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Proposta de Consulta Pública de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP.

PROPOSTA DE CONSULTA PÚBLICA DE REGULAMENTO DE DISPONIBILIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES – RDISP. AGENDA REGULATÓRIA 2015-2016.

A expedição de regulamento atende previsão constante da Agenda Regulatória que especificou as etapas de: (i) Relatório de AIR até o final de 2015; (ii) Consulta Pública até 30 de junho de 2016; e (iii) Aprovação Final até 31 de dezembro de 2016.

Pela submissão da proposta de regulamento à consulta pública, por 60 (sessenta) dias, e realização de uma Audiência Pública em Brasília/DF.

Em 30/07/2010, a Superintendência de Serviços Públicos (SPB) por meio do Informe nº 261/2010-PBQIQ/PBQI, submeteu à Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE) proposta de Regulamento de Interrupções para o STFC. A proposta buscava regulamentar o art. 7 do Plano Geral de Metas de Qualidade - PGMQ (anexo à Resolução nº 341/2003, que vigorou até 2013). A PFE se pronunciou por meio do Parecer nº 1404/2010/RLV/PGF/PFE-Anatel, de 17/12/2010.

Em 2012, por meio do Informe nº 241/2012-PBQIQ/PBQI, de 04/05/2012, a área técnica apresentou uma nova proposta de regulamento para fins de Consulta Pública, que também foi submetida à PFE. Essa proposta introduzia um indicador de disponibilidade do serviço, dentre outros mecanismos de gestão das interrupções.

Ao mesmo tempo, a Superintendência de Serviços Privados (SPV) no âmbito da revisão do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, por meio do Informe nº 731/2012/PVCPR/PVCP/SPV, de 27/07/2012, também propôs regras para tratar as interrupções na telefonia móvel. Tais regras contemplavam a forma de reparação aos usuários afetados por interrupção no SMP, em atendimento ao art. 28, do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal (anexo à Resolução nº 477/2007).

Em junho de 2013, a PFE se posicionou sobre a proposta regulamentar apresentada pela antiga SPB por meio do Parecer nº 668/2013/DFT/JCB/MGN/PGF/PFE, de 21/06/2013.

Após a reestruturação da Agência, a questão das interrupções foi contemplada nas Ações Regulatórias, com a orientação de abarcar todos os serviços de interesse coletivo.

Em abril de 2014, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) submeteu à Consulta Interna (CI nº 623) uma proposta de regulamento de interrupções contemplando os principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Após a conclusão da consulta interna nº 623, a SPR ajustou os termos da minuta e submeteu à PFE, em julho de 2015, proposta de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP para fins de Consulta Pública.

Esta proposta regulamentar, que estabeleceu critérios objetivos para avaliação da disponibilidade global dos principais serviços de interesse coletivo, se deu em atendimento à ação de “Reavaliação da regulamentação sobre interrupções”, prevista na Agenda Regulatória 2015-2016, que estabeleceu as etapas de: (i) Consulta Pública até 30 de junho de 2016; e (ii) Aprovação Final até 31 de dezembro de 2016.

Em dezembro de 2015, em atendimento a outra Ação Regulatória que previa a “Reavaliação da regulamentação da Telefonia de Uso Público”, para o estabelecimento de regras para avaliar a disponibilidade da planta de TUP, foi atualizada a Análise de Impacto Regulatório (AIR). O Relatório de AIR concluiu pela inclusão, na proposta de RDISP, de regras específicas para avaliação da disponibilidade da telefonia de uso coletivo.

A SPR trabalhou, então, em uma versão atualizada do RDISP, em seu Informe nº 113/2015/PRRE/PRUV/SPR. Este Informe traz uma abordagem abrangente das questões que afetam a planta de TUPs. Para esta ação a Agenda Regulatória previu as etapas de: (i) Relatório de AIR até o final de 2015; (ii) Consulta Pública até 30 de junho de 2016; e (iii) Aprovação Final até 31 de dezembro de 2016

A SPR ressalta que a decisão de unificar as duas ações regulatórias supracitadas se deu tanto pela conveniência de tratamento das regras atinentes ao assunto “disponibilidade” num mesmo ato normativo, como também pela coincidência das etapas dessas ações.

Os autos foram encaminhados para a apreciação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, a qual, por meio do Parecer nº 01486/2015/PFE-ANATEL/PGF/AGU, efetuou análise pormenorizada da proposta formulada.

Por meio do Informe n° 46/2016/SEI/PRRE/SPR, a área técnica teceu comentários sobre cada um dos pontos suscitados pela Procuradoria, e efetuou as modificações que entendeu serem pertinentes.

Em 20/04/2016, por meio da Matéria nº 87/2016-CMRO/SCM, o Superintendente de Planejamento e Regulamentação sugeriu o encaminhamento da Proposta de Consulta Pública de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP para apreciação do Conselho Diretor.

Em 25/04/2016, os autos do processo foram encaminhados a este gabinete para fins de relato ao Conselho Diretor, nos termos fixados pelo Regimento Interno da Anatel.

Da análise dos autos, podemos identificar que a proposta trazida à deliberação do Conselho Diretor, representa uma evolução das propostas iniciais elaboradas pela antiga Superintendência de Serviços Públicos e Superintendência de Serviços Privados. Após a mudança na estrutura da Agência, os estudos para a edição de uma regulamentação disciplinando aspectos relativos a interrupções de todos os serviços de interesse coletivo foram inseridos no âmbito das Ações Regulatórias a serem desenvolvidas.

Neste sentido, entendo ser acertada a decisão de arquivamento do Processo nº 53500.003965/2010 instaurado com o objetivo de elaborar um Regulamento de Interrupções Sistêmicas do STFC. Embora saibamos que antes mesmo da reestruturação da Anatel, as áreas já vinham trabalhando no sentido da convergência regulamentar, essa linha foi facilitada tanto como fruto da nova estrutura da Agência como da evolução tecnológica.

Destaco que a versão em análise incorporou também outra Ação Regulatória que previa a “Reavaliação da regulamentação da Telefonia de Uso Público”, para o estabelecimento de regras para avaliar a disponibilidade da planta de TUP. De tal forma que o Informe nº 113/2015/PRRE/PRUV/SPR, elaborado pela SPR encaminhou para apreciação da PFE uma versão atualizada do RDISP.

A área técnica esclarece que embora o Regulamento do TUP tenha sido aprovado a pouco mais de um ano (Resolução nº 638/2014), identificou-se a necessidade de revisão pontual do mesmo com o objetivo de estabelecer critérios claros e objetivos que permitam o acompanhamento efetivo das ações de operação, funcionamento e conservação (realizadas pelas prestadoras que proveem o serviço), bem como da disponibilidade do serviço de telefonia pública, em atendimento ao disposto na regulamentação, nos contratos de concessão e na LGT.

Assim, foram realizadas diversas reuniões entre equipes da SPR e SCO para avaliar a conveniência de introduzir no RDISP regras para avaliação da Disponibilidade da planta de Telefones de uso Público (TUP). Estes estudos, que estão consolidados no Relatório de AIR, concluíram pela inclusão, na proposta de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações, de regras específicas para o tratamento da disponibilidade da planta de TUP em todo o Brasil.

Assim, passo a tecer comentários sobre a versão mais recente da AIR e da proposta do RDISP, trazidos pela MACD em referência.

A regulamentação setorial vigente estabelece obrigações às prestadoras de serviço de telecomunicações para que, quando da ocorrência de interrupções nos serviços, comuniquem aos usuários e público em geral e, ainda, efetuem o ressarcimento aos assinantes. Tais obrigações encontram-se dispersas em diversos regulamentos da Agência, com abordagens individuais para cada um dos principais serviços de interesse coletivo – o Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, o Serviço Móvel Pessoal - SMP, o Serviço de Comunicação Multimídia - SCM e os serviços de TV por assinatura.

