SEI/ANATEL - 0694457

Interessado: Superintendência de Planejamento e Regulamentação, Superintendência de Competição, Agência Nacional de Telecomunicações e Prestadoras

Proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, nos termos do seu artigo 13, §2º, e de alteração das seguintes regulamentações: Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012; Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006; Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005; Resolução nº 396, de 31 de março de 2005; Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012; e Resolução nº 437, de 8 de junho de 2006; Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007.

CONSULTA PÚBLICA. PROPOSTA DE REVISÃO DE REGULAMENTO. PGMC E OUTROS. SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO. SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO.

Proposta de submissão à consulta pública de revisão do Plano Geral de Metas de Competição e de supressão ou alteração de outros dispositivos regulamentares afins.

Pela aprovação da submissão à consulta pública pelo prazo de 90 (noventa) dias, conforme art. 42 da Lei nº 9.472/1997.

Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público, aprovado pelo Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008;

Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005 - Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME;

Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006 – Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP;

Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007 – Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP;

Resolução nº 516, de 30 de outubro de 2008 – Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR);

Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012 – Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC;

Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012 - Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas;

Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012 – Plano Geral de Metas de Competição;

Trata-se de proposta de revisão do PGMC, com base em seu artigo 13, §2º, e de alteração de outras normas regulamentares, tendo como base os estudos técnicos elaborados para a revisão deste: Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588/2012; Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438/2006; Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406/2005; Resolução nº 396/2005; Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589/2012; e Resolução nº 437/2006.

A proposta, cujo procedimento obedeceu aquele previsto na Portaria nº 927/2015, foi encaminhada para avaliação da Procuradoria Federal Especializada, por meio do Informe nº 48/2015/SEI/PRRE/SPR, em 22/12/2015.

Em 15/02/2016, por meio do Parecer nº 102/2016/PFE/ANATEL/PGF/AGU, a Procuradoria opinou sobre as alterações propostas pela Área Técnica e ainda apontou algumas omissões no texto apresentado.

O parecer da Procuradoria foi avaliado por meio do Informe nº 26/2016/SEI/PRRE/SPR, em 29/03/2016.

Em 30/03/2016, por meio da MACD nº 43/2016, a matéria foi submetida para apreciação do Conselho Diretor, com a sugestão de levar à consulta pública a presente proposta de alteração do PGMC, e dos regulamentos supracitados.

Em 31/03/2016, fui sorteado como relator da matéria para submissão à deliberação do colegiado.

Em termos legais, o PGMC provou ser o um instrumento que operacionaliza comandos do art.º 2, da LGT, e atuar como um regulamento preventivo do exercício de poder de mercado, obstruindo a possibilidade de condutas anticoncorrenciais, conforme preceitua o art. 19, XIX, da mesma lei.

A mesma LGT dá prerrogativas à Anatel para disciplinar o uso de redes de telecomunicações em favor da competição no setor, o que significa, em termos concorrenciais, não haver óbices legais para a regulação dos mercados de atacado:

Art. 155. Para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão, nos casos e condições fixados pela Agência, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Conforme observou a Procuradoria em seu parecer, é inequívoca a competência da Agência para tratar da matéria, tendo por base o seu poder-dever de normatizar e disciplinar a comercialização e uso dos serviços de telecomunicações, bem como as redes e outros elementos que lhe dão suporte:

6. Observa-se, ainda, que o artigo 1º da LGT estabelece ser da competência da União, por intermédio do órgão regulador e nos temos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. Tal organização “inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências” (é o que estabelece o parágrafo único do dispositivo).

7. Ademais, nos termos da LGT, o usuário de serviço de telecomunicações tem o direito de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza (art. 3º, I, da LGT), sendo dever do Poder Público a adoção de medidas que propiciem padrões de qualidade aos serviços prestados aos usuários (art. 2º, III da LGT).

8. Considerando, portanto, que a proposta de revisão em questão é relativa ao Plano Geral de Metas de Competição PGMC, inequívoca a competência desta Agência Reguladora para tratar a respeito da matéria.

Além disso, entendo relevante rememorar que o PGMC está previsto nos contratos de concessão do STFC, no Plano Geral de Outorgas (PGO), e foi objeto também do já revogado Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR).

Em sua primeira e atual versão, foi uma inovação no arcabouço regulatório do setor por atuar nos mercados relevantes de telecomunicações através de medidas assimétricas, impostas somente às prestadoras pertencentes a Grupos com Poder de Mercado Significativo (PMS), o que culminou com uma redução significativa de assimetria de informação na contratação de produtos de atacado para a expansão e o desenvolvimento da competição no setor.

Como dito, cuida o presente processo de seu artigo 13, §2º, e de alteração de outras normas regulamentares com dispositivos conexos, tendo como base os estudos técnicos elaborados para a revisão daquele

Entendo que é salutar iniciar a análise discutindo a metodologia do PGMC, de forma a encaminhar para a sociedade, na forma de consulta pública, as premissas que servem de base conceitual para o principal instrumento de atuação econômico-concorrencial no setor.

Ao encaminhar a presente proposta, a Área Técnica preservou a metodologia inicial do PGMC e fez alguns acréscimos, que serão detidamente explorados ao longo da análise, para permitir ao regulador acompanhar o atual jogo de forças competitivas do mercado de telecomunicações.

A metodologia preservada diz respeito à estrutura principal de análise, em pormenores:

à regulação das falhas de mercado no varejo por meio da definição e aplicação de assimetrias em mercados relevantes de atacado relacionados;

à busca de parâmetros concorrenciais para a definição dos mercados relevantes;

à intervenção nos mercados relevantes de atacado apenas no caso deles apresentarem barreiras à entrada estruturais elevadas e não transitórias, probabilidade de exercício de poder de mercado no longo prazo, e impossibilidade da legislação concorrencial ex-post e da regulação simétrica reduzir a probabilidade de exercício de poder de mercado;

à identificação de Grupos com PMS tendo por base os critérios de (i) participação de mercado; (ii) capacidade de explorar economias de escala; (iii) capacidade de explorar economias de escopo; (iv) controle sobre infraestrutura economicamente não duplicável e; (v) atuação concomitante nos mercados de atacado e varejo;

à proposição de assimetrias que respeitem critérios técnicos, isonômicos e não arbitrários, que sejam proporcionais aos riscos existentes, que sejam regularmente avaliadas, que criem incentivos ao investimento e que passem pelo crivo de uma avaliação custo-benefício;

à manutenção do rol de assimetrias regulatórias aplicáveis de acordo com o grau de intervenção necessário à prevenção de condutas decorrentes das falhas de mercado existentes: transparência, tratamento isonômico e não discriminatório, controle de preços no atacado, obrigação de acesso e fornecimento de recursos de rede específicos, oferta de produtos de atacado em condições impostas pela Anatel, e separação contábil, funcional ou estrutural.

Considerando isto, manifesto concordância com as modificações textuais que a Área Técnica propôs para o Anexo I da presente proposta, que cuida da metodologia do PGMC, que entendo ser a base teórico-conceitual para todas as demais alterações do regulamento.

Quanto aos acréscimos metodológicos, julgo importante reconhecer que eles aperfeiçoam e tornam mais eficiente a intervenção da Anatel e cito:

a categorização dos mercados de varejo sob a dimensão geográfica para modular a aplicação de assimetrias, que me pareceu corretamente inspirado no Modelo de Gaps do Banco Mundial:

3.13. Deste modo, a prescrição do remédio regulatório é calibrada de forma a eliminar os incentivos para o Grupo com PMS exercer seu poder de mercado. Essa tarefa pressupõe o reconhecimento que os incentivos para condutas limitadoras da competição podem variar entre os Mercados Relevantes examinados. Assim, como resultado dos estudos dos mercados de varejo aqui citados, estes foram categorizados da seguinte forma:

3.13.1. Categoria 1: competitivos, ou seja, que não requerem a aplicação de medidas assimétricas;

3.13.2. Categoria 2: potencialmente competitivos, ou seja, potencialmente competitivos em um futuro próximo a partir da aplicação de medidas assimétricas mínimas;

3.13.3. Categoria 3: pouco competitivos, ou seja, potencialmente competitivos a partir da aplicação de medidas assimétricas mais elaboradas;

3.13.4. Categoria 4: não competitivos, ou seja, onde medidas assimétricas não são suficientes para, no médio prazo, promover a competição.

3.14. Todas estas etapas estão melhor detalhadas no Relatório de Análise de Impacto Regulatório anexado ao presente Informe.

a adoção do modelo de Michael Porter, (i) como uma forma de entender a repercussão das estratégias empresariais sob o jogo competitivo do varejo de telecomunicações, tão importante numa fase em que o setor de telecomunicações parece ser desafiado por inúmeras e diversas inovações industriais, e também (ii) como meio de ampliar a análise do escopo da rivalidade;

e a alteração da abordagem de replicabilidade, que passará a significar uma regulação do preço do insumo de atacado orientado a custos, com base nos modelos de custos da Anatel, previstos na Resolução nº 639/2014, utilizando os métodos de modelagem FAC-HCA (Fully Allocated Costs – Historical Cost Accounting), FAC-CCA (Fully Allocated Costs – Current Cost Accounting) ou LRIC (Long Run Incremental Costs):

tal abordagem será pormenorizadamente disciplinada na proposta do Regulamento de Homologação de Oferta de Referência de Produtos de Atacado (RHORPA), em análise no Conselho Diretor, de relatoria do Conselheiro Rodrigo Zerbone;

é importante lembrar que essa abordagem significa, na prática, uma extensão da regulação do preço do insumo de atacado orientado a custos para outros mercados que não os de interconexão e EILD, visto que estes já possuem disciplina regulamentar nesse sentido.

Estas novas abordagens metodológicas possibilitarão aumentar a vigilância sobre mercados onde o risco de exercício de poder de mercado efetivamente existe e desregulamentar onde há necessidade de ampliar investimentos ou onde a competição está solidamente estabelecida:

Análise de Impacto Regulatório (AIR) anexa à proposta de revisão do PGMC (pág. 17)

“A categorização dos mercados segundo grau de rivalidade tem uma série de implicações para o regulador. Em primeiro lugar, por força do PGMC, os problemas competitivos observados somente poderão ser tratados por remédios regulatórios nos mercados de atacado correlacionados. Logo, a constatação de mercados de varejo competitivos é suficiente para concluir o trabalho de revisão de mercado, não havendo necessidade de medidas regulatórias assimétricas. Em outros casos, como em mercados não competitivos por insuficiência de infraestrutura, o remédio apropriado é, na verdade, uma solução de universalização.

Em segundo lugar, as informações do diagnóstico sobre o processo competitivo dos mercados de varejo podem indicar também uma necessidade de desregulamentação. Em mercados fortemente regulados, a percepção de que o mecanismo de mercado está conseguindo disciplinar a oferta de serviços varejistas de telecomunicações demonstraria que a intervenção poderá deixar de subsistir. Ressalte-se, no entanto, que isso depende da natureza da intervenção e de uma sistemática análise de impactos.”

Em vista dessa investigação e coerentemente com a metodologia empregada no PGMC, julgo ser de extrema relevância levar à sociedade um cenário onde a imposição de assimetrias regulatórias ocorra, prioritariamente, nos mercados relevantes de atacado onde um mercado de varejo correlacionado tenha sido classificado como categoria 2 ou 3.

Nos mercados geográficos classificados como categoria 1, a intervenção assimétrica, em minha interpretação, tende a gerar desincentivo ao investimento privado e subsídios indevidos entre prestadoras.

Já nos mercados geográficos classificados como categoria 4, julgo que a intervenção assimétrica tende a elevar o custo da prestação dos serviços de telecomunicações, por serem mercados onde há robustos indícios de que a demanda é inferior à escala mínima viável de operação e, por isso, apenas políticas de universalização via redução do custo médio unitário ou via aumento da renda disponível seriam eficazes.

Por isso insisto que o foco da intervenção assimétrica deve ocorrer em áreas geográficas categorizadas entre 2 e 3, desde que concorrencialmente possível, evitando estes efeitos deletérios sobre custos e investimentos.

Além disso, é digno de menção o diagnóstico que a Área Técnica faz acerca sobre a natureza dinâmica do setor e suas principais tendências:

emergência de uma economia digital, com um ambiente de negócios fortemente amparado em redes IP, tendo como consequências o predomínio de plataformas móveis sobre fixas para fruição de tráfego e o crescimento do consumo de dados em detrimento da queda da receita de voz;

a possibilidade de convergir texto, imagem e vídeo em uma única rede de telecomunicações, com consequências significativas sobre os modelos de negócios das prestadoras;

a adoção de estratégias de ofertar os serviços de telecomunicações por meio de combos de serviços, com menores custos de transação para os consumidores, aproveitamento de economias de escopo e maior fidelização na contratação dos serviços;

a emergente contestação de serviços tradicionais de telecomunicações pelas denominadas empresas Over-The-Top (OTTs), com consequente pressão sobre as fontes tradicionais de receitas das prestadoras.

