMS. Propõe, portanto, a manutenção da granularidade do mercado relevante de SMP em setor do PGA, mantendo-se, desta forma, o status quo deste mercado.

No que tange à proposta de estabelecimento de um regime de Bill & Keep Total, previsto para se iniciar a partir de 2020 para os mercados de interconexão móvel e fixa, o relator aponta que, da forma como foi sugerido, o mecanismo implica desincentivo aos investimentos em redes. Além disso, gera incentivos para que o PMS verticalmente integrado tente fechar o mercado por meio da discriminação de preço, deteriorando a qualidade da interconexão.

Segundo o relator, a proposta de bill & keep, da forma como foi proposta, cria incentivos para a prática de fraude ao utilizar chamadas locais para fins de realização de chamadas de longa distância. Sugere, portanto, não acolher a assimetria de bill & keep pleno proposto pela área técnica.

A meu ver, o conjunto de ponderações apresentadas pelo Conselheiro Relator constrói uma abordagem adequada para o mercado de terminações móvel.

O reconhecimento de que o efeito clube vem gradativamente perdendo força guarda conexão com a dinâmica recente do mercado, que dispõe de planos de serviços alternativos que não distinguem chamadas realizadas na rede de uma mesma empresa ou entre redes diferentes. Tal efeito têm respaldo na edição da Resolução nº 639, de 1/7/2014, que aprovou a Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa, móvel e EILD com base em Modelos de Custos, e do Ato nº 6.210, de 1/7/2014, que estabeleceu os Valores de Referência do Uso de Rede Móvel (RVU-M) até 2019, com base em Modelos de Custos.

A transição para um VU-M a custo foi estabelecida em processo específico, no qual foi considerado o equilíbrio entre os benefícios aos usuários e a sustentabilidade econômico-financeira da prestação. Nessas bases, é fundamental que se preserve as diretrizes que fundamentaram a implementação do modelo de custos, respeitando, inclusive, o cronograma de convergência dos valores de VU-M.

Nessas mesmas bases, sustento que a adoção de proposta de bill & keep pleno, a partir de 2020, não deva prosperar. Ainda que remunerados a custo essa relação faz parte de um arranjo comercial cujos efeitos incluem a remuneração do capital investido no setor.

No que tange à proposta de revisão da granularidade, entendo que o fator preponderante para sua definição seja a equivalência do grau de competição. Tal perspectiva, a despeito da esperada correlação que se faz com o mapa de disponibilidade de recursos escassos, da forma como foi originalmente proposto, não implica padrões de competição similar, dado que há diferentes padrões de eficiência no uso de radiofrequências.

A dimensão geográfica desse mercado de terminação móvel deve ser entendida como a área na qual as condições de concorrência são suficientemente homogêneas e podem ser distinguidas das áreas vizinhas, caracterizadas por condições de concorrência consideravelmente diferentes.

A redução da granularidade para AR, como proposto na versão preliminar da AIR, implica limitações técnicas no contexto do SMP que dificultariam, a meu ver, a correta avaliação do nível de competição. Limitações regulamentares, como as alocações de espectro de radiofrequência e de numeração, restringem a utilidade dessa maior desagregação geográfica. Caso um suposto monopolista decida impor um aumento de preço, prestadores de outras regiões não poderiam entrar no mercado para contestá-lo, bem como os usuários do serviço não lograriam desviar sua demanda para além de sua área de prestação original.

Assim, em decorrência das limitações apresentadas e tendo em vista a regulamentação do setor, parece-me que a área geográfica para a análise do mercado atacadista de interconexão para tráfego telefônico em redes móveis, em que são apresentadas condições equivalentes de prestação, deva ser a Região do PGA.

Portanto, em relação ao mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel, alinho-me à proposta apresentada pelo Conselheiro Relator, no sentido de manter a granularidade geográfica do produto como o setor do PGA.

Ressalto que o posicionamento contrário quanto ao Bill & Keep Pleno tem efeitos sobre o parágrafo único, do art. 41, do Anexo II, da minuta de proposta de PGMC deve ser alterado conforme a seguir:

Parágrafo único. A partir de 24 de fevereiro de 2019, o Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M) será devido à Prestadora de SMP sempre que sua rede for utilizada para originar ou terminar chamadas.

Pela mesma razão será preciso suprimir os arts. 12 e 13 do Anexo I à Consulta Pública, que pretendiam alterar as normas de remuneração do SMP e do SME:

Art. 12. Dar nova redação ao artigo 3º do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006, passando a vigorar nos termos da redação abaixo:

“Art. 3º O Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M) é devido à Prestadora de SMP sempre que sua rede for utilizada para originar ou terminar chamadas até 31 de dezembro de 2019.

Parágrafo único. A partir de 1º de janeiro de 2020 não é devido à Prestadora de SMP o Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M) quando sua rede for utilizada para originar ou terminar chamadas.”

Art. 13. Incluir o item 3.6 à Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005, passando a vigorar nos termos da redação abaixo:

 “3.6. A partir de 1º de janeiro de 2020 não é devido à Prestadora de SME o Valor de Remuneração de Uso de Rede do SME (VU-T) quando sua rede for utilizada para originar ou terminar chamadas.”