Com o aumento da penetração dos principais serviços de telecomunicações e a convergência tecnológica, que possibilita cada vez mais a oferta conjunta dos serviços de telecomunicações, vêm-se observando que as regras sobre interrupções não mais atendem a dinâmica e a realidade do setor, sendo também pouco efetivas na busca pela melhoria da qualidade destes serviços. Assim, faz-se necessário repensar o modelo vigente, avaliando a conveniência e oportunidade de revisão e aprimoramento de tais regras.

Dentro do objetivo proposto, a Análise de Impacto Regulatório abarcou os seguintes temas, sobre os quais efetuo breves comentários, uma vez que o relatório de AIR contém informações detalhadas.

Como comentado anteriormente, as obrigações sobre interrupções em serviços de telecomunicações estão dispersas em diversos regulamentos. Esse cenário gera uma ausência de uniformidade das regras sobre interrupções de serviços de telecomunicações e às questões associadas ao tema como o ressarcimento dos usuários, a comunicação ao público em geral e a Anatel, ao armazenamento dos registros das interrupções, dentre outras.

Nesse tema foram identificados pelo menos 9 (nove) regulamentos referentes aos principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo que trazem regras sobre interrupções, constantes da tabela abaixo.

Diante dessa vasta normatização é comum a ocorrência de interpretações diversas, contribuindo para um quadro de insegurança regulatória e ineficiências no tratamento das interrupções, sendo mais críticos os casos de oferta conjunta de mais de um serviço sobre a mesma rede.

Para a solução do problema, foi adotada a opção regulatória de unificar as regras sobre interrupções para os principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo, que abarca os principais serviços de interesse coletivo:

A devolução de valores por interrupção do serviço recebe diferentes denominações na regulamentação – compensação, ressarcimento, reparação, e segue métricas de proporcionalidade com base na mensalidade paga pelo usuário (tarifa ou preço da assinatura), para ter o serviço à sua disposição.

Como esclarecido na AIR, "a existência de procedimentos completamente distintos entre os vários serviços contribui para gerar problemas de toda ordem, que vão desde a não devolução de crédito ao assinante afetado por interrupção até a devolução de valores aquém do estabelecido, acarretando inúmeras reclamações por parte destes assinantes e de entidades de defesa dos consumidores e, consequentemente, a abertura de vários processos contra as prestadoras. Com a contratação de “combos” (planos combinados – triple play, quadruplo play, etc), situação cada vez mais comum no mercado das telecomunicações, a compreensão das regras de ressarcimento pelos usuários se torna um verdadeiro desafio, em face de tal diversidade de planos e combinações existentes.

No caso particular do SMP, a ausência de regras faz com que cada prestadora do serviço estabeleça abordagens particulares quanto à forma de ressarcimento, o que também contribui para as constantes reclamações dos usuários. Neste caso há um complicador adicional em função da mobilidade dos terminais de usuários o que gera dificuldades na definição de critérios para determinar quais usuários são afetados por determinada interrupção.

Toda essa problemática que envolve o processo de devolução de valores, demanda a necessidade de controles complexos, seja por parte da Anatel (áreas de fiscalização e de acompanhamento e controle de obrigações), seja por parte das prestadoras. Além disso, a complexidade das regras dificulta também o entendimento por parte dos usuários que, consequentemente, não conseguem acompanhar o cumprimento de seus direitos. Assim, uma reflexão desse processo, se mostra deveras oportuna.

Ainda, com relação à regulamentação, cabe destacar que o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, traz um capítulo exclusivo sobre a devolução de valores cobrados indevidamente (Capítulo V – Da Devolução de Valores ). Embora tal abordagem não trate de interrupções de serviço, cuja natureza é diferenciada, entende-se que qualquer iniciativa de padronização dessas regras deve estar alinhada com o RGC, visando à consistência regulatória e a otimização dos processos."

Para a solução do problema, foi adotada a alternativa nº3 - definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade. No entendimento da área técnica essa alternativa é a que concede o melhor tratamento aos problemas identificados, podendo proporcionar maior transparência e previsibilidade ao setor, assim como uma redução de custos e eficiência do processo de devolução.

Nos termos da AIR, ao introduzir uma sistemática de compensação coletiva, uniforme para todos os assinantes de determinada região (de um município, por exemplo), com base na disponibilidade efetiva do serviço prestado nessa região, a alternativa escolhida se mostra mais alinhada à natureza sistêmica dos eventos que ocorrem nos serviços de telecomunicações. Além disso, a sistemática funciona como mecanismo de incentivo para que as prestadoras melhorem a prestação do serviço na região, visando o menor dispêndio de recursos com pagamento de compensações quase que imediatas aos usuários.

Nesse tema, o objetivo foi o de avaliar a melhor solução para os casos de ocorrência de interrupções massivas de serviços de telecomunicações, que são aquelas que causam um maior impacto nas redes das prestadoras. Nesses casos uma parcela substancial de usuários é atingida, sendo importante que ocorra uma comunicação rápida e efetiva do ocorrido junto aos usuários da região afetada, às demais prestadoras de serviços interconectadas e à Anatel, para que cada um desses grupos possa, tendo ciência do problema, tomar as providências que entendam necessárias.

Atualmente, a comunicação dessas interrupções não é efetiva, tanto pela falta de uniformidade das regras e pela baixa efetividade dos meios que são utilizados para a comunicação ao público em geral.

A falta de uniformidade está associada à atual regulamentação que é segmentada por serviço, e, portanto, com abordagens independentes e sem sincronização entre os regulamentos dos diversos serviços.

Quanto à comunicação, importante destacar, que a regulamentação vigente estabelece como regra a divulgação ao público em geral por meio dos meios tradicionais de comunicação disponíveis na região afetada, como jornais, TV, rádio, etc. Na prática, a divulgação das interrupções tem se restringido aos meios impressos (jornais), os quais tem pouca ou nenhuma efetividade junto ao público sob a ótica da clareza desses eventos ou agilidade na informação, servindo apenas para cumprir o rito regulamentar.

Sobre esse aspecto não resta dúvida de que há formas de comunicação mais eficientes, entre as quais a Internet e o envio de mensagens eletrônicas.

Para a solução do problema, propõe-se rever o processo de comunicação das interrupções, incentivando a implementação e aprimoramento de formas mais eficazes e acessíveis ao público.

Sobre esse tema o problema identificado foi de que a ausência de critérios e limites objetivos impossibilita o acompanhamento efetivo das interrupções dos serviços de telecomunicações e, consequentemente, impedem uma adequada avaliação da regularidade e da continuidade do serviço.

Segundo análise da área técnica constante do AIR, o acompanhamento e controle das interrupções dos serviços de telecomunicações pelo órgão regulador se amparam (i) na satisfação dos usuários do serviço, (ii) na devolução de valores aos assinantes que tenham o serviço interrompido; e (iii) no acompanhamento da regularidade e continuidade dos serviços de telecomunicações.

A ausência de critérios objetivos para o acompanhamento efetivo das interrupções e da prestação dos serviços de telecomunicações dificulta o atendimento pleno das premissas legais e contratuais estabelecidas, principalmente no que diz respeito à regularidade e à continuidade dos serviços prestados, e, por consequência, também impede ações mais efetivas, por parte da Agência, visando à redução dos efeitos das interrupções de serviços na sociedade, em especial nas regiões de maior criticidade.