A proposta de alteração do texto principal encaminhada pela Área Técnica é a seguinte:

Como resultado dos estudos constantes no Relatório de Análise de Impacto Regulatório em anexo, bem como da necessidade de alguns ajustes pontuais, foram propostas alterações ao PGMC e seus anexos. Estas alterações constam das minutas anexadas ao presente Informe e serão detalhadas a seguir.

A definição de Infraestrutura, constante do inciso V do art. 4º, foi ajusta considerando a tratativa dada no estudo de mercado de atacado de Infraestrutura Passiva.

A definição de Oferta Conjunta de Serviços de Telecomunicações, constante do inciso XI do art. 4º, foi revogada, uma vez que tal definição não é utilizada no PGMC ou em seus anexos.

Foi inserida definição de Prestadora de Pequeno Porte, no art. 4º, pelas razões que serão detalhadas em um capítulo adiante neste Informe específico sobre este tema.

Foram inseridas, também no art. 4º, as definições de Interconexão para Trânsito de Dados e de Interconexão para Troca de Dados, que estão em linha com aquelas propostas pela área técnica no processo de revisão do Regulamento Geral de Interconexão - RGI, objeto do processo nº 53500.000163/2014, cuja proposta de Consulta Pública atualmente encontra-se na área técnica para análise do Parecer da Procuradoria Federal Especializada da Anatel e posterior envio ao Conselho Diretor para deliberação.

A previsão de revisão bianual dos grupos econômicos detentores de PMS em cada Mercado Relevante de Atacado, constante no parágrafo único do art. 11, foi revogada. Isto porque a Superintendência de Competição tem verificado, na prática, que não há substanciais alterações na estrutura de mercado e de prestadores neste interstício de tempo que justifique uma revisão sistemática neste período. Assim, não haveria prejuízo em realizar esta revisão a cada quatro anos, juntamente com a revisão dos Mercados Relevantes de Atacado e das Medidas Regulatórias Assimétricas, ou a qualquer tempo, caso a Anatel verifique esta necessidade.

O Título V, que trata da composição de conflitos relacionados ao PGMC, foi inteiramente revogado. Assim como na proposta de revisão do RGI acima citada, esta área técnica entende que o Regimento Interno da Anatel exaure os procedimentos para resolução de conflitos no âmbito da Agência, não se fazendo necessário criar ritos diferenciados para assuntos específicos. Cabe relembrar ainda que o novo Regimento Interno da Anatel, aprovado posteriormente ao PGMC por meio da Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, já incorporou elementos que endereçam as preocupações existentes anteriormente quando da edição da Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.

Os Anexos I e II do PGMC, que tratavam respectivamente dos "Mercados Relevantes e Medidas Regulatórias Assimétricas" e das "Diretrizes metodológicas para a identificação de mercado relevante e dos grupos com PMS", foram invertidos. De fato, faz mais sentido apresentar primeiramente a metodologia de estudo e, somente após isso, o resultado dos estudos conduzidos segundo esta metodologia.

O novo Anexo I, sobre as diretrizes metodológicas, foi reestruturado de maneira a deixar mais claros os passos e o fluxograma a ser seguindo, apresentado nos capítulos anteriores deste Informe e detalhado na parte introdutória do Relatório de Análise de Impacto Regulatório. Cabe destacar que não houve alteração da metodologia aplicada, mas somente uma readequação do texto para melhor esclarecer esta metodologia.

O novo Anexo II, sobre os Mercados Relevantes e as Medidas Regulatórias Assimétricas, foi alterado conforme os estudos de mercado de varejo e de atacado, incluindo-se, alterando-se ou excluindo Mercados Relevantes de Atacado e Medidas Regulatórias Assimétricas conforme resultados detalhados no Relatório de Análise de Impacto Regulatório.

Além das alterações supracitadas no novo Anexo II, foram incorporadas aqui algumas propostas que já constam da minuta de Regulamento de Homologação de Ofertas de Referência de Produtos de Atacado - RHORPA, objeto do Processo nº 53500.010731/2013, a saber: (i) ampliação do prazo para homologação das Ofertas de Referência de Produtos de Atacado pela Anatel de 30 (trinta) para 60 (sessenta) dias; (ii) ampliação da periodicidade de apresentação destas Ofertas de Referência de 6 (seis) para 12 (doze) meses; e (iii) previsão de atuação por parte da Agência nas hipóteses de inadequação destas Ofertas de Referência, bem como nos casos de recusa ou atraso injustificado para sua apresentação. A proposta de RHORPA encontra-se no Conselho Diretor para aprovação de Consulta Pública e a justificativa para as três alterações aqui citadas constam no Processo citado.

Outra alteração proposta no novo Anexo II é a ampliação do prazo para apresentação de Ofertas de Referência de Produtos de Atacado de 60 (sessenta) para 120 (cento e vinte) dias após a edição do ato com a definição dos grupos econômicos detentores de PMS (ou seja, as primeiras Ofertas de Referência após a alteração quadrienal do PGMC). Tal alteração se deve às dificuldades operacionais existentes e já observadas na apresentação das primeiras Ofertas de Referência após a edição do PGMC em 2012.

Por fim, foi incluído, no texto do PGMC, um novo capítulo sobre diretrizes de categorização dos mercados conforme nível de competição, que será aprofundado adiante neste Informe.

Quanto às modificações propostas pela Área Técnica, a Procuradoria, reconhecendo que a maior parte delas é de natureza técnica, sugeriu apenas:

manter a expressão “dentre outros” no conceito de infraestrutura, caso a Agência entenda interessante ter um conceito exemplificativo, ao que a Área Técnica contra argumentou destacando que o conceito de infraestrutura não tem caráter exemplificativo, mas restrito aos produtos de atacado já delineados na presente proposta;

mencionar expressamente o prazo de 4 anos no caso das alterações dos atos de indicação de Grupos com PMS, o que foi acatado pela Área Técnica;

tornar expressa a motivação de alteração do Anexo II do PGMC que estiver contida em outro procedimento administrativo, o que foi acatado pela Área Técnica ao trazer para este processo as justificativas para alteração do procedimento de homologação de ofertas de referência, já em discussão no Conselho Diretor da Anatel;

a necessidade de destacar a motivação técnica para a redução de prazo de 120 para 60 dias para a apresentação de ofertas de referência dos produtos de atacado, no que a Área Técnica esclareceu que a proposta se deve a redução do custo de aprendizado que houve quando da inauguração do PGMC, não se justificando o mesmo prazo anterior e, adicionalmente, reconheceu que houve um equívoco na justificativa para esta questão exposta no Informe nº 48/2015/SEI/PRRE/SPR.

Em relação aos prazos propostos para (i) apresentação da oferta de referência (ORPA) após a edição do Ato de designação de PMS, (ii) homologação pela Anatel da ORPA, e (iii) quanto à periodicidade de apresentação da ORPA pelos Grupos com PMS, apesar de adiantar inicialmente minha concordância com a proposta técnica, entendo que o tema será mais detalhadamente exposto quando da relatoria do Processo nº 53500.010731/2013, sob encargo do Conselheiro Rodrigo Zerbone.

Considerando a robustez técnica dos argumentos dos quais a Área Técnica fez uso para as alterações do texto principal do PGMC, proponho acolher todos eles, destacando:

que a redução de prazo para a apresentação das ORPAs auxilia enormemente na eficácia tempestiva das assimetrias propostas pela revisão do regulamento;

que a mudança do prazo de reavaliação dos Grupos com PMS de 2 para 4 anos reduz custos administrativos sem deixar de captar possíveis mudanças na estrutura concorrencial dos mercados de telecomunicações;

que as definições de Interconexão para Trânsito de Dados e de Interconexão para Troca de Dados são inclusões fundamentais para a correta compreensão da dimensão produto do mercado relevante de Interconexão de Dados e das relações entre agentes deste mercado, de forma a criar intervenções que aumentem a concorrência na banda larga.

Cumpre avaliar também o impacto das propostas de revisão do PGMC em outros regramentos da Agência, de forma a adequá-los ao novo arcabouço regulatório assimétrico do setor e com o propósito de aumentar a segurança jurídica e a coerência dos instrumentos de regulação da Anatel.

Diante disto, a Área Técnica propôs a revogação do caput do artigo 22 e dos parágrafos 1º e 2º, do artigo 23, do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC, aprovado pela Resolução nº 588/2012, que dispõe sobre o conceito de PMS no mercado de interconexão em rede fixa e sobre o diferencial de valor entre a TU-RL das prestadoras associadas e das não associadas a Grupos com PMS:

3.24. A primeira delas diz respeito ao caput do artigo 22 e aos parágrafos 1º e 2º do artigo 23 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – RRUR-STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012, abaixo apresentados. Tais dispositivos já não tinham eficácia desde a edição do PGMC em 2012. Isto porque a terminação de chamadas em redes fixas não foi prevista como um dos Mercados Relevantes de Atacado passíveis de regulação ex ante naquele PGMC. O processo nº 53500.016003/2015-85, que está no Conselho Diretor para deliberação, traz a argumentação detalhada sobre tais dispositivos.

Art. 22. Para efeito deste Regulamento e até que a Anatel determine, no âmbito do PGMC (Plano Geral de Metas de Competição), quais são os Grupos detentores de PMS, todos os Grupos que incluam Concessionárias do STFC na modalidade Local são considerados Grupos detentores de PMS na oferta de interconexão em rede fixa nas suas respectivas áreas de prestação.

Art. 23. Para efeito deste Regulamento e até que a Anatel determine, no âmbito do PGMC (Plano Geral de Metas de Competição), quais são os Grupos detentores de PMS, as Prestadoras de STFC, que não pertençam a Grupos que incluam Concessionárias de STFC na modalidade Local, são consideradas prestadoras de STFC pertencente a Grupo sem PMS.

§ 1º Os valores máximos das Tarifas de Uso de Prestadora de STFC pertencente a Grupo sem PMS na oferta de interconexão em rede fixa são até 20% (vinte por cento) superiores aos maiores valores das respectivas Tarifas de Uso das Prestadoras de STFC pertencentes a Grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede fixa, atuante na mesma área geográfica do PGO do STFC.

§ 2º A Anatel pode homologar valores máximos superiores aos referidos no § 1º mediante a apresentação do DSAC pela Prestadora de STFC pertencente a Grupo sem PMS na oferta de interconexão em rede fixa, considerando os critérios estabelecidos nos arts. 12 e 13.

De fato, entendo coerente acolher a proposta da Área Técnica quanto ao conceito de PMS, já que esta revisão prevê o mercado relevante de atacado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Redes Fixas e seus Grupos com PMS, e que o PGMC é o melhor locus regulamentar para tal conceituação.

Quanto ao diferencial de valor entre as TU-RLs entre Grupos com e sem PMS, a Procuradoria se manifestou da seguinte forma:

xvii) Quanto à proposta de revogação dos art. 22 e 23 do RURR-STFC, esta Procuradoria se manifestou sobre o assunto ao exarar o Parecer nº 01384/2015/PFE-ANATEL/PGF/AGU, exarado nos autos do Processo nº 53500.016003/2015-85. Apesar de o Opinativo tratar especificamente da possibilidade de revogação do art. 23 do RURR-STFC, entende-se que a argumentação ali disposta aplicase também do art. 22 do mesmo diploma regulamentar. Entretanto, cumpre atentar para o fato de que o Conselho Diretor já se manifestou sobre o tema, na Reunião nº 793, de 04.02.2016, cabendo ao corpo técnico adequar a sua proposta às determinações do Órgão Máximo da Agência;

Em relação ao tema, considerando que a Análise nº 13/2016-GCAD, condutora da decisão a qual a Procuradoria se refere, foi de minha autoria, entendo suficiente, para o atendimento da determinação emanada pelo Conselho Diretor por meio do Despacho Ordinatório nº 24/2016-CD, a avaliação feita pela Área Técnica sobre o mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa.

Na ocasião, minha preocupação esteve centrada no fato de estar ou não revogada a norma que estabelecia o diferencial de valor entre as TU-RLs entre Grupos com e sem PMS, e não com o mérito concorrencial da questão em si.

Com a AIR empreendida pela Área Técnica sobre o mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa, sobre a qual terei oportunidade de me manifestar pormenorizadamente em seguida, foi possível formar juízo acerca das reais assimetrias necessárias a este mercado.

Adianto minha concordância com as conclusões da Área Técnica sobre a avaliação geral deste mercado e, por consequência, pondero necessário levar à consulta pública a proposta que, na prática, elimina o diferencial de valor entre as TU-RLs entre Grupos com e sem PMS, visto que tal medida já não opera eficientemente sobre o incentivo ao investimento em redes para completamento de chamadas do STFC.

Vale salientar que a AIR anexa a presente proposta demonstra que as mudanças tecnológicas do setor estão, paulatinamente, apresentando alternativas de valor agregado muito mais elevado que a telefonia convencional e, em um cenário de recursos escassos, não faz sentido a Agência estimular investimentos sobre insumos que o mercado já classifica como tecnologias amadurecidas.

