SEI/ANATEL - 0542996

Revisão do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) prestado no Regime Público (PGMU) e dos Contratos de Concessão do STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI), para o período de 2016 a 2020.

revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações. NECESSIDADE DE análise conjunta dos ESTUDOS DE CONSULTORES EXTERNOS E SUA APRECIAÇÃO PELAS ÁREAS TÉCNICAS DA AGÊNCIA em relação ao tema. RELEVÂNCIA DO TRABALHO DA consultoria especializada contratada no âmbito da Agência. SUPERVENIÊNCIA DE ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO. CONVERSÃO DA DELIBERAÇÃO EM DILIGÊNCIA.

Proposta do novo Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no Regime Público - PGMU e de revisão dos Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, modalidades Local, Longa Distância Nacional - LDN e Longa Distância Internacional - LDI.

A revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações deve passar por uma análise conjunta dos estudos de consultores externos e sua apreciação pelas áreas técnicas da Agência em relação ao tema.

Não se pode ignorar o trabalho realizado no âmbito da consultoria técnica especializada contratada com recursos da União Internacional de Telecomunicações - UIT, que apoiou o corpo técnico da Agência nos estudos e propostas referentes ao projeto de reavaliação do regime e escopo dos serviços de telecomunicações.

Regimento Interno da Anatel - RIA, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Modelos para os Contratos de Concessão do STFC, modalidades Local, LDN e LDI, aprovados na forma de anexo à Resolução nº 552, de 10 de dezembro de 2010, e alterações posteriores;

Consulta Pública nº 26, de 24 de junho de 2014 (Contratos de Concessão do STFC);

Matérias para Apreciação do Conselho Diretor nº 44/2015-PRUV/SPR, de 09/10/2015, e nº 58/2015-PRRE/SPR, de 07/12/2015;

Análise nº 25/2016-GCIF, de 12 de fevereiro de 2016, apresentada na 794ª Reunião do Conselho Diretor, realizada em 18 de fevereiro de 2016;

Voto nº 1/2016/SEI/RZ, de 07 de abril de 2016, apresentado na 797ª Reunião do Conselho Diretor, realizada em 31 de março de 2016;

Portaria MC nº 4.420, de 22 de setembro de 2015, que criou o Grupo de Trabalho Ministério das Comunicações/Anatel;

Portaria nº 1.455, publicada pelo Ministério das Comunicações em 8 de abril de 2016;

Processos nº 53500.022263/2013 e nº 53500.004064/2013 (PGMU e apenso de sigilo) e nº 53500.013266/2013 (Contratos de Concessão do STFC).

Cuida-se de proposta do novo Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no Regime Público - PGMU (Processo nº 53500.022263/2013 e apenso) e de revisão dos Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, modalidades Local, Longa Distância Nacional - LDN e Longa Distância Internacional - LDI (Processo nº 53500.013266/2013), ambas para o quinquênio 2016 a 2020, submetidas aos comentários e contribuições da sociedade mediante as Consultas Públicas nº 25 e 26, de 24/06/2014, respectivamente.

O presente processo foi instaurado em 2 de outubro de 2013, pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR, com a finalidade de elaborar estudos sobre a revisão do PGMU, em conformidade com o disposto no art. 80 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT) e na Cláusula 3.2 do Contrato de Concessão aprovado pela Resolução nº 552, de 10 de dezembro de 2010.

Em 12 de novembro de 2013, elaborou-se o Informe nº 15/2013/PRUV/PRRE, que propôs submeter à Consulta Pública o documento "Temas relevantes para avaliação do ambiente econômico e regulatório do Serviço Telefônico Fixo Comutado", com a finalidade de recolher subsídios para a revisão dos Contratos de Concessão para o período de 2016 a 2020, incluindo temas afetos às obrigações de universalização. Assim, entre 11 de dezembro de 2013 e 31 de janeiro de 2014, realizou-se a Consulta Pública nº 53/2013.

As contribuições da consulta foram analisadas pelo Informe nº 16/2014-PRUV/SPR, de 28 de fevereiro de 2014 (fls. 15 a 91 do Volume de Processo 1), o qual apresentou a Análise de Impacto Regulatório - AIR da Revisão do PGMU e propôs que o Conselho Diretor: (a) deliberasse sobre a realização de Consulta Pública relativa à alteração do PGMU IV; e (b) aprovasse diretrizes para alteração da Resolução nº 586/2012, que aprovou o Regulamento do Acesso Individual Classe Especial - AICE, para adequá-lo às propostas de revisão do PGMU.

A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel - PFE/Anatel manifestou-se por meio do Parecer nº 413/2014/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 15 de abril de 2014 (fls. 91 a 106 do Volume de Processo 1), o que ensejou a confecção, pela área técnica, da análise complementar consubstanciada no Informe nº 38/2014/PRUV/SPR, de 29 de abril de 2014 (fls. 107-132 do Volume de Processo 1). Os autos foram então encaminhados para deliberação do Conselho Diretor por intermédio da Matéria nº 23/PRUV/SPR, de 29 de abril de 2014 (fl. 23), sendo que os autos foram sorteados para relatoria do Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, conforme certidão de fl. 134 do Volume de Processo 1.