A alternativa sugerida foi a que propõe definir critérios e limites objetivos para avaliar as interrupções de serviço, com a introdução de um parâmetro de disponibilidade para a realização do acompanhamento contínuo da prestação do serviço.

TEMAS 05 E 06: DISPONIBILIDADE DO TELEFONE DE USO PÚBLICO E CRITÉRIOS PARA A AVALIAÇÃO DA DISPONIBILIDADE DO TELEFONE DE USO PÚBLICO - TUP

Nesse tema a área técnica fez uma análise bastante detalhada da relação do uso do TUP com a evolução do modelo de telecomunicações, da mudança do cenário de uso dos TUPs, da queda do tráfego originado nos TUPs, entre vários outros aspectos.

O documento apresenta também as medidas adotadas pela Agência em 2012 para a normalização da planta de TUP, as quais foram fundamentais para a melhora do índice de disponibilidade da telefonia de uso coletivo em todo o Brasil entre o final de 2011 e o último trimestre de 2013. Entretanto, ainda em 2013, esses índices tiveram queda expressiva.

A área relata que, durante a aplicação das medidas cautelares, não foi feita a definição de um conceito geral de disponibilidade do TUP, no entanto, cada cautelar trazia os índices a serem alcançados por cada empresa, que foram baseados na quantidade de TUP ativos por Estado ou localidade atendida somente por TUP.

De um modo geral, a taxa de disponibilidade mínima definida como a meta a ser alcançada e mantida foi de 90% por UF e 95% para as localidades atendidas somente por TUP.

Portanto, a AIR identificou que a ausência de critérios e limites objetivos na regulamentação impossibilita um acompanhamento efetivo da disponibilidade do serviço telefônico coletivo, bem como ações efetivas de enforcement pela Anatel (junto às concessionárias) para reverter eventual queda da disponibilidade do STFC prestado por meio de Telefones de Uso Público (TUP).

Assim propõe-se dotar a regulamentação de critérios claros e objetivos de avaliação da disponibilidade de TUP e aumentar a transparência e a participação social.

Diante das opções regulatórias, adotou-se a alternativa nº 2 - Incluir regras específicas referentes à disponibilidade de TUP na regulamentação, com a introdução de critérios necessários e adequados para efetuar essa avaliação.

A proposta foi objeto da Consulta Interna nº 623, no período de 10 a 17 de abril de 2014, tendo sido recebidas 29 contribuições.

Com base na AIR foi elaborada a proposta de regulamento com a seguinte estrutura:

TÍTULO III — DA CARACTERIZAÇÃO DOS EVENTOS, DO ACOMPANHAMENTO E PUBLICIDADE, E DAS MEDIDAS DE PREVENÇÃO

Por meio do Informe nº 46/2016/SEI/PRRE/SPR, a área técnica analisou as contribuições da Procuradoria Federal Especializada, constantes do Parecer nº 01486/2015/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 01/03/2016.

Dos pontos abordados pela Procuradoria, entendo ser importante destacar os seguintes, bem como o posicionamento firmado pela área técnica para os mesmos.

vi) O art. 2º da proposta expressamente exclui de sua incidência às prestadoras enquadradas no conceito de Prestadoras de Pequeno Porte, ressalvadas as obrigações referentes à informação ao público e à compensação aos assinantes. Em primeiro lugar, é importante que se esclareça o conceito de prestadora de pequeno porte que será utilizado, para fins de enquadramento dos players e usufruto da referida regra assimétrica, alertando-se, no ponto, para as propostas de alteração do PGMC, em curso na Agência;

vii) Ainda com relação ao art. 2º da proposta de RDISP, recomenda-se, para fins de instrução processual, manifestação acerca da motivação pela qual as demais obrigações constantes do futuro Regulamento não seriam aplicáveis às prestadoras de pequeno porte, especialmente no que se refere ao dever de informação acerca das interrupções ocorridas, consoante Título IV da minuta regulamentar, esclarecendo-se os custos regulatórios que adviriam da exigência da aplicação dessas obrigações em relação a esses prestadores e seus impactos, de modo a justificar a exclusão proposta no artigo citado;

Neste item, a PFE destaca a abordagem trazida no regulamento quanto a exclusão de incidência de parte das obrigações às prestadoras de pequeno porte (PPP), ressalvadas as obrigações referentes à informação ao público e à compensação aos assinantes, lembrando as propostas de alteração do PGMC em curso na Agência, no que tange a obrigações assimétricas. Ademais, no item vii, a PFE recomenda manifestação acerca das obrigações que deixariam de ser aplicadas às prestadoras de pequeno porte, especialmente no que se refere ao dever de informação das interrupções.

Com relação à exclusão de obrigações às PPP, o regulamento segue a premissa de assimetria regulatória introduzida em diversos instrumentos regulatórios aprovados pela Agência, como forma de reduzir barreiras de entrada e estimular a competição no setor. Todavia, como premissa busca-se resguardar os direitos fundamentais dos usuários. Nesta linha, permanece a obrigação regulamentar, às PPP, de informação ao público e de compensação aos assinantes.

Quanto ao envio das informações sobre interrupções à Anatel, ressalta-se que essas servem fundamentalmente para a composição dos indicadores de disponibilidade. Como tal obrigação foi dispensada das PPP, não se justifica o seu envio pelas mesmas. De fato, o envio dessas informações geraria um custo não desprezível na operação dessas prestadoras, pois implicaria em investimentos adicionais em sistemas de TI, contratação de pessoal específico para realizar as interações técnicas junto à Anatel, dentre outras, o que acabaria por inviabilizar a assimetria almejada. Importante destacar que, como existe a obrigação de informação ao público e compensação aos assinantes, a prestadora de pequeno porte deverá manter os registros de interrupções em seu poder, durante um período mínimo, para o caso de eventuais questionamentos por parte da Anatel ou de órgãos de defesa do consumidor.

Para deixar claro (na regulamentação) a necessidade de guarda das informações também pelas PPP, foi alterado o artigo que trata da manutenção de documentos e registros relacionados às interrupções (antigo art.12), estabelecendo que essas prestadoras devem manter as informações pelo prazo mínimo de 3(três) anos. Este prazo converge com o de contestação de valores pelo Consumidor, estabelecido no art. 81 do RGC. Ao tempo em que essa alteração dará previsibilidade quanto à guarda das informações aos interessados, ela não restringe o direito de contestação dos consumidores nem tão pouco onera excessivamente as prestadoras de pequeno porte.

Por fim, ressalta-se que a proposta regulamentar não define Prestadora de Pequeno Porte, não conflitando com os estudos realizados no PGMC, no qual serão definidos os critérios para a classificação desse segmento de prestadoras para fins de assimetria regulatória.

Relativamente ao conceito de Prestadora de Pequeno Porte, também não identifiquei conflito com a proposta de alteração do PGMC em andamento, processo este que se encontra neste Gabinete para relatoria. Na revisão do Plano Geral de Metas de Competição, serão atualizados os critérios para classificação das Prestadoras de Pequeno Porte. O Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações deve prever claramente as disposições não aplicáveis às PPP.

viii) Com um objetivo de produzir um texto mais elucidativa, aconselha-se a alocação dos conceitos presentes nos art. 8“, 9ª e 10º da Proposta próximo aos conceitos de interrupção e interrupção programada presentes no art. 3º, VI e VII. Aliás, intentando ainda uma forma de tratamento mais uniforme, pode-se pensar na criação de um capítulo contendo todos esses conceitos referentes à interrupção. Assim, inserto no Título I (Das Disposições Gerais), residiria o Capítulo III (Das Interrupções).