Assim, acompanho o Conselheiro Relator, sem prejuízo de uma nova reflexão após o encerramento da Consulta Pública.

TEMA 6: ROAMING NACIONAL

O tema 6 endereça o problema da limitada oferta de roaming como barreira à entrada no mercado de varejo do SMP.

A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

O entendimento que subsidiaria a adoção de medidas assimétricas é que a recusa, ou a imposição de altos preços de Roaming, pela prestadora que recebe em sua rede o usuário visitante faz com que empresas com menor alcance geográfico, notadamente aquelas de atuação regional, tenham sua competitividade prejudicada, mesmo dentro da sua área de autorização, haja vista que as prestadoras com poder de mercado cobram de seus usuários para disponibilizar o serviço em todo o território nacional.

Nesse sentido, a oferta de Roaming Nacional passa a figurar como um mercado estratégico, devendo ser objeto de regulação pelo PGMC, uma vez que a ausência de intervenção implicaria diminuição da concorrência em longo prazo.

Como opção regulatória preferencial para mitigar o problema identificado, a área técnica recomenda o estabelecimento de medidas regulatórias assimétricas de transparência e tratamento isonômico e não discriminatório, bem como de critérios para análise da replicabilidade das ofertas de varejo na avaliação dos preços dos produtos de atacado.

O Relator concorda com a argumentação apresentada e, adicionalmente, defende a possibilidade de Grupos sem PMS com outorga nacional usufruírem das assimetrias impostas aos Grupos com PMS.

A argumentação se pauta no entendimento de que uma prestadora entrante não deve ser discriminada pela abrangência de sua outorga. Caso contrário, a restrição ao roaming caracterizaria barreira à entrada, com efeitos similares para prestadoras de SMP, independente da abrangência geográfica da outorga que possui.

Nesta toada, a proposta do Conselheiro relator contempla alteração do § 1º, do art. 76, da Resolução nº 477/2007, que impede a oferta de roaming entre prestadoras de abrangência nacional, mesmo uma pertencendo a um Grupo com PMS e a outra em fase de entrada no mercado nacional:

§ 1º A obrigatoriedade não se aplica à área geográfica comum às Áreas de Prestação de serviço entre as prestadoras envolvidas, salvo quando uma das prestadoras não for detentora de PMS, nos termos do PGMC, e estiver dentro do prazo de adimplemento dos compromissos de abrangência assumidos em decorrência de obtenção do direito de uso de radiofrequências.

Minha reflexão sobre o tema novamente se assemelha à proposição do Relator. Faço apenas um adendo de natureza prática, alinhada com as reflexões inaugurais deste Voto, sobre os riscos de impor desincentivos ao investimento setorial. Nessa linha, defendo que a medida proposta para ampliação do benefício do roaming nacional, deva ser condicionada no tempo, com base no cronograma de atendimento a compromissos de abrangência ou com o projeto apresentado pela requerente, e fixada no ato de outorga.

Dito isso, me filio à proposta apresentada pela área técnica com os acréscimos do Conselheiro Relator, ressalvando que o direito ao roaming nas áreas comuns da área de prestação estaria condicionado ao cronograma de atendimento a compromissos de abrangência assumidos pela autorizada, limitado a um período de 36 meses, quando não estiver expressamente indicado nos termos editalícios.

TEMA 7: TRANSPORTE DE DADOS EM ALTA CAPACIDADE

O problema tratado no tema 7 se refere à limitação da oferta atacadista de transporte de dados em alta capacidade com taxas de transmissão superiores a 34 Mbps, caracterizado como barreira à entrada nos mercados de varejo de STFC, SMP e SCM.

A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

O referido mercado presta-se ao transporte de dados provenientes da rede de um provedor contratante para um ponto determinado, situado dentro ou fora do mesmo município. Sua constituição diferencia-se dos links de dados ponto a ponto uma vez que não está necessariamente relacionada à oferta de um circuito construído sobre uma infraestrutura única e dedicada. Ao contrário, trata-se de um produto que pode ser fornecido mediante a utilização de uma conexão lógica dentro da própria rede da ofertante e sujeita a condições de qualidade e segurança preestabelecidas em contrato entre as partes. Além disso, distingue-se do mercado de EILD (tratado no tema 1) porque seus produtos operam a taxas de transmissão superiores a 34 Mbps.

A área técnica percebe o transporte de dados de alta capacidade como um serviço complementar à interconexão de dados. Assim, estabeleceu, no âmbito do PGMC, uma avaliação conjunta entre esses mercados, de modo a evitar lacunas regulatórias na cadeia de valor que compõem os serviços de varejo relacionados à oferta de dados.

A exemplo da solução endereçada para o mercado de EILD, propôs um gradiente que combina duas soluções diversas, uma para os mercados agrupados na categoria de competição 2 e outra para os municípios da categoria 3. A síntese da ação regulatória para cada categoria de municípios é resumida na tabela a seguir:

A combinação dessas ações permitiria, simultaneamente, mitigar distorções competitivas existentes nos municípios pouco competitivos (categoria 3) e potencialmente competitivos (categoria 2).