Com base na Análise nº 72/2014-GCRZ, de 5 de junho de 2014 (fls. 141-163 do Volume de Processo 1), o Conselho Diretor exarou o Acórdão nº 216/2014-CD, de 24 de junho de junho de 2014 (fl. 195 do Volume de Processo 1), aprovando a realização da Consulta Pública nº 25 pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias e de 3 (três) Audiências Públicas. O exame das contribuições apresentadas foi realizado por meio do Informe nº 65/2015/PRUV/SPR, de 27 de julho de 2015 (fls. 427-529 do Volume de Processo 3), no qual consta, dentre outros documentos, a proposta de nova versão de PGMU e o Estudo da desoneração das concessionárias do STFC em virtude das metas de acesso coletivos no âmbito do novo PGMU.

Os autos foram submetidos à apreciação da PFE/Anatel, que expediu o Parecer nº 01019/2015/PGE-ANATEL/PGF/AGU, de 3 de agosto de 2015 (fls. 532-552 do Volume de Processo 3). Em seguida, a área técnica emitiu o Informe nº 93/2015/PRUV/SPR, de 9 de outubro de 2015 (fls. 589-598 do Volume de Processo 3), contemplando as recomendações daquele órgão consultivo e propôs o encaminhamento de nova minuta de PGMU ao Conselho Diretor, que ocorreu por meio da Matéria nº 44/PRUV/SPR, de 9 de setembro de 2015. Ato contínuo, em 13 de outubro de 2015, o feito foi sorteado para a relatoria do Conselheiro Igor Vilas Boas Freitas, nos termos da Certidão de fl. 599 do Volume de Processo 3.

Em 27 de novembro de 2015, o Conselheiro Relator expediu o Mem. nº 45/2015-GCIF (fl. 699 do Volume de Processo 3), solicitando à Superintendência de Planejamento de Regulamentação - SPR a remessa de cópia do Relatório de Sustentabilidade das Concessões de STFC que havia sido elaborado em atenção à determinação contida no Acórdão nº 215/2015-CD, de 15 de junho de 2015, proferido nos autos do Processo nº 53500.004493/2009. Tal solicitação foi atendida pelo Mem. nº 75/2015-PRRE/SPR, de 4 de dezembro de 2015 (fl. 701 do Volume de Processo 3).

Em 16 de fevereiro de 2016, a Telemar Norte Leste S.A. e a Oi S.A. protocolizaram conjuntamente a CT/Oi/GEIR/20/2016 (SEI nº 0278497), na qual ressaltaram a necessidade da imediata desoneração da concessão, com a diminuição das regras previstas no PGMU, conforme já exposto em suas contribuições às Consultas Públicas nº 25/2014 (PGMU), nº 26/2014 (Contrato de Concessão) e nº 29/2015 (Proposta de alteração da Cláusula 3.2 do Contrato de Concessão). Salientaram, ainda, a "inexistência de qualquer saldo de troca de metas", uma vez que a "redução de déficit" não poderia ser confundida com "existência de saldo a ser reaplicado". Registraram que, caso a Anatel entendesse pela existência de saldo, deveriam ser considerados 2 (dois) pontos: (i) eventual "saldo" do STFC não poderia financiar outros serviços; e (ii) o serviço de voz nas telecomunicações já estava completamente universalizado. Alertaram também que a proposta de aplicação do suposto saldo na implantação de enlaces de Backhaul em fibra óptica em municípios nos quais esta infraestrutura ainda não estivesse disponível não se destinava à promoção do STFC. Ao final, requereram a imediata apreciação da CP nº 25/2014 e ratificaram seus comentários a tal Consulta Pública. E, caso o novo PGMU não fosse editado, requereram, alternativamente, a implementação imediata ao menos da proposta original da Consulta Pública, que ampliava a distância geodésica entre os TUPs para 600 (seiscentos) metros.

Em observância ao disposto na Cláusula 3.2 dos contratos de concessão do STFC, instaurou-se o Processo nº 53500.013266/2013-71, com vistas à elaboração de estudos para se verificar a conveniência de revisar os termos do contrato de concessão para o período de 2016-2020. Por meio do Informe nº 15/2013/PRUV/PRRE, de 12 de novembro de 2013 (fls. 4-18 do Volume de Processo 1), a área técnica propôs, assim como ocorreu no Processo nº 53500.022263/2013, submeter à Consulta Pública o documento "Temas relevantes para avaliação do ambiente econômico e regulatório do Serviço Telefônico Fixo Comutado".

A PFE/Anatel manifestou-se favoravelmente à aludida proposta, conforme se verifica no Parecer nº 1556/2013/LFF/PFE-Anatel/PGF/AGU, nas fls, 19-21 do Volume 1 dos autos. Assim, realizou-se a citada Consulta Pública nº 53/2013. Durante os meses de dezembro de 2013 e janeiro de 2014, foram apresentados pleitos de dilação do prazo dessa Consulta Pública, presente nas fls. 36 a 42 do Volume de Processo 1, os quais foram denegadas por meio dos Despachos nº 105/2014-SPR, de 10 de janeiro de 2014 (fl. 43 do Volume de Processo 1) e nº 244/2014-SPR, de 10 de janeiro de 2014 (fl. 46 do Volume de Processo 1).

Elaborou-se, em 28 de janeiro de 2015, o Informe nº 16/2014-PRUV/SPR (fls. 195-210 do Volume de Processo 1), que apresentou a citada AIR, bem como as minutas dos Contratos de Concessão Local, LDN e LDI para serem disponibilizados para as contribuições da sociedade por meio de nova Consulta Pública. Ao final, a área técnica propôs o envio dos autos à PFE/Anatel e a aprovação, pelo Conselho Diretor, de diretrizes para os seguintes temas: estrutura e valores do Plano Básico; reversibilidade de bens; qualidade; e Código de Seleção de Prestadora - CSP.