Ainda sobre a remuneração de redes do STFC, entendo pertinente acolher as demais alterações propostas pela Área Técnica:

3.25. Restaria, pois, o §3º do artigo 23, que possui interlocução com o artigo 11 do mesmo Regulamento. Considerando as alterações supracitadas, propõe-se que o artigo 11 e o §3º do artigo 23 sejam também revogados, sendo substituído por um novo artigo com a redação abaixo, ao final do Capítulo I do Título II, que trata de critérios gerais para remuneração pelo uso de redes. Como consequência desta revogação, há também que se alterar o §4º do artigo 13 do RRUR-STFC, que faz referência ao artigo 11.

Art. 9º- A Os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Prestadora de STFC não podem ser reajustados em períodos inferiores a 12 (doze) meses, só podendo ser praticados após 2 (dois) dias corridos da data de homologação.

3.26. Nesta mesma seara, julga-se oportuna a revogação do artigo 21 do mesmo Regulamento, que se tratava de regra transitória até o estabelecimento, com base no modelo LRIC, dos valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária de Prestadora de STFC pertencente a grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede fixa do STFC, o que se deu em 1 de julho de 2014 por meio da edição da Resolução nº 639:

Art. 21. No período que antecede a data estabelecida na Resolução mencionada no art. 12, as seguintes regras devem ser aplicadas:

I - o valor da TU-RL da Concessionária é limitado a 40% (quarenta por cento) da tarifa de utilização do serviço local, por unidade de tempo, prevista em seu Plano Básico de Serviço.

III - o valor da TU-RIU1 e o valor da TU-RIU2 devem ser limitados, para a Concessionária do STFC na modalidade Longa Distância Nacional, a tarifa do Degrau 4 prevista em seu Plano Básico de Serviço, observada a modulação horária e demais condições estabelecidas na regulamentação ou contratos de concessão, nos seguintes percentuais:

Outra proposta técnica bastante similar diz respeito à remuneração de redes do SMP, também de forma a eliminar o diferencial de remuneração entre a VU-M de prestadoras vinculadas e não vinculadas a Grupos sem PMS:

3.37. De maneira similar, os estudos de atacado apontaram apenas Medida Regulatória Assimétrica de transparência para o Mercado Relevante de Atacado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Redes Móveis, além do fato de a regulamentação editada pela Agência já prever regras de controle de preços deste produto de atacado. Sendo assim deve ser alterado o art. 18 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – RRUR‐SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006, a fim de excluir o adicional de 20% sobre o valor de remuneração pelo uso de rede móvel (VU‐M) dos grupos econômicos sem PMS no caso de resolução de conflitos, indicando que, nesses casos, será utilizado o valor de VU‐M definido conforme art. 16 da Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), dos valores de referência de uso de rede móvel do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos, aprovada por meio da Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

Pelos mesmos motivos alegados acerca da remuneração de redes do STFC, concordo com a alteração proposta pela Área Técnica.

Ainda sobre o questão da remuneração de redes, a Área Técnica inclui na presente proposta a introdução de um modelo de bill & keep total entre redes do STFC, SMP e SME, e modificações nos regulamentos de remuneração desses serviços para atingir tal propósito.

Conforme consta análise dos Mercados Relevantes de Atacado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Redes Fixas (STFC) ou Móveis (SMP e SME), especificamente nas conclusões sobre estes temas no Relatório de Análise de Impacto Regulatório, pelas razões ali constantes, propõe-se a implementação de um modelo de remuneração baseado no bill & keep total para estes serviços a partir de 1º de janeiro de 2020. Para isso, foram propostas alterações: (i) no Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006 (alteração do artigo 3º); (ii) na Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005 (inclusão do item 3.6); e (iii) no Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012 (inclusão do inciso VIII ao artigo 15).

Considerando que tal proposta encontra-se no escopo de assimetrias dos mercados relevantes de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel e Rede Fixa, voltarei ao tema quando tratar especificamente sobre estes mercados.

Também como meio de dar maior coerência e segurança jurídica, a Área Técnica propõe, apropriadamente a meu ver, a revogação da Resolução nº 437/2006, e alterações no art. 2º, do Regulamento de Separação e Alocação de Contas, aprovado pela Resolução nº 396/2005.

Adicionalmente, uma vez que os estudos de mercado aqui conduzidos previram o Mercado Relevante de EILD, bem com os grupos econômicos detentores de PMS neste Mercado Relevante de Atacado, deve ser revogada a Resolução nº 437, de 8 de junho de 2006, que determinava os Grupos detentores de PMS na oferta de EILD. Pelo mesmo motivo deve ser alterado o artigo 2º do Regulamento de Separação e Alocação de Contas, aprovado pela Resolução nº 396, de 31 de março de 2005, que fazia referência aos mercados de EILD, oferta de interconexão em rede do STFC e do SMP, passando a vigorar com a seguinte redação:

Art. 2º Determinar que o Documento de Separação e Alocação de Contas (DSAC) seja apresentado à Anatel, em caráter obrigatório, pelas Grupos que contenham Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e pelos Grupos com PMS nos produtos dos mercados relevantes identificados no PGMC.

Também acolho a modificação proposta no RASA, de forma a desincentivar quaisquer desvios em relação ao regramento assimétrico estabelecido no PGMC:

Por fim, há que destacar ajuste feito à respeito da aplicação de sanções, incluindo-se novo inciso ao artigo 7º do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas – RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, para auxiliar da delimitação da gravidade da sanção no caso de descumprimento das determinações do PGMC, em especial nos casos de negociação dos produtos de atacado aqui regulados por outros meios que não o SNOA, descumprimento regulamentar grave que põe sob risco a eficácia de todas as Medidas Regulatórias Assimétricas impostas no Plano.

O Anexo II compreende, em minha concepção, o núcleo do PGMC, por envolver a análise dos mercados relevantes de telecomunicações, suas falhas de mercado, os players que detém poder de mercado e a forma de intervenção da Agência para evitar possíveis riscos do exercício desse poder.

Suportado por uma densa AIR realizada pela Área Técnica, entendo importante, antes de expor alguns argumentos de concepção pessoal, destacar que minha contribuição estará concentrada nas premissas e na coerência metodológica da proposta, por entender que os critérios técnicos, as informações estatísticas e a qualidade dos dados apurados, utilizados na delimitação dos mercados e na atribuição de PMS, estão maduros para serem levados à consulta pública, e que aperfeiçoamentos nestes quesitos, caso sejam necessários, serão mais bem incorporados a partir das contribuições da sociedade.

Vale salientar que a obediência ao prazo de revisão do regulamento é tão importante quanto a qualidade de sua base estatística, pois a manutenção do atual quadro regulatório assimétrico, diante das intensas mudanças estruturais que se seguiram nos últimos 4 (quatro) anos, pode obstruir investimentos e competição no setor.

Dessa forma, é possível conciliar os prazos previstos na regulamentação para a aprovação da revisão e a rigidez qualitativa do regulamento, considerando que estes são dois parâmetros importantes para a melhoria do ambiente concorrencial do setor, ao levar a proposta imediatamente para consulta pública e, concomitantemente, trabalhar internamente no aperfeiçoamento de dados e critérios estatísticos, caso colaborações de natureza técnica surjam na consulta pública.

Para tanto, passo a sintetizar e interpretar premissas e resultados encontrados na proposta técnica, iniciando pelos mercados de varejo: STFC, SMP, SCM e SeAC.

O primeiro mercado de varejo analisado pela Área Técnica foi o do STFC local e resumo os resultados no quadro abaixo:

Julgo que a Área Técnica, ao delimitar a dimensão produto do mercado, buscou reunir todo o escopo das alternativas disponíveis aos usuários de voz fixa local, o que, dada dinâmica tecnológica do setor, não pode deixar de incluir a possibilidade de intercambiar o terminal fixo residencial por outro móvel nem desconsiderar a possibilidade de utilizar softwares ou aplicativos de voz que funcionem a partir de um terminal móvel.

Ainda que com características mais de migração do que substituição de consumo, entendo que, ao considerar os dados do SMP, a Área Técnica trouxe para a análise o real comportamento dos consumidores em relação aos serviços de voz.

Ao agregar acessos SMP 3G e 4G na análise, de forma a utilizar os dados móveis como alternativa ao STFC, e consignar os resultados da categorização levando-se em consideração essas estatísticas, entendeu-se, no meu julgamento, que as OTTs estão substituindo a voz fixa, entretanto, considerando que os serviços das OTTs ainda são uma funcionalidade intrínseca do SMP:

“Em outras palavras, da mesma maneira que o SMP está substituindo o STFC, as OTTs estão substituindo os serviços de telefonia móvel. Considerando que as preferências do consumidor representativo são transitivas, as OTTs também substituem comunicações por voz do STFC.

De maneira a considerar as duas situações, na qual apenas ligações por voz do SMP substituem as chamadas de STFC e também quando a utilização de dados móveis serve como alternativa, o presente estudo foi conduzido sob duas óticas. Denominou-se, respectivamente, Mercado de Voz e Mercado de Voz e Dados na análise empírica. Cabe ressaltar que os acessos das tecnologias 3G e 4G também englobam chamadas por voz, portanto, a diferença entre as duas abordagens não se explica apenas pelo uso de dados (muito embora essa situação seria a ideal para os propósitos do estudo).”

“No entanto, a evolução do PNAD confirma que há grande probabilidade de rivalidade no mercado de chamadas de voz fixa, em relação ao SMP e OTTs, sendo esta evidenciada na crescente penetração do Serviço Móvel Pessoal e do Serviço de Comunicação Multimídia, e a diminuta densidade da telefonia fixa nos domicílios brasileiros, bem como a crescente quantidade de smartphones em serviço e o baixo custo na realização de ligações por meio de OTTs.”

“Verificou-se que não só o SMP pode ser considerado como substituto, mas também os Over The Top (OTT) que realizam a comunicação de voz, e muitas vezes juntamente com vídeo, entre duas ou mais pessoas a custos muito mais baixos.”

“Observa- se claramente o aumento acentuado do tráfego de dados, em função de maior número de acessos 3G e 4G. Observa-se, desde o final de 2013, uma acentuada redução da quantidade de SMS enviados, muito em função das aplicações over the top (OTTs) que vem substituindo esse serviço.”

“Quando analisado o produto mais tradicional do mercado móvel, o tráfego de voz, percebe-se, igualmente, movimento de escoamento em direção a canais lógicos de transmissão. Assim, enquanto a tráfego tradicional de voz apresenta quase estagnação; o crescimento do setor é absorvido por tecnologia baseada em protocolo IP, advindo do contexto de transmissão de dados.”

“Em termos de substituibilidade, verifica-se que as principais ameaças aos dois primeiros produtos, voz e mensagens de texto, advêm de empresas Over-The-Top, OTT’s, que emulam tais serviços por meio de aplicações baseadas no tráfego de dados via Internet.

De tal configuração, resulta cenário em que, não obstante tais aplicações serem disponibilizadas até gratuitamente aos usuários interessados, a conexão do assinante à rede móvel da prestadora do SMP ainda se faz necessária, de forma que não há a perda do assinante do ponto de vista da operadora. Assim é que, embora se observe forte substituição de diversos dos produtos oferecidos pelas operadoras móveis, tal diminuição decorre de migração de tráfego interna à estrutura da operadora; o usuário, de fato, segue vinculado às empresas do setor.

Em suma, se o cliente, para ter acesso aos substitutos do SMP, necessita permanecer cliente de alguma operadora estabelecida, os custos de trocas tornam-se fracamente observáveis. A tabela abaixo confirma esse entendimento: apesar da queda de gastos do consumidor com ligações, nota-se aumento equivalente relacionado ao uso de dados. Uma vez somadas essas duas dimensões de gastos, a conta final do usuário segue praticamente inalterada.”

Mesmo com forte viés de oferta, considero também que a categorização empreendida se baseou em critérios que absorvem essa dinâmica tecnológica, entretanto reconhecendo que ela está muito distante de ocorrer uniformemente em todo território nacional e que, portanto, ainda há porções do país em que os mercados ainda se configuram como estruturas de monopólio natural.

O resultado da categorização gerou a seguinte distribuição competitiva do mercado:

Além disso, os critérios também permitem classificar os mercados em estruturas intermediárias, onde a predominância de assimetria de informação pode ser reduzida com medidas no atacado que favoreçam a migração para estruturas mais concorrenciais.

Entendo, adicionalmente, que critérios de demanda podem aperfeiçoar o trabalho, mas acredito que a avaliação técnica já tem grau de maturidade necessário para ser levada à consulta pública, sendo conveniente analisar possíveis contribuições sobre os critérios utilizados na fase de aprovação do regulamento.