Visando deixar o texto regulamentar mais elucidativo, a PFE sugere que os conceitos relacionados à interrupção sejam alocados num único capítulo. Ressaltamos que embora o Capítulo Da Caracterização dos Eventos (Título III) tivesse tal objetivo, parte dos conceitos ficou no Capítulo das Definições (Título I), como a própria definição de interrupção e de interrupção programada. Entende-se que a sugestão da PFE é pertinente, pois proporciona maior clareza e consistência à proposta regulamentar, motivo pelo qual foi acatada, com as adequações sugeridas.

Assim, foi criado o Capítulo III – Das Interrupções, no Título I, concentrando nesse capítulo todos os conceitos relacionados à interrupção. Isso implicou em alterações no Título III, que passou a se chamar DO ACOMPANHAMENTO E PUBLICIDADE.

O agrupamento das questões relativas à interrupção em um mesmo capítulo de fato traz uniformidade ao regulamento e facilita a compreensão da proposta. No mesmo sentido, o Título III – Do Acompanhamento e Publicidade disciplina a coleta e guarda dos dados relacionados às obrigações estabelecidas no regulamento.

ix) Quanto ao critério dos 10 (dez) minutos, indaga-se, tão-somente para fins de instrução dos autos, acerca das razões ensejadoras desse intervalo temporal;

A PFE sugere que sejam apresentadas as razões que ensejaram o critério dos 10 (dez) minutos estabelecidos no artigo 8º da proposta original. Inicialmente, cabe destacar, que os sistemas de telecomunicações não estão imunes a falhas, principalmente pela complexidade da estrutura das redes e pelas diversas variáveis envolvidas, muitas das quais independem da operadora, como por exemplo, interrupções decorrentes de obras públicas (e.g.: escavações), acidentes, vandalismos, fenômenos naturais (e.g.: chuvas, sol, tempestades), falta de energia elétrica comercial, etc. Assim, mesmo que as redes sejam bem dimensionadas e dotadas de robustos sistemas de redundância e contingências (rotas alternativas, duplicidade de sistemas, etc), elas ainda estão suscetíveis a falhas e interrupções do serviço.

Nesta ótica, a proposta regulamentar busca priorizar as interrupções que realmente tragam impacto significativo junto à sociedade, sem impactar em custos desnecessários ao acompanhamento e controle de tais eventos, seja para as prestadoras seja para a Anatel. Isso não significa que os casos de interrupção abaixo de 10(dez) minutos não serão tratados pela Agência. Na verdade, tais casos geram degradação na prestação do serviço e estarão refletidos nos indicadores de qualidade definidos na regulamentação (RGQs), que são acompanhados sistematicamente pela Anatel.

Importante destacar, que os casos que se enquadram nesta condição representam menos de 1% (um por cento) das interrupções registradas para os serviços fixo e móvel, conforme dados de interrupção no SMP e no STFC (Fonte: Anatel, Ano 2013). Cabe ainda ressaltar, que além de não comprometer a continuidade do serviço, a maioria desses eventos chegam a ser imperceptíveis para os usuários, pois as redes possuem rotinas de restabelecimento automático dos sistemas. Por outro lado, é importante frisar que o acompanhamento de eventos de curta duração gera impacto significativo no processo de gestão das interrupções, em termos de custos, face à obrigações de registro, divulgação e envio de informações à Anatel, dentre outras.

Por todos esses motivos, entendeu-se que não seria eficiente analisar casos de interrupção abaixo de 10(dez) minutos. Assim, o foco regulatório é voltado para casos que, de fato, sejam relevantes para o processo por gerarem impacto significativo para a sociedade sob o aspecto da fruição do serviço.

As redes de telecomunicações não estão imunes a falhas. A complexidade de suas estruturas e o grande número de variáveis associadas à sua operação sempre poderão dar causa à interrupção das redes.

A proposta trazida priorizou as interrupções que tragam impacto significativo à sociedade, sem gerar custos desnecessários ao acompanhamento e controle de tais eventos, seja para as prestadoras seja para a Anatel.

Como apresentado no quadro abaixo, à exceção do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, que estabelece o tempo considerado como interrupção, a regulamentação aplicável aos demais serviços não define o que seja interrupção.

Com base nos dados colhidos em sistemas da Anatel e nas informações obtidas de fiscalizações realizadas pela Agência, foi possível obter uma amostra do tempo médio de duração das interrupções. As interrupções de até 10 (dez) minutos representaram menos de 1% (um por cento) das interrupções registradas para os serviços fixo e móvel, conforme dados de interrupção no SMP e no STFC (Fonte: Anatel, Ano 2013).

Os eventos ocorridos em prazo inferior a 10 (dez) minutos não comprometem a continuidade do serviço e quase sempre são imperceptíveis para os usuários. Acrescente que o acompanhamento das interrupções de curta duração gera custos na gestão dessas informações. Diante desses aspectos, a área técnica entendeu que não seria eficiente analisar casos de interrupção abaixo de 10 (dez) minutos, focando, portanto para casos que, de fato, sejam relevantes para o processo por gerarem impacto significativo para a sociedade sob o aspecto da fruição do serviço.

Cabe destacar que as interrupções abaixo de 10(dez) minutos continuam a serem tratadas, no âmbito da degradação na prestação do serviço e estarão refletidas nos indicadores de qualidade definidos na regulamentação.

xviii) Essa Procuradoria sugere a adoção do método de compensação individual com regras comuns, tal como abordado na alternativa n. 2 do AIR (fl. 45-verso), salvo impossibilidade (ou situação de extrema dificuldade) técnica ou fática para tanto. Em outras palavras, recomenda-se a adoção da compensação individual como regra, adotando-se regra subsidiária de compensação coletiva para os casos concretos em que se vislumbrem impossibilidade ou extrema dificuldade de se implementar a compensação individual. Restando impossível a implantação da compensação individual (com regras unificadas em relação aos serviços ou não) - impossibilidade essa a ser verificada no caso concreto subsistirá viável a solução da compensação coletiva, que apesar de não ser a ideal, destaca-se como aquela que melhor traz benefícios à sociedade diante das condições fáticas apresentadas;

Com relação à devolução de valores decorrentes de interrupções nos serviços, a PFE sugere a adoção do método de compensação individual, tal como abordados na Alternativa n.2, do Tema 02 da Análise de Impacto Regulatório (AIR), salvo impossibilidade técnica ou fática para tal. Embora defenda a compensação individual, a PFE não descarta a possibilidade de compensação coletiva, tanto que faz considerações quanto a esta opção, conforme será abordado posteriormente.

Especificamente com relação às alternativas de compensação, cabe frisar que a AIR procurou aprofundar os efeitos de todas as alternativas possíveis, avaliando os prós e contras de cada uma delas. No que se refere à compensação por disponibilidade individual, esboçada na Alternativa n.2, embora se observe aprimoramentos em relação à sistemática atualmente vigente, mantém-se ainda relativo grau de dificuldade na forma de controle dos processos, visto que permanece a devolução por assinante, o que exige a manutenção de um nível complexo e detalhado na gestão operacional, que historicamente (conforme se observa nos processos de acompanhamento da Anatel) tem-se mostrado ineficaz. O nível de gestão e controle decorrente do ressarcimento individual, além de demandar um significativo dispêndio de recursos por parte das prestadoras e da Agência, apresenta elevada dificuldade de fiscalização, pois exige numa verificação particularizada para cada um dos cerca de 350 milhões de assinantes dos serviços de telecomunicações. Essa dificuldade existe porque a análise individual pressupõe avaliar os registros de cada uma das interrupções ocorridas em determinado serviço (foram registradas em 2013 aproximadamente 15.500 interrupções no STFC e 168.000 interrupções no SMP - Fonte: Anatel), identificar cada um dos assinantes afetados em cada um desses eventos, consolidar os tempos individualmente para cada assinante, além de ser necessário considerar também o valor de assinatura individual de cada assinante do serviço, que está associado a um dos inúmeros planos de serviço existentes. Essas variáveis tornam o processo altamente complexo, susceptível a falhas, de difícil controle e com implicações significativas no custo de implementação/manutenção, além de ser pouco eficaz sob a ótica de estimular a melhoria do serviço.