A PFE/Anatel elaborou o Parecer nº 408/2014/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 14 de abril de 2014 (fls. 330 a 351 do Volume de Processo 1), opinando pela elaboração de Consulta Pública e apresentando ponderações sobre a redação das minutas contratuais propostas pela área técnica. Referido opinativo foi analisado por meio do Informe nº 37/2014/PRRE/SPR, de 29 de abril de 2014 (fls. 439 a 500 do Volume de Processo 2).

Os autos foram remetidos a este Conselho Diretor por meio da Matéria nº 24/PRRE/SPR, de 30 de abril de 2014. E, diante da distribuição por conexão aprovada durante a 730^a Reunião do Conselho Diretor, os presentes autos foram encaminhados para o Gabinete do Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, sorteado para relatar o Processo nº 53500.022263/2013 (Certidão de fl. 502 do Volume de Processo 2).

Em 5 de maio de 2014, o Conselheiro Relator elaborou a Análise nº 73/2014-CGRZ (fls. 503 a 656 do Volume de Processo 2), que fundamentou o Despacho Ordinatório nº 113/2014-CD, de 24 de junho de 2014 (fl. 657 do Volume de Processo 2), por meio do qual o Conselho Diretor determinou que a SPR, em conjunto com as demais Superintendências: (a) aprofundasse os estudos de impacto relacionadas às possibilidade de revisão normativa mencionados na referida Análise; e (b) avaliasse as medidas necessárias para compatibilização entre as regras concernentes aos horários de tarifação reduzida dos Planos Básicos de STFC e a adoção do modelo de custos para a determinação dos valores máximos dos valores de referência de uso de rede móvel do Serviço Móvel Pessoal - SMP.

Em 24 de junho de 2014, publicou-se o Acórdão nº 217/2014-CD (fl. 657 do Volume de Processo 2), no qual o Conselho Diretor determinou que: (a) fossem submetidas à Consulta Pública, por 180 (cento e oitenta) dias, as minutas dos Contratos de Concessão para o período de 2016 a 2020, com a realização de 3 (três) audiências públicas; e (b) o montante economizado pelas concessionárias do STFC em razão da desoneração da contratação do Seguro de Lucros Cessantes e do Seguro Garantia fosse efetivamente considerado na equação do equilíbrio econômico-financeiro, de modo que fosse revertido para a universalização ou, se fosse o caso, computado para a redução tarifária.

Ato contínuo, foi realizada a Consulta Pública nº 26, de 24 de junho de 2014. Houve pedido de dilação do prazo da consulta por 90 (noventa) dias, presente nas fls. 740 a 746 do Volume de Processo 3, o qual foi indeferido, conforme decisão consubstanciada no Acórdão nº 433/2014-CD, de 23 de dezembro de 2014 (fls. 754 do Volume de Processo 3).

As contribuições à Consulta Pública nº 26 foram examinadas pelo Informe nº 67/2015/PRUV/SPR, de 29 de julho de 2015 (fls. 993 a 1008 do Volume de Processo 3).

A PFE/Anatel manifestou-se por meio do Parecer nº 01078/2015/PGE-ANATEL/PGF/AGU, de 28 de agosto de 2015 (fls. 1009 a 1040 do Volume de Processo 3), o qual foi analisado pela área técnica em 29 de setembro de 2015, por meio do Informe nº 85/2015-PRRE/SPR (fls. 1044 a 1048 do Volume de Processo 4).

Assim, os autos foram remetidos a este Colegiado pela Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 58/2015, de 7 de dezembro de 2015, e foram sorteados para a relatoria do Conselheiro Igor Vilas Boas Freitas, nos termos da Certidão de fl. 1051 (Volume de Processo 4).

Em 18 de janeiro de 2016, o Conselheiro Relator expediu o Memorando nº 2/2016-GCIF (fl. 1055 do Volume de Processo 4), solicitando à Superintendência de Competição - SCP o envio do estudo de revisão do Plano Geral de Metas de Competição - PGMC, a fim de subsidiar a análise do presente feito. Em resposta, a SCP comunicou que referido estudo encontrava-se disponível pelo SEI nº 0162405, nos autos do Processo nº 53500.207215/2015-70 (fl. 1056 do Volume de Processo 4)

O Relator do processo, o eminente Conselheiro Igor de Freitas, apresentou a Análise nº 25/2016-GCIF, de 12 de fevereiro de 2016, na 794ª Reunião do Conselho Diretor - RCD, realizada em 18 de fevereiro de 2016, abordando conjuntamente os Processos nº 53500.022263/2013 (PGMU IV) e nº 53500.013266/2013 (revisão dos Contratos de Concessão do STFC).

Em sua análise, após descrever o histórico de cada um dos processos, aduziu que, após 2013, a Anatel iniciou 2 (dois) procedimentos que tinham como horizonte o ano de 2025: a (penúltima) revisão quinquenal dos contratos de concessão do STFC e o planejamento estratégico. Salientou que, após a já mencionada Consulta Pública nº 53/2013, o Conselho Diretor ainda não dispunha das informações necessárias para a tomada de decisão sobre a atualização dos contratos de concessão. Ressaltou, em especial, a ausência da proposta de evolução do modelo regulatório elaborada por especialistas da Anatel e consultores contratados pela União Internacional de Telecomunicações - UIT.