A categorização empreendida buscou diferenciar áreas onde a contestação e a competição retiram a característica estrutural de oligopólio natural do SMP no Brasil, por meio da mudança tecnológica, com a afirmação de que “(...) a conexão do assinante à rede móvel da prestadora do SMP ainda se faz necessária, de forma que não há a perda do assinante do ponto de vista da operadora. Assim é que, embora se observe forte substituição de diversos dos produtos oferecidos pelas operadoras móveis, tal diminuição decorre de migração de tráfego interna à estrutura da operadora; o usuário, de fato, segue vinculado às empresas do setor.”, veiculada à página 136 da AIR.

Tal afirmação acaba por caracterizar uma diferenciação considerável nos segmentos da dimensão produto do SMP adotados – voz+mensagens e dados – considerando a elevada contestação existente no primeiro e a caracterização mais restrita da dimensão produto do segundo segmento.

Visto que, para ampliar os substitutos de voz+mensagens no SMP, o usuário tem de necessariamente migrar o seu consumo para pacotes de dados da prestadora, e que esse último produto não tem substitutos, a rigor, poderíamos pensar até em dividir o mercado relevante.

Entretanto, propor, nesse momento, uma alteração conceitual da dimensão produto, resultaria na necessidade, conforme mencionei, de retornar os autos para a Área Técnica, o que não necessariamente geraria resultados muito distintos dos já apurados, visto que os critérios utilizados na categorização já dão conta dessa diferenciação.

Destaco a salutar adoção de critérios de demanda, como a preferência por tecnologias mais robustas em 3G/4G e por ofertas pós-pagas, de forma que seja possível perceber possíveis áreas geográficas onde renda disponível contribui para uma oferta restritiva ou diversificada do serviço.

Assim, proponho encaminhar a proposta conforme a análise da Área Técnica, entendendo que as contribuições da sociedade trarão importantes subsídios para que a Área Técnica da Anatel avalie a necessidade e conveniência de aperfeiçoamentos na categorização realizada e as submeta à deliberação do Conselho Diretor.

Em seguida, a Área Técnica avaliou o mercado de SCM e chegou aos seguintes resultados:

É possível perceber claramente a aderência entre os critérios utilizados para a categorização geográfica dos mercados de SCM e a análise da estrutura desse mercado, que apresenta índices de concentração preocupantes no caso brasileiro, em especial quando avaliados dinamicamente.

Considerando as elevadas economias de escala do mercado e o papel dos custos fixos nas infraestruturas e insumos para a oferta do SCM, entendo que os critérios baseados em oferta de transporte com fibra ótica e densidade de consumo, em conjunto com critérios tradicionais de análise concorrencial, podem demonstrar com mais precisão os mercados que devem ser alvo de intervenção da Anatel.

Acertou a Área Técnica ao incorporar critérios de demanda, como a penetração do serviço, pois assim é possível perceber possíveis áreas geográficas onde renda disponível contribui para uma oferta restritiva do SCM.

Percebe-se, pela tabela e mapa abaixos, como ainda são exíguas as áreas onde prevalece uma competição mais ampla:

Assim como nos outros mercados, entendo que a avaliação técnica já tem grau de maturidade necessário para ser levada à consulta pública, sendo conveniente analisar possíveis contribuições sobre os critérios utilizados.

No caso do mercado de varejo do SeAC, a Área Técnica reuniu os seguintes resultados:

Assim como no SCM, entendo que os critérios utilizados para categorização buscaram delimitar as fronteiras dessa estrutura duopolizada com contestação regional ou local, e resumiram bem as características gerais do mercado: forte correlação entre as variáveis PIB per capta e oferta por mais de uma tecnologia, baixa penetração em mercados atendidos apenas pelo DTH, características estruturais bastante díspares entre áreas com oferta apenas do DTH e áreas com diversidade de ofertas, e elevadas barreiras à entrada derivadas da aquisição de conteúdo e construção de infraestrutura.

Como se percebe do quadro abaixo, existe um número significativo de municípios pouco competitivos e que precisam ser alvo de medidas concorrenciais, ex-ante ou ex-post, reconhecendo, entretanto, que a superação das barreiras à entrada no mercado é árdua em virtude da estrutura de toda a cadeia de valor da TV por assinatura, em especial pela composição dos custos de produção de conteúdo audiovisual:

Com vistas a superar as falhas de mercado identificadas nos mercados de varejo, a Área Técnica propôs a delimitação dos seguintes mercados relevantes de atacado:

Alguns mercados descritos na cadeia de valor não foram avaliados na AIR, pelo que entendi que os mesmos não possuem falhas de mercado e não serão objeto de regulações assimétricas.

Com o objetivo de ser mais didático, procurarei demonstrar uma síntese das conclusões alcançadas pela Área Técnica em seus estudos, analisar a adequação dessas conclusões com a metodologia do PGMC e encaminhar minha proposta quando ela divergir em algum ponto da análise técnica.

As conclusões da AIR para o mercado relevante de EILD pode ser assim sintetizadas:

Em relação à delimitação do mercado relevante, à identificação das falhas de mercado, aos critérios para designação dos Grupos com PMSs e quanto às assimetrias propostas, entendo que o trabalho da Área Técnica possui um escopo econômico bastante consistente e está maduro para ser levado à apreciação da sociedade, em sede de consulta pública.

Quanto à adequação das conclusões com a metodologia do PGMC, entendo que a relação insumo-produto dos mercados de varejo com os mercados relevantes de atacado é de extrema importância para a identificação do locus onde serão aplicadas as assimetrias propostas e, por isso, ao avaliar o primeiro mercado relevante de atacado, identifiquei uma pequena inconsistência que é importante citar.

Enquanto na maior parte da AIR, a Área Técnica advoga um desenho da cadeia de valor onde a EILD não possui uma relação insumo-produto com os mercados de SMP Dados e SCM, na análise específica do mercado relevante de EILD, volta a se estabelecer essa relação, conforme se vê na página 246 da AIR:

Entendo que esta conformação é mais consistente do ponto de vista técnico, considerando que a EILD também é insumo para interligação de Estações Rádio Base (ERBs) e pode também ser utilizada como elemento de conexão com redes de acesso fixas, ainda que a tendência seja se utilizar transporte de alta capacidade, como identificou a Área Técnica.

“No entanto, pelo lado da demanda, os serviços, ao que foi possível concluir a partir das análises e corroborar a partir das reuniões de tomada de subsídios, atendem a propósitos distintos. Os circuitos que envolvem taxas de transmissão mais baixas compõem a cadeia de valor do SMP, ao complementar as redes interligando as ERBs, e também do STFC. Com relação ao provimento do SCM, a EILD compõe a cadeia no provimento de dados de baixa capacidade aos clientes corporativos.”

Desta forma, proponho unificar as relações e o desenho da cadeia de valor e levá-la com esta configuração para a consulta pública.

Desta forma, para o mercado relevante de EILD, na medida em que o mesmo é insumo para varejos de STFC, SMP e SCM, e em coerência com minha manifestação anterior, defendo que ele deva gerar resultados de desregulamentação de acordo com as categorizações das áreas geográficas no varejo, ou seja, quando essas áreas forem classificadas como 1 ou 4 para os três serviços de varejo concomitantemente.

A visão da Área Técnica já cria uma distinção na aplicação de assimetrias entre as áreas geográficas que tendem a gerar incentivos para os fornecedores do produto no atacado, que suportarão apenas assimetrias de transparência quando se tratar de área categorizada como 1 e 2, em contraposição as áreas 3 e 4, que também terão de se submeter à assimetria de replicabilidade da oferta de referência:

Conforme demonstrado no presente estudo, há falhas neste Mercado Relevante de Atacado, com impacto negativo nos mercados de varejo correlacionados.

O mercado de varejo para o qual o produto de atacado EILD é considerado uma essential facility é o mercado de voz, analisado na Introdução do presente relatório, e em consideração ao qual os municípios foram categorizados conforme os níveis de competição vigentes.⁸⁷ Desse modo, há que se considerar a categorização feita com base no nível de competição em cada município para avaliar que medidas regulatórias são pertinentes, em consideração aos custos e benefícios envolvidos no caso em tela.

No que diz respeito aos municípios da categoria 1, os municípios competitivos, trata-se de localidades em que há rivalidade entre os concorrentes que disputam fatias do mercado de voz, em que o número de ofertantes do serviço de voz pode ser considerado satisfatório, de modo que, conforme metodologicamente definido neste estudo, as forças competitivas conformariam um ambiente tal que se prescindiria de regulação dos mercados de atacado relacionados – portanto, a alternativa A.

Contudo, a avaliação do impacto regulatório é especialmente importante neste caso, pois este guarda especificidades relevantes. Há que se levar em conta que os mercados para os quais EILD é insumo essencial e que alcançaram um nível de competição satisfatório lograram tal êxito em razão do produto de atacado em tela ser historicamente regulado pela Anatel, e cuja comercialização é obrigatória para prestadoras detentoras de poder de mercado significativo. Não há como supor que tais mercados alcançariam tais níveis de competição não fosse a regulação que historicamente vem disciplinando o acesso aos elementos de redes de prestadoras estabelecidas.

Assim, há que se reconhecer que existe um risco significativo de que se instaure um retrocesso do ponto de vista do desenvolvimento do processo competitivo nessas localidades quando se cogita suprimir a regulação assimétrica que recai sobre a oferta de linhas dedicadas, pois é latente o interesse das empresas, já estabelecidas e com considerável capilaridade de rede, no fechamento do mercado, posto serem verticalizadas.

Nessa esteira, entende-se por adequado sugerir a adoção da alternativa B para os municípios competitivos, com fito em evitar que os mercados de varejo correlacionados apresentem novo movimento de concentração, ensejando perda de bem estar social.

Também a alternativa B é a mais adequada para os municípios de categoria 2. Conforme as análises empreendidas neste estudo, tanto dos mercados de varejo quanto do mercado de atacado em tela, aos mercados de voz nessas localidades bastaria a obrigação de transparência e de tratamento isonômico e não discriminatório na oferta de EILD para que as forças competitivas atuem de modo a elevar tais localidades à categoria de mercados competitivos.

Já com relação aos municípios de categoria 3, os pouco competitivos, há uma maior concentração no mercado varejista de voz, de modo que é necessário atuar de modo a reduzir as barreiras à entrada e facilitar o acesso aos insumos essenciais à sua prestação. Desse modo, apenas a alternativa B não seria suficiente para a correção das distorções competitivas identificadas. Assim, sugere-se a adoção de remédios conforme descritos na alternativa C, pois além de garantir o acesso ao insumo essencial em condições transparentes e isonômicas, garante-se também que tal acesso se dê em condições de preços não abusivos, permitindo, em última instância, maior diversidade de ofertantes aos usuários dos serviços.

Para os mercados em municípios categorizados como não competitivos, também vale uma ressalva que reside na especificidade dos serviços de varejo relacionados.

Metodologicamente, entendeu-se que os municípios seriam categorizados de modo a permitir a definição da dosagem dos remédios regulatórios a serem ministrados em cada um deles, a depender do nível de competição alcançado. E nessa esteira, entendeu-se que para os municípios não competitivos, medidas pró-competição não seriam suficientes, e que o enfrentamento dos problemas seria mais bem sucedido por meio da formulação de políticas públicas de telecomunicações.

No entanto, o mercado em tela tem a especificidade que é já ser universal. Há serviço de voz em todo o território nacional, ainda que não ofertado competitivamente. Desse modo, a análise que deve ser feita é que, ainda que essas localidades pareçam ser casos em que o negócio varejista é avaliado como economicamente inviável, devem ser garantidas as melhores condições de entrada para potenciais competidores. Assumir de antemão que não haverá competição naquelas localidades, ainda que haja a infraestrutura da concessionária passível de compartilhamento, seria pactuar com o fechamento daqueles mercados.

Assim, entende-se que para os mercados dos municípios de categoria 4 devem ser aplicados os remédios listados na alternativa C, quais sejam, de obrigação de oferta do produto, em condições transparentes, isonômicas e não discriminatórias, e em condições de preços homologados pela Anatel, em observação à replicabilidade dos mesmos.

Assim, em resumo, propõe-se o estabelecimento das seguintes obrigações aos players designados como detentores de PMS na oferta de EILD, nos municípios de categorias 1, 2, 3 e 4:

(i) Apresentação de Oferta de Referência de Produto de Atacado – ORPA de EILD;

(iii) Divulgação e atualização desta ORPA na página da Internet da prestadora ou grupo ofertante, designado como PMS neste Mercado Relevante de Atacado;

(iv) Negociação exclusiva desta oferta de referência por meio do SNOA, sistema que gerencia a BDA (Base de Dados de Atacado), onde os contratos firmados deverão estar carregados, e com acesso remoto, atualizada em tempo real e com mecanismos de controle e acompanhamento sequencial da fila de pedidos;

(v) Envio à Anatel, quando solicitado, de cópias dos contratos firmados e outras informações julgadas pertinentes pela Agência.

Para os municípios de categorias 3 e 4, a homologação da Anatel considerará, entre outros critérios, a possibilidade de replicação das ofertas de varejo na análise dos preços praticados para os produtos de atacado correlatos.