Por outro lado, na compensação baseada na disponibilidade coletiva, Alternativa nº 3, do Tema 02 da AIR, introduzida na proposta regulamentar, a análise se dá pela ótica da coletividade, dado o caráter sistêmico das interrupções, pois além de atingir um grupo específico de usuários de uma região, a sua afetação vai além desse grupo, visto que indiretamente prejudica todos os demais usuários da região, visto que esses também não conseguem falar com os primeiros. Nesse sentido, a alternativa defende uma compensação uniforme a todos os assinantes do município, na proporção da indisponibilidade do serviço registrada em determinado município, durante o mês. Os ganhos com a introdução desta sistemática são inquestionáveis, em termos de eficiência, clareza das regras para a sociedade, simplificação dos processos e dos custos regulatórios envolvidos. Esses ganhos são destacados no Relatório de AIR, conforme trecho abaixo.

Relatório de AIR – Tema 02: Clareza nas regras de devolução de valores

Alternativa nº3 Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade coletiva

O tema interrupções, por conceito, é analisado pela ótica da coletividade, dado o caráter sistêmico do evento, que atinge igualmente um determinado número de usuários em uma mesma região. Nesse sentido, a presente alternativa defende uma compensação uniforme a todos os assinantes da região, na proporção da indisponibilidade do serviço registrada nessa região, em determinado mês.

Ressalta-se que, isso não retira os direitos dos usuários - objeto de seu contrato individual com a prestadora do serviço - posto que esses podem, a qualquer tempo, requerer eventuais ressarcimentos que ainda entendam que lhes sejam devidos.

Outrossim, ao se associar a compensação coletiva ao índice de disponibilidade da operadora em determinada região, cria-se um mecanismo de incentivo para que a empresa melhore a prestação do serviço naquela região, visando o menor dispêndio de recursos. Embora os ressarcimentos individuais também tenham este caráter, a simplificação do processo torna o dispêndio mais tangível à empresa, na medida em que o cálculo é feito imediatamente ao conhecimento da indisponibilidade do serviço no período analisado.

Assim, esta alternativa possibilita a uniformização e simplificação das regras de devolução de valores decorrentes de interrupção dos serviços de telecomunicações, contribuindo para maior clareza sobre o tema e facilitando o entendimento da regulamentação pela sociedade, possibilitando ainda a redução de custos associados. De fato, a simplificação do processo traz benefícios importantes associados, tanto para a empresa – que hoje tem um fluxo oneroso processual para: identificação de milhares de interrupções, identificação dos usuários afetados por cada uma delas, análise do plano de serviço associado a cada usuário e o ressarcimento correspondente –, quanto para a Anatel, que também tem dificuldades consideráveis para analisar a correta devolução de valores em cada caso. Toda essa problemática está relacionada ao fato de que as empresas dispõem de uma grande variedade de tipos de planos de serviço ofertado aos usuários e, ainda, com alto índice de atualizações. Além disso, acrescentem-se os planos de serviço do tipo “combo”, nos quais são ofertadas cestas de produtos, onde há preços para o pacote, sem identificação de quanto do valor da cesta é de cada serviço, o que acentua as dificuldades observadas.

Além das vantagens da Alternativa nº 2, como a simplificação dos processos, a padronização de regras, a redução custos associados, o melhor entendimento da regulamentação pela sociedade, essa alternativa traz simplificação adicional em relação àquela proposta, pois o cálculo de devolução de valores deixa de ser individual e passa a ser coletivo, o que torna os processos ainda mais simples, facilitando a fiscalização e o acompanhamento pela Anatel, bem como reduzindo os custos de controle das empresas. Assim, há benefício adicional associado à simplificação do processo, dada a facilidade de operacionaliza-la e fiscalizá-la, levando ainda a uma maior facilidade por parte dos usuários de entender o quanto seria devolvido para cada um em função de interrupções em sua região e, assim, garantir o exercício de seus direitos.

Quanto a compensação coletiva, a PFE afirma que a forma proposta no regulamento não atende aos interesses dos usuários, em razão do seu método de cálculo de compensação excluir algumas espécies de interrupções. Ressalta que se essa exclusão se mostra escorreita para a fixação de deveres administrativos referentes aos padrões de qualidade (responsabilidade administrativa), o mesmo não se pode dizer quando se trata do dever de ressarcimento aos usuários (responsabilidade civil).

Ainda, visando adequar a proposta regulamentar ao Estatuto do Consumidor, a r. PFE sugere, especificamente para fins de compensação dos usuários (responsabilidade civil), que o índice de disponibilidade utilizado do cálculo não considere as hipóteses de exclusão previstas no art 5º, III, “b”, da minuta regulamentar.

Com relação a este ponto, haja vista que os assinantes desembolsam um valor mensal para ter o serviço disponível, de forma regular e contínua durante todo o mês, entendeu-se pertinente acatar a recomendação da PFE, tendo sido feitas adequações necessárias ao texto. Assim, para fins de cumprimento das metas de disponibilidade estabelecidas, a proposta mantém as premissas originais, com exclusões de determinados eventos, que se mostram razoáveis. No entanto, para fins de compensação aos assinantes, o cálculo da disponibilidade passa a considerar todas as interrupções abarcadas no presente regulamento, sem distinção. Assim, ao tempo que preserva o direito dos assinantes, a proposta mantém o enforcement necessário para estímulo de investimentos na rede e para a melhoria contínua dos serviços regulados.

A sistemática de devolução de valores por interrupção é um aspecto essencial a ser analisado na proposta do RDISP. O modelo proposto adota a compensação coletiva, na linha de análise das interrupções com natureza sistêmica. Ou seja, a alternativa consiste em efetuar uma compensação uniforme a todos os assinantes do município em determinado mês, considerando as possíveis interrupções ocorridas no período.

Historicamente, a devolução por assinante, tem sido ineficaz. Essa sistemática demanda uma gestão operacional complexa e custosa às prestadoras, e insatisfatória para os usuários. Acrescente-se a dificuldade da área de acompanhamento e fiscalização da Agência em avaliar os registros de cada uma das interrupções ocorridas, identificar os assinantes e seus planos de serviços, entre outros pontos.

Assim, sou de opinião que a proposta de compensação coletiva associada ao índice de disponibilidade, incentiva a prestadora a melhorar a prestação do serviço na região. A compensação individual também tem essa finalidade, porém na proposta de ressarcimento coletivo o cálculo é feito imediatamente após a tomada de conhecimento da interrupção ocorrida. A disponibilidade é calculada mensalmente, por município, e a eventual indisponibilidade mensal acarreta compensação pecuniária a todos os assinantes do município.

Em meu entendimento, esse modelo uniformiza as regras de devolução e facilita o entendimento dos assinantes. Cumpre destacar que esse modelo não retira os direitos dos usuários - objeto de seu contrato individual com a prestadora do serviço - posto que esses podem, a qualquer tempo, requerer eventuais ressarcimentos que ainda entendam que lhes sejam devidos.