A SCP e a SPR defendem, contudo, que intervenções regulatórias nos grupos de municípios categorizados como 1 (competitivos) ou 4 (não competitivos) não são cabíveis. No primeiro, em virtude do nível de concorrência já estabelecido. No segundo, pela percepção de que inexistem problemas competitivos a serem remediados, meramente a ausência de incentivos para prestação de serviços de varejo nesse tipo de localidade, por falta de demanda.

A contribuição do Relator se pauta, predominantemente, sobre a dimensão geográfica da obrigação. O Conselheiro reconhece que há a necessidade de disciplinar os cenários em que pelo uma das extremidades do produto esteja localizado em região onde a detentora da infraestrutura não seja PMS. Trata dos casos em que a origem do transporte seja em município com PMS e seu destino em município sem PMS.

Para tanto, sugere que tal obrigação se justifica apenas para os casos que o Grupo com PMS contratado tenha disponibilidade de infraestrutura instalada de fibra ótica no município onde não foi considerado PMS e desde que seja na modalidade de Interconexão para Troca de Tráfego de Dados de alta capacidade.

Com base nessa fundamentação propõe os seguintes ajustes na redação do inciso II, do § 5º, do art. 22, do novo Anexo II do PGMC e no art. 3º do ato de designação de PMS no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade:

Anexo II do PGMC

§ 5º A Oferta de Referência de Transporte de Dados em Alta Capacidade deverá englobar duas modalidades de prestação:

(...)

II – Condicionalmente, o transporte de dados entre um centro de fios localizado em município em que o Grupo for designado PMS e outro centro de fios onde possuir infraestrutura instalada de fibra óptica, mesmo localizado em município onde não for considerado PMS, no caso de Interconexão para Troca de Tráfego de Dados.

........................................................................................................

Ato de designação de PMS no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade

Art. 3º. Determinar que a Oferta Atacadista de Transporte de Dados em Alta Capacidade em Taxas de Transmissão Superiores a 34 Mbps dos Grupos detentores de PMS neste Mercado Relevante contemple municípios onde estes detiverem infraestrutura instalada de fibra óptica, nos termos do inciso II, § 5º, art. 22 do Anexo II.

Para guardar coerência com as propostas, propõe a correção da tabela III do ato de designação de PMS no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade, uma vez que o título dá a entender que há obrigação de ofertar o produto deste mercado a partir de municípios competitivos, o que não está metodologicamente coerente.

Concordo com as preocupações do Relator em regulamentar o transporte de dados intermunicipal quando em uma das pontas não há a caracterização de PMS do ofertante. Afinal, mesmo que a empresa não tenha poder de mercado no destino final da conexão, o serviço de atacado pode ser prestado se a ofertante tiver rede de alta capacidade naquele local.

Nos termos propostos, contudo, uma prestadora com PMS neste mercado será obrigada a transportar o tráfego para outro ponto do território brasileiro apenas quando tiver decidido investir em fibra no backhaul de destino. Se a negociação dos TAC e a migração das concessões forem bem sucedidas, espera-se que outras tecnologias, como os rádios IP de alta capacidade, também sejam largamente utilizadas para ampliar as redes de transporte no Brasil. Logo, não faz sentido restringir a oferta de transporte no atacado a municípios onde a ofertante tiver fibra, pois ela pode dispor de outras tecnologias que lhe habilitam a manter a oferta.

Vale lembrar ainda, tendo em vista o que foi argumentado nos itens 4.58 a 4.73, que parte dos investimentos decorrentes da esperada aprovação dos TACs e das revisões das concessões será feita em municípios da categoria 4, nos quais a própria Anatel admite a falta de incentivos para que o detentor da infraestrutura invista na oferta de varejo. Nesses locais, a Agência espera que, uma vez construído o backhaul de alta capacidade do município, sejam criadas as condições básicas para que o governo ou empresas locais ofereçam à população acesso fixo à internet.

Nesse sentido, proponho estender aos municípios de categoria 4 atendidos pelas referidas políticas de universalização as medidas propostas para os da categoria 3 neste mercado, mesmo que a caracterização de PMS não tenha sido feita por ato específico. Com uma oferta orientada a custo para escoamento do tráfego de um município de baixa atratividade, espera-se que surjam ofertas de varejo de SCM que promovam o desenvolvimento daquela localidade.

Vale ressaltar que, nesses casos, a subordinação às regras do PGMC gera externalidades positivas à prestadora que incorreu no investimento, na medida em que receitas auferidas em contratos de atacado elevam a eficiência no uso da infraestrutura, com efeitos sobre a remuneração do capital.