O conceito de replicabilidade, introduzido na presente proposta, conforme já mencionei, diz respeito a uma regulação do preço do insumo de atacado orientado a custos, com base nos modelos de custos da Anatel, previstos na Resolução nº 639/2014, o que será pormenorizadamente disciplinada na proposta do RHORPA.

O argumento de que áreas classificadas como categoria 1 são resultados de assimetrias que ainda precisam ser mantidas é um diagnóstico técnico bastante razoável e, devido a isso, entendo ser necessário acolhê-lo, de forma a adotar a cautela aconselhada pela Área Técnica.

Em relação aos municípios classificados na categoria 4, considerando minha tese de que, nessas áreas, a intervenção assimétrica tende a elevar o custo da prestação dos serviços de telecomunicações, por serem mercados onde há indícios de que a demanda é inferior à escala mínima viável de operação, valido a proposta da Área Técnica com a condição de que os custos médios unitários de fornecimento do insumo sejam recuperados no modelo de replicabilidade adotado, sem descartar a possibilidade de adoção de metodologias de custos distintas entre as áreas 3 e 4.

Tornado claro o conceito de replicabilidade, para aplicar a proposta da Área Técnica, entendo ser necessário alterar o art. 21, do anexo II, do PGMC, juntamente com a minuta de Ato de designação de PMS no caso do mercado de EILD, que não trouxe diferenciação entre os municípios, de forma que não reste dúvidas que apenas municípios categorizados como áreas 3 e 4 serão passíveis de assimetrias com replicabilidade.

Para a alteração do ato de designação de PMS, com segregação dos municípios que terão assimetria com e sem replicabilidade, é necessário esclarecer que as áreas 1 e 2 – áreas de menor intervenção – são as áreas assim classificadas para os todos os serviços de varejo à montante do mercado relevante de EILD, sendo as demais objeto das assimetrias com maior grau de intervenção, ou seja, com replicabilidade, que deverão vir discriminadas no Ato de designação de PMS.

Na prática, um mercado de EILD cuja mesma área geográfica tenha sido classificado como 3 para um serviço de varejo e 1 ou 2 para outro, por não estar concomitantemente dentro de áreas com intervenção menor, deverá receber a maior intervenção, no caso, a ORPA com replicação.

Assim, para proporcionar segurança jurídica aos administrados, considerando que a proposta de Ato de designação de PMS no mercado relevante de EILD não trouxe distinções entre os municípios e suas classificações, proponho determinar à Área Técnica que refaça o citado ato diferenciando os municípios que foram classificados como áreas 1 e 2, concomitantemente, nos mercados de STFC, SMP e SCM (tabela I), dos demais (tabela II), por meio de tabelas distintas no citado ato.

Ainda vejo como necessário disciplinar as possíveis solicitações de EILD que envolvam o transporte entre municípios das tabelas I e II, e para isso, por uma questão de preservação de um ambiente concorrencial saudável, e diante (i) da existência de risco de exercício de poder de mercado em parte do território onde a EILD passa, (ii) da elevada probabilidade de prestação de serviços nos mercados de varejo atendidos pela origem e destino da EILD, e (iii) da impossibilidade operacional de se calcular parte do circuito com preço regulado e parte com preço livre, entendo que essas linhas devem ser ofertadas na condições de ORPA com replicação.

Para concretizar e disciplinar essa posição, proponho a inclusão do parágrafo único do art. 21, da forma abaixo:

Art. 21. Na homologação das Ofertas, a Anatel observará, além do disposto nos art. 9º e 10 deste Anexo, as regras dispostas no Regulamento de Exploração Industrial de Linhas Dedicadas – EILD, no Regulamento de Homologação de Ofertas de Referência de Produtos de Atacado – RHORPA e no art.16 do Anexo à Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

Parágrafo único: o disposto no art. 9º, I, será de observação obrigatória apenas nas ofertas que envolverem os municípios da Tabela II, do Ato de designação de PMS no Mercado Relevante de EILD.

Em relação ao mercado relevante de Infraestrutura Passiva, a Área Técnica identificou os seguintes resultados:

Como se trata de um mercado segmentado por elementos distintos – postes, torres e dutos – a Área Técnica reconhece a existência de falhas de mercado associadas a todos eles, entretanto, na minha interpretação, entende que outros instrumentos regulatórios ou legais são mais eficientes para minimizar o risco de exercício de poder de mercado, especificamente para os segmentos de postes e torres.

No caso dos postes, tem-se uma infraestrutura essencial para o setor de telecomunicações, cuja regulação, para ser mais eficaz, tem reunido competências de outras agências reguladoras, o que dispensa o PGMC como locus isolado de aplicação de assimetrias regulatórias.

Em relação às torres, além da existência de lei específica quanto à obrigatoriedade do compartilhamento – a Lei nº 13.116/2015 – que deu poder à Anatel para regular tal prática para as detentoras desta infraestrutura de suporte, o que está sendo analisado pela Área Técnica no âmbito da proposta de alteração da Resolução nº 274/2001, movimentos crescentes de desverticalização desse ativo da cadeia de comando das prestadoras de telecomunicações reduzem parte significativa do risco de exercício de poder de mercado.

Por este motivo, a Área Técnica propõe assimetrias apenas para o segmento de dutos.

Julgo convincente a proposta da Área Técnica, dada a existência de eficácia do PGMC apenas para esse segmento em específico, reconhecendo, entretanto, que as falhas de mercado estão presentes e são semelhantes em todo o mercado relevante, o que requererá constante vigilância deste órgão regulador para este mercado em especial, visto que ele provê insumos para todos os mercados de telecomunicações, conforme a cadeia de valor abaixo:

Desta forma, corroboro a possibilidade e conveniência de levar a proposta relativa ao mercado relevante de Infraestrutura Passiva à consulta pública, tal como definida pela Área Técnica, admitindo a possibilidade de alterações caso a sociedade contribua com sugestões de intervenções eficazes no estrito âmbito do PGMC.

Em relação ao mercado relevante de Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa (Full Unbundling e Bitstream), a Área Técnica defendeu que o produto deste mercado já possui outros substitutos e que, em um cenário de amplo consumo de dados, entrantes tem optado por tecnologias mais robustas de rede de acesso:

Para competir com as prestadoras já estabelecidas no provimento de serviços varejistas, as entrantes têm buscado ofertar produtos multisserviço de alta qualidade, a fim de atender a demanda dos usuários por telefonia, Internet em banda larga e/ou TV por assinatura. Essa estratégia favorece a aquisição e fidelização de novos usuários e ajuda a rentabilizar o investimento realizado na infraestrutura. Entretanto, tal estratégia requer a utilização de tecnologias modernas de rede de acesso, a fim de prover alta capacidade, disponibilidade e resiliência, e baixa latência e jitter, necessários à oferta de serviços triple-play.

Neste cenário, a atratividade dos produtos full unbundling e bitstream fica prejudicada. Isso porque a utilização da rede de cobre das incumbentes i) limita as possibilidades de diferenciação em qualidade, devido à rede, em muitos casos, ser antiga e sem a devida manutenção; ii) dificulta a operacionalização da rede, tornando-a mais complexa, pois insere uma empresa concorrente na gerência/manutenção de parte da infraestrutura; iii) limita a oferta de banda larga de alta capacidade e TV por assinatura usando a mesma infraestrutura, devido às limitações da rede de cobre legada; e iv) torna mais morosa a realização de manutenções e ampliações na rede.

Assim, as empresas entrantes têm optado pela construção de suas próprias redes de acesso. A implantação de redes de fibra óptica tem se popularizado, devido ao barateamento dos custos, e também têm sido adotadas soluções híbridas de fibra óptica, cabo coaxial (DOCSIS) e espectro não licenciado (Wi-Fi), de acordo com a atratividade econômica da região e da disponibilidade de infraestrutura.

Nesse cenário, o mercado não passaria pelos critérios de presença de barreiras à entrada estruturais elevadas e não transitórias e de manutenção do exercício de poder de mercado num período não desprezível de tempo, o que corroboraria a proposta da Área Técnica de retirá-lo do PGMC, conforme resumo do quadro abaixo:

Entretanto, apesar de concordar com parte significativa do argumento da Área Técnica, preocupa-me o diagnóstico negativo em termos de evolução concorrencial do SCM, o que mereceu uma classificação abrangente de municípios categorizados como área 3.

Somado a isso, os preços homologados atualmente para este produto de atacado guardam um diferencial significativo quando se avalia um possível preço-alvo derivado da adoção do modelo de custos da Anatel, especialmente na metodologia bottow-up.

Por este motivo, entendo ser pertinente levar adiante uma proposta de manutenção do mercado com assimetrias aplicáveis nos mercados de SCM de categoria 3, com preços regulados em oferta de referência com base no modelo de custos, ou seja, com replicação, de forma a avaliar a possibilidade de alavancar modelos de negócios nessas áreas complementares à estratégia majoritária de entrada que foi identificada pela Área Técnica.

A essencialidade da proposta consiste em possibilitar, por mais um ciclo de 4 (quatro) anos, a permanência do mercado relevante de Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa, sem limitação de velocidade e sob assimetria de ORPA com replicação para municípios categorizados como área 3 do SCM, mantendo-se para tanto os atuais Grupos com PMS.

Para tanto, proponho determinar à Área Técnica a inclusão de Ato de Designação de PMS para o mercado relevante de Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa na presente proposta, mantendo os mesmos Grupos com PMS designados no Ato nº 6.617/2012, entretanto, apenas para os municípios categorizados como área 3 do SCM.

Proponho, adicionalmente, incluir o inciso VII, no art.º 3º, do Anexo II, da presente proposta, com o seguinte texto:

Art. 3º Os Mercados Relevantes de Atacado objeto de regulação ex ante do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) são:

VII - Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa: oferta atacadista de infraestrutura de rede fixa de acesso para transmissão de dados por meio de par de cobre ou cabo coaxial, compreendendo elementos ativos e passivos utilizados desde a central até o ponto de conexão da rede externa com a rede interna do assinante (prédios; armários remotos; distribuidores primários e secundários de conexões elétricas e óticas; postes, dutos, condutos, caixas de passagem e emenda; torres e fibras ópticas apagadas), nas modalidades de Desagregação de Canais Lógicos (bitstream) e de Desagregação Plena do Enlace Local (Full Unbundling).

E, finalmente, com o propósito de manter o escopo da oferta, proponho determinar à Área Técnica que avalie as adaptações textuais necessárias ao Anexo II, da presente proposta, de forma a prever a ORPA com replicação e sem limitação de velocidade, conforme aqui consignado.

Quanto aos mercados relevantes de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa e Móvel, as conclusões para a delimitação dos mercados, para as falhas de mercado e para a identificação dos Grupos com PMS foram as seguintes:

As cadeias de valor para os mercados relevantes de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa e Móvel são as seguintes:

Metodologicamente, apesar do já mencionado entre os itens 4.2.13. e 4.2.16., a categorização de mercados introduzida pela Área Técnica no presente estudo não deve gerar diferenças significativas de aplicação de assimetrias aqui, devido aos fatores que explico adiante.

Em tese, tanto no Mercado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa quanto do Mercado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel, os apontamentos de substitubilidade feitos pela Área Técnica já estão ocorrendo, em algum grau, nas áreas geográficas de categoria 1, mas ainda há fortes barreiras à entrada a serem superadas.

“Por outro lado, o referido dinamismo tecnológico do setor, característica marcante do SMP, apresenta nova possibilidade de substituição, qual seja a realização de chamadas por meio de comutação de pacotes em lugar da tradicional comutação de circuitos.

Aplicativos de mensageria instantânea são capazes de emular os diferentes produtos do SMP. Tal potencialidade combinada à popularização de smartphones e do 3G, levou a movimento de substituição dos produtos tradicionais do SMP pelos consumidores do serviço. Nesse sentido, o SMS despontou como o primeiro produto tradicional a ser contestado:

O mercado de voz coloca-se como próximo ameaçado por essa tendência de substituição. (...)

Como destacado anteriormente na apresentação do mercado de varejo do SMP, tem-se verificado uma tendência, mas que não se chega a atingir um patamar de substituição plena. Para tanto seriam demandadas a superação de uma série de fatores em sentido contrário, tais como: a presença legada de gerações tecnológicas anteriores, a posse ainda incipiente de smartphones pela população, a necessidade de padronização entre os aplicativos pertinentes com vistas a uma conexão universal, os preços maiores cobrados por pacotes de dados, as limitantes taxas de transferência de fato alcançadas no uso atual de dados.

De todo modo, em razão da diversidade espacial das maturidades competitiva e tecnológica do SMP, isto é, a adesão a tecnologias mais modernas como o 4G e a variação dos níveis de concentração de mercado entre as unidades federativas; é possível que os óbices acima listados sejam local ou regionalmente superados, gerando necessidades de revisões pontuais com eventuais alterações de remédios regulatórios.