Além desses pontos, a área fez também outros ajustes adicionais após o Parecer da PFE, que são:

No Capítulo Da Compensação Coletiva, a proposta regulamentar previu que a sistemática a ser utilizada para fins de compensação aos assinantes seria a mesma definida no capítulo de Devolução de Valores do RGC, em face das similaridades entre os processos. Todavia, em nova avaliação concluiu-se que explicitar a sistemática no corpo do regulamento a tornaria menos suscetível a eventuais enganos. Assim, as formas de compensação foram transcritas para o regulamento com os devidos ajustes, resguardando-se, entretanto, a premissa de sinergia pretendida.

Buscando coerência entre as ações da Agência relacionadas ao assunto “interrupções”, e considerando os dados mais recentes de disponibilidade, que foram levantados pela SCO e SFI no âmbito das iniciativas de TAC relacionados a “Interrupções Sistêmicas”, foram feitas adequações nas metas de disponibilidade, de forma a torna-las mais aderentes à realidade vigente. Cabe ressaltar, entretanto, que embora esses dados sejam uma fonte importante para o refinamento das metas sugeridas na presente proposta regulamentar, eles ainda estão em fase de checagem pela área de acompanhamento e controle, não podendo ser considerados como definitivos. Todavia, entende-se que são suficientes para essa fase do processo.

Como se viu até aqui, a presente proposta tem por finalidade estabelecer formas objetivas de acompanhamento e controle de interrupções ocorridas na prestação dos serviços de telecomunicações. Historicamente, a forma de acompanhamento e controle de eventos de interrupções consistia basicamente em sua individualização (por meio de sua abrangência e tempo de duração), sanção e exigência de ressarcimento aos usuários prejudicados. Não havia granularidade pré-estabelecida como requisito para a realização de qualquer acompanhamento (como por exemplo, localidades, CNs, ou municípios), tampouco a utilização dos dados obtidos servia para a composição de séries históricas de avaliação.

Dessa maneira, a presente iniciativa normativa tem por finalidade preencher essa lacuna, possibilitando que o acompanhamento das interrupções não se limite a assegurar o controle da Agência apenas pela imposição de sanções, mas que também assegure a possibilidade de atuação proativa, mediante o estabelecimento de metas mínimas de prestação ininterrupta do serviço, baseadas em séries históricas de avaliação das redes de telecomunicações, bem como pela fixação de granularidades para fins do acompanhamento.

Elaborou-se para tanto um indicador de disponibilidade dos serviços, calculado em função do volume de interrupções ocorridas, do número de usuários por elas afetados e do tempo de duração desses eventos. Busca-se com essa métrica, estabelecer condições para se avaliar, minimamente, o nível de acessibilidade da rede, mediante análise de interrupções sistêmicas da rede. Definiu-se também a granularidade a nível de município para o acompanhamento desse indicador, bem como a avaliação a ser realizada, sempre em períodos anuais, permitindo porém que o acompanhamento se dê mensalmente.

Todavia, dado o ineditismo do conceito de Disponibilidade e da consequente ausência de séries históricas consistentes para a avaliação da rede quanto às interrupções, a área técnica solicitou, em conformidade com os parâmetros do regulamento em elaboração, a realização de fiscalizações relativas às interrupções, em todas as grandes prestadoras de serviços de telecomunicações do país, concernentes ao ano de 2015.

Tais fiscalizações foram concluídas em 2016 e seus resultados permitiram verificar que as metas de disponibilidade constantes da minuta encaminhada à PFE mereciam reparos, conforme mencionado anteriormente. Tal situação, entretanto, por tratar-se de condição estritamente técnica, não prejudica as considerações já realizadas por aquele órgão jurídico.

Outrossim, a elaboração do regulamento de disponibilidade foi marcada pela concomitância das negociações relativas aos Termos de Ajustamento de Conduta. Como foram várias as prestadoras que manifestaram interesse em celebrar compromissos relativos ao tema “Interrupções Sistêmicas”, as negociações revelaram aspectos que não foram vislumbrados previamente pela área técnica quando da elaboração da minuta de regulamento. Um desses aspectos, de grande relevância para o tema, diz respeito justamente às metas de disponibilidade que serão exigíveis das prestadoras.

Dessa maneira, realizar-se-á abaixo a exposição de fundamentos para a modificação das metas de disponibilidade que serão exigíveis das prestadoras. Dito isso, passa-se a expor que na minuta original de Regulamento de Disponibilidade, encaminhada à Procuradoria Federal, previu-se metas gradativas voltadas para análise da disponibilidade em municípios e unidades federais. Percebe-se ainda que sua abrangência é absoluta. Ou seja, ao término do período anual 100% dos municípios ou unidades federais devem apresentar as metas previstas, sob pena de descumprimento do regulamento.

Ressalta-se, que no curso de negociações (do TAC) realizadas com as prestadoras e com base nos dados de disponibilidade obtidos pela área de fiscalização, referentes ao ano de 2015, verificou-se a impossibilidade de se garantir o cumprimento das metas estabelecidas em 100% dos municípios, dada a infinidade e imprevisibilidade de problemas que possam surgir nas redes de telecomunicações.

Diante disso, construiu-se forma alternativa de acompanhamento, consistente em assegurar o cumprimento da meta apenas em percentual pré-estabelecido de municípios, assegurando-se aos demais um patamar de disponibilidade que, embora menor, seja ainda bastante razoável.

Assim, a proposta ora apresentada se baseia numa meta teto (de 99,3% nos serviços fixos e de 98,50% nos serviços móveis) atrelada a um percentual de municípios de atuação da prestadora que devem atingir esse patamar, no ano, percentual esse que se fixou em 95%, com base nos dados de disponibilidade de 2015. Visando garantir que os municípios que ficarem abaixo dessa meta teto não fiquem desamparados, foi estabelecido um nível mínimo de disponibilidade, de 96%. Nessa nova lógica, um percentual de municípios poderá ficar abaixo da meta teto, porém nunca abaixo do patamar mínimo de disponibilidade. Assim, ao tempo que se reconhece a impossibilidade técnica de estabelecer uma meta única para todos os municípios, em face das particularidades e das dificuldades operacionais envolvidas, se garante a todos os municípios um nível mínimo de SLA (Service Level Agreement) para fins de disponibilidade do serviço.

Pela nova proposta a meta de disponibilidade por UF foi excluída, pois se entendeu que a meta municipal é aquela que efetivamente vai ao encontro das demandas e das necessidades efetivas da sociedade. Ademais, o estabelecimento da meta por UF poderia conduzir, no extremo, a uma situação de bis in idem. Entende-se que tal mudança não traz prejuízos à gestão pretendida, pois a UF somente ficaria abaixo da meta se os municípios descumprissem as metas, em percentual significativo da planta instalada.

Por fim ressalta-se que a proposta ora apresentada persegue o objetivo inicial que permeou os estudos anteriores, que é estimular as prestadoras a realizar investimentos mínimos em suas redes, de modo a levar os níveis de disponibilidade dos serviços de telecomunicações a um patamar aceitável.

Foi excluído o Capítulo III - Das Medidas de Prevenção, do Título III do Regulamento, que trazia obrigações relacionadas à autonomia em caso de falta de energia elétrica comercial e também à exigência de sistemas de supervisão remota. Embora tais questões tenham se mostradas relevantes em avaliações pretéritas, entendeu-se, em nova avaliação, que a Anatel não deve adentrar em questões de cunho operacional, pois compete à prestadora avaliar a melhor forma de gerir os recursos de sua rede. A imposição de regras que invadem a gestão técnica operacional da prestadora extrapola a atuação da Agência, podendo acarretar custos ineficientes ao setor, sem garantia de melhoria dos serviços.