Registrou que, após a Consulta Pública nº 26/2014, o próprio Conselho Diretor exarou decisões que impactariam nos contratos de concessão, tais como a aprovação da norma que orientava a custo as relações de atacado (que acelerou o ajuste no excedente econômico dos serviços de voz e impactou sobremaneira a atratividade do STFC) e a decisão no processo de aferição do equilíbrio dos contratos de concessão (no qual havia análise que alertava para a inviabilidade dos contratos por mais 10 anos).

Adicionalmente, apontou para o fato de que "não há mais setor no mapa do regime público do STFC que não disponha de alternativas de mercado para o consumidor contratar um serviço de telefonia", e que a prevalência da oferta de telefonia móvel à fixa é consequência da evolução tecnológica e da escolha individual, sendo um fenômeno irreversível. Apresentou, dessa forma, o seguinte questionamento: "justifica-se uma intervenção ou um aporte de recursos públicos, sobretudo na atual crise fiscal, para salvar um serviço que cai em desuso na sociedade?

Concluiu que havia informações e fatos novos a serem levados em consideração pelo Conselho Diretor desde que aprovou, em abril de 2014, uma proposta preliminar de concentrar nos contratos de concessão do STFC os investimentos em infraestrutura de banda larga, na forma de ampliação da capacidade do backhaul das concessionárias.

Assim, ressaltou a importância de se considerar as recomendações dos projetos desenvolvidos sob a égide do Plano Estratégico 2015-2024, aprovado em fevereiro de 2015, em especial as relativas ao tema modelo de prestação de serviços[1], sobre o qual apresentou algumas informações constantes da versão preliminar do Sumário Executivo do Projeto de Reavaliação do Regime e do Escopo dos Serviços de Telecomunicações.

Ao final, apresentou proposta de reformular imediatamente a aplicação do regime público para o STFC, nos seguintes termos:

"1.    Ante o quadro, proponho ao Conselho Diretor:
a)   REJEITAR a atual proposta de revisão do PGMU, constante do Processo nº 53500.022263/2013, e a proposta de revisão dos contratos de concessão, constante do Processo nº 53500.013266/2013, bem como SOBRESTAR a análise de tais processos até que se ultimem as providências a seguir delineadas;
b)   em estrito cumprimento da competência legal desta Agência, a qual está expressamente prevista no art. 19, inciso III, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações – LGT, DEFLAGRAR no âmbito da Anatel procedimento de elaboração e proposição, ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, de adoção da medida constante no art. 18, inciso I da mesma Lei, qual seja, a definição de que a prestação, no regime público, do serviço telefônico fixo comutado se restringe àquela realizada por meio de acessos coletivos, em terminais de uso público e nas diversas modalidades desse serviço, nas localidades desprovidas da sua prestação por meio de acesso individual ou da prestação do serviço móvel pessoal;
c)   com vistas a subsidiar o referido procedimento, DETERMINAR a realização dos seguintes encaminhamentos internos no âmbito desta Agência:
c.1)   revisão, pela Superintendência de Competição, no prazo de 20 dias, dos estudos que identificam as áreas já competitivas e as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC, propondo prazos, metas e formas de adequar a competição naquelas localidades onde isso ainda não foi possível, ou seja, avaliando quais são os compromissos de interesse da coletividade (art. 135 da LGT) necessários para criar um ambiente competitivo e de prestação adequada, nos termos desta Análise;
c.2)   apresentação, pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação, em conjunto com a Superintendência de Controle de Obrigações e com a Superintendência de Competição, no prazo de 40 dias, com base no cenário descrito acima, de (i) proposta de alteração do Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público – PGO (Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008), adstrito apenas a prestação do STFC por meio de acesso coletivo (TUP) em áreas desprovidas de prestação do STFC por meio de acesso individual ou de prestação de SMP; (ii) nova proposta de alteração do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU (Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011), aderente apenas às áreas a que se refere a alteração do PGO; e (iii) proposta de minuta de termo de autorização do STFC, contendo compromissos de interesse da coletividade para as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC;
d)   DELIBERAR acerca do resultado dos trabalhos da área técnica, submetendo as propostas à Consulta Pública(art. 19, inciso III in fine da LGT) e posteriormente, ouvido o Conselho Consultivo (art. 35, incisos I e II da LGT),aprovando a versão final de tais documentos;
e)   realizados os itens anteriores, ENCAMINHAR as propostas ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, em atendimento ao art. 19, inciso III da LGT;
f)   finalmente, CONSIDERAR que, após a edição dos referidos Decretos, haverá dois cenários de prestação desse serviço para as atuais concessionárias:
f.1)   prestação do STFC no regime público, por meio de acesso coletivo (terminal de uso público – TUP, nas modalidades local, LDN e LDI), em localidades nas quais essa seja a única opção de serviço de telefonia, vale dizer, onde não seja possível a prestação de STFC por meio de acesso individual ou a cobertura de SMP. Nesse caso impõe-se a necessidade de revisão do contrato de concessão frente a nova realidade prevista em Decreto Presidencial;
f.2)   prestação de STFC no regime privado, condicionado por compromissos de interesse da coletividadecompatíveis com o nível de competição e de qualidade no município.
É como considero." [Grifos no original]

O Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro requereu vista de ambos os processos e, durante a 797ª RCD, realizada em 31 de março de 2016, proferiu o Voto nº 1/2016/SEI/RZ (0380662).