Em relação ao Mercado de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Fixa, foi identificado um mercado de varejo à jusante, ou seja, o mercado de STFC, que em determinadas áreas é elevada a substituição fixo-móvel e, portanto, mesmo em um sistema CPP (Calling Part Pays), o usuário originador seria sensível ao preço da chamada e teria informação suficiente para trocar uma chamada fixo-móvel por outra móvel-móvel em caso de exercício de poder de mercado.

Entretanto, para este mercado, uma possível retirada parcial de assimetrias restaria operacionalmente prejudicada pela diferença exagerada entre as dimensões geográficas adotadas, considerando que o mercado de atacado é avaliado por Região do PGO e o mercado de varejo, por município.

Portanto, acho coerente e importante acompanhar as conclusões técnicas sobre a delimitação dos mercados, tanto na dimensão produto quanto na dimensão geográfica, assim como encaminhar as mesmas propostas para as falhas de mercado e para a identificação dos Grupos com PMS.

Com relação ao mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel, entretanto, houve uma mudança considerável na dimensão geográfica e na designação de Grupos com PMS entre o atual PGMC e a proposta em análise: enquanto atualmente temos a Região do PGA-SMP como área de mercado e os quatro grupos nacionais como detentores de PMS, na versão do regulamento em análise, propõe-se a redução da dimensão geográfica para a AR e uma designação de PMS cujo fator diferenciador foi a participação de mercado com base no tráfego inter-redes.

A profunda mudança é fruto de uma conclusão da Área Técnica de que, as assimetrias vigentes – bill & keep parcial entre PMSs e não PMSs e redução do preço da VU-M – não foram capazes de promover a solução necessária para a falha de mercado da externalidade de rede, via “efeito-clube”.

Apesar dos esforços envidados pelo regulador, acima exemplificados, no combate ao efeito clube exclusivo, no decorrer do primeiro ciclo de vigência do PGMC, observou-se intensificação desse movimento.

A ideia por trás da estratificação da dimensão geográfica seria recrudescer a competição de chamadas inter-redes entre os quatro maiores grupos, visto que, mesmo entre eles, pela métrica proposta, haveria também o bill & keep parcial, AR à AR.

Apesar de considerar o argumento tecnicamente robusto e a intenção coerente com os objetivos do PGMC, a proposta carrega um trade-off profundo a meu ver, derivado das seguintes questões:

os dados analisados para reconhecer os débeis resultados das assimetrias impostas sobre a externalidade de rede vão até 2014, e a própria Área Técnica aponta para a necessidade de observar o tempo necessário para a adaptação dos players às assimetrias vigentes:

Não se pode concluir, todavia, pela ineficácia dos remédios e dispositivos desenvolvidos para reversão desse quadro. Já na definição dessas medidas, o regulador listou como ponto de atenção o tempo necessário para a adaptação dos agentes do mercado – fator agravado pela relevância do modelo de negócio já estabelecido, altamente dependente das receitas relacionadas ao volume do fluxo entrante de chamadas e do grau de ruptura proposto.

Assim, o recrudescimento do tráfego intra-rede decorreu da ausência de repasse ao mercado varejista das diminuições impostas às tarifas de interconexão atacadistas. Como base de comparação, em avaliação dos preços off-net praticados pelas operadoras do SMP em seus planos pré-pagos, não se identificou nesse intervalo diminuição nominal de valores.

Contudo, a maturação esperada pelo regulador em resposta às suas ações, parece tomar lugar no mercado, tendo sido observadas, ao fim deste primeiro ciclo do PGMC, início de movimento mercadológico de disseminação de ofertas cujo principal apelo comercial é justamente o tratamento isonômico dado às chamadas originadas por seus clientes, independentemente do destino dessas.

atualmente, já existem ofertas no varejo que não discriminam chamadas on e off net, como um indicativo de que o tempo necessário para a adaptação dos players já está se esgotando e o efeito-clube perdendo força;

há um custo significativo de alteração da matriz de possibilidades de faturamento, dado que teríamos chamadas locais e interurbanas entre PMSs e entre não PMSs e entre estes e aqueles;

pode-se aumentar do risco de exercício de poder de mercado entre ARs, considerando a aumento da granularidade da dimensão geográfica e a forte externalidade de rede exercida por Grupos com atuação nacional, aumentando barreiras à entrada para prestadoras regionais que forem consideradas PMS em alguma AR;

existe precedente do Conselho Diretor sobre a necessidade de aguardar a aproximação das tarifas de interconexão a custos para promover transformações significativas do mercado, conforme avaliação feita na Análise nº 113/2015-GCRZ, acerca da reavaliação dos Grupos com PMS:

4.2.13. Conforme mencionado, neste mercado, a Área Técnica promoveu uma reavaliação da forma de aferição do critério de participação de mercado.

4.2.14. Na avaliação inicial da condição de PMS, quando da edição do PGMC, cada empresa foi considerada como detentora do monopólio de terminação de chamadas em sua própria rede, quanto ao critério “participação de mercado”.

4.2.15. Agora, a Área Técnica propõe que as participações de mercado sejam calculadas em termos da receita auferida com a terminação móvel – isto é, receitas de interconexão móvel-móvel somadas à receita com chamadas on-net.

4.2.16. Tal alteração justifica-se, no entender da Área Técnica, pelo fato de o parâmetro calculado em termos de receita ser mais adequado para auferir poder de mercado e avaliar o problema derivado da alta concentração de chamadas do SMP intra-rede – o denominado “efeito clube”. Além disso, em virtude da implementação do Modelo de Custos, no presente momento a Área Técnica dispõe de melhores informações relativas às receitas com terminação de redes, sobretudo em relação às chamadas on-net.

4.2.19. Do exposto acima, observa-se que a Área Técnica propõe atualização da forma de aferição do critério de participação de mercado previsto no art. 10 do PGMC. Conforme descrito na introdução do documento “Revisão dos Estudos sobre Grupos Detentores de PMS nos Mercados Relevantes”, a reavaliação determinada pelo parágrafo único do art. 11 do PGMC deve envolver o reexame de todos os critérios elencados no art. 10 do PGMC, utilizando parâmetros por vezes distintos dos adotados no estudo que inaugurou o PGMC.

4.2.22. Embora entenda plenamente possível a atualização dos parâmetros para aferição dos critérios elencados no art. 10 do PGMC, sendo desejável sua discussão e avaliação, em relação ao caso concreto – isto é, a situação atual do Mercado Relevante de Terminação de Chamadas em Redes Móveis – não entendo oportuna a atualização proposta pela Área Técnica, pelas razões que passo a expor a seguir.

4.2.23. Em primeiro lugar, a atualização proposta pela Área Técnica causa grande alteração na identificação dos Grupos com PMS (o Grupo Oi deixaria de ser PMS nas Regiões II e III, e o Grupo Embratel/Claro deixaria de ser PMS na Região I), isto em um momento de transição vivido neste mercado.

4.2.24. Com a edição da Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014, que aprovou a Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa, móvel e EILD com base em Modelos de Custos, e do Ato n.º 6.210, de 1º de julho de 2014, que estabeleceu os Valores de Referência do Uso de Rede Móvel (RVU-M) até 2019 com base em Modelos de Custos, as terminações móveis encontram-se em franco processo de queda até 2019, quando passarão a ser definidas com base no modelo Bottom-UP LRIC.

4.2.25. Assim, foram estabelecidas sucessivas reduções do RVU-M até sua definição com base em custos incrementais de longo prazo, que ocorrerá em 2019. Deste modo, é esperado que a redução das tarifas de interconexão móvel a custos promova alterações nos comportamentos estratégicos das principais empresas do setor, resultando em ofertas inovadoras ao consumidor final e aumentando a interconectividade das redes.

4.2.26. Além disso, embora reduções bastante significativas já tenham se verificado, o patamar atual do RVU-M ainda é alto e a aproximação das tarifas de interconexão a níveis de custos somente ocorrerá no período vindouro – 2016 a 2019 – quando os principais efeitos estratégicos e competitivos de tais reduções deverão se verificar.

4.2.27. Assim, não é oportuno promover nova e significativa alteração neste mercado antes de exaurido os possíveis efeitos decorrentes da aproximação das tarifas de interconexão a custos.

Diante das questões postas, considero arriscado trocar as intervenções atuais pela proposta da Área Técnica de acelerar a redução do efeito-clube e, preferindo manter o status quo nesse mercado, através da proposta de manter a dimensão geográfica e os Grupos com PMS estabelecidos no Ato nº 6.621/2012, determinando à Área Técnica a correção do Ato de designação de PMS para a consulta pública.

Faço ressalvas também sob a proposta do bill & keep pleno previsto para se iniciar a partir de 2020, tanto para o mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel quanto Fixa, pelas seguintes questões:

o bill & keep, especialmente na modalidade plena, reduz a característica de negócio da provisão de interconexão, o que pode desincentivar o investimento em redes ao direcionar toda a alocação de seu custo indiretamente para as tarifas ou preços do serviço final;

receio que, diante do natural desequilíbrio de tráfego entre longa distância e local, especialmente na terminação fixa, considerando que a local não gera tráfego para a longa distância, um modelo de remuneração baseado no bill & keep total resulte em incentivo do PMS verticalmente integrado a tentar fechar o mercado por meio de discriminação não preço, por exemplo deteriorando a qualidade da interconexão, o que irá aumentar os custos administrativos de supervisão da Anatel;

E, alternativamente, uma possível diferença entre modelos, bill & keep total para as locais e full billing na relação entre longa distância e local, tende a gerar mecanismos para burlar tráfego, transformando, fraudulentamente, tráfego de longa distância em tráfego local.

Por estes motivos, proponho não acolher a assimetria de bill & keep pleno, considerando que tal proposta daria mais incentivos à entrada em troca de menos eficiência alocativa na provisão do SMP, sendo desnecessárias as mudanças destacadas no item 3.37. do Informe nº 48/2015/SEI/PRRE/SPR.

Com o mesmo propósito, proponho alteração do parágrafo único, do art. 35, do Anexo II, da presente proposta, conforme a seguir:

Parágrafo único. A partir de 24 de fevereiro de 2019, o Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M) será devido à Prestadora de SMP sempre que sua rede for utilizada para originar ou terminar chamadas.

Em relação ao mercado relevante de Roaming Nacional, os resultados consignados foram os seguintes:

Tais resultados são bastante coerentes com o ambiente concorrencial em vigor, dada a característica estrutural do mercado e a posição estratégica do roaming como insumo de atacado, que elevam significativamente o risco de exercício de poder de mercado:

A recusa ou a imposição de altos preços de Roaming faz com que empresas com menor estrutura, aquelas de atuação regional, não tenham competitividade, mesmo dentro da sua área de autorização, haja vista que as prestadoras de porte nacional nada cobram de seus usuários para disponibilizar o serviço em todo o território nacional.

Nesse sentido, entende-se que a oferta de Roaming Nacional é um mercado estratégico para o incentivo de empresas que não atuam nacionalmente, devendo, portanto, ser objeto de regulação pelo PGMC, uma vez que a ausência de intervenção implica em condições assimétricas, diminuindo a concorrência de longo prazo.

Portanto, o mercado de Roaming Nacional apresenta falhas intrínsecas, que decorrem da natureza técnica do mesmo e de questões relacionadas a externalidade de rede. Para que um prestador possa prestar o Serviço Móvel Pessoal, é necessária a existência de termos de autorização, a aquisição da radiofrequência necessária para prestar o serviço e a instalação da infraestrutura para a exploração do serviço. Isso explica o porquê do preço dos serviços em Roaming Nacional assumirem valores significativamente superiores fora da área de prestação, para as prestadoras de atuação regional, indicando a existência de um sobre preço na determinação do preço da utilização da rede da outra prestadora.

Considerando que, a meu ver, a alteração de critério utilizado para medir a participação de mercado na determinação dos Grupos com PMSs não cria qualquer distorção, corroboro integralmente os resultados alcançados pela Área Técnica.

Entretanto, considero necessário ampliar um tema específico tratado na AIR: a impossibilidade de Grupos sem PMS, de atuação nacional, poderem usufruir das assimetrias impostas aos Grupos com PMS.

Outra falha de mercado que pode estar associada ao mercado de Roaming Nacional é a possibilidade de recusa de acordo, especialmente em relação às prestadoras que atuam regionalmente. As prestadoras com atuação nacional, por não existir a obrigação de estabelecer acordos de Roaming Nacional, podem se recusar a realiza-los.

A recusa de acordo pode vir a ser um mecanismo de restringir a atuação da prestadora entrante, portanto vir a ser uma prática suscetível de fechamento de mercado. A realização do acordo é indispensável para que a prestadora entrante ou de menor porte possa se estabelecer no mercado de SMP na sua área de prestação.

Em termos concorrenciais, uma prestadora entrante, seja efetiva ou potencialmente, não deveria ser discriminada pela abrangência de sua outorga, mas por características estruturais analisadas quando da delimitação do mercado e de suas condições de influenciar ou não os preços praticados.