Assim, entende-se que ações regulatórias com tal viés somente se justificam em casos bem específicos (por exemplo, no âmbito de TAC) e não de forma indiscriminada para toda a rede da prestadora, como fora inicialmente proposto.

Por outro lado, a Anatel deve buscar formas que estimulem efetivamente a melhoria contínua dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo, e isso se dá com o estabelecimento de níveis mínimos de disponibilidade para os serviços.

Sendo assim, considerando-se que o objetivo primordial aqui buscado é assegurar que os serviços sejam prestados com níveis adequados de disponibilidade, reputa-se que é medida mais salutar exigir-se das prestadoras apenas “obrigações quanto ao resultado”, que se dá com o cumprimento das metas de disponibilidade, permitindo-se que elas (as prestadoras) aloquem com mais eficiência seus recursos em pontos de suas redes, que de fato necessitam de intervenção, bem como da forma que lhes apresentar o maior custo-benefício.

Logo, para atingir os níveis de disponibilidade propostos, são necessárias ações contínuas de melhoria nas suas redes, como: a atualização ou substituição de sistemas (comutação, transmissão), a introdução de redundâncias e contingenciamentos, a instalação de sistemas alternativos de energia (baterias, painéis solares, geradores), dentre outras ações relacionadas à gestão das redes.

Considerando que as metas de disponibilidade da proposta regulamentar objetivam, justamente, garantir a prestação contínua e regular dos serviços, entendeu-se razoável a exclusão do referido capítulo, pois tais ações já são consequência do cumprimento das referidas metas e qualquer nova obrigação nessa linha tende a surtir efeito diverso e indesejado na alocação de recursos do setor.

Com relação à proposta de tratamento das interrupções na fruição dos serviços de telecomunicações por meio do novo conceito de disponibilidade do serviço, com a consequente criação de um indicador de disponibilidade do serviço, entendo que esse tema tem estreita relação com a qualidade dos serviços, representando um dos aspectos que devem ser considerados no acompanhamento e avaliação da qualidade dos serviços realizada pela Agência.

Essa relação pode ser depreendida na regulamentação de qualidade editada pela Anatel ao longo do tempo que, contudo, apenas apresentava alguns apontamentos e obrigações isoladas, não tratando completamente do tema.

O Plano Geral de Metas de Qualidade do STFC (PGMQ), aprovado pela Resolução nº 317/2002, dava tratamento apenas acerca do prazo para restabelecimento das interrupções do serviço:

Art. 16. As Falhas/Defeitos devem ser recuperados em até 24 (vinte e quatro) horas em 95% (noventa e cinco por cento) dos casos.

§ 1º Em nenhum caso a recuperação das Falhas/Defeitos deve ocorrer em mais de 48 (quarenta e oito) horas.

§ 2º As Falhas/Defeitos tratadas neste artigo referem-se ao conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicações, seus acessórios e periféricos e quando for o caso, as instalações que os abrigam.

§ 3º A prestadora deve manter registro com histórico que demonstre as ações tomadas, e seus tempos, para o restabelecimento do serviço.

O Plano Geral de Metas de Qualidade do STFC (PGMQ), aprovado pela Resolução nº 341/2003, previa a criação de metas de qualidade para tratamento das interrupções:

Art. 7º As chamadas devem ser realizadas com boa qualidade de transmissão, em níveis adequados, sem ruídos ou interferências e com baixa incidência de queda de ligações, nos termos da regulamentação.

Parágrafo único. As metas de qualidade relativas às interrupções sistêmicas serão definidas em regulamentação específica.

O Regulamento de Gestão da Qualidade do SCM (RGQ), aprovado pela Resolução nº 574/2011, já tratava da disponibilidade do serviço por meio do percentual de tempo que o serviço é ofertado, similar ao conceito que está sendo apresentado na presente proposta:

V - Disponibilidade: período, expresso em porcentagem, em que o serviço ofertado pela Prestadora esteve disponível ao Assinante, durante um mês;

Como a regulamentação de qualidade da Agência não abordava o tema interrupções de forma adequada, alguns entendimento e ações fundamentavam-se estritamente na disposição contida no §2º do art. 79 da Lei nº 9.472/1997 – LGT, que assim dispõe:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Todavia, em que pese a relevância do tema e sua relação direta com a qualidade dos serviços, o tratamento das interrupções dos serviços, de forma geral, foi realizado pela Agência de forma esparsa e simplista, o que sempre resultou em entendimentos, tratamentos e resultados tímidos, e muitas vezes insuficientes.

A disponibilidade dos serviços (fixos e móveis) representa parte dos aspectos que devem ser considerados na avaliação da adequada e regular qualidade ofertada aos consumidores pelas prestadoras. Assim, deveria ser o primeiro aspecto a ser considerado, pois, se o serviço não está disponível, nada mais é possível de ser analisado. Com isso o tempo que o serviço fica disponível aos consumidores é o aspecto mais importante da qualidade.

Considerando essa particularidade da prestação do serviço (sua disponibilidade) entendo que esse tema deve ser incluído nas discussões em curso na Agência no âmbito do planejamento estratégico, do novo modelo de gestão da qualidade. Esses novos indicadores de disponibilidade dos serviços devem fazer parte dos indicadores que comporão o Índice Geral da Qualidade que está sendo discutido no novo modelo.

Uma das preocupações abordadas no âmbito do planejamento estratégico da Anatel diz respeito à simplificação do arcabouço regulatório aplicável ao setor de telecomunicações, objetivando a simplificação do acompanhamento da prestação dos serviços na busca por melhores resultados, o que pode ser realizado por meio de regras claras, objetivas e efetivas. Com isso deve-se evitar ao máximo a aprovação de regras regulamentares que não almejam a busca pelo resultado esperado – adequada qualidade dos serviços aos consumidores – ou que foquem em questões outras que não dizem respeito ao objetivo finalístico.

Deve ser evitada, ainda, a dispersão de regras que tratem do mesmo tema em variados regulamentos, o que acaba por dificultar uma análise consolidada e efetiva daquele aspecto que se almeja efetivar, além da possibilidade de gerar conflitos de interpretação, ou variados sancionamentos, compensações ou outras medidas repressivas ou coercivas pelo mesmo fato. Sem esquecer da possibilidade de tais aspectos serem analisados por áreas diferentes em virtude da distribuição das competências no âmbito das áreas técnicas da Agência.

Desde o início de sua atuação como órgão regulador das telecomunicações a Anatel tem realizado avaliações e adotado medidas de forma descentralizada valendo-se de parcela de informações ou dados presentes em cada área de forma compartimentada que, quase sempre se mostram insuficientes para uma atuação efetiva. Essa questão está sendo abordada em vários projetos no âmbito do planejamento estratégico que, além da simplificação do arcabouço regulamentar, buscam também uma atuação estratégica e planejada entre as diversas áreas da Agência, objetivando o atingimento dos resultados estratégicos estabelecidos, sendo um deles - Promover a ampliação do acesso e uso dos serviços, com qualidade e preços adequados.

Entendo que todos os aspectos relacionados ao acompanhamento e avaliação da qualidade devem estar previstos em um único regulamento e seguirem, obviamente, a mesma sistemática de tratamento, possibilitando, assim, uma avaliação completa da qualidade dos serviços de telecomunicações, permitindo uma visão ampla dos aspectos e das eventuais medidas a serem adotadas pela Agência.