Inicialmente, manifestou concordância com o diagnóstico apresentado pelo Conselheiro Relator, em especial quanto à "avaliação em relação à perda acentuada de atratividade do STFC e aos impactos decorrentes da pressão competitiva de outros serviços de telecomunicações e mesmo de serviços de valor adicionado prestados na Internet". Alertou, no entanto, para os seguintes pontos:

o modelo de concessão sugerido pelo Conselheiro Relator - qual seja, de restringir a prestação, no regime público, doSTFC àquela realizada por meio de acessos coletivos, em terminais de uso público e nas diversas modalidades desse serviço, nas localidades desprovidas da sua prestação por meio de acesso individual ou da prestação do serviço móvel pessoal - não era sustentável e agravaria a situação econômico-financeira da concessão;

a alteração do objeto da concessão do STFC em vigor não era juridicamente possível.

Afirmou ainda que, como o debate sobre as propostas para alteração do marco regulatório do STFC era mais amplo do que o escopo dos Processos nº 53500.022263/2013 (PGMU) e nº 53500.013266/2013 (Contratos de Concessão do STFC), seria necessário instaurar processo próprio para que as alternativas de atualização regulatória setorial estampadas nos autos fossem analisadas tanto pela área técnica quanto pela PFE e, posteriormente, submetidas à deliberação deste Conselho Diretor.

Alertou que esse futuro processo deveria contemplar os resultados dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações, criado pela Portaria MC nº 4.420, de 22 de setembro de 2015, bem como os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel. Ademais, consignou que, diante do amplo debate com a sociedade promovido pelas Consultas Públicas já realizadas, o Conselho Diretor já poderia aprovar as propostas relativas à revisão do PGMU e dos Contratos de Concessão.

Adicionalmente, salientou que o acelerado processo de convergência tecnológica atual permitia novas ofertas e reduzia ou até mesmo eliminava as barreiras de diferenciação entre serviços. Nesse contexto, destacou a necessidade de atualização regulatória no Brasil, e afirmou que a própria LGT fornecia a base legal necessária para que a Anatel iniciasse um processo de reorganização do arcabouço infralegal apto a endereçar os principais desafios advindos desse processo.

Propôs, assim, a criação do Serviço Convergente de Telecomunicações - SCT, sucedâneo do STFC, do Serviço Móvel Pessoal - SMP, do Serviço Móvel Especializado - SME e do Serviço de Comunicação Multimídia - SCM, que seria acompanhada de um novo Plano Geral de Outorgas - PGO, no qual deveriam constar as regras especiais de transição que permitiriam a adaptação dos atuais instrumentos de outorga para o novo serviço convergente. Destacou que sua proposta estaria baseada em 3 (três) pilares:

convergência tecnológica de serviços: fortemente robustecida pelo advento e massificação dos terminais de acesso inteligentes, afastava a relevância da distinção entre serviços fixos e móveis. Dessa maneira, a distinção regulatória entre serviços criava entraves para que os avanços tecnológicos e mercadológicos pudessem ser plenamente aplicáveis aos consumidores;

convergência tecnológica das redes de telecomunicações: transferia os “serviços” para a camada de aplicação, sendo que o protocolo IP era a solução convergente para a troca de informações nas redes de telecomunicações da nova geração. Ademais, dentro das redes da nova geração, a comunicação de voz, em curto espaço de tempo, seria completamente diluída na comunicação de dados;

convergência regulatória: era importante para reduzir assimetrias de tratamento de serviços cada vez mais similares e firmar a neutralidade tecnológica frente à regulação.

Ademais, explanou que o SCT teria como características essenciais: (i) a convergência tecnológica; (ii) a prestação exclusivamente em regime privado; (iii) o número ilimitado de autorizações; (iv) a definição de área de prestação equivalente ao território nacional; e (v) a prestação de todas as funcionalidades atualmente ofertadas pelo STFC, SMP, SME e SCM.

Alertou, ainda, para a necessidade de alteração das regras de elegibilidade para a aplicação de fundos setoriais, de modo a permitir a aplicação de recursos na universalização, na massificação e na ampliação de cobertura, capacidade e capilaridade das redes de transporte e de acesso, por qualquer serviço de interesse coletivo, tendo por foco os mercados pouco competitivos ou não competitivos. Nos mercados potencialmente competitivos, por outro lado, a regulação deveria concentrar-se no atacado, inibindo práticas discriminatórias e anticompetitivas, conforme regras estabelecidas em regulamentação infralegal específica.

Quanto ao PGMU, ressaltou que o STFC (acessos individuais e coletivos) já estava universalizado em praticamente todo o País, restando apenas pontos isolados, especialmente em áreas onde a atratividade dos serviços de telecomunicações era muito baixa, seja pela grande dispersão da população, seja pela sua baixa renda. Destacou, ainda, que o atual Plano de Universalização era por demais oneroso às concessionárias, sem que um benefício equivalente fosse observado para a população das áreas universalizadas. Ademais, opinou pela aprovação da proposta encaminhada pela área técnica, com alterações que, ao seu ver, seriam necessárias para compatibilizá-la com sua proposta de SCT.

Especificamente quanto à revisão dos atuais Contratos de Concessão, o Conselheiro aduziu que concordava com a simplificação dos termos contratuais, em especial com a substituição de redundâncias e minúcias desnecessárias, mas que não se poderia permitir a alteração ou supressão que gerasse dúvidas ou prejuízo à segurança jurídica. Demais disso, manifestou concordância com a proposta da PFE/Anatel de alteração da cláusula 24.1, a fim de excluir a disciplina de sancionamento do contrato, mantendo as regras pertinentes apenas no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589/2012.

