SEI/ANATEL - 0380662

Revisão do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) prestado no Regime Público (PGMU) e dos Contratos de Concessão do STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI), para o período de 2016 a 2020.

VOTO. SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. INTERESSE COLETIVO. SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO (STFC). SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (SMP). SERVIÇO MÓVEL ESPECIALIZADO (SME). SERVIÇO DE COMUNICAÇÃO MULTIMÍDIA (SMC). ATUALIDADE DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. CONVERGÊNCIA DE REDES E SERVIÇOS. CONVERGÊNCIA REGULATÓRIA. NECESSIDADE PREMENTE DE MODERNIZAÇÃO. PROPOSTA DE CRIAÇÃO DO SERVIÇO CONVERGENTE DE TELECOMUNICAÇÕES (SCT), SUCEDÂNEO DO STFC, DO SMP, DO SME E DO SCM. CENÁRIO DE TRANSIÇÃO. ADAPTAÇÃO DOS ATUAIS INSTRUMENTOS DE OUTORGA. NECESSIDADE DE ALTERAÇÕES NO PLANO GERAL DE OUTORGAS (PGO). INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ESPECÍFICO PARA ANÁLISE E SUBMISSÃO AO CONSELHO DIRETOR DE ALTERNATIVAS PARA ATUALIZAÇÃO REGULATÓRIA SETORIAL, TENDO POR BASE AS PROPOSTAS EXTERNADAS ATÉ O MOMENTO NOS AUTOS. APROVAÇÃO DA REVISÃO QUINQUENAL DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DO STFC E DO PGMU.

A Atualidade é um dos princípios norteadores da atuação do órgão de regulação setorial na sua missão institucional de garantir à população brasileira acesso às telecomunicações a preços razoáveis e em condições adequadas. Ela compreende não apenas a modernidade de técnicas e instrumentos, mas também a melhoria e expansão do uso das redes e serviços de telecomunicações e a criação de oportunidades de investimento em um ambiente competitivo propício à inovação. Ademais, ela conforma a atuação da Administração Pública no exercício da função regulatória com vistas a garantir que suas diretrizes se concretizem, quando identificadas situações de inadequação ou anacronismo.

Premente necessidade de modernização do arcabouço normativo frente à convergência dos serviços prestados ao público em geral e à convergência tecnológica das redes de telecomunicações, permitindo uma experiência transparente, ubíqua e contínua aos consumidores, e desenvolvimento e inovação para o setor de telecomunicações.

Proposta de criação de um novo serviço, o Serviço Convergente de Telecomunicações - SCT, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM, acompanhado da revisão do PGO, a ser avaliado em processo específico.

O SCT, prestado exclusivamente no regime privado, incorporaria ao arcabouço regulatório setorial um serviço de interesse coletivo plenamente preparado para a convergência de redes e serviços de telecomunicações, em que a flexibilidade dos meios, tecnologias e modelos, aliada à baixa carga regulatória diretamente imposta, certamente possibilitaria grandes avanços para o setor nas próximas décadas.

Igualmente importante é rediscutir as regras de elegibilidade para a aplicação de fundos setoriais, de modo a permitir a aplicação de recursos na universalização, na massificação e na ampliação de cobertura, capacidade e capilaridade das redes de transporte e de acesso, por qualquer serviço de interesse coletivo.

Alterações no PGO para possibilitar a adaptação dos instrumentos de outorga do STFC prestado no regime público para o SCT. A adaptação poderia ser realizada a partir do segundo ano da edição do novo PGO de transição e em até três anos para o término de vigência dos atuais Contratos de Concessão do STFC.

É condição para efetivar a adaptação dos instrumentos de outorga o cumprimento de compromissos de investimento, na forma de metas de implantação de redes de telecomunicações, equivalentes aos eventuais ganhos decorrentes da adaptação.

Alterações no PGMU no sentido de otimizar a aplicação dos recursos, em vista do elevado grau de universalização do STFC. Manutenção das regras de implantação de Backhaul decorrentes do Decreto nº 6.424, de 2008.

Proposta de Regulamento do Serviço Convergente de Telecomunicações (RSCT). Inexigibilidade de outorga para até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço, quando a rede de suporte à prestação empregar somente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita.

Proposta prevendo a possibilidade de consolidação de outorgas e incremento nos limites da quantidade de espectro que pode ser detido por um mesmo Grupo Econômico, ou “spectrum cap”.

Aprovação da (i) revisão dos contratos de concessão do STFC, relativa ao período de 2016-2020, na forma do Anexo I ao presente Voto, e (ii) proposta de Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, relativo ao período de 2016-2020, na forma do Anexo II ao presente Voto, encaminhando-a ao Ministério das Comunicações para aprovação da Presidente de República, nos termos do inciso III do artigo 18 e inciso XXX do artigo 19 da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997.

Proposta de instauração de processo específico para análise e submissão à deliberação do Conselho Diretor de alternativas para atualização regulatória setorial, tendo por base (i) a presente proposta de criação do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, que contempla (i.a) alteração do Plano Geral de Outorgas - PGO, (i.b) Resolução que aprova o Regulamento do SCT, e (i.c) Regulamento do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, na forma dos anexos ao presente Voto; (ii) a proposta contida na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016; (iii) o resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações; e (iv) os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel.

Modelos para os Contratos de Concessão do STFC, modalidades Local, LDN e LDI, aprovados na forma de anexo à Resolução nº 552, de 10/12/2010, e alterações posteriores;

Matérias para Apreciação do Conselho Diretor nº 44/2015-PRUV/SPR, de 09/10/2015, e nº 58/2015-PRRE/SPR, de 07/12/2015;

Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016, apresentada na 794ª Reunião do Conselho Diretor, realizada em 18/02/2016;

Processos nº 53500.022263/2013 e nº 53500.004064/2013 (PGMU e apenso de sigilo) e nº 53500.013266/2013 (Contratos de Concessão do STFC).

Cuida-se de proposta para o novo Plano Geral de Metas para a Universalização do STFC prestado no Regime Público (PGMU), no bojo do Processo nº 53500.022263/2013 e apenso, e da revisão dos Contratos de Concessão do STFC, modalidades Local, LDN e LDI, Processo nº 53500.013266/2013, ambos para o quinquênio 2016 a 2020, submetidos aos comentários e contribuições da sociedade mediante as Consultas Públicas nº 25 e 26, de 24/06/2014, respectivamente.

Em 14/12/2015, os autos foram distribuídos ao Gabinete do Conselheiro Igor de Freitas (GCIF) para fins de relatoria e submissão da matéria a este Conselho Diretor. Tendo como fundamento o disposto no art. 12 da Portaria nº 495, de 24/05/2012, os autos dos dois processos foram remetidos ao mesmo Gabinete, em decorrência da conexão entre as matérias.

Em 18/02/2016, na 794ª Reunião do Conselho Diretor (RCD), a presente matéria foi relatada pelo Conselheiro Igor de Freitas por meio da Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016, a qual aborda, de forma conjunta e indissociada, a revisão do PGMU e dos Contratos de Concessão do STFC. Em apertada síntese, o Conselheiro Relator propôs rejeitar as propostas submetidas pela área técnica e sobrestar a tramitação dos processos até que se concluam as diligências delineadas em sua Análise.

Naquela ocasião, com o fito de avaliar mais detidamente a matéria em deliberação, solicitei vistas dos autos, com amparo no art. 15 do Regimento Interno da Anatel (RI), aprovado na forma de anexo à Resolução nº 612, de 29/04/2013.

Em 03/03/2016, na 795ª RCD, solicitei a prorrogação do prazo de vistas pelo período de 30 (trinta) dias, com fundamento no art. 16, § 1º, do RI.

Cuidam os autos de processos administrativos instaurados com o fito de instruir a revisão do PGMU para o quinquênio 2016 a 2020 e a segunda alteração dos Contratos de Concessão do STFC destinado ao público em geral nas modalidades Local, LDN e LDI, em consonância com a previsão constante da Cláusula 3.2 dos Contratos vigentes, aprovados na forma de anexos à Resolução nº 552, de 10/12/2010.

Como mencionado, as propostas já foram objeto de consulta à sociedade, nos termos das CP nº 25/2014 e nº 26/2014.

No que concerne ao PGMU, as contribuições recebidas na CP nº 25/2014 foram analisadas pela área técnica por meio do Informe nº 65/2015-PRUV/SPR, de 27/07/2015. Instada a se manifestar, a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel), apresentou suas considerações e contribuições mediante o Parecer nº 01019/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 03/08/2015. Procedida a devida avaliação, a proposta final da Área Técnica restou consolidada no Informe nº 93/2015-PRUV/SPR, de 09/10/2015.

Quanto à revisão dos Contratos de Concessão do STFC, em 29/07/2015, por meio do Informe nº 67/2015-PRRE/SPR, uma equipe composta por servidores de diversas áreas da Agência analisou e consolidou as contribuições recebidas na CP nº 26/2014 e propôs melhorias às minutas de Contratos. Em 28/08/2015, por intermédio do Parecer nº 01078/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, PFE-Anatel teceu suas considerações sobre a matéria em apreço e apresentou sugestões. Em 29/09/2015, por meio do Informe nº 85/2015-PRRE/SPR, a Área Técnica se debruçou sobre as contribuições advindas do órgão de consultoria jurídica e adotou aquelas que considerou pertinentes.

Concluída a instrução, os autos foram distribuídos ao Gabinete do Conselheiro Igor Vilas Boas de Freitas (GCIF) para fins de relatoria e submissão da matéria a este Órgão Colegiado.

A proposta do Conselheiro Relator, apresentada na 794ª RCD e constante da Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016, possui o seguinte teor, nos termos da Conclusão da referida Análise:

1.    Ante o quadro, proponho ao Conselho Diretor:
a)   REJEITAR a atual proposta de revisão do PGMU, constante do Processo nº 53500.022263/2013, e a proposta de revisão dos contratos de concessão, constante do Processo nº 53500.013266/2013, bem como SOBRESTAR a análise de tais processos até que se ultimem as providências a seguir delineadas;
b)   em estrito cumprimento da competência legal desta Agência, a qual está expressamente prevista no art. 19, inciso III, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações – LGT, DEFLAGRAR no âmbito da Anatel procedimento de elaboração e proposição, ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, de adoção da medida constante no art. 18, inciso I da mesma Lei, qual seja, a definição de que a prestação, no regime público, do serviço telefônico fixo comutado se restringe àquela realizada por meio de acessos coletivos, em terminais de uso público e nas diversas modalidades desse serviço, nas localidades desprovidas da sua prestação por meio de acesso individual ou da prestação do serviço móvel pessoal;
c)   com vistas a subsidiar o referido procedimento, DETERMINAR a realização dos seguintes encaminhamentos internos no âmbito desta Agência:
c.1)   revisão, pela Superintendência de Competição, no prazo de 20 dias, dos estudos que identificam as áreas já competitivas e as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC, propondo prazos, metas e formas de adequar a competição naquelas localidades onde isso ainda não foi possível, ou seja, avaliando quais são os compromissos de interesse da coletividade (art. 135 da LGT) necessários para criar um ambiente competitivo e de prestação adequada, nos termos desta Análise;
c.2)   apresentação, pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação, em conjunto com a Superintendência de Controle de Obrigações e com a Superintendência de Competição, no prazo de 40 dias, com base no cenário descrito acima, de (i) proposta de alteração do Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público – PGO (Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008), adstrito apenas a prestação do STFC por meio de acesso coletivo (TUP) em áreas desprovidas de prestação do STFC por meio de acesso individual ou de prestação de SMP; (ii) nova proposta de alteração do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU (Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011), aderente apenas às áreas a que se refere a alteração do PGO; e (iii) proposta de minuta de termo de autorização do STFC, contendo compromissos de interesse da coletividade para as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC;
d)   DELIBERAR acerca do resultado dos trabalhos da área técnica, submetendo as propostas à Consulta Pública (art. 19, inciso III in fine da LGT) e posteriormente, ouvido o Conselho Consultivo (art. 35, incisos I e II da LGT), aprovando a versão final de tais documentos;
e)   realizados os itens anteriores, ENCAMINHAR as propostas ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, em atendimento ao art. 19, inciso III da LGT;
f)   finalmente, CONSIDERAR que, após a edição dos referidos Decretos, haverá dois cenários de prestação desse serviço para as atuais concessionárias:
f.1)   prestação do STFC no regime público, por meio de acesso coletivo (terminal de uso público – TUP, nas modalidades local, LDN e LDI), em localidades nas quais essa seja a única opção de serviço de telefonia, vale dizer, onde não seja possível a prestação de STFC por meio de acesso individual ou a cobertura de SMP. Nesse caso impõe-se a necessidade de revisão do contrato de concessão frente a nova realidade prevista em Decreto Presidencial;
f.2)   prestação de STFC no regime privado, condicionado por compromissos de interesse da coletividade compatíveis com o nível de competição e de qualidade no município.
É como considero.
[Grifos no original]

Considero que o diagnóstico feito pelo Conselheiro Relator não merece reparos. Compartilho da avaliação em relação à perda acentuada de atratividade do STFC e aos impactos decorrentes da pressão competitiva de outros serviços de telecomunicações e mesmo de serviços de valor adicionado prestados na Internet, tudo influenciando fortemente os hábitos de consumo dos usuários de serviços de telecomunicações. Contudo, é exatamente por compartilhar do diagnóstico trazido pelo Conselheiro Relator que divirjo de sua proposta de solução e opto por apresentar um caminho que buscará adaptar a regulamentação setorial ao cenário de convergência tecnológica e econômica dos serviços e a uma dinâmica cada vez mais frenética de inovações em diferentes plataformas tecnológicas e em soluções de comunicações para o consumidor final. Acolhendo, portanto, o diagnóstico muito bem feito pelo Conselheiro Relator, este voto segue com a apresentação de proposta alternativa para a evolução do STFC em uma perspectiva mais ampla de atualização regulatória setorial.