Outra questão afeta ao tema 7, graças a sua relação com o mercado de interconexão de dados, é a utilização de Pontos de Troca de Tráfego (PTT). Os PTT podem eventualmente otimizar o provimento de internet ao reduzirem os custos e a latência no transporte de dados em longa distância. Em geral, se houver um PTT disponível na localidade, no qual serviços de trânsito ou de troca de tráfego possam ser contratados por pequenos provedores, o custo de transporte de dados daquela localidade tende a cair, desde que boa parte da demanda de tráfego possa ser “resolvida” localmente.

Sobre essa questão, o Relator propôs estabelecer a obrigação de conexão com os PTT do projeto IX.br, mediante a inclusão no texto do § 4º, do art. 22, anexo II.

§ 4º A Oferta de Referência de Transporte de Dados em Alta Capacidade deverá prover o serviço de transporte de dados entre centros de fios do mesmo Grupo ou entre um centro de fios do Grupo e um Ponto de Troca de Tráfego do Projeto IX.br, do Comitê Gestor da Internet, CGI, localizado em município em que o Grupo for designado PMS.

O relatório de AIR destaca o papel dos PTT na melhoria do desempenho da internet brasileira, sobretudo do modelo instituído pelo Projeto IX.br do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), que não cobra das entidades que cumprem determinados requisitos para se conectarem a qualquer dos seus PTT. Para serem aceitas em um PTT, as entidades precisam ser administradoras de Sistemas Autônomos e utilizar o protocolo BGP4 de roteamento, entre outros requisitos.

Devido ao elevado interesse de tráfego na cidade de São Paulo, onde estão instalados os maiores data centers e provedores de serviços e aplicações do País, o PTT de São Paulo tem registrado crescimento expressivo de tráfego e de membros ativos, destacando-se dos demais PTT do programa. Vale destacar um trecho da análise das áreas técnicas em que se comenta a intenção do NIC.br em atender a demanda de pequenos provedores, representados pela Abrint, por ativação de outros quinze PTT no Brasil:

O crescimento dos PTTs Metro no Brasil tem sido muito significativo. O diretor de projetos do Nic.br, Milton Kaoro, afirma que o crescimento está em torno de 100% ao ano, tendo-se ultrapassado a marca de 1 Tbps de tráfego trocado no final do mês de agosto de 2015. Há ainda esforços conjuntos entre o NIC.br e a Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações (Abrint) no sentido de identificar 15 novas localidades para instalação de novos PTTs no país, utilizando-se, para tal seleção, do critério de proximidade com empresas que sejam sistemas autônomos (SAs) e que estejam a um raio de até 80 km do PTT. Ocorre, entretanto, que há uma profunda heterogeneidade entre os PTTs Metro. O mais robusto e adensado é o de São Paulo, com 716 participantes. O segundo PTT em número de membros é o de Porto Alegre, com 127 participantes, seguido pelo do Rio de Janeiro, com 77, e o de Curitiba, com 68 participantes. Note-se que, destes totais informados, há uma parte que está em ativação.

Embora o Brasil destaque-se regionalmente pelo número de AS – são mais de 1.600 –, vale notar que boa parte dessas entidades não são prestadores de serviços de telecomunicações, mas organizações públicas e privadas que, pelo seu porte, acabam se tornando elegíveis para terem seu próprio Sistema Autônomo.

A lógica de construção de infraestrutura baseada em AS não resolve as questões tratadas no âmbito do PGMC. A presença de pequenos prestadores de SCM em um município não o qualifica para receber um PTT Metro, e mesmo que ele passe a existir, esses prestadores só poderiam se conectar se fossem administradores de AS. Em outros termos, é importante refletir se a obrigação sugerida em relação aos PTT Metro aumenta a concorrência no mercado de SCM local, ou seria um custo adicional a ser imposto ao PMS sem benefício para os demais prestadores.

Outro questionamento que faço em relação à proposta encaminhada pelas áreas técnicas refere-se à pertinência em designar ex ante o Programa IX.br, em detrimento de outras opções de pontos de troca de tráfego. Entendo que qualquer entidade que se disponha a financiar a oferta de PTT, desde que cumpra requisitos regulamentares estabelecidos pelo órgão regulador para assegurar a legalidade, a segurança e a qualidade dos serviços prestados, deve ter um tratamento isonômico por parte da Anatel. Nessa linha, a RNP, o Serpro, a Telebrás ou o NetFlix são exemplos de entidades que podem oferecer conectividade em PTTs próprios, com relação entre custo e qualidade superior à oferecida pelo programa gerenciado pelo NIC.br.

Seja qual for o fornecedor do PTT, parece-me arbitrário impor a obrigação ao PMS de transporte dessa localidade conectar-se a esse PTT sem que haja estudos prévios que demonstrem a racionalidade da medida. Se assim proceder, a Anatel estará, eventualmente, impondo um ônus à prestadora com PMS.

Por fim, faço referência a eventos relatados no âmbito do processo de constituição da EAQ, criada em atendimento à Resolução n° 574 e 575, de 28 de Outubro de 2011[1], que tratam de eventos decorrentes falhas na estabilidade técnica e estrutural e na qualidade da prestação dos PTT Metro. Tais evidências reiteram a necessidade de Fiscalização da Anatel para averiguar a correção dessas informações, para que, após o retorno dos autos, o Conselho Diretor tivesse maiores subsídios para decidir.