Quanto aos bens reversíveis, salientou que não acolhia as propostas de alteração formuladas pela área técnica, adotando, para tanto, a motivação presente nos Pareceres da PFE.

Adicionalmente, o Conselheiro reconheceu a tempestividade do Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A, Concessionária do STFC, em face do Despacho Decisório nº 6.193, de 28 de julho de 2015, por meio do qual foi indeferido o pedido de sigilo em relação a documentos constantes dos autos. Quanto ao mérito, propôs o seu provimento, no sentido de conferir confidencialidade para os intervalos de fls. 702/723 dos autos de nº 53500.022263/2013, e reiterou a necessidade de manutenção do caráter sigiloso dos autos de nº 53500.012759/2015.

revisão dos contratos de concessão do STFC, relativa ao período de 2016-2020, na forma do Anexo I ao seu Voto;

proposta de PGMU relativo ao período de 2016-2020 na forma do Anexo II ao seu Voto, encaminhando-a ao Ministério das Comunicações para aprovação da Presidente de República, nos termos do inciso III do artigo 18 e inciso XXX do artigo 19 da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997;

instauração de processo específico para análise e submissão à deliberação do Conselho Diretor de alternativas para atualização regulatória setorial, tendo por base (i) sua proposta de criação do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, que contempla (i.a) alteração do Plano Geral de Outorgas - PGO, (i.b) Resolução que aprova o Regulamento do SCT, e (i.c) Regulamento do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, na forma dos anexos ao seu Voto; (ii) a proposta contida na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12 de fevereiro de 2016; (iii) o resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações; e (iv) os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel; e

Conhecer e dar provimento ao Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A, de modo a deferir o pedido de sigilo para os intervalos de fls. 702/723 dos autos de nº 53500.022263/2013-28

Durante a Reunião nº 797 do Conselho Diretor, realizada em 31 de março de 2016, este Gabinete apresentou pedido de vista da matéria em deliberação. O encaminhamento dos autos (53500.022263/2013-28 e 53500.013266/2013-71) ocorreu em 5 de abril de 2015, conforme registrado nos Memorandos nº 01/2016/SEI/RZ (0385217) e nº 2/2016/SEI/RZ (0390351). Em 14 de abril de 2016, durante a 798ª RCD, este Gabinete solicitou a prorrogação do prazo de pedido de vista por 60 (sessenta) dias.

O Acórdão nº 532/2015-CD, de 7 de dezembro de 2015, tendo por fundamento a Análise nº 235/2015-GCRZ, de 12 de novembro de 2015, aprovou a Agenda Regulatória da Anatel para o ciclo 2015-2016[2]. Cuida-se de um instrumento de gestão da Agência, que tem por finalidade conferir "publicidade, previsibilidade, transparência e eficiência para o processo de regulação, possibilitando o acompanhamento pela sociedade de compromissos pré-estabelecidos". Destaca-se, ainda:

"A Agenda Regulatória contém as normatizações e estudos que terão sua execução priorizada pela Agência. Sua elaboração permite um melhor direcionamento dos trabalhos internos com vistas a resultados externos, facilitando o planejamento, a coordenação e o controle das diversas ações necessárias à efetivação de cada um de seus itens e à obtenção dos resultados, e sua divulgação promove a máxima transparência às atividades regulatórias

Nesse contexto, a Agenda Regulatória para o período 2015-2016 detalha as 31 ações regulatórias a serem executadas pela Anatel entre o início do segundo semestre de 2015 e o fim do segundo semestre de 2016, definidas com base nas iniciativas integrantes do Plano Estratégico para a Anatel no período 2015-2024, com previsão temporal de etapas importantes, como Análise de Impacto Regulatório (AIR), consulta pública e aprovação final. Cada item também expressa 6 seu grau de correlação com os quatro objetivos e resultado estabelecidos no Plano Estratégico da Anatel".

Dentre as ações regulatórias previstas na Agenda, destacam-se as referentes à "reavaliação do regime e escopo dos serviços de telecomunicações" e à "revisão dos contratos de concessão de telefonia fixa". A primeira consiste na reavaliação do modelo regulatório brasileiro de prestação de serviços de telecomunicações, baseado nos regimes públicos e privados, considerando as melhores práticas internacionais sobre o tema, a essencialidade dos diversos serviços de telecomunicações, os modelos de outorga (concessão, autorização e permissão), a reversibilidade dos bens, a continuidade, a universalização e os regimes de estabelecimento de preços, entre outros aspectos. A segunda, trata-se propriamente da revisão dos modelos de Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), anexos à Resolução nº 552, de 10 de dezembro de 2010.

Dessa forma, paralelamente à discussão referente à aprovação da Agenda Regulatória, mas com foco nas ações ali previstas e como parte do processo de elaboração do Planejamento Estratégico da Agência, houve a contratação junto à União Internacional de Telecomunicações - UIT de consultoria especializada para, dentre outros objetivos, apoiar o corpo técnico da Agência nos estudos e propostas referentes ao projeto de reavaliação do regime e escopo dos serviços de telecomunicações. Conforme consta no Plano Operacional 2015-2016 estabelecido para a Agência[3], o referido projeto visa à reavaliação do atual modelo regulatório brasileiro de prestação de serviços de telecomunicações, baseado nos regimes público e privado, considerando, entre outros aspectos, as melhores práticas internacionais sobre o tema, a essencialidade dos diversos serviços de telecomunicações, os modelos de outorga (concessão, autorização e permissão), a reversibilidade dos bens, a continuidade, a universalização e os regimes de estabelecimento de preços.