A despeito dessas considerações, entendo a relevância de realização de Consulta Pública do RDISP, para promover a participação e contribuição da sociedade nas discussões dessa nova proposta de tratamento das interrupções na fruição dos serviços de telecomunicações por meio da disponibilidade do serviço. Todavia, o resultado dessas contribuições, análises e eventuais alterações devem ser direcionados para tratamento conjunto no projeto estratégico que discute o novo modelo de gestão da qualidade, pois como visto, o indicador de disponibilidade comporá a cesta de indicadores do novo modelo.

Portanto, diante do exposto, entendo que a discussão ora proposta não deverá mais resultar na aprovação de um Regulamento de Disponibilidade de Serviços de Telecomunicações (RDISP), na forma da proposta original, após os trâmites regulares pós Consulta Pública, mas sim, compor os estudos e encaminhamentos decorrentes da proposta do novo modelo de gestão da qualidade, completando, assim, o arcabouço regulamentar para tratamento e avaliação da qualidade dos serviços.

Desse modo, acato integralmente a proposta de regulamento apresentadas pela área técnica, à exceção do Título V, para o qual faço a contribuição a seguir.

Sobre o Título V – Da Avaliação da Disponibilidade da Telefonia de Uso Público

Esse título traz as regras específicas para a avaliação da disponibilidade da planta de TUP , contemplando as metas e a forma de compensação.

Os temas 5 e 6 da AIR trazem o detalhamento das ações tomadas pela Agência a partir de 2012, culminando com a expedição de despachos cautelares para que fosse assegurado um patamar mínimo de disponibilidade dos TUP. A meta determinada pela Agência era de uma taxa de disponibilidade mínima de 90% por UF e 95% nas localidades atendidas somente por acesso coletivo.

Tendo como objetivo melhorar a granularidade do cálculo de disponibilidade do TUP e, ao mesmo tempo, aproximar as regiões com os piores resultados daquelas que apresentaram os melhores índices, a área técnica conclui que o índice de 70% de disponibilidade mínima por município se mostra adequado. Diante do exposto, a área técnica entende que “um dos pontos de melhoria da presente alternativa é estabelecer a meta de disponibilidade municipal mínima de 70%, de forma escalonada em etapas intermediárias anuais, iniciando com 50% no primeiro ano. Tal regra serve de estímulo para aumentar a quantidade de TUP operacionais nos pequenos municípios, com reflexo nas localidades menores e mais afastadas dos grandes centros urbanos. Com base nos dados atuais, esta abordagem atingiria diretamente mais de dois mil municípios, sendo a maioria localizada na região Nordeste.”

Seguindo a mesma linha anteriormente apresentada de simplificação do arcabouço regulatório, o tratamento da disponibilidade de TUP deveria estar fundamentado em única meta finalística - uma para município e outra para UF . O estabelecimento de meta escalonada, especialmente, se o primeiro nível já tiver sido ultrapassado no cenário atual ou resultar em baixa qualidade (por exemplo meta de 50% de disponibilidade no primeiro ano de vigência) não contribui para melhora da qualidade.

Por essa razão entendo que as metas previstas deveriam ser únicas (único patamar para cada granularidade) e buscar a melhoria da qualidade no aspecto considerado, no caso a melhoria da disponibilidade da planta de TUP, nas localidades, municípios e UFs. Não deveria, outrossim, contrariar ou piorar a avaliação e acompanhamento que já está em andamento na Agência, em que pese não aplicável a todas as prestadoras, conforme estabelecido no Despacho Decisório nº 565/2015-COUN/SCO, de 2/5/2015, por meio do qual o Superintendente de Controle de Obrigações – SCO, resolveu, dentre outros itens, determinar, no âmbito do Plano de Melhoria da Planta de TUP da Oi, que:

a) Até 31/3/2015 nenhuma das Unidades da Federação – UF, onde atue, apresentem disponibilidade da planta de TUP abaixo de 90% (noventa por cento), considerada toda a UF, e abaixo de 95% (noventa e cinco por cento) nas localidades atendidas somente por acesso coletivo.

Entendo também que a disponibilidade da planta de TUP deveria ser, prevalecendo o entendimento de sua necessidade, mais um indicador a compor a cesta de indicadores do novo modelo de qualidade, objetivando eliminar eventuais conflitos de tratamentos como ressarcimento, sancionamento, etc.

A proposta de regulamento elaborada pela área técnica trouxe também minuta de Resolução contendo os dispositivos a serem revogados, em seu art. 2º, sobre os quais não tenho reparos a fazer.

Por outro lado, no art. 3º da proposta de Resolução que dá nova redação ao art. 74 do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, faço uma correção editorial à proposta encaminhada, da seguinte forma:

Art. 74. As Prestadoras de Pequeno Porte que possuam número inferior a 5.000 (cinco mil) acessos em serviço ficam isentas das obrigações consubstanciadas nos §§ 3º e 4º do art. 46, parágrafo único do art. 47 e art. 48.

Art. 74. As Prestadoras de Pequeno Porte que possuam número inferior a 5.000 (cinco mil) acessos em serviço ficam isentas das obrigações consubstanciadas no parágrafo único do art. 47 e art. 48.

Diante de todo o exposto, entendo que a proposta atende os objetivos de caracterizar e estabelecer, dentro de uma visão convergente, as condições de acompanhamento e controle da disponibilidade relativa aos principais serviços de interesse coletivo e de compensação aos assinantes, em decorrência de interrupções que venham a ocorrer nesses serviços, estando em condições de ser submetida à apreciação do Conselho Diretor, no prazo previsto da Agenda Regulatória 2015-2016.

Diante do exposto, pelas razões e justificativas constantes desta Análise, proponho:

submeter à Consulta Pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias, proposta de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações, nos termos da minuta anexa (SEI 0585620 e SEI 0599286 0599299 - minutas de Consulta Pública e de Resolução) .

que após a realização da Consulta Pública, a proposta em comento não resulte na aprovação de um Regulamento de Disponibilidade de Serviços de Telecomunicações (RDISP), na forma da proposta original, mas sim, passe a compor os estudos e encaminhamentos decorrentes da proposta do novo modelo de gestão da qualidade, completando, assim, o arcabouço regulamentar para tratamento e avaliação da qualidade dos serviços.

Documento assinado eletronicamente por Anibal Diniz, Conselheiro, em 24/06/2016, às 10:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em https://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0580271 e o código CRC D64895F0.

REGULAMENTO	SERVIÇO (S) ASSOCIADO
Reg. dos Serviços de Telecomunicações (Res. nº 73/1998)	Todos os serviços
Reg. Geral de Interconexão (Res. nº 410/2005)	Todos os serviços
Reg. do STFC (Res. nº 426/2005)	STFC
RGQ-STFC (Res. nº 605/2012)	STFC
Reg. do SCM (Res. nº 614/2013)	SCM
RGQ-SCM (Res. nº 574/2011)	SCM
Reg.do SMP (Res. nº 477/2007)	SMP
PGMQ TV Assinatura (Res. nº 411/2005)	TV por Assinatura
Reg. Proteção dos Usuários (Res. nº 488/2007)	TV por Assinatura

SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES	SIGLA
Serviço de Acesso Condicionado	SeAC
Serviço de Comunicação Multimídia	SCM
Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite	DTH
Serviço de Distribuição e Sinais Multiponto Multicanal	MMDS
Serviço de TV a Cabo	TVC
Serviço Especial de Televisão por Assinatura	TVA
Serviço Móvel Especializado	SME
Serviço Móvel Pessoal	SMP
Serviço Telefônico Fixo Comutado	STFC

Abrangência	Meta
Todos os TUP instalados nas Localidades atendidas somente por acesso coletivo da UF	95%
Todos os TUP instalados no Município e na UF	90%