Adicionalmente, por entender que a discussão relativa às propostas para alteração do marco regulatório do STFC ultrapassa em muito o escopo dos processos em questão – Processos nº 53500.022263/2013 (PGMU) e nº 53500.013266/2013 (Contratos de Concessão do STFC) –, trago proposta no sentido de instaurar processo próprio para que as alternativas de atualização regulatória setorial externadas até o momento nos autos sejam analisadas pela Área Técnica e pela Procuradoria Federal Especializada, e posteriormente submetidas à deliberação deste Conselho Diretor.

Assim, tanto a proposta que ora apresento, quanto a contida na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016, deveriam passar pelo opinativo e avaliação das Áreas Técnicas e do órgão jurídico da Agência, que considerariam cada uma das propostas como um cenário próprio a ser tratado, com os respectivos estudos de impacto regulatório, sem prejuízo de outros que possam resultar dos estudos conduzidos neste processo específico.

Também deveriam fazer parte do processo a ser instaurado os resultados dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações, bem como os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel, de forma a conferir a máxima robustez à proposta resultante dos trabalhos desenvolvidos no referido processo.

Acho oportuno mencionar que, neste Voto, procurarei apresentar a proposta de atualização regulatória setorial que entendo necessária não só quanto aos seus princípios norteadores e à descrição de seus principais elementos constitutivos. Optarei por apresentar, além destes elementos, uma proposta que contemplasse as alterações no quadro normativo setorial necessárias para implementar a atualização regulatória que entendo adequada, isto é, trago também propostas quanto ao texto de alterações regulamentares (novos regulamentos, revisões do PGO, etc.) que entendo necessárias para a implementação das ideias que passo a expor.

Tal estratégia de apresentação da presente proposta visa qualificar o debate em torno da modernização do arcabouço regulatório que se propõe. Assim, podem ser debatidas não só as ideias que norteiam a proposta, mas, principalmente, os detalhes de implementação necessários. Acredito que a apresentação dos detalhes de implementação enriquecerá o debate, facilitando que tal modernização regulatória ocorra no menor espaço de tempo possível.

Quanto à revisão do Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) do STFC prestado no Regime Público e dos Contratos de Concessão do STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI), para o período de 2016 a 2020, objeto dos processos em questão, considero que as propostas podem ser aprovadas por este Colegiado, já havendo amplo debate com a sociedade sobre as mesmas no âmbito das Consultas Públicas promovidas para este fim.

A Atualidade é um dos princípios norteadores da atuação do órgão de regulação setorial na sua missão institucional de garantir à população brasileira acesso às telecomunicações a preços razoáveis e em condições adequadas. Ela compreende não apenas a modernidade de técnicas e instrumentos, mas também a melhoria e expansão do uso das redes e serviços de telecomunicações e a criação de oportunidades de investimento em um ambiente competitivo propício à inovação.

Além dessa dimensão preceitual – de assegurar, em última análise, a contínua eficiência e qualidade do serviço outorgado –, ela também conforma a atuação da Administração Pública no exercício da função regulatória com vistas a garantir que essa diretriz se concretize, quando identificada uma situação de inadequação ou anacronismo.

Desde que foi criada, a Agência Nacional de Telecomunicações deu importantes passos para garantir a atualidade dos serviços, para que incorporassem os frutos da evolução tecnológica e possibilitassem novas e melhores condições de fruição, mais adequadas às demandas da sociedade e ao desenvolvimento do setor. Dentre os muitos exemplos dessa atuação passíveis de menção, cabem destacar a digitalização e a codificação das centrais telefônicas, a atualização das tecnologias de acesso móvel, a consolidação de regras em instrumentos normativos únicos, a criação de um serviço multimídia, a adoção de processos de gestão de riscos, o estabelecimento de metas de competição e a implantação do modelo de custos.

Hoje, a Agência enfrenta mais um desafio dessa natureza. A Lei nº 9.472, de 16/07/1997, conhecida como Lei Geral de Telecomunicações (LGT), organiza e disciplina a exploração dos serviços de telecomunicações e o uso dos recursos necessários a sua prestação. É importante ter em mente que ela é uma lei “geral” não apenas porque seus preceitos se aplicam a todos os serviços e recursos, mas também porque ela tem o importante papel de estabelecer os grandes institutos basilares que regem todo o setor.

A partir do marco norteador da LGT, a organização dos serviços de telecomunicações no Brasil esteve centrada na sua classificação com base na abrangência do interesse – coletivo ou restrito – e por regime jurídico de prestação – público ou privado.

Com base nesses balizamentos, ao longo dos anos, a Anatel estabeleceu e atualizou os regulamentos dos diferentes serviços, obedecendo a uma lógica que enfocava tanto os preceitos legais quanto os aspectos tecnológicos específicos de cada serviço. Assim, de forma geral, a cada serviço corresponderia uma determinada plataforma tecnológica, sobre a qual foram construídas redes específicas para sua prestação.

No entanto, já há alguns anos está em andamento, mundialmente, um acelerado processo de convergência tecnológica, com profundos impactos sobre o arcabouço normativo das telecomunicações. Um dos elementos mais visíveis dessa realidade, que se iniciou com a digitalização das redes, é o advento das redes de comutação por pacotes, gradualmente substituindo as redes de comutação por circuitos. A rápida expansão da Internet, por sua vez, deu o impulso definitivo para as redes IP (Internet Protocol) como plataforma tecnológica dominante neste processo de convergência tecnológica das telecomunicações.

Esse processo de convergência se manifesta em várias dimensões, permitindo novas ofertas, bem como reduzindo ou mesmo eliminando as barreiras de diferenciação entre serviços: convergência entre redes fixas e móveis, convergência entre telecomunicações e radiodifusão e, mais recentemente, a convergência entre serviços de telecomunicações tradicionais e os serviços de valor adicionado.

Como consequência dessa convergência tecnológica, a tendência é de que sobre um serviço de rede de dados sejam oferecidas aplicações de voz (VoIP), de dados e de vídeo. Ademais, a dualidade entre serviços fixos e móveis deixa de ser relevante, abrindo-se espaço para eliminar, por exemplo, conceitos artificiais como o da "mobilidade restrita".

Essa é uma realidade com que têm se defrontado as autoridades reguladoras de telecomunicações em todos os continentes. Nesse contexto, dada a dificuldade na delimitação dos serviços, têm-se verificado em muitos países a opção por uma regulamentação de serviço baseada em regras mais neutras do ponto de vista tecnológico e das características da prestação. Assim, evita-se que o arcabouço regulatório limite o espaço de contínua inovação no escopo de prestação do serviço.

Neste contexto, considero que o trabalho do Conselheiro Relator aponta, com muita propriedade, o esgotamento da exploração do STFC no regime público, sua obsolescência tecnológica e baixa competitividade e atratividade. Os problemas vivenciados pelo STFC prestado em regime público não são, senão, consequência do mencionado processo de convergência tecnológica. Porém, não é possível enfrentar tais problemas específicos ao STFC em regime público sem passar, invariavelmente, pelas consequências da convergência tecnológica sobre o arcabouço regulatório como um todo.

Acredito que a própria LGT fornece a base legal necessária para que a Anatel inicie um processo de reorganização do arcabouço infralegal apto a endereçar os principais desafios advindos do processo de convergência tecnológica. O objeto de tal reorganização não pode ser outro senão a existência de um ambiente de estabilidade e segurança jurídica que estimule o desenvolvimento do setor de telecomunicações brasileiro.

Assim, a desejada atualização arcabouço regulatório se dá, a meu ver, fundamentalmente por alterações infralegais, de competência da Anatel e da Presidência da República.

Todavia, para que sejam obtidos os melhores resultados, acredito ser necessário desenhar, também, regras de transição entre o quadro regulatório vigente hoje e aquele concebido para o ambiente convergente.

Tais regras de transição justificam-se, pois, reformas desse porte não podem ser feitas instantaneamente ou de modo inconsequente – afinal, trata-se de uma infraestrutura essencial para o País, dependente de intensivo investimento e com vários milhões de consumidores. Regras de transição claras, coerentes e bem delimitadas, aplicadas sobre um cronograma de transição adequado à complexidade dos procedimentos administrativos envolvidos no processo de transição, são fundamentais para assegurar a estabilidade e a segurança da mudança regulatória idealizadas.

Por conseguinte, o que necessitamos é uma solução que construa um arcabouço normativo que não apenas enderece as vicissitudes enfrentadas pelo STFC prestado em regime público, mas, principalmente, propicie o surgimento de um novo ambiente regulatório de plena exploração do potencial inerente à convergência dos serviços e redes de próxima geração.

Demonstrarei ao longo deste Voto aquilo que acredito ser a mais conveniente e oportuna solução para implementar tal transformação: a criação de um novo serviço convergente, que passarei a denominar no presente Voto como Serviço Convergente de Telecomunicações - SCT, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM, acompanhada de um novo Plano Geral de Outorgas - PGO, no qual deverão constar as regras especiais de transição que permitirão a adaptação dos atuais instrumentos de outorga para o novo serviço convergente.

Nas próximas seções deste Voto, apresentarei algumas considerações sobre os comentários recebidos nas CP a respeito da atual situação da exploração do STFC e da premente necessidade de atualização e modernização do arcabouço regulatório, para depois destacar sua relação com as premissas que pautam as iniciativas de reorganização que ora proponho.

Em seguida, resgatarei os precedentes do Conselho Diretor que dizem respeito à criação, sucessão e adaptação de serviços para novos serviços e/ou modalidades de serviço, ressaltando as questões jurídicas envolvidas, em especial quanto à adequação de objeto e compromissos assumidos.

Depois, apresentarei de forma consolidada as regras que deveriam regular o período de transição e os compromissos relativos à adaptação dos instrumentos de outorga dos serviços e recursos à prestação.

Por fim, detalharei as alterações que considero essenciais a cada um dos instrumentos envolvidos. Explanarei as regras que devem ser especificamente criadas para o PGO,, detalhando também propostas quanto às regras do novo serviço convergente.

A questão relativa à necessidade de atualização do STFC e modernização das concessões foi tema de amplos debates com a sociedade, sendo objeto de comentários e considerações sob o procedimento da Consulta Pública ao menos em 3 (três) oportunidades: por meio das Consultas Públicas nº 53/2013 (consulta preliminar intitulada “Temas relevantes para avaliação do ambiente econômico e regulatório do Serviço Telefônico Fixo Comutado”), nº 25/2014 (revisão do PGMU) e nº 26/20014 (revisão dos Contratos de Concessão do STFC), todas realizadas pela Anatel, e da Consulta Pública realizada pelo Ministério das Comunicações, que discutiu o atual modelo de prestação dos serviços de telecomunicações.

Além disso, foram realizadas 3 (três) Audiências Públicas em Brasília/DF, nos dias 03/09/2014, 26/11/2014 e 26/06/2015, que contaram com transmissão simultânea e participação remota dos escritórios regionais da Anatel. A primeira, ainda em caráter experimental, contou com a participação dos escritórios da Bahia, do Ceará, de Minas Gerais, de Pernambuco e do Rio Grande do Sul. Nas outras duas participaram os escritórios da Bahia, do Ceará, de Goiás, de Minas Gerais, do Pará, do Paraná, de Pernambuco, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul e de São Paulo.

Especificamente quanto às Consultas realizadas pela Anatel, em conformidade com as disposições legais e regimentais que regulam a atuação do Órgão Regulador, as manifestações recebidas foram examinadas, respondidas fundamentadamente, consolidadas em documentos próprios (apensados em mídia eletrônica aos autos) e estão à disposição do público no seu sítio eletrônico na Internet e na Biblioteca da Agência.