Destaca-se que a contratação da consultoria especializada junto à UIT envolveu recursos da ordem de US$ 4.194.547,00 (quatro milhões, cento e noventa e quatro mil, quinhentos e quarenta e sete dólares), sendo que US$ 372.503,00 (trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e três dólares) corresponde à execução das atividades envolvidas no projeto de reavaliação do atual modelo regulatório brasileiro de prestação de serviços de telecomunicações.

O projeto foi iniciado em outubro de 2015, com previsão de entrega no primeiro de semestre de 2016, e contou com a participação de diversas áreas da Agência, a saber: Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR (Gerente do Projeto), Superintendência de Competição - SCP, Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação - SOR, Superintendência de Controle de Obrigações - SCO, Superintendência de Fiscalização - SFI, Superintendência de Relações com os Consumidores - SRC e Assessoria Técnica - ATC.

Nesse ponto, ressaltam-se as atividades desenvolvidas no âmbito do projeto, conforme consta em seu Sumário Executivo: i) diagnóstico quanto ao atual regime e escopo dos serviços de telecomunicações, identificando as principais fragilidades do modelo; ii) benchmarking internacional com 6 países (Alemanha, Austrália, Estados Unidos da América, Índia, Malásia e Reino Unido) em que foram avaliados diversos atributos, ou temas chave, de interesse para melhor compreender a estruturação da prestação dos serviços e qual o enfoque dado para serviços tidos como essenciais; iii) propostas de alternativas para a revisão, considerando que a temática relacionada ao projeto envolveu atores externos à Agência, principalmente em decorrência do grupo de trabalho desenvolvido no âmbito do Ministério das Comunicações, instituído pela Portaria MC nº 4.420, de 22 de setembro de 2015.

O Grupo de Trabalho - GT criado no âmbito do extinto Ministério das Comunicações pela portaria acima citada teve a finalidade de propor Alternativas para a Revisão do Modelo de Prestação de Serviços e Telecomunicações. O GT, que contou com representantes desta Agência e do MC, estudou aspectos jurídicos, técnico-econômicos e perspectivas de evolução das concessões de telefonia fixa no país, propondo políticas públicas para o desenvolvimento de redes de banda larga. Ato contínuo, o MC lançou a Consulta Pública nº 1, em 23 de novembro de 2015, que recebeu mais de 900 contribuições. Além de analisar as contribuições escritas, o GT realizou 28 reuniões setoriais, ouvindo 56 entidades. Participaram representantes do governo, academia, movimentos sociais e entidades de defesa do consumidor, indústria, bancos de investimento, operadoras de telecomunicações, provedores de aplicações e pequenos provedores de acesso à Internet.

Em 6 de abril de 2016 o GT apresentou seu Relatório Final, o qual contém os estudos, diagnósticos e insumos obtidos em consultas à sociedade, bem como propostas concretas de políticas públicas para o setor. O GT propôs ainda a simplificação do regime de outorgas e de serviços de telecomunicações, a desburocratização e a busca de eficiência nos procedimentos de licenciamento.

Por fim, discorreu sobre a visão de futuro, com uma eventual revisão mais ampla da legislação setorial, em aspectos associados ao papel da agência reguladora, ao regime de prestação e de outorga de serviços, à regulação assimétrica, à supervisão de serviços e redes essenciais, à gestão de recursos escassos e aos mecanismos de financiamento da expansão de serviços de telecomunicações.

Da Portaria nº 1.455, de 8 de abril de 2016, do Ministério das Comunicações

Em decorrência dos trabalhos desenvolvidos pelo GT, e ainda sobre a revisão do atual modelo de prestação de serviços de telecomunicações, destaca-se a publicação, em 8 de abril de 2016, pelo extinto Ministério das Comunicações, da Portaria nº 1.455, a qual estabeleceu diretrizes para a atuação da Anatel na elaboração de proposta do referido modelo. Veja-se:

"Art. 3º. A Anatel deve elaborar e propor ao Ministério das Comunicações, nos termos da Lei Geral de Telecomunicações, propostas de mecanismos para possibilitar a migração das atuais concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para regime de maior liberdade, condicionado tal migração ao atendimento de metas relativas à banda larga, priorizando aquelas que contribuam para os objetivos previstos no inciso I do art. 2º desta Portaria.

§ 1º. Na alteração do atual modelo de prestação de serviços de telecomunicações, deve ser mantido o atendimento existente de serviços de voz, onde este ainda for necessário.

§ 2º. Devem ser estabelecidos mecanismos de incentivo à migração, preservando-se as capacidades do Poder Público quanto ao monitoramento de redes estratégicas.

§ 3º. Na definição das metas referidas no caput, devem ser observadas as seguintes diretrizes:

I - complementaridade com obrigações já existentes em decorrência de exigências regulatórias ou editais de licitação de radiofrequência;

II - as novas metas não devem se restringir às atuais regiões de outorga das concessionárias de STFC;

III - com vistas a assegurar a prestação de serviço em áreas economicamente menos atraentes, devem ser estabelecidos instrumentos que vinculem áreas rentáveis e não rentáveis;

IV - devem ser previstos mecanismos que assegurem o adequado controle do Poder Público quanto ao cumprimento das metas.