Por outro lado, espera-se de uma entrante nacional que atue com a mesma escala mínima viável das demais prestadoras nacionais, entretanto, em dado momento no futuro, que poderia ser determinado no vencimento dos compromissos de abrangência assumidos quando da aquisição dos lotes de radiofrequência também nacionais.

Tal premissa, a meu ver, facilita a entrada de potenciais prestadoras nacionais, na eventual disponibilidade de radiofrequência, por meio da construção de uma escada de investimentos em infraestrutura móvel, sem que isso signifique contradição com os compromissos de abrangência assumidos.

É por isso que proponho, adicionalmente, alteração do § 1º, do art. 76, da Resolução nº 477/2007, que impede a oferta de roaming entre prestadoras de abrangência nacional, mesmo uma pertencendo a um Grupo com PMS e a outra em fase de entrada no mercado nacional:

§ 1º A obrigatoriedade não se aplica à área geográfica comum às Áreas de Prestação de serviço entre as prestadoras envolvidas, salvo quando uma das prestadoras não for detentora de PMS, nos termos do PGMC, e estiver dentro do prazo de adimplemento dos compromissos de abrangência assumidos em decorrência de obtenção do direito de uso de radiofrequências.

A proposta da Área Técnica para o Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade pode ser resumida como segue:

Trata-se de um mercado relevante que surge, na presente proposta, como forma de dotar os instrumentos de intervenção regulatória de maior eficácia para reduzir a concentração no varejo do SCM, ou seja, na banda larga, conforme indicadores amplamente avaliados pela Área Técnica.

Metodologicamente, concordo integralmente com a análise e os resultados da Área Técnica, mas faço uma pequena adequação, quanto à cadeia de valor, que me parece dar maior coerência à proposta de intervenção que se seguirá.

Entendo que, apesar de poder ser utilizado em outros mercados à jusante, o foco de atuação do Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade é o mercado de varejo do SCM e, portanto, proponho que sua cadeia de valor esteja relacionada, para fins de intervenção, somente a ele:

Trata-se da análise quanto aos aspectos econômicos e regulatórios do mercado de oferta atacadista de Transporte de Dados em Alta Capacidade, especialmente aquele relacionado à oferta varejista de banda larga fixa. Esse mercado de atacado está diretamente relacionado com o mercado varejista do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM).

Avaliando a proposta da Área Técnica acerca das áreas geográficas que sofrerão a intervenção assimétrica, é possível notar que a lógica que defendo foi observada neste mercado, senão vejamos:

“Conforme visto na análise de varejo, dadas as quatro categorias previstas naquela análise (listadas abaixo), somente serão analisados os mercados de atacado naqueles municípios das categorias 2 a 3, uma vez que nos municípios de categoria 1, os critérios de competição^{^[1]} foram analisados e nota-se que em tais municípios de fato não se vislumbra o risco de exercício de poder de mercado, dado o grau de competição que é apresentado no varejo. Por outro lado, os municípios na categoria 4 representam locais onde as medidas pró-competitivas do PGMC não são suficientes para alavancar o desenvolvimento do mercado, devendo, portanto, ser alvo de políticas públicas e de ampliação da rede de transporte para uma vez desenvolvido um mercado de banda larga fixa nestes locais, possamos atuar de forma a promover a competição.”

“Para os municípios categorizados como 1 (competitivos) ou 4 (não competitivos) não há, por motivos opostos, que se estabelecer Medidas Regulatórias Assimétricas. No primeiro, em virtude de já se caracterizarem por competição plena nestes Mercados Relevantes (Transporte de Dados em Alta Capacidade e Interconexão de Dados). No segundo, em virtude de se ter verificado que os problemas ali existentes não teriam origem em questões concorrenciais (ou seja, medidas pró-competitivas não corrigiriam tais problemas).

Apresentação de Oferta de Referência de Atacado – ORPA referente aos produtos de atacado em tela (Transporte de Dados em Alta Capacidade, Interconexão para Troca de Dados e Interconexão para Trânsito de Dados);

Divulgação e atualização desta ORPA na página da internet da prestadora ou grupo ofertante, designado como PMS neste Mercado Relevante de Atacado;

Negociação exclusiva desta oferta de referência por meio do SNOA, sistema que gerencia a BDA, onde os contratos firmados deverão estar carregados, e com acesso remoto, atualizada em tempo real e com mecanismos de controle e acompanhamento sequencial da fila de pedidos;

Envio à Anatel, quando solicitado, de cópias dos contratos firmados e outras informações julgadas pertinentes pela Agência.

Para os municípios da categoria 3, a homologação da Anatel considerará, entre outros critérios, a possibilidade de replicação das ofertas de varejo na análise dos preços praticados nos produtos de atacado correlatos.”

Ou seja, da forma como mencionei entre os itens 4.2.13. e 4.2.16., tanto sob minha concepção pessoal quanto pelo argumento da Área Técnica supracitado, não há necessidade de impor assimetrias em municípios de categoria 1 e 4, de forma que a intervenção proposta aumente a competição no SCM sem inibir investimentos em infraestruturas para a oferta da banda larga.

Também devemos ter em consideração que, diante da existência de municípios com e sem assimetrias, há necessidade de disciplinar os possíveis pedidos de insumo neste mercado cuja origem seja em município com PMS e destino em município sem PMS, já que não seria razoável prever o sentido contrário – origem em município sem PMS e destino em município com PMS – supondo que, neste caso, o insumo seria para prover SCM em município considerado competitivo, onde o risco de exercício de poder de mercado é nulo e onde os preços de varejo já tendem para o custo marginal.

Por este motivo, sugiro alterar a redação do inciso II, do § 5º, do art. 22, do novo Anexo II do PGMC, de forma a esclarecer que, entre um município onde o Grupo foi considerado PMS e outro onde não o foi, há obrigação de fornecer o transporte de dados em alta capacidade, desde que este Grupo tenha infraestrutura instalada de fibra ótica no município onde não foi considerado PMS e desde que seja na modalidade de Interconexão para Troca de Tráfego de Dados:

§ 5º A Oferta de Referência de Transporte de Dados em Alta Capacidade deverá englobar duas modalidades de prestação:

II – Condicionalmente, o transporte de dados entre um centro de fios localizado em município em que o Grupo for designado PMS e outro centro de fios onde possuir infraestrutura instalada de fibra óptica, mesmo localizado em município onde não for considerado PMS, no caso de Interconexão para Troca de Tráfego de Dados.

E sob a mesma justificativa, alterar o art. 3º, do ato de designação de PMS no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade, conforme o texto a seguir:

Art. 3º. Determinar que a Oferta Atacadista de Transporte de Dados em Alta Capacidade em Taxas de Transmissão Superiores a 34 Mbps dos Grupos detentores de PMS neste Mercado Relevante contemple municípios onde estes detiverem infraestrutura instalada de fibra óptica, nos termos do inciso II, § 5º, art. 22 do Anexo II.

Ainda, em consonância com essa visão, proponho a retirada da tabela III do ato de designação de PMS no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade, pois o título da mesma dá a entender que há obrigação de ofertar o produto deste mercado a partir de municípios competitivos, o que não está metodologicamente coerente.

Também quanto às assimetrias nesse mercado, com o intuito de, mais uma vez, obedecer a metodologia por trás do regulamento e garantir clareza na intervenção quanto a necessidade de interligação entre os Pontos de Troca de Tráfego (PTTs) do projeto IX.br, proponho uma inclusão no texto do § 4º, do art. 22, anexo II.

Tal proposta visa tornar clara que a oferta de referência de transporte de dados entre um centro de fios onde o Grupo for considerado PMS e um PTT, deve ocorrer na medida em que o Grupo também seja PMS no município onde estiver localizado o PTT:

§ 4º A Oferta de Referência de Transporte de Dados em Alta Capacidade deverá prover o serviço de transporte de dados entre centros de fios do mesmo Grupo ou entre um centro de fios do Grupo e um Ponto de Troca de Tráfego do Projeto IX.br, do Comitê Gestor da Internet, CGI, localizado em município em que o Grupo for designado PMS.

Quanto à replicabilidade, como assimetria, ainda que esta seja uma disciplina que será realizada por meio do RHORPA, considero que a modelagem conceitual do custo a ser utilizada no primeiro ciclo, por se tratar de um mercado emergente onde os requisitos de investimentos são elevados dada a necessidade de avançar na oferta de banda larga, deve privilegiar mais o incentivo ao investimento do que o incentivo à eficiência.

Ou seja, com essas especificações, desejo, concomitantemente, conciliar a intervenção com os incentivos que precisam ser mantidos para a construção de novas infraestruturas, considerando que parte significativa desses investimentos precisa ser realizada por Grupos com PMS.

Quanto ao Mercado de Interconexão de Dados, a proposta da Área Técnica é a de seguir os mesmos Grupos com PMS e as mesmas assimetrias do no Mercado de Transporte de Dados em Alta Capacidade, conclusão baseada em uma robusta análise econômico-concorrencial na AIR:

Tal conclusão guarda completa coerência por se tratarem de mercados de insumos complementares para o provimento do SCM e, portanto, dadas as observações acima, acompanho a proposta da Área Técnica.

A proposição da Área Técnica para o mercado relevante de Conteúdo Audiovisual se pautou pela eficiência de outros instrumentos legais e regulatórios em detrimento do PGMC, considerando que parte importante da cadeia de valor não está sob a jurisdição exclusiva da Anatel.

Um exemplo dessa estrutura reside em questões relacionadas com a venda conjunta de canais e com a concentração dos canais em poucos programadores, o que não pode ser indicativo, per se, de um ilícito concorrencial, considerando as eficiências decorrentes desse tipo de prática, mas que precisa ser melhor avaliado pelos órgãos reguladores envolvidos:

Entretanto, conforme já apontado anteriormente, alguns canais podem possibilitar o exercício de poder de barganha por parte de algumas programadoras devido ao peso da marca do canal, níveis de audiência e acesso exclusivo a direitos de transmissão.

Adicionalmente, algumas práticas comerciais aplicadas pelas programadoras como venda conjunta de canais (bundles) e limitação na oferta de canais concorrentes poderiam limitar a substituibilidade dos canais de uma mesma categoria.

Conforme apresentado no item anterior, ao avaliar a rivalidade em cada categoria, a Nota Técnica aponta para os segmentos com maior potencial de ocorrência dessas práticas, tais como as categorias de notícias nacionais, filmes e séries premium e esportes.

Ademais, conforme apontado na Nota Técnica Anatel-Ancine, ao observarmos o número de programadoras e canais existentes por grupo e seus respectivos canais, identifica-se certa concentração dos canais entre as programadoras Time Warner e Globo.

O diagnóstico técnico é bastante preciso acerca das características estruturais do mercado, pelo que se percebe que o desafio de reduzir as barreiras à entrada por meio de uma diminuição equivalente na escala mínima viável de operação não é trivial:

A presença de economias de escala e escopo figura como barreira importante à entrada no mercado de programação audiovisual, principalmente devido à forma em que o conteúdo audiovisual é produzido e consumido. A produção de conteúdo televisivo caracteriza-se pela presença de altos custos iniciais.

Contudo, uma vez que a “primeira cópia” de dado programa de televisão foi realizada, o custo de ofertar o produto para um consumidor adicional é muito baixo ou desprezível, pois o produto midiático trata-se de um bem não-rival, já que seu consumo por determinada pessoa não reduz a quantidade disponível desse bem para o consumo de outros indivíduos. Portanto, o recurso despendido em produzir e/ou adquirir conteúdo, assim como em elaborar a grade de programação de um dado canal é pouco ou em nada afetado pela audiência que o canal obtiver. Logo, quanto maior o número de assinantes que dada programadora possui, menor será o custo médio por assinante incorrido para a aquisição de direitos de transmissão.

Além disso, é comum uma mesma programadora ofertar mais de um tipo de canal, os quais por vezes se enquadram em diferentes perfis de público e programação. A estratégia de criar portfólios de canais de programação está associada a ganhos de eficiência uma vez que resulta em uma diversificação de risco e uma melhor capacidade de personalizar o conteúdo veiculado.

Disponibilizar um maior número de canais permite que a programadora explore ganhos de escopo da atividade, advindos, principalmente da possibilidade de um produto criado para um mercado ser reformatado e vendido para outro181.

Assim as programadoras com grande número de assinantes e maior portfólio de canais estão melhor posicionadas para investir na aquisição de conteúdos mais diversificados e de maior qualidade, já que os custos incorridos serão diluídos por sua extensa base de assinantes. Além disso, estão aptas a dividir os riscos de sucesso ou fracasso de dado conteúdo ao programar um número maior de títulos e gêneros.

O mercado de programação apresenta, ainda, significativa diferenciação de produtos. Mesmo quando há segmentação temática dos canais de programação, é possível observar a diferenciação na percepção do consumidor sobre a atratividade dos diferentes conteúdos ofertados de mesmo tipo, que é reforçada pela existência de marcas fortes. A necessidade de significativo investimento em marca, os quais são considerados custos irrecuperáveis, pode dificultar o posicionamento de novos canais no mercado de TV por assinatura, principalmente quando estes são programados por uma empresa sem tradição.