Contribuíram com comentários e sugestões os mais diversos setores, como prestadoras, indústria e acadêmicos, além de vários órgãos e entidades da administração pública e da sociedade civil, criando uma importante massa crítica de conhecimento para auxiliar o Órgão Regulador setorial na sua atuação. Apenas a título exemplificativo, as seguintes manifestações foram externadas na CP nº 25/2014, conforme sumarizado no Informe nº 65/2015-PRUV/SPR, de 27/07/2015:

5.12. Pelo lado das empresas do setor de telecomunicações, as concessionárias fizeram longas considerações sobre o tema e a atual situação econômico-financeira dos contratos de concessão e por parte das autorizadas, apenas a TIM se manifestou.
5.13. A seguir, faremos um breve resumo das colocações gerais das empresas no que se refere à universalização, sendo as manifestações acerca do contrato de concessão tratadas no respectivo processo.
5.14. De início, começaremos com a Oi. Em suas primeiras considerações ressaltou o modelo de financiamento das obrigações de universalização: “a Oi ressalta seu entendimento de que a atual revisão do PGMU representa uma grande oportunidade para que a Anatel resgate o modelo estabelecido originalmente pela LGT para o financiamento de obrigações de universalização de serviços de telecomunicações”. Relembrou a empresa que a LGT, por meio de seu art. 81, estabeleceu que as empresas concessionárias tivessem a obrigação de arcar com os custos da universalização na medida exata em que sejam recuperáveis pela exploração eficiente do serviço. Sendo que as parcelas dos custos não recuperáveis com a exploração do serviço devem ser suportadas pelo poder público, ou por meio do FUST. Do ponto de vista da Oi, alguns investimentos realizados para o STFC prestado no regime público não permitem um retorno em bases de mercado, ou seja, correspondem a VPL negativo e logo, precisariam de aporte de recursos.
5.15. Para a operadora, as únicas metas de universalização que deveriam ser custeadas integralmente pelas concessionárias seriam aquelas do PGMU I, sendo que quaisquer outras, o governo deveria prever fonte de recurso específica de financiamento. Em seguida a prestadora faz uma extensa explanação sobre o uso do FUST e se coloca contra a substituição de metas de universalização por meio dos cálculos dos “saldos” oriundos das desonerações de metas anteriores para propor as novas metas.
5.16. Sob essa perspectiva, a Oi reporta que “a lógica das substituições das metas tem representado um ônus desproporcional às concessionárias do serviço público, na medida em que os recursos supostamente poupados por estas empresas com a extinção de uma meta não são suficientes para compensar os recursos necessários para o cumprimento das novas metas estabelecidas pelo Poder Público”. E acrescenta: “na prática, as Concessionárias são obrigadas a reduzir seus investimentos e consequentemente sua competitividade nas áreas mais atrativas, uma vez que são obrigadas a direcionar parte significativa de seus recursos para atender às metas de universalização, realizando investimentos cujas taxas de retorno são negativas”.
5.17. Para a Telefônica, o momento deve também ser aproveitado para discutir questões relacionadas à revisão do modelo de concessão e para custear as metas de universalização. “A Telefônica Vivo parabeniza a iniciativa da Anatel de propor mudanças em obrigações que geram significativos impactos na prestação do serviço, uma vez que o cenário atual é caracterizado pelo baixo interesse da população no serviço telefônico fixo comutado”.
5.18. Para a empresa, o compromisso da União com a continuidade e universalização do serviço e seus deveres para com as concessionárias devem nortear o debate a respeito dos ônus e bônus associados aos contratos e ao próprio regime de concessão. “Em outras palavras, caso o modelo não seja revisto, a operação do serviço concessionado não gerará receitas suficientes para realizar os investimentos necessários e impostos pelas metas determinadas pela Anatel”.
5.19. A empresa defende que a atualização das regras é essencial para viabilizar a transformação da oferta dos serviços de telecomunicações para todo o país. Nesta linha, as contribuições da Telefônica estão no sentido de resgatar a sustentabilidade do serviço concedido neste momento de revisão dos contratos de concessão e metas de universalização. O ponto essencial da discussão para a Telefônica é que a universalização do acesso individual fixo atingiu plenamente seus objetivos e não há sentido em buscar a ampliação desse serviço sem uma análise de eficiência de investimentos: “a verdadeira universalização está ocorrendo através do serviço móvel e das obrigações de cobertura contidas nos editais de licitação”. Além disso, alega que não se pode falar em novas metas de universalização para uma Concessão desequilibrada e não sustentável.
5.20. A Algar faz sua contribuição defendendo que atualmente, o acesso à telefonia fixa, em especial nas regiões urbanas, não encontra qualquer barreira. Mesmo em áreas rurais já há atendimento, seja o coletivo em pontos especificados na regulamentação, seja mediante atendimento individual. Esse fato pode ser corroborado pela atual estabilização da planta de telefonia fixa no Brasil, que acompanha a tendência mundial, onde iniciativas de universalização foram adotadas por algumas nações e, por fim, atingiram sua finalidade. Acrescenta ainda que o PGMU deveria ser constituído de metas estabelecidas a partir de uma criteriosa análise de necessidades regionais, de modo que sejam mais adequadas às necessidades de um determinado grupo populacional homogêneo, levando-se em consideração, por exemplo, a disponibilidade de acessos já instalados e a presença de outros competidores.
5.21. Na visão da Algar Telecom, “tal flexibilização não será suficiente a garantir no curto prazo uma revitalização do STFC e dos TUPs, o que o usuário deseja é mobilidade e capacidade de transmissão de dados, o que leva à conclusão de que se faz necessário um profundo repensar do modelo, onde se deixe de lado a visão de um STFC estanque e limitado pelas amarras legais e regulatórias, e se busque adequar as condições da concessão a uma realidade moderna e dinâmica”.
5.22. Para a TelComp, a AIR apresentada deixou de debruçar-se como poderia sobre os possíveis efeitos das alterações propostas sobre a competição. A esse respeito, a TelComp entende que análise e avaliação de impactos sobre a atividade de operadoras competitivas, de menor porte, ou, ainda, simplesmente não integradas (vertical ou horizontalmente) deveria ser uma das principais categorias previstas na metodologia aplicável às AIR e ser tratada em tópico específico. Outro ponto a ser aprofundado e ampliado em próximas AIR é a quantificação, por meio de análises econômico-financeiras, das propostas avaliadas. Além dessas análises deixarem evidentes quais são as cifras e impactos esperados das alternativas consideradas, permitem à Anatel oferecer ao setor dados de mercado que não são facilmente acessados. Ademais, conclui: “apesar da ostentada tendência de queda da participação de mercado do STFC (tendo em vista a popularização de outros serviços, especialmente o SMP), continua assentada a necessidade de manutenção e modernização do serviço de voz e das redes fixas no país, permitindo que a infraestrutura instalada sirva também à chegada de novas tecnologias e operadores. Nesse contexto, e cumprindo o calendário do processo de renovação das concessões atuais, é bem-vinda a iniciativa da Anatel de ouvir a sociedade sobre oportunidades de atualização e aperfeiçoamento dos contratos de concessão e das metas que condicionam a exploração do serviço fixo no regime público”.
5.23. A AHCIET, Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (Associação Ibero-americana de Centros de Pesquisa e Empresas de Telecomunicações), entende que, quanto à universalização, a legislação atual já cumpriu os seus objetivos, razão pela qual manter intactas as obrigações e as medidas regulatórias não vai incidir numa maior utilização do serviço fixo; como temos assinalado, a não utilização deste tipo de serviço vem dada mais pelo atual escasso interesse do que pela impossibilidade de ascensão ao mesmo. Isto, sem dúvida, transfere-se aos Serviços Públicos com o dever de encontrar um ponto de equilíbrio quanto ao oferecimento do serviço que não prejudique aos seus usuários potenciais nem às outras operadoras.
5.24. Por fim, para a TIM, claramente a empresa apoia a iniciativa de alteração das atuais metas de universalização e entende que as novas adaptações ao PGMU estão em linha com o novo cenário do setor de telecomunicações. A colocação vai no sentido de se manter a universalidade e continuidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado, sem prejuízo ao interesse dos usuários, das concessionárias e das demais prestadoras, buscando, primordialmente, respeitar a competição no setor e a segurança dos investimentos dedicados ao regime público. A empresa reforça que “o grande desafio regulatório é, portanto, balancear corretamente medidas que mantenham o interesse dos grupos controladores de concessionárias em investirem em redes de nova geração sem permitir, contudo, que os benefícios oferecidos a eles prejudiquem a competição. Espera-se que as novas regras regulatórias fomentem a competição no setor, garantindo condições justas e isonômicas para os demais players do mercado, em especial aos que prestam o STFC pelo regime de autorização”.
[Todos os grifos no original]

Não me delongarei mais sobre o tema, pois, como mencionado, todo material está disponível a qualquer interessado na Biblioteca da Anatel. Apenas desejo, primeiro, reiterar que ele foi objeto de amplo debate com a sociedade, promovido por mais de um ente governamental.

Deve-se destacar, ainda, o extenso histórico quanto à discussão deste tema, dentro e fora dos órgãos governamentais competentes. Ao menos quanto a este Conselheiro, constatei a existência de Grupos de Trabalho, formais e informais, operando desde 2011 tratando do assunto, isso sem mencionar os recorrentes seminários e encontros entre representantes da sociedade civil, do setor privado e do governo sobre o tema.

Mais recentemente, o Grupo de Trabalho conjunto MC/Anatel, criado pela Portaria MC nº 4.420, de 22/09/2015, realizou aprofundado estudo sobre o atual cenário e as perspectivas de evolução das concessões, destacando a sua relevância para o desenvolvimento de políticas públicas inclusivas, em particular aquelas que visam à massificação do acesso à Internet em Banda Larga.

Como resultado dos trabalhos preliminares do GT, o MC editou a Consulta Pública nº 1, de 23/11/2015 (disponível em http://www.participa.br/revisaodomodelo), que submeteu aos comentários da sociedade uma série de perguntas organizadas em torno de cinco grandes eixos: (i) objeto da política pública; (ii) política de universalização; (iii) regime público vs. regime privado; (iv) concessões; e (v) outros temas.

De acordo com a Nota Técnica elaborada pelo GT, foram recebidas, ao todo, 915 (novecentas e quinze) contribuições escritas e realizadas 28 (vinte e oito) reuniões setoriais, ouvindo 55 (cinquenta e cinco) entidades, com representação da academia, de especialistas, de movimentos sociais e entidades de defesa do consumidor, do governo, da indústria, de provedores de aplicações de Internet, de bancos de investimento, de concessionárias do STFC, de empresas competitivas e de pequenos provedores de acesso à Internet.

Além disso, o GT também trabalhou com estudos adicionais sobre os seguintes temas: (i) sustentabilidade das atuais concessões do STFC; (ii) competição no setor de telecomunicações; (iii) universalização do STFC; (iv) bens reversíveis; (v) panorama tributário; (vi) política industrial e tecnológica; (vii) benchmark internacional; e (viii) panorama legislativo.

Alguns desses estudos foram realizados diretamente pelas áreas técnicas da Agência, como aquele sobre a sustentabilidade das atuais concessões, bastante citado na Análise do i. Conselheiro Relator, enquanto que outros são produtos da consultoria internacional contratada mediante convênio Anatel/UIT para suporte à implantação dos projetos estratégicos junto à Agência.

No escopo dos projetos estratégicos, o relatório da atividade II.3 do projeto, que versa especificamente sobre a revisão do modelo regulatório, sob o tema “Modelo de Prestação de Serviços”, merece destaque por ter apresentado uma série de sugestões para o aperfeiçoamento do arcabouço regulatório visando à promoção da competição e à massificação do acesso aos serviços de telecomunicações.

Voltando ao GT, com base nas contribuições recebidas, nas reuniões setoriais e da análise dos estudos técnicos, foram elaboradas as seguintes premissas balizadoras, conforme revela a Nota:

• Banda Larga no centro da política pública
• Complementaridade de tecnologias e segmentos de rede
• Manutenção do atual atendimento de voz onde ainda for necessário
• Segmentação geográfica de acordo com níveis de competição para definição de atuação regulatória
• Adequação do mecanismo de financiamento da expansão dos serviços de banda larga em áreas não rentáveis
• Incompatibilidade das características das concessões vigentes com o cenário atual
• Necessidade de tratar tema dos bens reversíveis
• Equalização de ônus e bônus na mudança do modelo
• Novas metas podem transcender as regiões de outorga atuais
• Ligação entre áreas rentáveis e não rentáveis
• Estratégia flexível para lidar com evolução tecnológica e de mercado

Partindo dessas premissas, MC e Anatel começaram a discutir alternativas para a revisão do modelo. Ainda de acordo com a mencionada Nota Técnica, in verbis:

16. O grupo de trabalho identificou três diferentes estruturas conceituais aderentes às premissas acima delineadas, ressaltando, entretanto, que nenhuma dessas três alternativas deve ser compreendida como uma solução acabada, e que os três podem sofrer ajustes e combinações entre si, assim como passar por estágios de transição para sua completa implementação.
17. Em todos os cenários, está presente a ideia de que uma “desoneração” regulatória deve ser acompanhada do estabelecimento de metas relativas à expansão da banda larga, voltadas prioritariamente para aquelas áreas geográficas em que a competição seja inviável ou improvável. Deve, também, ser mantido o atual atendimento de voz nas áreas em que este ainda seja necessário.
18. Também em todos os cenários está presente a ideia de que na apuração de “saldos” decorrentes da revisão do atual cenário regulatório deve estar incluído o valor correspondente ao ônus da reversibilidade, estabelecendo-se outros mecanismos para garantia da continuidade dos serviços de telecomunicações, sobretudo diante dos reflexos negativos que o mencionado instituto apresenta sobre investimentos. Entendeu-se ser crucial que o eventual fim da reversibilidade seja acompanhado da criação de novos mecanismos de supervisão regulatória, de proteção contra riscos sistêmicos e de continuidade de redes essenciais e serviços essenciais. Outros “saldos” regulatórios que poderiam ser considerados incluem aqueles que podem decorrer da revisão de metas de universalização, da alteração do regime de controle tarifário, da eliminação do prazo contratual de 2025 e da conversão em metas de serviço do ônus contratual de 2% da receita da Concessionária, líquida de impostos e contribuições sociais.
19. Os três cenários considerados aderentes às premissas acima expostas são: (i) migrar todos os serviços para autorização; (ii) definir nova concessão de banda larga (voz e dados); (iii) prever concessão residual de STFC e a banda larga em regime privado; ou ainda modelos híbridos advindos das premissas dessas opções. Avaliou-se que cada um dos modelos apresenta diferentes pontos fortes e diferentes fragilidades relacionados a aspectos como o poder de enforcement do Estado, a atratividade para investidores, a complexidade do processo de transição e do quadro regulatório resultante, dentre outros. Assim, nenhum dos cenários propostos é melhor que os outros em todos os critérios avaliados.