§ 4º. Dentre os elementos que devem ser considerados pela Anatel na migração das atuais concessões de STFC, incluem-se a revisão das metas de universalização do STFC existentes, a altera ção do regime de controle tarifário; a utilização de ônus contratuais financeiros; a eliminação do instituto da reversibilidade; e a eliminação do prazo contratual de 2025.

§ 5º. A Anatel deve, sempre que couber, buscar a modulação da atuação regulatória em função das características competitivas das áreas consideradas.

§ 6º. Com vistas à evolução do atual quadro normativo em direção a um regime mais convergente de prestação de serviços, deve ser buscada a simplificação do atual modelo de outorgas de serviços de telecomunicações, assim como a desburocratização e maior celeridade dos procedimentos de licenciamento." (Grifou-se)

No mesmo sentido da portaria, em 11 de maio de 2016, foi publicado o Decreto nº 8776, por meio do qual foi instituído o Programa Brasil Inteligente, com a finalidade de buscar a universalização do acesso à internet no País. Segundo aludido decreto, o Programa terá o seguintes objetivos:

Art. 2º Para alcançar a finalidade indicada no art. 1º, o Programa Brasil Inteligente terá os seguintes objetivos:

II - aumentar a abrangência das redes de acesso baseadas em fibra óptica nas áreas urbanas;

III - ampliar a cobertura de vilas e de aglomerados rurais com banda larga móvel;

IV - atender órgãos públicos, com prioridade para os serviços de educação e de saúde, com acesso à internet de alta velocidade.

VII - promover a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação em tecnologias móveis de quinta geração;

VIII - fomentar o desenvolvimento e a adoção de soluções nacionais de internet das coisas e sistemas de comunicação máquina a máquina;

IX - promover a capacitação e a qualificação profissional em tecnologias da informação e comunicação;

X - disponibilizar capacidade satelital em banda larga para fins civis e militares; e

XI - expandir redes de transporte em fibra óptica na Amazônia por meio de cabos subfluviais.

Parágrafo único. No mínimo, sessenta por cento dos Municípios beneficiados pelo objetivo a que se refere o inciso I do caput devem situar-se nas áreas de atuação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - Sudam e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - Sudene. (Grifou-se)

Quanto ao decreto, destaca-se, ainda, a competência da Anatel no referido programa:

Art. 4º A Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel proporá ao Ministério das Comunicações e estabelecerá mecanismos que possibilitem a migração das atuais concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para regime de maior liberdade, condicionando a migração ao atendimento de metas relativas à banda larga, com prioridade àquelas que contribuam ao alcance dos objetivos previstos no art. 2º.

Tem-se, portanto, que a revisão do revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações deve passar por uma análise conjunta dos diversos documentos emitidos e instrumentos normativos publicados em relação ao tema. Nessa análise, não faz sentido ignorar, ainda, o importante trabalho que está sendo realizado pela equipe técnica da Agência com o apoio da consultoria técnica especializada, principalmente em razão da qualidade do trabalho a ser apresentado, o qual envolveu praticamente todas as superintendências, e do montante de recursos envolvidos na contratação.

Sobre isso, destaca-se importante passagem contida no item 4.2.33 da Análise nº 25/2016-GCIF, de 12 de fevereiro de 2016:

"(...) não há como ignorar ou afastar integralmente as recomendações dos projetos desenvolvidos pelo corpo técnico da Casa – sob a égide do Plano Estratégico 2015-2024, aprovado em fevereiro de 2015 – sobre aspectos que constituem a essência do sistema regulatório vigente". (Grifou-se)

Propõe-se, dessa forma, com base no art. 19 do RIA, que Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR apresente proposta a este Conselho Diretor quanto à revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações, a qual deve levar em consideração o produto a ser entregue pela consultoria especializada contratada no âmbito da Agência pelo tema, bem como as propostas apresentadas e diretrizes estabelecidas, no mínimo, nos seguintes instrumentos:

Entende-se oportuno, ainda, que a proposta seja encaminhada contendo a respectiva Análise de Impacto Regulatório - AIR e as minutas de instrumentos para a implementação do modelo proposto, acompanhada de parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel.

Voto pela conversão da deliberação em diligência para determinar, com base no art. 19 do RIA, à Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR que, considerando a Análise nº 25/2016-GCIF, o Voto nº 1/2016/SEI/RZ, o Relatório Final do Grupo de Trabalho desenvolvido no âmbito do extinto Ministério das Comunicações, o disposto na Portaria MC nº 1.455, de 8 de abril de 2016 e no Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016 e o produto a ser entregue pela consultoria especializada contratada no âmbito da Agência, apresente, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a este Conselho Diretor:

Informe acompanhado da respectiva Análise de Impacto Regulatório - AIR, contendo a avaliação feita até o momento sobre a revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações, incluindo as alternativas estudadas e cenário ou cenários entendidos como os mais adequados;

[1] O Plano Estratégico 2015-2024 tem como objeto 4 (quatro) temas: modelo de prestação de serviços, outorga e licenciamento, gestão de espetro e qualidade.

[2] Disponível em http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=338686&pub=original&filtro=1&documentoPath=338686.pdf. Acesso em 3 de junho de 2016.

[3] Disponível em http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=334890&pub=original&filtro=1&documentoPath=334890.pdf. Acesso em 6 de junho de 2016.

Documento assinado eletronicamente por Otavio Luiz Rodrigues Junior, Conselheiro, em 07/06/2016, às 21:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0542996 e o código CRC FFBA1B17.