A estratégia de “extensão de marca” auxilia a empresa a diminuir o custo de promoção do novo canal e torna mais provável que sua entrada no mercado seja bem-sucedida.

E, com base nessas conclusões, a Área Técnica conclui pela necessidade de endereçar uma possível intervenção ex-ante para uma regulamentação conjunta entre Anatel e Ancine, os órgãos reguladores da cadeia de valor, bem como admite eficiência também em intervenção ex-post, por meio de atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o CADE.

Manifesto minha ampla concordância com a Área Técnica e, por isso, entendo que deveremos dar continuidade, da forma mais breve possível, ao processo de formalização de uma regulação conjunta com a Ancine que contemple assimetrias capazes de lidar com o desafio supramencionado.

Tal processo deve dar atenção especial à avaliação da precificação do conteúdo, de forma que sua cobrança seja isonômica e não discriminatória para todas as prestadoras de tv por assinatura, independentemente de sua fatia de market share.

É necessário fazer esforços adicionais para reduzir as barreiras à entrada e dotar as prestadoras da franja de maior capacidade de conter preços e, assim, reduzir o risco de exercício de poder de mercado.

Tendo em vista as posições acima, proponho a seguinte cadeia de valor para o setor a ser alvo das assimetrias do PGMC:

Junto à revisão do PGMC, a Área Técnica trouxe, de forma bastante pertinente, uma proposta de unificação do conceito de PPP no âmbito da Agência, o que entendo guardar enorme pertinência temática com o PGMC, por se tratar de um conceito também assimétrico, que poderá ser utilizado para reduzir barreiras legais à entrada de pequenos prestadores de serviços de telecomunicações.

Na proposta, que também atende à determinação do Conselho Diretor emanada no Despacho Ordinatório nº 84/2015-CD, a Área Técnica defende a conveniência e possibilidade de unificação do conceito de PPP e entende que, ao estabelecer que uma PPP é toda e qualquer prestadora não vinculada societariamente a um Grupo com PMS, chega-se a uma definição que combina baixos custos administrativos e elevado poder de atingimento do objetivos que se pretende, qual seja, o de regular em favor dos pequenos prestadores.

Os argumentos utilizados pela Área Técnica para alterar o critério de determinação das PPPs me convenceram da necessidade do estabelecimento de condições mais favoráveis aos pequenos em relação às obrigações regulatórias em vigor:

Há que se levar em consideração que a racionalização dos critérios e a unificação do conceito, além de limitarem o ônus regulatório para as PPPs, devem ser perseguidas pelos seguintes motivos:

i. Transmitir uma mensagem única aos administrados já é, por si só, criar uma assimetria regulatória a seu favor, considerando que menores serão seus custos e o tempo dispendido para interpretar conceitos distintos distribuídos pela ampla gama de regulamentos criados pela Agência;

ii. Ter um conceito único reduz também os custos de controle da própria Agência ao simplificar as matrizes de controle necessárias para a atribuição de benefícios aos administrados, lembrando que, quanto menores os custos de controle, tanto menores os custos suportados pelos administrados. Todos esses motivos são extremamente robustos para que a Agência adote o conceito único de PPP, ainda que possa sobrevir alguma inconveniência particular para setores internos ao abrir mão de particularidades em nome de um só conceito.

defendo, igualmente, que a definição do conceito deve perseguir propósitos de melhoria da competição:

Se o objetivo da unificação e racionalização do conceito é aperfeiçoar o tratamento assimétrico dado às PPPs e, concomitantemente, simplificar o entendimento e manter, em níveis apropriados, os custos de controle regulatórios associados a este benefício, podemos dizer que o conceito de PPP está intimamente relacionado à promoção da competição.

Reduzir o ônus regulatório em favor das PPPs significa reduzir as barreiras à entrada legais por meio do abrandamento do grau de normatização e fiscalização dos negócios e/ou aumentar a contestabilidade dos mercados de telecomunicações por meio de incentivos ou alterações estruturais que facilitem a entrada de novos players.

Ou seja, por mais que os conceitos estejam dispersos pela ampla regulamentação específica da Anatel, eles sempre têm um fim comum que é a promoção da competição e, portanto, podem e devem, para alcançar as finalidades já expressas, ser unificados no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC). Toda assimetria regulatória, ainda que aplicada sobre um componente técnico específico da regulamentação, tem cunho competitivo por dar tratamento desigual a desiguais e, concorrencialmente, conforme já dito, reduzir barreiras à entrada legais e aumentar a contestabilidade dos mercados.

e também corroboro o entendimento de que o critério baseado no PMS é tecnicamente robusto e de baixo custo administrativo:

Avaliar os conceitos e os critérios que foram adotados e estão dispersos na regulamentação é essencial para se chegar a uma proposta de consolidação, em especial analisando o custo de controle desses critérios e a forma de adequação do critério à finalidade principal do conceito.

Iniciamos pelo critério que utiliza a receita operacional líquida (ROL) anual, adotado no RASA com finalidade específica de graduar as sanções de multa entre prestadoras de serviços de telecomunicações.

Ter como parâmetro uma medida de receita parece, preliminarmente, um critério bastante justo de identificar o porte de uma empresa, pois é uma medida bastante objetiva neste sentido, ainda que, pensando sobre a métrica específica do RASA, muito provavelmente fossem necessárias algumas adaptações por envolver valores que foram definidos em 2012.

Para o setor de telecomunicações, podemos identificar um caso, ao menos, em que o critério poderia gerar uma distorção: o caso de prestadoras médias que se especializam no atendimento de nichos de mercado corporativos. Essas empresas acabam tendo um número limitado de clientes com elevado ticket médio e, consequentemente, uma receita que pode superar o patamar máximo para serem enquadradas como PPPs em um critério que seja exclusivamente definido por receita.

Entretanto, trata-se de um tipo de empresa que ajuda na contestação de mercados e que atrai novos capitais interessados no setor por conta do seu potencial de crescimento, tornando-se necessário que também se estabeleçam assimetrias a seu favor.

Além do problema da distorção apresentada, o critério baseado em receita tem muitos custos de controles envolvidos, tais como:

i. Uma forma tecnicamente razoável para se chegar aos patamares de receita utilizados como limite entre PPPs e não PPPs;

ii. A necessidade de se ter uma fórmula periódica de atualização dos valores utilizados como parâmetros para se diferenciar as empresas;

iii. A manutenção de um banco de dados robusto para se guardar e atualizar as receitas das milhares de empresas outorgadas pela Agência;

Quanto ao critério baseado no número de usuários, existente no RGC, no RSCM, no RGQ-STFC, no RGQ-SCM, no RGQ-SMP e na Resolução nº 607/2013, que limita uma PPP à detenção de até 50 (cinquenta) mil acessos em serviço ou 50 (cinquenta) mil documentos de cobrança emitidos, este também é um parâmetro razoável: ou seja, quanto maior o número de acessos em serviço, maior seria o porte de uma prestadora de serviços de telecomunicações.

O que causa uma elevada distorção neste critério é o seu caráter binário, sem qualquer graduação, o que leva uma prestadora com 50.001 (cinquenta mil e um acessos) a ter de suportar todo o peso regulatório por ter um único usuário a mais.

Por conta dessa distorção, existe um forte incentivo a burlar a regra por parte do administrado, seja por meio da ocultação de informações, seja até pela divisão de empresas após atingir o patamar da regra, o que gera dispêndios com fiscalizações e controles societários.

Ao mesmo tempo, se tentarmos efetuar uma graduação no parâmetro, criando faixas de usuários, maior será o custo de controle regulatório dos dados em virtude do aumento da matriz linear criada entre número de faixas e número de prestadoras existentes no mercado.

Entretanto, para complementar os propósitos competitivos defendidos pela Área Técnica e que considero essenciais para fortalecer a competição e para limitar o risco de exercício de poder de mercado, é necessário dar continuidade ao presente trabalho por meio de uma avaliação pormenorizada das regras que a Agência pode dispensar dos pequenos prestadores, a partir do conceito aqui defendido.

Por este motivo, concordo com a modificação do conceito de PPP, e entendo necessário estabelecer, no âmbito da ação regulatória da Anatel de “Reavaliação do modelo de tratamento das Prestadoras de Pequeno Porte”, um rol mínimo de regras dispersas pela regulamentação setorial que serão de observação apenas facultativa para as prestadoras de pequeno porte.

Com isso, considerando o prazo de consulta pública , proponho determinar à Área Técnica que avalie e discrimine tais regras, de forma que, na aprovação final do regulamento, o texto possa prevê-las e, assim, concretizar o objetivo final da alteração da conceituação de PPPs.

Considerando a extensão e a complexidade da proposta de revisão do PGMC e devido ao histórico de encaminhamento da proposta que culminou com o atual regulamento, entendo necessário propor um prazo suficiente para apreciação da matéria pela sociedade.

Na primeira versão, a consulta pública consumiu um total de 90 dias, após duas prorrogações sobre a proposta inicial.

Entendo que seja necessário o mesmo prazo, pois apesar de não se tratar mais de uma inovação no arcabouço regulatório do setor e de estar sendo preservada parte substancial da metodologia atual, há modificações substanciais quanto à categorização de mercados, introdução dos mercados relevantes de Transporte e Interconexão de Dados em Alta Capacidade, regulação de preços com base em modelo de custos, entre outros temas de similar importância.

Ainda sobre o prazo, por outro lado, é necessário ter como objetivo aprovar a presente revisão em prazo que não permita concretizar o comando inscrito no artigo 13, §2º, do PGMC, argumento que corroboro para dispensar a consulta interna.

Diante disso, proponho aprovar a realização de consulta pública sobre a presente proposta pelo prazo de 90 dias, com a realização de uma audiência pública, em Brasília, com o objetivo de possibilitar o esclarecimento de temas contidos na proposta e de debater, com a sociedade, o PGMC.

Aprovar a realização de consulta pública, nos termos do art. 42 da Lei nº 9.472/1997, pelo período de 90 (noventa) dias, sobre a proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, que deverá ser disponibilizada juntamente com a Análise de Impacto Regulatório, atos de designação de PMS, informes técnicos e todos os documentos pertinentes, com as modificações introduzidas nesta Análise.

Aprovar, igualmente, a realização de consulta pública, nos termos do art. 42 da Lei nº 9.472/1997, pelo período de 90 (noventa) dias, sobre a proposta de alteração das seguintes regulamentações: Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012; Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006; Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME, aprovada pela Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005; Resolução nº 396, de 31 de março de 2005; Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012; e Resolução nº 437, de 8 de junho de 2006; Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007.

Propor a realização de uma audiência pública, em Brasília, com o objetivo de possibilitar o esclarecimento de temas contidos na proposta e de debater, com a sociedade, o PGMC.

À vista do exposto, com fundamento nas razões e justificativas da presente Análise, proponho:

Determinar à Superintendência de Competição (SCP) e à Superintendência de Regulamentação e Planejamento (SPR) que refaçam o Ato de Designação de PMS do mercado relevante de EILD, de forma a disciplinar a aplicação das assimetrias regulatórias, considerando a distinção entre áreas geográficas que serão alvo de ORPA com e sem replicação, nos termos dispostos nessa análise;

Determinar à a manutenção do mercado relevante de Infraestrutura de Acesso de Rede Fixa na presente proposta, com a inclusão de Ato de Designação de PMS para os mesmos Grupos com PMS designados no Ato nº 6.617/2012, apenas para os municípios categorizados como área 3 do SCM, bem como avaliar as adaptações textuais necessárias ao Anexo II, da presente proposta, de forma a prever as assimetrias aqui propostas para este mercado;

Determinar à Superintendência de Competição (SCP) e à Superintendência de Regulamentação e Planejamento (SPR) a manutenção da dimensão geográfica e dos Grupos com PMS, tal como definido no Ato nº 6.621/2012, na proposta de Ato de Designação de PMS do mercado relevante de Interconexão para Tráfego Telefônico em Rede Móvel;

Determinar à Superintendência de Regulamentação e Planejamento (SPR), em conjunto com as Superintendências de Controle de Obrigações, de Competição, de Relações com Consumidores, de Outorga e Recursos à Prestação e de Fiscalização, a avaliação de um rol mínimo de regras dispersas pela regulamentação setorial que serão de observação apenas facultativa para as prestadoras de pequeno porte, no âmbito da ação regulatória da Anatel de “Reavaliação do modelo de tratamento das Prestadoras de Pequeno Porte”, em prazo suficiente para a inclusão do rol na aprovação final do Plano Geral de Metas de Competição;

Propor a realização de uma audiência pública, em Brasília, com o objetivo de possibilitar o esclarecimento de temas contidos na proposta e de debater, com a sociedade, o PGMC.

Documento assinado eletronicamente por Anibal Diniz, Conselheiro, em 04/08/2016, às 10:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0694457 e o código CRC 060659F6.