Concluindo, o Relatório produzido pelo Grupo de Trabalho MC/Anatel apresenta as seguintes considerações para esse importante momento de transição:

24. Sem pretensão de esgotar as possíveis alterações que poderiam ser promovidas na atual legislação setorial, vale dar destaque a alguns dos temas que se entende que deveriam ser levados em consideração pela Agência Reguladora no processo de discussão da revisão quinquenal dos atuais contratos de concessão de STFC.
25. Inicialmente, avaliou-se a importância de intensa simplificação do processo de outorga, caminhando-se em direção ao mecanismo de licença única para a prestação de serviços de telecomunicações.
26. Em um cenário de propositura de alterações legais, avaliou-se também que o ambiente institucional está maduro o suficiente para uma estrutura composta por um único regime, superando-se assim a dicotomia entre regime público e regime privado. Esse regime único deve ser passível de modulação pela própria agência reguladora, conforme as possibilidades e as necessidades econômicas e jurídicas do mercado e da sociedade.
27. O uso de critérios dinâmicos de modulação regulatória permite propor modelo que contemple mecanismos de ampliação do serviço, de continuidade e de proteção contra riscos sistêmicos para todas as redes e serviços essenciais, independentemente de outorga específica. Com maior flexibilidade, o Estado poderá acompanhar e incentivar de forma mais contundente os serviços efetivamente demandados pela sociedade (ou aqueles de que a sociedade não está disposta a abrir mão), inclusive com abordagens distintas conforme a região do país.
28. Ainda no contexto das alterações legais necessárias, entende-se ser importante uma reformulação do atual mecanismo de financiamento da universalização, com vistas a garantir a disponibilidade das suas receitas financeiras para outros serviços além do STFC e diminuir a sua rigidez normativa. Para tanto, imagina-se ser desejável um cenário em que as contribuições seriam destinadas a uma conta corrente vinculada a uma empresa estatal não dependente, a uma entidade paraestatal, a uma fundação privada sob governança/supervisão pública ou a uma entidade privada sujeita a determinadas regras de governança. A função dessa entidade seria gerir os recursos do fundo conforme as determinações legais e regulatórias e de acordo com as prioridades e as ações determinadas pelo Poder Executivo. No contexto dessa discussão, entende-se ser também oportuna a discussão sobre mecanismos que permitam à Anatel dispor de recursos de natureza regulatória, tais como os ônus financeiros decorrentes da renovação de autorizações de radiofrequência, de modo a viabilizar sua aplicação no setor na forma de investimentos e metas de expansão da banda larga, sob orientação do Poder Executivo.
29. Considerando o cenário de alterações legais pretendido, conclui-se pela necessidade de estabelecimento de fase de transição para esse novo cenário jurídico-regulatório, não apenas consonante com as transformações resultantes da era digital, mas flexível e aderente às constantes evoluções às quais o setor de telecomunicações está submetido.
[Grifos no original]

Conforme se observa, há uma longa e estruturada discussão sobre a atualização do modelo regulatório, que contribui substancialmente para a discussão travada nos processos em epígrafe.

Aliás, embora tratem especificamente da revisão de apenas dois dos instrumentos do regime público (PGMU e Contratos de Concessão do STFC), eles receberam um grande número de contribuições, desde a Consulta preliminar, com foco na revisão do modelo atual de prestação dos serviços de telecomunicações no sentido de superar a dicotomia de regimes.

Todo esse material, que compõe uma massa crítica de informações importantíssima para as discussões de refino ainda a serem travadas, devem estar à inteira disposição da sociedade. Por tal razão, proponho que sejam disponibilizados como material de apoio, ao processo específico para propositura de alternativas quanto à atualização regulatória setorial cuja instauração consta da Conclusão deste Voto, não apenas aqueles porventura elencados no art. 59, § 3º, do Regimento Interno da Agência, mas também os estudos e relatórios identificados e produzidos pelo GT acima mencionado, bem como os relatórios já entregues pela consultoria contratada para auxiliar na implantação dos projetos estratégicos desta Agência.

Acredito firmemente que estamos diante de um momento privilegiado para a realização de uma ampla atualização das regras que regem o nosso setor. Não podemos perder essa oportunidade de reorganização do modelo de exploração dos serviços de telecomunicações. Se ela escapar, corremos sério risco de nos depararmos depois com decisões desencontradas, contraditórias e temporalmente incompatíveis.

Cabe registrar, por fim, que embora diversas propostas de solução tenham sido aventadas, a exemplo da migração entre os regimes público e privado previstos na LGT, não houve com a sociedade um debate quanto as alterações regulamentares e normativas específicas para se implementar quaisquer das soluções. É esta lacuna que a presente proposta visa preencher.

Entendo que, havendo o debate quanto aos normativos que devem ser editados ou revistos, qualificado e orientado a implementar aspectos das soluções já ventiladas na discussão com a sociedade, é possível ter maior clareza quanto ao cenário futuro de prestação do STFC e dos demais serviços de interesse coletivo.

Desta forma, ao se instaurar um processo específico para propositura de alternativa para a alteração do marco regulatório do STFC, que acredito que resultará na realização de uma nova Consulta Pública, desta vez voltada à implementação da mudança, será possível construir um arcabouço normativo de transição para um cenário de prestação que melhor reflita os anseios da sociedade e esteja robusto o suficiente para que possa ser concretizado, possibilitando assim que o setor de telecomunicações se desenvolva de forma dinâmica e moderna, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do País.

Parte 3 – Breves Comentários à proposta do Relator sobre a Reorganização do STFC

Consoante a proposta consignada na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016, a prestação, no regime público, do STFC deverá se restringir àquela realizada por meio de acessos coletivos, em terminais de uso público e nas diversas modalidades desse serviço, nas localidades desprovidas da sua prestação por meio de acesso individual ou da prestação do serviço móvel pessoal.

A partir de uma análise perfunctória constata-se que a concessão estaria, então, restrita à aproximadamente 10% dos Setores Censitários brasileiros que abrangem algo em torno de 6% da população brasileira. Notadamente, tal modelo de concessão estaria restrito às regiões mais remotas, ou seja, àquelas mais desprovidas de infraestrutura de telecomunicações, nas quais, evidentemente, verifica-se a menor atratividade econômico-financeira.

O quadro abaixo ilustra, sem maiores detalhes de granularidade, os contornos do escopo da concessão sugerido, destacando-se que a distribuição dos Setores Censitários que permaneceriam nas concessões propostas pelo i. Relator concentra-se em determinadas UF do país, notadamente aquelas de maior carência de infraestrutura de telecomunicações:

Sobre esse aspecto, convém lembrar que no âmbito do processo nº 53500.004493/2009, que avaliou o “Plano de Ações para aperfeiçoamento do processo de avaliação e manutenção da situação econômica dos contratos de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) prestado em regime público e Relatório de Acompanhamento Econômico-Financeiro das Concessionárias do STFC”, mediante o Voto nº 85/2015-GCIF, de 05/06/2015, foi ressaltada a importância “da capacidade da concessão atrair novos capitais para realização dos investimentos”, bem como da “sustentabilidade da oferta de STFC no longo prazo”.

Foi apontado, ainda, que a “sustentabilidade que se busca avaliar não é da pessoa jurídica da concessionária, mas sim do próprio serviço concedido”.

Nesse sentido, da proposta apresentada pelo i. Conselheiro Relator, não foi possível compreender como se daria o modelo de sustentabilidade de uma concessão restrita ao acesso de uso coletivo do STFC nas áreas de menor atratividade econômico-financeira.

Mais do que isso, o quadro traçado pelo Conselheiro Relator demonstra, de modo inequívoco, que a Concessão, da forma como descrita, não seria sustentável, já que se resumiria aos acessos coletivos do STFC em áreas de maior dispersão e de menor renda da população, o que resultaria no agravamento da situação econômico-financeira da concessão do STFC.

Se um dos problemas que se quer resolver com a revisão do atual contrato de concessão e modelo de prestação do STFC é justamente a falta de sustentabilidade da concessão do STFC, tal como concebida, como poderíamos encaminhar uma solução que manteria na outorga apenas as obrigações mais onerosas e que reduziriam sua atratividade? Não me parece que esse seja o caminho mais adequado.

Além disso, a proposta em tela trata da transição de um modelo de concessão para outro com abrangência e objeto distintos, sem abordar, em maiores detalhes, como se dá a viabilidade jurídica da alteração do objeto da concessão do STFC mantendo-se os contratos hoje em vigor, o que me parece, em um primeiro momento, não ser possível juridicamente.

Embora entenda que o diagnóstico feito pelo i. Relator esteja correto, entendo que a solução para os problemas identificados não pode ser específica, pontual e transitória para o STFC, e para o STFC em regime público em particular. É necessário tratar o tema de uma perspectiva mais ampla de atualização do arcabouço regulatório e normativo do setor, que a Agência possui capacidade de propositura.

Assim, passo a expor proposta alternativa, que se volta ao cenário futuro desejável para a prestação não unicamente do STFC, mas deste mesmo serviço amalgamado a outros serviços de interesse coletivo que possuem significativo relevo para a sociedade, abordando a necessária modernização da prestação dos serviços de telecomunicações, há muito já gestada pela Agência. Tal proposta também permite a coexistência harmoniosa com o STFC em regime público, caso não haja interesse de uma ou mais concessionárias na transição para o modelo convergente proposto.

Conforme disposto na LGT, a Anatel possui competência para iniciar discussões e propor eventuais mudanças no PGO. Ademais, tal diploma normativo incumbiu ao Poder Executivo, por meio de decreto, instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado e aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público (LGT, art. 18, incisos I e II).

A LGT igualmente previu que compete ao Conselho Diretor da Anatel decidir pela prorrogação, transferência, intervenção e extinção, em relação às outorgas para prestação de serviço no regime público, obedecendo ao plano aprovado pelo Poder Executivo (LGT, art. 22, incisos V e VI).

No modelo regulatório instituído pela LGT, a exploração de serviço no regime público depende de prévia outorga, pela Agência, mediante concessão. A outorga também implica o direito do uso de radiofrequência, conforme regulamentação. Por sua vez, a Lei define como concessão de serviço de telecomunicações a delegação de sua prestação, mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar (LGT, art. 83, caput e parágrafo único).

As concessões, que são outorgadas mediante licitação, não têm caráter de exclusividade e são pautadas pela observância ao Plano Geral de Outorgas (PGO), com definição quanto à divisão do País em áreas, ao número de prestadoras para cada uma delas, seus prazos de vigência e os prazos para admissão de novas prestadoras. (LGT, arts. 84, caput, e 87).

As áreas de exploração, o número de prestadoras, os prazos de vigência das concessões e os prazos para admissão de novas prestadoras são definidos considerando-se o ambiente de competição, observados o princípio do maior benefício ao usuário e o interesse social e econômico do País, de modo a propiciar a justa remuneração da prestadora do serviço no regime público (LGT, art. 84, § 1º).

Além dessas premissas, a Lei também estabelece que cada modalidade de serviço será objeto de concessão distinta, com clara determinação dos direitos e deveres da concessionária, dos usuários e da Agência (LGT, art. 85 ). Também em atenção ao pilar do estímulo ao ambiente competitivo, a legislação buscou evitar a sobreposição de outorgas a uma mesma empresa ou grupo empresarial (art. 87).

Além desses diplomas que estruturam o regime público de exploração do STFC, temos outros dois, de inegável importância, o Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) e os Contratos de Concessão do STFC, objeto dos processos em epígrafe que ora se discutem.

Entrarei em detalhes sobre as particularidades de cada um destes dois últimos nas próximas seções desta análise, conforme a oportunidade se apresente. Por ora cumpre tão somente destacar que os Contratos de Concessão do STFC, firmados entre as Concessionárias e a Administração Pública, por meio do Órgão Regulador, preveem a possibilidade da realização de alterações e ajustes periódicos – a saber, em 30/06/2011, 30/04/2016 e 31/12/2020 – para estabelecer novos condicionamentos e novas metas para universalização e para qualidade, atualizando-os às condições vigentes à época, preservando, dessa forma, o equilíbrio econômico-financeiro e o atingimento do interesse coletivo na prestação do serviço explorado no regime público.

A mencionada Cláusula, cuja redação original foi aprovada por meio da Resolução nº 552, de 10/12/2010, posteriormente alterada pelas Resoluções nº 565, de 26/04/2011, nº 634, de 28/03/2014, e nº 659, de 28/12/2015, possui atualmente os seguintes termos:

Cláusula 3.2. O presente Contrato poderá ser alterado em 30 de junho de 2011, 30 de abril de 2016 e 31 de dezembro de 2020 para estabelecer novos condicionamentos, novas metas para universalização e para qualidade, tendo em vista as condições vigentes à época, definindo-se, ainda, no caso de metas de universalização, os recursos complementares, nos termos do art. 81 da Lei nº 9.472, de 1997.
§ 1º [...]
[Grifei]

A previsão de revisão quinquenal dos contratos de concessão não impede, no entanto, que, uma vez promovidas alterações no PGO de forma a possibilitar uma forma mais flexível de prestação do STFC, tais contratos possam ser aditados, mediante mútuo acordo entre as partes, para prever as regras e consequências derivadas de tais alterações no PGO.

Como mencionei, na essência da proposta alternativa de reorganização dos regimes de exploração dos serviços de telecomunicações que ora apresento está a criação, pela Agência, de um novo serviço convergente, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM. Em meu ver, trata-se da opção mais vantajosa para realizar essa transição, pois a partir dela será possível superar não apenas os possíveis descompassos que hoje permeiam a dicotomia dos regimes de exploração do STFC, mas também endereçar, de forma segura e coerente, diversas questões atinentes à atualidade da exploração dos serviços de interesse coletivo, resolvendo barreiras, preenchendo lacunas e sanando anacronismos do arcabouço regulatório.