Nesse momento, portanto, pelas razões sucintamente expostas, julgo inoportuna  a proposta de exigir das prestadoras com PMS no mercado relevante de transporte de alta capacidade que se conectem ao PTT do Programa IX.br disponível na localidade, indiscriminadamente. Não me parece que tal obrigação gerará os resultados buscados pela Anatel no PGMC em todas as localidades atendidas e que eventualmente venham a ser atendidas pelo referido programa. Considero ainda não isonômico o tratamento dispensado pela Anatel ao NIC.br, se considerarmos a possibilidade de outras entidades, públicas e privadas, fazerem oferta semelhante. Os questionamentos referentes ao presente Tema serão endereçados em conjunto com os do Tema 9, a seguir.

TEMA 8: CONTEÚDO AUDIOVISUAL

O aspecto endereçado no tema 8 trata do mercado de conteúdo audiovisual e seus efeitos sobre a competição no varejo relacionado ao SeAC, prestado tanto por meio de tecnologia satelital, como por meio de redes confinadas.

A análise baseou-se, fundamentalmente, em coletânea de dados e avaliações disponíveis na Nota Técnica Conjunta da ANATEL e ANCINE, de março de 2016.

No que tange à competência da Anatel, o mercado de atacado avaliado no AIR é o que trata da atividade de distribuição. Nos termos da Lei n° 12.485, de 12/9/2011, a distribuição se refere às atividades de entrega, transmissão, veiculação, difusão ou provimento de pacotes ou conteúdos audiovisuais a assinantes por intermédio de meios eletrônicos quaisquer, próprios ou de terceiros, cabendo ao distribuidor a responsabilidade final pelas atividades complementares de comercialização, atendimento ao assinante, faturamento, cobrança, instalação e manutenção de dispositivos, entre outras.

Nos termos da AIR, um dos mercados de atacado com indícios de apresentar barreiras à entrada seria o mercado de aquisição de conteúdo audiovisual, que de acordo com a cadeia de valor do SeAC, se dá por meio da aquisição de canais de programação por parte das empacotadoras/distribuidoras.

As operadoras do mercado de televisão por assinatura podem elevar as barreiras à entrada nesse mercado, uma vez que a significativa diferenciação do conteúdo audiovisual pode trazer incentivos para práticas anticompetitivas como exercício de poder de barganha, restrição aos direitos de transmissão de conteúdo, discriminação de preços e imposição de condições contratuais não isonômicas.

Por sua vez, fica evidente na AIR que inexistem aspectos técnicos, regulatórios e legais que permitam caracterizar um problema competitivo no plano da distribuição o que, portanto, limita a ação por parte da Anatel, no âmbito do PGMC.

Nesses termos, a AIR sustenta que a aplicação da lei de concorrência, combinada com a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011 (Lei do SeAC), são suficientes para mitigar o risco de exercício de poder de mercado nesse mercado, inclusive contemplam vedações a determinadas práticas que poderiam prejudicar a concorrência.

Por fim, sugere que ações regulatórias infralegais, envolvendo os agentes competentes (Anatel e Ancine) podem ser formuladas para orientar correções pontuais de eventuais desvios de poder de mercado derivado dessas práticas.

Assim, em virtude das competências legalmente instituídas, as medidas adicionais que se fizerem necessárias seriam melhor endereçadas nesta regulação conjunta, e não no PGMC, que abrange exclusivamente a esfera de competência da Anatel.

O Relator se filia à proposição da área técnica. Desse modo, chancela a proposição pela necessidade de formalização de uma ação preventiva ex ante, utilizando como base uma regulamentação conjunta da Anatel e Ancine.

Em adição, propõe que o tema seja encaminhado ao CADE para que, no âmbito de suas competências, tome ciência da discussão.

À luz do exposto, me filio à proposta formulada pela área técnica, com as ponderações agregadas pelo Conselheiro Relator.

TEMA 9: INTERCONEXÃO DE DADOS

O tema 9 aborda o mercado de oferta atacadista de interconexão entre redes de dados que forneça conectividade IP para viabilizar a oferta varejista do provimento do acesso à internet. Esse mercado de atacado está diretamente relacionado com a oferta de serviços varejistas de SCM e SMP.

A tabela a seguir resume a aplicação da metodologia para o mercado relevante em questão.

A interconexão de dados constitui-se na solução técnica (peering) que permite a interligação física e o estabelecimento de conexões lógicas entre provedores de serviços de dados e a internet. Tal mecanismo é particularmente relevante para os provedores cuja capilaridade de rede é restrita, e que, portanto, dependem de uma rede de terceiros para conectar seus usuários às interfaces físicas que o conectam às redes na internet.

Como antecipado na seção que trata do tema 7, sobre transporte de alta capacidade, a interconexão de dados perfaz um conjunto de relações que compõe a cadeia de valor da prestação de serviços de dados.

Nesse arranjo, as relações de peering são importantes para fins de qualidade, resiliência e escalabilidade da rede. Desse modo, oportunizar o acesso aos provedores de conteúdo e serviços por meio de peering figura como uma solução desejável para promoção da melhoria dos níveis de serviço, alcançar a escalabilidade ótima das redes e promover o uso eficiente dos backbones.

De modo a minimizar os riscos de falhas neste mercado, a área técnica propôs o estabelecimento de ações regulatórias equivalentes às alternativas consideradas no Tema 7. Assim, a área técnica propôs um gradiente que combina duas soluções diversas - uma para o mercado caracterizado na categoria de competição 2 e outra para os municípios da categoria 3. A síntese da ação regulatória para cada categoria de municípios é resumida na tabela a seguir:

O Conselheiro relator manifestou-se integralmente de acordo com a sugestão da área técnica.

Da minha parte, a contribuição se restringe a dois pontos. O primeiro trata da necessidade de se preservar a coerência do encaminhamento para os mercados de transporte de alta Capacidade e da Interconexão de Dados.

A preservação do encadeamento desses mercados busca assegurar a integralidade dos benefícios de produtos de atacado complementares, insumos essenciais para o provimento completo de serviços de acesso a dados.

Assim, de modo análogo ao proposto para o Tema 7, minha proposta é pela ampliação das ações regulatórias assimétricas de transparência e replicabilidade para os municípios de categoria 4.

Quanto à proposição pela distribuição de pelo menos um POI NGN por Código Nacional (CN), não foi possível identificar na AIR referências sobre custos e razoabilidade técnica dessa medida.

Sem essas referências resta prejudicada a avaliação sobre os impactos sobre do dimensionamento dos custos para o setor em geral, e para o usuário em particular.

Assim, de modo a endereçar essa deficiência e assegurar um debate racional sobre a distribuição de POIs NGN e os custos de tal implementação proponho que seja endereçado no âmbito da Consulta Pública as seguintes questões:

Que parâmetros de qualidade e segurança deveriam servir de referência para pontos de interconexão (POI NGN)?

Considerando tais parâmetros, quais são os custos de implementação de um POI NGN?

Que critérios deveriam ser considerados para definir a quantidade de POIs NGN no país? 

Em que medida a definição ex ante de POIs NGN afeta os pequenos prestadores de SCM?

Qual o prazo adequado para a adaptação dos POIs NGN para a interconexão de dados?

Tal proposição não exime a área técnica de iniciar imediatamente uma avaliação geral sobre o tema concomitante ao período de realização da Consulta Pública.

TEMA 10: DIRETRIZES PARA CATEGORIZAÇÃO DOS MERCADOS

A discussão aqui nasce do reconhecimento de que não existe uma equivalência entre a carga regulatória e o grau de competição dos diferentes municípios. Em outros termos, a atuação regulatória da Anatel é homogênea em todo o País, ao invés de se adequar à realidade da oferta e da demanda de cada território, gerando ineficiências para o regulador e ônus para os prestadores que já atuam em mercado competitivos.

O problema a ser resolvido é o “excesso de regramentos e obrigações em áreas cujas pressões competitivas requerem uma menor intervenção regulatória”.

Propõe-se que o PGMC seja o primeiro mecanismo de intervenção regulatória a calibrar a ação da Anatel, por intermédio dos mercados relevantes de atacado, de acordo com os níveis de competição registrados no varejo em cada município, sempre que for possível e conveniente tal delimitação geográfica.

Como resposta ao problema posto, portanto, a área técnica sugere diferenciar as obrigações impostas entre as áreas competitivas e as não competitivas. Para tanto, constitui agrupamentos de municípios por nível de competição, para cada serviço.

Neste tema convém chamar a atenção para três aspectos relevantes. O primeiro diz respeito à granularidade geográfica ideal para a ação regulatória. Faço referência a decisão recente deste colegiado que, ao regulamentar a questão dos compromissos adicionais previstos pelo Regulamento de TAC (Resolução nº 629, de 2013), optou, em um primeiro momento, pela granularidade municipal, mas com uma determinação de se detalhar por setor censitário quando necessário. Essa decisão indica a necessidade de se mapear, periodicamente e com a maior precisão possível, a situação da infraestrutura nacional de telecomunicações, seja para dosar a ação regulatória voltada à promoção da competição, seja para orientar as políticas de universalização dos serviços essenciais.

O segundo aspecto, já resolvido pela diligência encaminhada pelo Voto n° 11/2016/SEI/IF (0850175), refere-se à inclusão de uma perspectiva de demanda na metodologia para distribuição dos municípios entre os diferentes clusters de competição. Significativo rearranjo nos grupos de municípios foi observado quando a metodologia de categorização dos municípios levou em consideração o potencial de demanda.

Finalmente, faz-se necessário contemplar no universo de prestadoras que compõem os estudos de competição, quando pertinente, as empresas de pequeno porte. Essas prestadoras têm sido responsáveis por extraordinário avanço na prestação de serviços de alto valor agregado no país e devem compor o mapa de competição elaborado pelas superintendências técnicas da Anatel, sobretudo para que decisões do regulador não afetem sua capacidade de investir nem a sustentabilidade de suas operações.