Isso porque o Serviço Convergente, prestado exclusivamente no regime privado, deve incorporar ao arcabouço regulatório setorial um serviço de interesse coletivo plenamente preparado para o paradigma de convergência de redes e serviços de telecomunicações, em que a flexibilidade dos meios, tecnologias e modelos, aliada à baixa carga regulatória diretamente imposta, certamente possibilitará grandes avanços para o setor nas próximas décadas.

Iniciarei minha explanação apresentando as três principais justificativas que embasam a criação desse novo serviço.

Em primeiro lugar, está a convergência tecnológica de serviços, fortemente robustecida pelo advento e massificação dos terminais de acesso inteligentes.

É certo que do prisma do consumidor há uma telecomunicação cada vez mais dominante – a troca de informações sobre a plataforma IP, seja voz ou dados –, que é ofertada mediante diferentes meios e acessada por terminais inteligentes habilitados para interagir com múltiplas redes e tecnologias. Nesse cenário, a distinção entre serviços fixos e móveis perde relevância. A mobilidade é uma característica cada vez mais presente nos serviços de telecomunicações e a distinção de serviços com base apenas na sua mobilidade efetiva ou potencial deixa de ser um atributo que favoreça a regulação adequada dos serviços. Ao contrário, vemos que as distinções existentes são fruto de imposições e barreiras regulatórias de outrora; um legado ultrapassado que já não faz sentido do ponto de vista técnico e mercadológico.

Tais distinções regulatórias criam entraves e dúvidas cada vez mais frequentes nos entes regulados quanto aos limites dos serviços a que estão vinculados e suas possibilidades e limitações em termos de soluções mercadológicas. Em um ambiente convergente, as separações artificiais de serviços criam entraves para que os avanços tecnológicos e mercadológicos possam ser plenamente aplicáveis aos consumidores, trazendo interferência regulatória indevida, na medida em que diminui o bem estar do consumidor.

Por seu turno, a conexão de aplicativos e equipamentos à Internet sem a necessidade de intervenção humana (conhecida como Internet das Coisas, grande aposta para o futuro), poderá necessitar de mobilidade em determinadas situações, sendo dispensável em outras. A qualificação que a regulação confere ao serviço cujas redes de suporte à prestação farão a comunicação com esses dispositivos (i. e., se fixa ou móvel) de pouco importa – o que é realmente relevante é se a qualidade da comunicação é ou não adequada ao fim proposto e coerente com o contratado pelo usuário.

Com o fim de endereçar essas questões, o novo Serviço Convergente tem como premissas a liberdade dos meios de acesso e a sua complementariedade, bem como a avaliação da qualidade pelo prisma percebido pelo consumidor, privilegiando uma experiência transparente, ubíqua e contínua para os usuários do serviço.

Em segundo lugar na lista de justificativas, cabe mencionar a convergência tecnológica das redes de telecomunicações, que transfere os “serviços” para a camada de aplicação. O protocolo IP é a solução convergente para a troca de informações nas redes de telecomunicações da nova geração. A evolução tecnológica, a massificação das redes e equipamentos digitais de alta performance e o desenvolvimento de novas arquiteturas funcionais e formas de integração tornaram possível a implantação e o gerenciamento de plataformas multisserviço de altos desempenho e qualidade de serviço, prestados independentemente da rede de acesso.

Em outras palavras, para o usuário da nova geração abre-se a possibilidade de comunicação em qualquer lugar, com qualquer meio e tecnologia de acesso e mediante qualquer terminal compatível. Essa liberdade de acesso, como mencionei há pouco, é um dos elementos centrais do novo Serviço Convergente.

Ademais, dentro das redes da nova geração, a comunicação de voz, em curto espaço de tempo, será completamente diluída na comunicação de dados. Diversos estudos mostram que parte significativa do tráfego de voz já ocorre por meio do protocolo IP, o que deve se acentuar consideravelmente nos próximos anos.

Conforme previsões da fabricante Cisco Systems Inc., a expectativa é que o tráfego total global cursado pelos consumidores domésticos de Internet ultrapasse a marca de 80 mil Petabytes/mês já em 2018, sendo 76% desse volume corresponderá ao consumo de vídeo. Por outro lado, levantamentos da consultoria Analysis Mason apontam que o tráfego mensal de voz (incluindo comutação por circuito, telefonia prestada por operadores de TV por Assinatura por cabo e aplicações como o Skype) não corresponderá sequer a 0,5% do tráfego cursado nos Estados Unidos da América neste ano de 2016.

Esses e outros estudos estão referenciados na Análise de Impacto Regulatório (AIR) que versa sobre a revisão dos modelos de interconexão e de remuneração de redes de telecomunicações, apensada aos autos do processo nº 53500.000163/2014. Tal AIR foi elaborado em resposta à determinação deste Conselho Diretor consubstanciada no Despacho nº 84/2013-CD, de 21/08/2013.

O tema mais relevante nessa discussão da sistemática de interconexão de redes é justamente a predominância da troca de dados multimídia. O modelo regulatório hoje dominante é estruturado sobre os relacionamentos do tráfego telefônico. O principal prejuízo advindo dessa lógica é a crescente desconexão entre a estrutura regulatória e a realidade tecnológica e de mercado, especialmente quando consideramos que a comunicação é transformada em pacotes que trafegam a partir dos núcleos IP das redes de telecomunicações mais modernas.

O serviço convergente prepararia de forma mais adequada o arcabouço regulatório para o cada vez mais presente padrão de relacionamento entre redes, baseado principalmente no que chamamos hoje de interconexão classe V, ou seja, interconexão entre redes de dados.

Por fim, mas não menos relevante, está a convergência regulatória, que é um passo importante para reduzir assimetrias de tratamento de serviços cada vez mais similares e firmar a neutralidade tecnológica frente à regulação, além de ser o principal atributo da estruturação inaugurada pelo SCT quanto ao ônus regulatório.

Isso porque, pela proposta que ora apresento, o Serviço Convergente, além de ocupar ponto central no ecossistema regulatório, adota, ele próprio, um conceito de estruturação convergente.

Para facilitar a compreensão desse conceito que o SCT traz em seu bojo, imaginemos que o ônus regulatório possa ser abstratamente simbolizado por uma pirâmide de várias camadas. Quanto maior for o poder de mercado, o número de consumidores e a importância da infraestrutura de determinado agente (ou seu Grupo Econômico), maior seria o ônus regulatório e mais próximo da base da pirâmide ele estará.

Tenho reiteradamente defendido neste Órgão Colegiado a importância da adoção de assimetrias regulatórias como instrumento para fomentar a competição no setor. Nesse sentido, grande atenção deve ser dispensada para as medidas que tenham o condão de facilitar a incursão de novas empresas no mercado, notadamente as de pequeno e médio porte.

Entendo que Agência deve pautar a elaboração de seus instrumentos normativos no sentido de explorar as externalidades potencialmente trazidas pela interação sinérgica entre essas assimetrias e os pequenos prestadores, do que pode resultar preços mais acessíveis, incremento da qualidade e do número de pessoas com acesso aos serviços, impulso à economia local e geração de empregos, entre outros tantos benefícios passíveis de menção.

Por conseguinte, as pequenas prestadoras estariam localizadas no vértice dessa pirâmide, onde o ônus regulatório é mínimo. Aliás, prestadoras com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço que empreguem tão somente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita em suas redes de suporte à prestação estariam dispensadas da necessidade de prévia outorga para a exploração do Serviço Convergente.

Ideia semelhante foi recentemente submetida ao escrutínio da sociedade mediante a CP nº 23/2015, que tratou de proposta de substituir o Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita, no bojo do processo nº 53500.020152/2012.

Conforme os termos que proponho, ao invés de obter uma outorga, elas devem simplesmente notificar a Agência, mediante sistema de cadastro eletrônico disponibilizado pela Anatel, sem qualquer ônus, antes do início das atividades. A partir de então, devem anualmente atualizar o cadastro, até o dia 31 de janeiro de cada ano. Além disso, elas também teriam direito à dispensa da licença para funcionamento de estação de telecomunicações.

A dispensa da outorga, todavia, não eximiria a prestadora do atendimento da legislação e da regulamentação vigente, como, por exemplo, a necessidade de utilizar equipamentos certificados e/ou homologados pela Agência, assim como respeitar os direitos dos consumidores. Neste tocante em particular, além das obrigações constantes do Código de Defesa do Consumidor e da LGT, aplicam-se às prestadoras dispensadas da outorga todas as regras previstas no Título II, Capítulo I, e no Título III, Capítulo I, do RGC (vide art. 105 deste diploma), que trazem uma série de obrigações importantes, como o dever de prestar o serviço com diligência e qualidade, dar tratamento não discriminatório, respeitar o plano de serviço contratado, atender as solicitações do consumidor e várias outras.

Logo abaixo do vértice, na camada mais alta da pirâmide, estariam as prestadoras que obtiveram a outorga para a prestação do Serviço Convergente. O Preço Público devido, já antecipo, seria de R$ 400,00 (quatrocentos reais), de acordo com minha proposta, o mesmo hoje praticado para o SCM.

Como maior diferencial, as prestadoras nessa camada teriam um acesso muito maior aos recursos à prestação. Enquanto as prestadoras dispensadas de outorga ficariam restritas ao espectro de uso comum, não sujeito à autorização do direito de uso – i. e., teriam que basear suas operações sem fio em tecnologias como o Wi-Fi na Subfaixa de 2,4 GHz, de uso irrestrito e compartilhado –, as prestadoras outorgadas terão acesso às faixas outorgadas de radiofrequência para uso em caráter primário, além de acesso aos recursos de numeração. Obviamente que as prestadoras que, mesmo preenchendo os requisitos para a dispensa da outorga, quiserem ter acesso a faixas de radiofrequência licenciadas e/ou a recursos de numeração poderiam solicitar a outorga à Agência.

Em contrapartida, seriam previstas maiores responsabilidades. Por exemplo, aquelas que tiverem mais de 5.000 (cinco mil) acessos, teriam que obedecer a regras mais detalhadas do RGC (regras específicas sobre o atendimento aos consumidores, emissão de documento de cobrança etc.). Também estariam sujeitas às regras que regem a transferência de outorga, entre outras.

Nessa camada as interações com os outros instrumentos normativos – aqueles que orbitariam o RSCT – ainda seria pequena, mas já se aplicariam as normas sobre condições de uso de determinadas faixas e canais do espectro e que dizem respeito à qualidade da prestação.

Na camada intermediária a relação com as normas e regulamentos da Agência seria bem mais intensa. Algumas prestadoras necessitariam de prévia anuência para suas operações societárias e as regras de qualidade seriam exigíveis na sua plenitude.

Finalmente, na base da pirâmide ficariam os grandes Grupos Econômicos, sujeitos ao maior ônus e acompanhamento por parte da Agência. Em razão da influência que exercem sobre o mercado, são necessários mecanismos de supervisão regulatória mais refinados, que garantam níveis adequados de competição, a resiliência das infraestruturas críticas e essenciais e a proteção contra riscos sistêmicos, nos limites da Lei Geral, os quais podem ser reavaliados pelo Congresso Nacional.

É fundamental para dar previsibilidade e segurança jurídica ao setor que o arcabouço normativo de telecomunicações continue caminhando no sentido de trazer regras de modulação regulatória propícias à competição e ao investimento que sejam ao mesmo tempo flexíveis tecnologicamente e adequadas aos diversos níveis de competitividade de cada segmento geográfico. Ele precisa estar cada vez mais alinhado e integrado ao paradigma de Regulação de Riscos, pronto para oferecer respostas adequadas aos novos ventos do fenômeno regulatório.

Outrossim, como as redes de transporte e de acesso de alta capacidade são os insumos basilares para o desenvolvimento não apenas de todo setor de telecomunicações, mas também de diversos setores interdependentes, seria conveniente que os instrumentos normativos de nível legal também fossem adaptados, mediante amplo debate no Congresso Nacional, para preverem regras e incentivos regulatórios que favoreçam a expansão dessas infraestruturas.

Nesse sentido, é crucial em um primeiro momento revisar as regras de elegibilidade para a aplicação de fundos setoriais de modo a permitir a aplicação de recursos na universalização, na massificação e na ampliação de cobertura, capacidade e capilaridade das redes de transporte e de acesso, por qualquer serviço de interesse coletivo, tendo por foco os mercados pouco competitivos ou não competitivos. Nessa seara, além dos grandes grupos econômicos, são agentes essenciais de uma nova abordagem de universalização de serviços os prestadores regionais, garantindo maior disponibilidade e diversidade de capital empregado no esforço monumental que se configura a universalização de serviços de telecomunicações em um país de dimensões continentais como o Brasil.

Nos mercados potencialmente competitivos, por outro lado, a regulação deve se concentrar no atacado, inibindo práticas discriminatórias e anticompetitivas, conforme regras estabelecidas em regulamentação infralegal específica. Nessa linha, merece destaque o papel exercido pelo Plano Geral de Metas de Competição - PGMC, auxiliado pelas normas que regem exploração industrial, ofertas de interconexão e outras regras relacionadas às infraestruturas críticas e de grande porte.

Cumpre enfatizar que essas três camadas (topo, intermediária e base) que comporiam, juntas, a pirâmide de modulação regulatória do SCT – que poderíamos designar, para fins meramente didáticos, como outorga, competição e infraestrutura – seriam altamente dinâmicas. Ou ainda: o Serviço Convergente não seria apenas um novo serviço, mais um dentre muitos que já existem, mas um projeto continuado, que demandaria um esforço que provavelmente avançaria ao longo dos próximos anos.

Repiso o que mencionei anteriormente: o SCT seria o resultado desse processo de reorganização convergente. Seu núcleo, leve e maleável, seria guarnecido pela regulamentação específica de cada uma dessas camadas, grande parte já existente, inclusive, criando um conjunto sólido e coerente de regras – o instrumento ideal para um mercado altamente dinâmico, competitivo e inovador.