Ao mapear a atuação dessas empresas, sobretudo em municípios com menor potencial competitivo, a Anatel pode intervir no sentido de fomentar o crescimento de suas ofertas, determinando, por exemplo, o compartilhamento de redes de transporte.

Nesses termos, acredito ser razoável o exame pela área técnica, concomitantemente ao período de consulta pública, da possibilidade de se refinar a dimensão geográfica na avaliação dos mercados de varejo, sobretudo em municípios com maior diversidade de renda.

Quanto à distribuição das unidades geográficas entre os clusters de competição, proponho que sejam agregadas permanentemente à caracterização desses agrupamentos variáveis de demanda que retratem a capacidade de consumo dos serviços, de forma que a categorização daí resultante possa ser aplicável para fins diversos.

Por fim, proponho que a lista de prestadores considerados na amostra que compõe o cálculo das categorias de competição contemple as informações disponíveis a respeito de pequeno porte.

TEMA 11: DEFINIÇÃO DE PRESTADORES DE PEQUENO PORTE (PPP)

O tema 11 trata da unificação dos conceitos de prestadores de pequeno porte. A iniciativa surgiu de Despacho Ordinatório nº 84/2015-CD, de 12 de junho de 2015, que determinou à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), em conjunto com as demais Superintendências da Agência, que iniciasse estudo para a reavaliação do modelo de tratamento das Prestadoras de Pequeno Porte (PPP).

Tal iniciativa é fundamental para harmonizar as diferentes definições de prestadoras de pequeno porte distribuídas nos regulamentos da Anatel. Além disso, a medida se presta a simplificar a atuação da Anatel frente aos grupos regulados e mitigar problemas relacionados à divisão de competências entre a área técnica e o Conselho Diretor da Anatel. Outro benefício de tal harmonização inclui o aperfeiçoamento do tratamento assimétrico atribuído às PPPs, com efeito sobre a promoção da competição.

A solução indicada pela área técnica foi a unificação dos conceitos à luz das análises de mercado do PGMC. As conceituações existentes baseiam-se no total de acessos de serviço em operação ou na receita operacional líquida do prestador. Como tais critérios fazem parte também da análise de Poder de Mercado Significativo – PMS nos diversos Mercados Relevantes de Atacado apontados pelo PGMC, a SCP e SPR julgaram razoável relacionar o conceito de PPP à caracterização de PMS.

Em síntese, a proposta consiste em estabelecer um conceito unificado de PPP, definida como toda e qualquer prestadora não vinculada societariamente a um Grupo com PMS.

O Conselheiro Relator alinha-se à proposta da área técnica. Contudo, com vistas a ampliar o apoio à atuação das PPP, propõe o desenvolvimento de uma avaliação pormenorizada dos custos regulatórios que a Agência pode dispensar dessas empresas. Defende que se reavalie o modelo de tratamento das PPP, para que lhes seja atribuído um rol mínimo de regras.

Meu entendimento se filia parcialmente à proposição da área técnica. Desse modo, concordo que a definição da PPP sintetiza um esforço em prol da simplificação regulatória e incentivo para a difusão da prestação de serviços em regiões do denominado gap de acesso. Porém, seus benefícios não se restringem aos indicados pela área técnica e devem incluir reflexões sobre seu potencial de servir como instrumento para retenção da prestação de serviços e infraestruturas em municípios carentes, aos moldes do que defendi na seção introdutória deste Voto.

Cumpre destacar que existe, no âmbito da Análise nº 76/2015-GCIF, de 5/6/2015, uma abordagem ampla sobre os benefícios técnicos e operacionais da definição de Prestadora de Pequeno Porte. Desse modo, em aderência com o que relatei anteriormente, com a acolhida do órgão colegiado da Anatel, deve-se reconhecer que os benefícios da definição de PPP superam os limites do PGMC e que em função de sua abrangência deve ser tratado em processo específico na Anatel.

Assim, defendo que o encaminhamento da definição de PPP no âmbito do PGMC deve ser mantido, porém adicionado, na Consulta Pública, de questões abertas, destinadas a formar uma opinião mais robusta sobre a dimensão do PPP, suas implicações e importância como instrumento de incentivo à prestação de serviços, em especial nas regiões das categorias 3 e 4 de competição.

Desse modo, sem prejuízo a outras intervenções, sugiro que sejam encaminhadas as seguintes questões quanto ao Tema 11:

O que deve ser levado em consideração pela Anatel ao se definir uma Prestadora de Pequeno Porte?

Quais desonerações podem servir de incentivo para fomentar a oferta de serviços e retenção da prestação, em especial nos municípios das categorias 3 e 4?

Em qual medida desonerações atribuídas às PPPs podem servir de incentivo para ampliação da oferta de serviços, em especial nos municípios das categorias 3 e 4?

DO ENCAMINHAMENTO PARA CONSULTA PÚBLICA

A proposta de revisão do PGMC, juntamente com o Regulamento Geral de Interconexão (RGI) e o Regulamento de Homologação de Ofertas de Referência de Produtos de Atacado (RHORPA), compõem as diretrizes fundamentais de competição para o setor de telecomunicações.

Em função da natural conexão entre a presente proposta de revisão do PGMC e os demais regulamentos, julgo razoável que o encaminhamento para Consulta Pública ocorra de modo concomitante e por igual período, de modo a propiciar à sociedade um entendimento integrado sobre as revisões propostas.

A despeito da complexidade do tema, julgo prudente a argumentação do Conselheiro Relator, sobre a necessidade de encaminhamento expedito da proposta.

Acrescento que a revisão do PGMC figura entre os temas prioritários da Agência, conforme definido na Agenda Regulatória para o atual exercício. Sendo assim, com vistas a submeter a proposta de PGMC para deliberação em tempo hábil, me filio à proposição do Conselheiro Relator para dispensar o procedimento de consulta interna, sem prejuízo a realização de uma audiência pública, em Brasília, com o objetivo de possibilitar o esclarecimento de temas contidos na proposta.

Dito isso, proponho aprovar a realização de consulta pública, nos termos do art. 42 da Lei nº 9.472/1997, pelo período de 60 (sessenta) dias, sobre a proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, que deverá ser disponibilizada juntamente com a Análise de Impacto Regulatório, atos de designação de PMS, informes técnicos e todos os documentos pertinentes, com as modificações introduzidas na Análise nº 54/2016/SEI/AD, e adaptações endereçadas neste Voto.

CONCLUSÃO

À vista do exposto, atendidos os requisitos legais e regimentais e, reconhecida a conveniência e oportunidade de revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, nos termos do seu artigo 13, §2º, e de alteração dos regulamentos correlatos, proponho:

Determinar à Superintendência de Competição (SCP) e à Superintendência de Regulamentação e Planejamento (SPR) que juntem ao conteúdo da Consulta Pública os seguintes questionamentos abertos, sem prejuízo a outras questões, a fim de subsidiar o tratamento regulatório adequado e, eventualmente, incorporar novas diretrizes ao modelo de PGMC atualmente adotado pela Anatel, sobre: 

I. Simplificação regulatória e os incentivos para desenvolvimento da oferta em municípios da categoria 4?

(I.a) Que atributos devem ser considerados na categorização dos municípios brasileiros? O que deveria ser considerado um município da categoria 4?

(I.b) Quais incentivos podem ser estabelecidos aos municípios da categoria 4 com vistas a fomentar a oferta e demanda por serviços de telecomunicações?

(I.c) Que mecanismos de financiamento público e privado poderiam ser aplicados nessas localidades para garantir a oferta e o consumo de serviços de telecomunicações?

(I.d) Em que medida o uso exclusivo de radiofrequência (terrestre ou satelital) nas redes de acesso poderiam atender as demandas de telecomunicações nessas localidades?

(I.e) Em que medida o compartilhamento de redes de acesso e transporte são fundamentais para oferta de serviços nessas localidades?

II. Transporte de Alta Capacidade e Interconexão de Dados

(II.a) Que parâmetros de qualidade e segurança deveriam servir de referência para pontos de interconexão (POI NGN)?

(II.b) Considerando tais parâmetros, quais são os custos de implementação de um POI NGN?

(II.c) Que critérios deveriam ser considerados para definir a quantidade de POIs NGN no país? 

(II.d) Em que medida a definição ex ante de POIs NGN afeta os pequenos prestadores de SCM?

(II.e) Qual o prazo adequado para a adaptação dos POIs NGN para a interconexão de dados?

III. Definição de Prestadores de Pequeno Porte (PPP)

(III.a) O que deve ser levado em consideração pela Anatel ao se definir uma Prestadora de Pequeno Porte?

(III.b) Quais desonerações podem servir de incentivo para fomentar a oferta de serviços e retenção da prestação, em especial nos municípios das categorias 3 e 4?

(III.c) Em qual medida desonerações atribuídas às PPPs podem servir de incentivo para ampliação da oferta de serviços, em especial nos municípios das categorias 3 e 4?

A expedição de Despacho Ordinatório à Superintendência de Competição para, em conjunto com a Superintendência de de Planejamento e Regulamentação, adote as seguintes providências:

i. concomitantemente ao período de consulta pública, avalie a possibilidade de se refinar a dimensão geográfica na avaliação dos mercados de varejo, sobretudo em municípios com maior diversidade de renda.

ii. contemple no universo que compõe o cálculo das categorias de competição, informações disponíveis a respeito dos provedores de médio e pequeno porte.

A submissão ao procedimento de Consulta Pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias, incluída a realização de 1 (uma) Audiência Pública, em Brasília – DF, nos termos da minuta de regulamento (SEI 0997296) e atos anexos (SEI 0897764 , 0897765 , 0897769 , 0897772 , 0897774 , 0897777 , 0897779) a este Voto.

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Documento assinado eletronicamente por Igor Vilas Boas de Freitas, Conselheiro, em 28/11/2016, às 19:36, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0980146 e o código CRC EF87432A.

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