Uma unificação de serviços também tenderia a reduzir assimetrias regulatórias entre serviços que não se justificam do ponto de vista técnico, sendo mais um passo rumo a neutralidade de tecnologias frente à regulação. Ademais, com a unificação dos serviços, seria inegável o avanço em termos de simplificação regulatória, com possibilidade de sensíveis melhorias na diminuição do ônus burocrático e regulatório para o setor como um todo.

As características essenciais deste novo serviço seriam, além da convergência tecnológica, a prestação exclusivamente em regime privado, sem a existência de limite para o número de autorizações possíveis, com área de prestação equivalente ao território nacional, permitindo a prestação de todas as funcionalidades que os quatro serviços acima (STFC, SMP, SME e SCM) hoje permitem, isto é, a transmissão de dados e voz, fixos e móveis.

Este novo serviço traria inegáveis vantagens aos administrados, o que reverteria em maior disponibilidade de serviços aos consumidores, com menores preços e maior qualidade. Podemos citar a retirada de barreiras regulatórias artificiais como a mobilidade restrita e a impossibilidade de acesso a recursos de numeração pelos atuais prestadores de SCM, dentre outros. Trata-se de um passo decisivo em direção à modernização da regulamentação.

Além disso, a todos os autorizados e concessionários dos quatro serviços existentes seria garantida a possibilidade de adaptação opcional às novas regras, sendo que, no caso dos concessionários do STFC – o STFC em regime público – seria previsto um período de transição, ao final do qual a adaptação se efetivaria.

Como tal novo serviço convergente seria sucedâneo do STFC, inclusive do STFC prestado em regime público, entendo que é necessária alteração no PGO a fim de prever a possibilidade de adaptação do STFC em regime público para este novo serviço, prestado exclusivamente em regime privado. Tal alteração do quadro legal será mais bem detalhada adiante.

Em relação ao STFC em regime público, é digno de nota que a proposta que ora apresento assegura que os instrumentos regulatórios vigentes permanecerão em vigor durante este período de transição. Em outras palavras, os atuais contratos de concessão com todos os seus instrumentos (bens reversíveis, controle tarifário, PGMU, etc.) seriam preservados durante a transição. Além disso, a adaptação ao novo serviço ocorreria mediante a concordância com certas regras e a assunção de determinados compromissos de transição previamente definidos entre os atuais concessionários e a Anatel, além da necessidade de consolidação das outorgas dos serviços que seriam sucedidos pelo serviço convergente em um único instrumento, que também deve englobar as autorizações de uso de radiofrequência detidas pelo Grupo, nos termos da futura regulamentação.

Como já longamente argumentado nos autos, há a necessidade de urgente modernização da prestação do STFC em regime público. Acredito que uma inovação adicional da proposta que ora submeto ao Colegiado seja justamente endereçar os principais problemas relativos à modernização do STFC em regime público, garantindo que os instrumentos regulatórios vigentes continuem em vigor durante o período de transição.

Em outras palavras, a continuidade e a universalização – duas grandes balizadoras do regime público – seriam endereçadas pela realização de grandes investimentos durante o período de transição.

Espera-se que, após tal período de transição, a infraestrutura nacional de telecomunicações permita a prestação de múltiplas funcionalidades a uma parcela muito mais ampla da população brasileira, de forma que o Brasil alcance padrões tecnológicos que não seriam observados sem a alteração do quadro regulamentar vigente. Tal modernização permitiria reduzir substancialmente a dependência hoje existente em relação a certas empresas para a implementação de políticas de universalização. A continuidade, por sua vez, seria assegurada justamente pela existência de uma rede moderna. A realização dos investimentos planejados exigirá novos aportes de capital por parte das empresas instaladas, garantindo que a operação ocorra com níveis elevados de robustez financeira, contando com ativos de alta valoração, seja no mercado nacional seja no mercado internacional.

Assim, após o período de transição, e cumpridos os compromissos assumidos pelos atuais concessionários, a prestação dos serviços de telecomunicações ocorreria exclusivamente em regime privado.

Sob o regime privado, a universalização e continuidade seriam asseguradas por dois conjuntos de mecanismos principais, um cuja operação e implementação depende exclusivamente da Anatel, e outro cuja efetivação dependeria de uma decisão do Poder Legislativo.

O primeiro conjunto de mecanismos seria a transposição, para os novos termos de autorização do serviço convergente, de parte dos instrumentos regulatórios hoje previstos na regulamentação para o regime público. Os novos termos de autorização trariam, por exemplo: (i) transposição de partes das obrigações existentes no PGMU como compromissos com vigência até 2025, ressalvadas as localidades que passassem a ter cobertura de redes de acesso móvel; (ii) transposição de todos os compromissos assumidos em outros termos de autorização, notadamente aqueles decorrente de licitações para uso de radiofrequências.

Ademais, como já dito, entendo relevante que o Congresso Nacional autorize o uso do FUST para quaisquer serviços de telecomunicações, mediante definição do Poder Executivo. Isso poderia ser feito no atual quadro de dualidade de regimes, com a permissão de uso deste fundo para serviços prestados em regime privado, ou mediante a extinção da dualidade de regimes.

Porém, entendo que a inexistência de um posicionamento do Poder Legislativo quanto a tal ponto, e mesmo em um cenário em que o Congresso Nacional não promova qualquer alteração legal, não impedem que as mudanças regulamentares ora propostas sejam implementadas. Ao contrário, a necessidade de modernização da regulamentação é um dever da Agência e, de forma mais ampla, do Poder Executivo. Além disso, seriam estas mesmas mudanças na regulamentação, de competência da Anatel e da Presidência da República, que colocariam em marcha a possibilidade de mudanças mais profundas no quadro legal do setor.

Um outro ponto que merece comentário refere-se à atratividade do novo serviço para os atuais agentes do setor. Tal atratividade seria garantida, seja pela redução de barreiras regulatórias que o serviço convergente naturalmente traria no caso dos atuais autorizados, seja pelo regime privado, no caso dos atuais concessionários. Para estes, o regime privado significaria menores riscos regulatórios pela ausência de bens reversíveis, uma vez que a continuidade do negócio seria garantida independentemente de um prazo, tal como nos atuais contratos de concessão. Além disso, haveria a possibilidade de cumprimento dos compromissos de transição com a infraestrutura já detida pelos agentes, tanto em redes fixas como móveis, bem como a possibilidade de consolidação de outorgas, conforme será detalhado na respectiva seção deste Voto.

Quanto aos compromissos de transição que devem ser acordados entre a Anatel e os atuais concessionários do STFC, estes se baseariam na valoração do término das concessões. Assim, estariam incorporados a valoração referente ao término da reversibilidade de bens, o ônus bianual da concessão e outros eventuais saldos contratuais.

É digno de nota, também, que a presente proposta se materializa na alteração de alguns instrumentos normativos, bem como edição de outros. Essencialmente, acredito que os seguintes instrumentos normativos necessitem de alteração ou aprovação: (i) alteração do PGO, (ii) edição do regulamento do SCT, e (iii) alteração dos atuais contratos de concessão que, em adição às alterações já endereçadas no presente processo de revisão, deveriam contemplar os compromissos de transição e possibilidade de adaptação ao novo serviço. Tais alterações do quadro legal e regulamentar, adiantadas acima, serão objeto de considerações mais detalhadas a seguir.

Por fim, deve-se ter em mente que a eventual valoração do término da reversibilidade de bens deve passar por avaliação do TCU, tendo em vista determinações deste E. Tribunal em relação ao tema.

IV.3. Precedentes do Conselho Diretor quanto à criação de novos serviços e adaptação de outorgas existentes

A Anatel já se deparou, em diferentes momentos, com situações que envolviam a criação, sucessão e adaptação de serviços para novos serviços e/ou modalidades de serviço. Dada a sua relevância para o caso em tela, resgato na sequência quatro experiências particularmente interessantes: (i) a adaptação do SME para o SMP, (ii) do Serviço de TV a Cabo para o SeAC, (iii) do Serviço Móvel Celular - SMC ao SMP, e (iv) do Serviço de Redes de Transporte de Telecomunicações - SRTT ao SCM.

O primeiro precedente que merece ser revisitado é o da adaptação do SME para o SMP. A Norma de adaptação dos instrumentos de permissão e de autorização do Serviço Móvel Especializado (SME) para o Serviço Móvel Pessoal (SMP), Serviço Limitado Privado (SLP) ou Serviço Limitado Especializado (SLE), que trata da matéria, foi aprovada por meio da Resolução nº 647, de 09/02/2015.

Cabe ressaltar em particular o disposto no art. 2º dessa Resolução, que fez a redestinação das faixas e canais de radiofrequência utilizados pelo SME, e o art. 3º do anexo:

Resolução nº 647, 09/02/2015:
Art. 2º Alterar a Resolução nº 454, de 11 de dezembro de 2006, que passa a vigorar acrescida do novo art. 2º-A:
"Art. 2º [...]
Art. 2º-A Destinar ao Serviço Móvel Pessoal – SMP, em caráter primário, sem exclusividade, as subfaixas de 806 MHz a 821 MHz e de 851 MHz a 866 MHz, sem prejuízo de sua atual destinação ao Serviço Móvel Especializado – SME.”
...................................................................................................................................................
Anexo à Resolução:
Art. 1º Os instrumentos de permissão e autorização para explorar o Serviço Móvel Especializado (SME) poderão ser adaptados para autorização do Serviço Móvel Pessoal (SMP), do Serviço Limitado Privado (SLP) ou do Serviço Limitado Especializado (SLE), mediante requerimento do Interessado, nos termos desta Norma.
§ 1º Realizada a adaptação, a prestadora ficará sujeita às normas específicas de funcionamento do SMP, do SLP ou do SLE, conforme o caso, mantidas as demais condições previstas no instrumento de outorga original para prestação do SME, inclusive no que concerne à área de prestação do serviço e eventuais compromissos de abrangência.
...................................................................................................................................................
Art. 2º [...]
§ 3º Após a assinatura do Termo de Autorização previsto no caput ou no § 2º, conforme o caso, a prestadora que adaptar seu instrumento de permissão ou de autorização terá um prazo de 180 (cento e oitenta) dias para migrar seus usuários para o serviço adaptado, mesma data em que extinguir-se-á a autorização para prestação do SME e para uso das radiofrequências associada a este serviço.
§ 4º A migração a que se refere o parágrafo anterior não deve impor qualquer ônus aos usuários, [...]
...................................................................................................................................................
Art. 3º A adaptação para o SMP implicará, quando necessário, a respectiva adaptação das outorgas de direito de uso de radiofrequências associadas, de modo a permitir a exploração do SMP nas radiofrequências originalmente autorizadas, restritas à respectiva Área de Prestação, sem prejuízo da observância à destinação da subfaixa de radiofrequência.
§ 1º A adaptação prevista no caput se dará de forma onerosa, sendo o preço público correspondente ao Valor Presente Líquido (VPL) ou ao valor calculado de acordo com o disposto no Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (RPPDUR), o que for maior.
§ 2º O cálculo do VPL a que se refere o § 1º deverá considerar o valor econômico da exploração do SMP pelo prazo remanescente das respectivas autorizações de uso de radiofrequência. [...]
[Todos grifos meus]

Vale notar que o Parecer nº 00010/2014/PFE-PR/PFE-Anatel/AGU, emitido pela PFE nos autos em que tramitou a referida Norma, o processo nº 53500.011480/2011, contém um breve histórico da utilização do instituto da adaptação pela Agência, nos seguintes termos:

II.(e). DO CONCEITO DE ADAPTAÇÃO.
Como se trata de proposta de Norma para Adaptação dos Instrumentos de Permissão e de Autorização do Serviço Móvel Especializado (SME) para o Serviço Limitado Privado (SLP), o Serviço Limitado Especializado (SLE) ou o Serviço Móvel Pessoal (SMP), é necessário inicialmente analisar o conceito de adaptação para investigar se tal medida é viável no caso concreto.
Pois bem.
A Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004, alterada pela Resolução nº 595, de 20 de julho de 2012, traz a definição de adaptação, nos seguintes termos:
Art. 2º Para fins deste Regulamento, aplicam-se as seguintes definições:
(...)
I - Adaptação – ato pelo qual a prestadora de serviços de telecomunicações muda, mediante previsão regulamentar e por intermédio do competente instrumento legal, do regime regulamentar do serviço que lhe foi originalmente outorgado para outro regime, do mesmo serviço ou de outro serviço, assumindo os respectivos direitos e obrigações das novas condições de outorga; (Redação dada pela Resolução nº 595, de 20 de julho de 2012)
Historicamente, o recurso foi utilizado pela ANATEL envolvendo serviços sucedâneos, ou seja, serviços quase que idênticos (mesmas características de prestação), destinados a substituir outros serviços. Como exemplo, é possível citar a adaptação do Serviço Móvel Celular (SMC) para o Serviço Móvel Pessoal (SMP); a adaptação dos Serviços de TV por Assinatura para o Serviço de Acesso Condicionado (SeAC); e a adaptação do Serviço Limitado Especializado nas submoralidades de Rede Especializado (SRE) e Circuito Especializado (SCE), e do Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações (SRTT) para o SCM.
No primeiro caso, constava expressamente na regulamentação que o SMP era sucedâneo do SMC, conforme dispuseram as Diretrizes para Implementação do Serviço Móvel Pessoal, aprovadas pela Resolução nº 235/2000. Ambos, SMC e SMP, possuíam características de prestação do serviço praticamente idênticas.
A Resolução nº 254/2001 e, posteriormente, a Resolução nº 318/2002, trataram da Norma de Adaptação dos Instrumentos de Concessão e de Autorização do Serviço Móvel Celular SMC para o Serviço Móvel Pessoal – SMP.
Já no caso da adaptação dos Serviços de TV por Assinatura - TVA, TV a Cabo - TVC, Distribuição de Canais Multiponto Multicanal - MMDS e Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura Via Satélite - DTH para o Serviço de Acesso Condicionado - SeAC, além de ter se dado por meio de legislação ordinária, ocorreu apenas a alteração da nomenclatura do serviço, tendo em vista que não houve alteração de ordem técnica em sua prestação, conforme se infere do § 3º do art. 37 da Lei nº 12.485/2011, que trata da adaptação. Ambos os serviços tinham o mesmo escopo, tanto que o Regulamento do SeAC, aprovado pela Resolução nº 581/2012, em seu art. 4º, §4º, aduz expressamente que "o SeAC é sucedâneo do TVC, do MMDS, do DTH e do TVA".
Com efeito, na adaptação do MMDS para o SeAC, por exemplo, foi dada autorização de uso de radiofrequência pelo prazo remanescente do Termo associado ao MMDS, possibilitando a continuação da prestação desse serviço.
Por fim, a regulamentação do SCM foi concebida para substituir a regulamentação aplicável ao Serviço de Rede Especializado (SRE), Serviço de Circuito Especializado (SCE) e as diversas submodalidades do Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações (SRTT), ocasião em que houve a convergência de todos os serviços substituídos e de diversas formas de telecomunicações para um só serviço e regulamento. O SCM surgiu com a finalidade de abranger serviços de transmissão de dados.
Em todos esses casos, um novo serviço era criado especialmente para suceder o antigo. O serviço novo era sucedâneo do antigo.
Essas adaptações foram efetivadas entre serviços que possuíam características de prestação praticamente idênticas. Em regra, sua operacionalização não ampliou seu objeto e nem trouxe grandes alterações na prestação do serviço.
O que se percebe é que o ato de a adaptação é utilizado em situações bem específicas, quando a regulamentação determina a mudança do regime regulamentar do serviço originário para outro regime, do mesmo serviço ou de um serviço sucedâneo. O novo serviço, em princípio, não perde suas características principais, especialmente aquelas que o distinguem dos demais serviços.
[Grifos no original]

Observe-se, porém, que este conceito de adaptação proposto pela PFE não foi acolhido pelo Conselho Diretor naquela oportunidade, conforme se depreende da Análise nº 12/2015-GCMB, de 30/01/2015.

4.2.18. A Procuradoria argumentou que devido um conceito de adaptação utilizado pela Agência em um Regulamento específico, no caso o previsto na Resolução nº 386/2004, e por entender que os serviços em tela não são sucedâneos, a Norma proposta deveria ser inviabilizada. Entendeu ainda que historicamente a Agência criou novos serviços para suceder o antigo e que o novo serviço não perderia suas características.
4.2.19. Conforme se pode observar pelo extrato do Informe, a área rebateu satisfatoriamente todos os pontos argumentados, tanto sob o ponto de vista regulamentar quanto histórico. Destaco aqui três pontos que considero essenciais:
4.2.20. Primeiro, concordo com a área no ponto de que uma definição específica prevista em um regulamento não pode ser extrapolada para outros, a não ser que seja previsto, pois Agência utiliza-se de definições distintas para o mesmo termo em diferentes regulamentos, já que não existe um glossário único para todos os regulamentos.
4.2.21. Segundo, a intenção dessa Norma não é a de promover a adaptação de serviços sucedâneos, como a PFE sugeriu, mas sim de serviços similares e, especificamente nesse caso concreto, entre serviços cujos usuários não os diferenciam tecnicamente, ou seja, para o consumidor, o SME e o SMP são serviços iguais.
4.2.22. Finalmente, o terceiro ponto é de que na história recente, a Agência não precisou criar um novo serviço idêntico para realizar a adaptação proposta, caso do SCM (vários serviços perderam características), por se considerar que seria uma melhoria regulamentar para o caso concreto em si. Além disso, em relação ao SME, está sendo proposta uma adaptação que visa exatamente à correção de incongruências regulamentares, criadas justamente pelo grau de substitutibilidade entre os serviços e seu potencial para competirem em um mesmo segmento de mercado de comunicações móveis.
4.2.23. De acordo com manifestação da área, entendo que a impossibilidade de adaptação, conforme proposto pela PFE, não deve prosperar.

No julgamento do Processo nº 53500.021882/2011 (642ª RCD, de 22/03/2012), a Anatel tratou das propostas do Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (RSeAC) e das regras que disciplinaram a prestação do Serviço de TV a Cabo (TVC), do Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS), do Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite (DTH) e do Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA). Referido regulamento foi submetido à CP nº 65/2012, no período de 20/12/2011 a 02/02/2012. Foi analisado, ainda, o Termo de Autorização para exploração do SeAC, submetido à CP nº 5/2012, no período de 27/01/2012 e 08/02/2012.

Referido normativo foi amparado na CP nº 65/2011, referente à proposta de RSeAC, estabelecendo o regramento para o serviço, incluindo disposições acerca da outorga do serviço, instalação e licenciamento de estações, canais de programação de distribuição obrigatória, dentre outros, decorrente da necessidade de atualizar a regulamentação outrora vigente aplicável aos serviços de TV por Assinatura, surgida a partir do novo marco legal da televisão por assinatura, aprovado pela Lei nº 12.485, de 12/09/2011. Também foi publicada no DOU a CP nº 5/2012, de 30/1/2012, que submeteu aos comentários do público em geral a minuta do Termo de Autorização para exploração do SeAC.

Tal Processo culminou com a edição da Resolução nº 581, de 26 de março de 2012, que substitui o Regulamento do Serviço Especial de Televisão por Assinatura, aprovado pelo Decreto nº 95.744, de 23/02/1988, e alterado pelo Decreto nº 95.815, de 10/03/1988; o Regulamento do Serviço de TV a Cabo, aprovado pelo Decreto nº 2.206, de 14/04/1997; a Norma do Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal, aprovada pela Portaria MC nº 254, de 16/04/1997, à exceção de seu Item 9 (Aspectos Técnicos); a Norma do Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite, aprovada pela Portaria MC nº 321, de 21/05/1997; e a Norma do Serviço de TV a Cabo, aprovada pela Portaria MC nº 256, de 18/04/1997, à exceção de seus Item 2 (Definições), Item 8 (Aspectos Técnicos) e Item 9 (Operação dos Sistemas de TV a Cabo).

A implementação do Serviço Móvel Celular (SMC) se deu, inicialmente, com a Lei n.º 9.295, de 19 de julho de 1996 (também conhecida como Lei Mínima). Essa legislação dispôs sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a exploração de Serviço Móvel Celular, de Serviço Limitado e de Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélite, bem como a utilização da rede pública de telecomunicações para a prestação de Serviço de Valor Adicionado.

Posteriormente, as diretrizes para implementação do Serviço Móvel Pessoal (SMP) foram aprovadas por meio da Resolução nº 235, de 21/09/2000. Na transição entre os serviços, constava expressamente na regulamentação que ele é sucedâneo do SMC. Ambos, SMC e SMP, possuíam à época características de prestação praticamente idênticas. Por seu turno, a Resolução nº 254, de 11/01/2001 e, posteriormente, a Resolução nº 318, de 27/09/2002, trataram da Norma de Adaptação dos Instrumentos de Concessão e de Autorização do SMC para o SMP.

O histórico dessas normativas mostra que em 1997 foi definido um novo modelo para as telecomunicações, tendo sido a telefonia celular regulamentada como SMC. A figura a seguir apresenta as 10 (dez) regiões definidas para a prestação do SMC.

As operadoras de SMC da Banda A foram separadas das operadoras de telefonia fixa e posteriormente privatizadas e houve a passagem da operadora do Rio de Janeiro – Telerj Celular – para a Banda A. Os contratos de concessão com prazo de 15 (quinze) anos foram assinados com as operadoras das Bandas A e B no segundo semestre de 1997 e início de 1998.

As licenças da Banda B foram licitadas e as operadoras entraram em operação na sua maior parte durante o ano de 1998. As operadoras da Banda B, com exceção da Global Telecom, na região 5, implantaram sistemas digitais com tecnologia TDMA.

As operadoras da Banda A privatizadas migraram para CDMA nas regiões 1, 2, 3 e 9 (Portugal Telecom e Telefônica Celular) e para TDMA nas demais regiões. Os terminais móveis utilizados passaram a ser duais AMPS/ TDMA ou AMPS/ CDMA.

No ano de 2001, diante da premente necessidade de modernização, a Anatel revisitou o modelo de prestação de telefonia celular no Brasil criando o novel SMP, com novas regras, sucedâneo do SMC. Referida revisão levou a que as operadoras de celular migrassem do SMC para o SMP.

Entre os maiores incentivos para a migração do SMC para o SMP, destaca-se a possibilidade de transferência de controle acionário, tendo em vista a necessidade de consolidação das operações por parte dos Grupos Econômicos que controlavam as prestadoras. Sem a migração, as empresas do SMC só poderiam alterar o capital de controle após 5 (cinco) anos, contados a partir do início da operação comercial (Bandas B) ou da compra do controle da empresa (Banda A).

Importa mencionar que com o advento do SMP, os instrumentos de outorga deixaram de ser concessões para se tornarem autorizações – realidade vigente até hoje.

Restaram definidas ainda, como consequência da adaptação, novas áreas de prestação de serviço para o SMP, de modo a compatibilizá-lo com o STFC, conforme se observa no gráfico abaixo:

As áreas locais do SMP foram definidas como sendo aquelas correspondentes aos códigos nacionais (DDD) e as chamadas entre áreas locais diferentes seriam consideradas de longa distância e deveriam ser feitas utilizando-se os Códigos de Seleção de Prestadora (CSP), de modo que o cliente escolheria, a cada chamada realizada, a operadora de LDN/ LDI de sua preferência.

Portanto, em razão da mudança, essas chamadas passaram a ser faturadas pela prestadora de LDN/ LDI diretamente ao cliente e as operadoras de SMC que migraram para o SMP passaram a realizar as chamadas de longa distância nacional e internacional.

Por meio da Resolução nº 272, de 09/08/2001, a Anatel aprovou o Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia (RSCM).

Referida Resolução foi editada considerando-se o contínuo desenvolvimento tecnológico das plataformas que suportam a prestação dos serviços de telecomunicações, a possibilidade da prestação de serviços multimídia em banda larga pelos operadores de telecomunicações e as várias solicitações encaminhadas à Anatel para a regulamentação de um serviço que materialize a convergência tecnológica.

O normativo disciplinou as condições de prestação e fruição do SCM e determinou que não fossem mais expedidas autorizações para exploração de Serviço Limitado Especializado (SLE), nas submodalidades Serviço de Rede Especializado (SRE) e Serviço de Circuito Especializado (SCE), bem como para o Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações (SRTT), compreendendo o Serviço por Linha Dedicada (SLD), o Serviço de Rede Comutada por Pacote (SRCP) e o Serviço de Rede Comutada por Circuito (SRCC), todos de interesse coletivo.

IV.4. Questões jurídicas relativas ao novo serviço e às adaptações das atuais outorgas

Embora entenda que muitas questões de ordem jurídica podem ser levantadas em relação à criação de um novo serviço pela Agência, quanto mais um que seja convergente e sucedâneo ao STFC, acredito que muitas das dúvidas que naturalmente surgiriam com um processo de tal natureza podem ser dirimidas mediante a análise de precedentes e casos similares sobre os quais a Agência já se debruçou.

Sem a pretensão de esgotar o tema, passo a expor alguns questionamentos – que reputo naturais – em relação a um processo desta natureza, e correspondentes endereçamentos que acredito cabíveis.

Objeto das atuais concessões, possibilidade de distrato e de adaptação de serviço

Mediante a instituição de um novo serviço convergente que substitua o STFC prestado em regime público, seria possível questionar se porventura não existiria alteração do objeto da concessão do STFC a demandar nova licitação.

A resposta a tal questionamento é negativa. O precedente relativo à adaptação das concessões de TV a Cabo ao SeAC é um exemplo de que não há mudança do objeto da concessão quando ocorre o distrato amigável de um contrato de concessão e imediata adaptação da outorga então existente a um novo serviço.

Outrossim, o instituto da rescisão amigável não é estranho ao Direito Administrativo. Ao contrário, é modalidade de composição consolidada no âmbito Administração Pública, bem como é amplamente utilizada nos contratos administrativos. Afinal, é sabido que a conciliação representa o melhor caminho para a resolução de demandas, observados o interesse dos atores envolvidos e o princípio da supremacia do interesse público.

A própria União, quando deparada com conflitos entre seus órgãos e entidades, privilegia a negociação, no bojo da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal.

Por seu turno, a Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666, de 21/06/1993) estabelece que a rescisão do contrato poderá ser amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitação, desde que haja conveniência para a Administração. Ressalta que ela deve ser precedida de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente, nos termos do art. 79, inciso II, e § 1º, da mencionada Lei.

Também a LGT, nos arts. 112 e 115, parágrafo único, e as minutas dos Contratos de Concessão do STFC preveem a rescisão amigável como uma das modalidades de extinção do contrato de concessão.

Em relação a compromissos assumidos nos Contratos de Concessão do STFC e Termos de Autorização dos serviços que seriam adaptados ao Serviço Convergente, entendo que, embora inexistam dúvidas substantivas quanto à necessidade de transposição de tais compromissos aos termos de autorização do novo serviço, vale a pena relembrar o precedente relativo à regulamentação do SeAC.

Quando da adaptação das outorgas dos Serviços de TVC, MMDS, DTH e TVA ao SeAC, o Regulamento em questão, bem como os novos Termos de Autorização, disciplinaram especificamente o que deveria ocorrer com as obrigações assumidas nas outorgas originais:

Resolução nº 581, de 26/03/2012 (RSeAC):
Art. 81. As atuais prestadoras dos Serviços de TVC, MMDS, DTH e TVA, desde que preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias, poderão solicitar à Anatel a adaptação das respectivas outorgas para termos de autorização para prestação do SeAC imediatamente após a publicação deste Regulamento assegurando-se o direito de uso de radiofrequência já existente pelo prazo remanescente, na forma prevista na legislação pertinente e na regulamentação editada pela Anatel, em especial, a de uso da radiofrequência.
...................................................................................................................................................
§ 10. As prestadoras dos Serviços de TVC, MMDS, DTH e TVA que adaptarem seus instrumentos de outorga deverão se comprometer a adimplir, por meio da oferta do SeAC, as obrigações exigíveis na data da adaptação, assumidas em suas outorgas originais, em condições equivalentes às descritas nos respectivos instrumentos, no que não conflitar com a Lei do SeAC.
...................................................................................................................................................
Resolução nº 582, de 26/03/2012 (modelo dos Termos de Autorização do SeAC):
CAPÍTULO XI – DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
(Capítulo exclusivo para as empresas que migrarem para o SeAC)
Cláusula 11.1. A AUTORIZADA se compromete a adimplir, por meio da oferta do SeAC, as obrigações exigíveis na data da adaptação, assumidas em suas outorgas originais, em condições equivalentes às descritas nos respectivos instrumentos, no que não conflitar com a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011.

Assim, é digno de nota que os compromissos assumidos nos Termos de Autorização relativos às metas de abrangência do SMP, bem como eventuais compromissos assumidos pelas prestadoras de SCM (a exemplo do Programa Banda Larga nas Escolas – PBLE), deveriam ser incorporados aos Termos de Autorização do serviço convergente, conforme disciplinado no respectivo Regulamento do SCT e no PGO.

Cálculo do saldo de desonerações com o término das Concessões – Necessidade de precificação do término da reversibilidade de bens

Quanto ao saldo decorrente do término das concessões, parece evidente a obrigatoriedade da sua apuração.

Sem pretender esgotar a questão, abordarei apenas o tema relativo aos bens reversíveis, por entender que os pareceres externados pela PFE-Anatel nos presentes autos de ambos os processos em epígrafe (revisão do PGMU e dos Contratos de Concessão do STFC), permitem esboçar – ao menos em relação ao posicionamento daquele órgão opinativo – quais outros elementos da concessão de STFC necessitariam de uma avaliação em caso de término das atuais concessões.

Quanto aos bens reversíveis, acredito que seja oportuno trazer à baila o precedente de análise do TCU relativo à adaptação das concessões do SMC para as autorizações do SMP.

Tal precedente é oportuno pois as então concessões do SMC traziam previsão a respeito da reversibilidade de bens. As adaptações do SMC para o SMP foram objeto de ampla avaliação pelo TCU, resultando ao menos em dois acórdãos: Acórdão nº 1.247/2005-TCU-Plenário e Acórdão nº 2275/2009-TCU-Plenário. Este último centrou-se, em grande parte, na questão relativa à valoração dos bens reversíveis do SMC, possuindo o seguinte decisium:

ACÓRDÃO Nº 2275/2009-TCU – Plenário:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional, na qual foi demandada a realização de inspeção na adaptação dos contratos de concessão de Serviço Móvel Celular – SMC em autorizações de Serviço Móvel Pessoal – SMP,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. relativamente ao TC-008.595/2003-2, conhecer da representação, com fundamento no art. 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 237, inciso I, do Regimento Interno deste Tribunal e art. 132, inciso I, da Resolução TCU nº 191/2006, vez que preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235 do aludido regimento, para, no mérito, considerá-la improcedente;
9.2. determinar à Agência Nacional de Telecomunicações que, caso ainda não tenha feito, adote as providências cabíveis com vistas à elaboração de aditivo aos termos de autorização de SMP assinados em substituição aos contratos de concessão de SMC, para dispor que as condições de habilitação devem ser observadas durante toda a vigência das autorizações e para adequar a redação da cláusula 3.7 ao estabelecido no subitem 1.3 do Anexo à Resolução Anatel nº 318, de 27/9/2002, de forma a que fique claro que os controles tarifários previstos nos instrumentos de concessão ou autorização originais serão incorporados aos novos termos de autorização assinados;
9.3. recomendar à Agência Nacional de Telecomunicações que se aparelhe adequadamente para exercer plenamente o acompanhamento da competição no mercado de SMP, com vistas à liberalização das tarifas;
9.4. dar ciência desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal e ao Senador Osmar Dias, em atenção ao Ofício nº 66/03-CFC, alusivo ao Requerimento nº 32/2003, informando-lhes que:
9.4.1. nos termos do disposto no art. 17, inciso I, § 2º, da Resolução TCU nº 215/2008, a presente Solicitação encontra-se integralmente atendida;
9.4.2. consoante explicitado no Acórdão nº 1.247/2005-TCU-Plenário, a adaptação dos contratos de concessão de Serviço Móvel Celular – SMC em autorizações de Serviço Móvel Pessoal – SMP está em consonância com a legislação vigente, em especial a Lei nº 9.472/1997 e a Resolução Anatel nº 318/2002;
9.4.3. com o SMP foi implantado novo regime regulatório para o serviço móvel celular;
9.4.4. todas as empresas prestadoras do SMC migraram para o SMP;
9.4.5. a reversibilidade dos bens não é instituto que se aplica aos serviços prestados em regime privado, em razão do que não se aplicaria ao SMP;
9.4.6. o controle tarifário, originalmente previsto nos contratos de concessão de SMC decorrentes de procedimento licitatório, permaneceu válido na adaptação destes para os termos de autorização de SMP; e
9.4.7. os procedimentos adotados pela Anatel visando avaliar a qualificação jurídica e técnica, a capacidade econômico-financeira e a regularidade fiscal das prestadoras que migraram do SMC para o SMP foram realizados em conformidade com a legislação que rege a matéria;
9.5. dar ciência desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à Comissão de Ciência, Tecnologia e Comunicação da Câmara dos Deputados, ao Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, ao Ministro de Estado das Comunicações, ao Presidente da Agência Nacional de Telecomunicações e ao Sr. Carlos Koch de Carvalho Neto;
9.6. arquivar o presente processo.
[Grifei]

Ministro Relator deste Acórdão referendou os termos do Acórdão anterior, de nº 1.247/2005-TCU-Plenário, no sentido de que a reversibilidade de bens para o SMP seria dispensável, em virtude da prestação em regime privado deste último, sem a assunção de obrigações de continuidade do novo serviço pelo Estado.

Em seu Voto, tratou em maiores detalhes da determinação constante do referido Acórdão nº 1.247/2005-TCU-Plenário no sentido de que a Anatel avaliasse os impactos financeiros sofridos pela União resultantes da adaptação dos contratos de concessão do SMC em autorizações do SMP, tendo em conta a extinção das cláusulas de reversibilidade de bens previstas no SMC.

VOTO
Trata-se de solicitação encaminhada a este Tribunal pela Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, mediante o Ofício nº 66/03-CFC (fl. 2), de 27/8/2003, em decorrência da aprovação do Requerimento nº 32/2003, de autoria do Senador Osmar Dias, demandando a realização de inspeção “nos atos da Anatel, referentes à adaptação dos contratos de concessão em contratos de autorização com as empresas CTRM, Maxitel, Telasa, Teleceará, Telepar, Telepisa, Telern, Telesc, Telpa, Telpe, CRT, Telerj, Telest, Telebahia, Telesergipe, Global Telecom e Telesp Celular”, com o objetivo de averiguar a preservação das características inerentes ao instituto da concessão, tais como a razoabilidade tarifária, a reversibilidade de bens e a obrigatoriedade de manutenção, pelas prestadoras, das condições de habilitação exigidas na licitação.
3. Mediante o Acórdão nº 1.247/2005-TCU-Plenário, este Tribunal decidiu, preliminarmente, determinar à Anatel que avaliasse os impactos financeiros sofridos pela União resultantes da adaptação dos contratos de concessão de SMC em autorizações de SMP, principalmente tendo em conta a extinção das cláusulas de reversibilidade de bens previstas no primeiro regime de prestação de serviços, encaminhando os resultados a este Tribunal no prazo de 90 (noventa) dias.
4. Justificou o relator dos autos à época, Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, que a adoção dessa medida decorria da necessidade de se apurar a existência de supostos prejuízos sofridos pela União ao abrir mão da reversibilidade, prevista nos contratos originais de concessão, quando da migração para o regime de autorização, de forma a se garantir tomada de decisão segura acerca da matéria em exame. Eis as considerações que levaram o ilustre Ministro a propor tal avaliação:
“44. Não é desarrazoado o raciocínio de que a futura reversão dos equipamentos traria algum retorno financeiro para a Administração, hipótese afastada quando da transmudação de regimes. Por outro lado, deve-se lembrar que nesse processo foram também estabelecidas obrigações mais rígidas para as operadoras, aumentando-se as vantagens e direitos dos usuários, sem que houvesse, cabe bem destacar, alteração na política tarifária. Ou seja, houve, de certa forma, uma contraprestação pela suposta vantagem concedida pela União.
45. Entretanto, não há nos autos estimativas dos valores financeiros dessas prestações. Não se sabe, portanto, se foram concedidas vantagens indevidas para as operadoras e se as mesmas deveriam de algum modo ressarcir o Estado e/ou usuários dos serviços”.
...................................................................................................................................................
12. De início, esclareço que a presente apreciação objetiva dirimir a questão suscitada quando do julgamento anterior deste processo, qual seja, avaliar a possibilidade da ocorrência de eventual prejuízo ao erário na adaptação dos contratos de concessão de SMC em autorizações de SMP, especialmente em razão da extinção das cláusulas de reversibilidade de bens previstas nos contratos originais de concessão.

Em sua exposição da matéria, o Voto resume o posicionamento da Anatel quanto à determinação constante do Acórdão nº 1.247/2005-TCU-Plenário:

7. Consoante resumido no item 13 da instrução de fls. 208/219, concluiu a Anatel que:
“a) o conjunto de bens essenciais à prestação do SMC sofreu acentuado processo de digitalização e atualização no período entre a privatização e a adaptação dos contratos de concessão em termos de autorização do SMP, de modo que, em fevereiro de 2004, os bens reversíveis representavam apenas 4% dos bens das empresas privatizadas;
b) as tecnologias de acesso empregadas pelas prestadoras do SMP tornaram obsoletas as redes analógicas implantadas pelo Sistema Telebrás, que, se mantidas como bens reversíveis, não permitiriam a continuidade da prestação dos serviços com a qualidade e facilidades adicionais atualmente exigidas pelos usuários;
c) a implantação do SMP permitiu a entrada de novas prestadoras e acirrou a competição, existindo hoje a possibilidade de atuação de até quatro prestadoras por área de prestação;
d) uma possível assunção do serviço pela União seria bastante onerosa para o poder público, pois exigiria a indenização dos investimentos realizados pelas prestadoras detentoras de autorização; e
e) uma pequena parcela da rede analógica ainda é mantida em operação para assegurar a prestação do serviço a usuários visitantes, atendidos na área de prestação de origem por tecnologia digital diferente da utilizada na área de prestação visitada”.

O Ministro Relator acatou posicionamento da unidade instrutória do TCU (Sefid) no sentido de que a avaliação e a quantificação dos bens reversíveis do SMC realizadas pela Anatel à época estavam equivocadas. No entanto, entendeu-se que tal avaliação careceria de correções, pois seriam infrutíferas. O Voto assim resumiu as considerações da Sefid sobre o tema:

9. Em que pese a incorreção da avaliação apresentada a este Tribunal [pela Anatel], a Sefid entendeu desnecessário o endereçamento de determinação à Anatel para a realização de novo estudo. Segundo a unidade técnica, tal estudo se prestaria a identificar a concessão de vantagens indevidas para as operadoras ou necessidade de ressarcimento ao Estado e/ou aos usuários dos serviços, situação essa não vislumbrada no presente caso, ante a natureza da operação realizada, qual seja, desfazimento da concessão por rescisão amigável, amparado em autorização legislativa prévia, em que as partes fizeram concessões recíprocas e puseram fim ao vínculo original.
10. Outrossim, considerando a regulamentação superveniente da gestão e do controle de bens reversíveis, mediante a Resolução Anatel nº 447/2006, na qual não se constatam os equívocos conceituais e as falhas procedimentais identificadas nos estudos empreendidos pela agência reguladora, a Sefid entendeu desnecessário, também, o endereçamento de determinações corretivas à entidade.
[Grifei]

Após comentar os equívocos que, no entender do Tribunal, a Anatel havia cometido quanto à avaliação da reversibilidade de bens, o Voto apontou o seguinte encaminhamento:

22. Caberia, então, determinar à agência reguladora a realização de nova avaliação, isenta das inconsistências apontadas pela Sefid.
23. Ocorre que, no entendimento da unidade técnica, ao qual me filio, tal medida não se justifica, pelas razões expostas a seguir.
24. Em primeiro lugar, desconhece-se a existência de inventário do patrimônio vinculado às extintas concessões, a partir do qual poderiam ser identificados os bens reversíveis e calculados, de modo individualizado, os efeitos da depreciação e da amortização de investimentos, a fim de se apurar o valor real desses bens à época da extinção das concessões e, por conseguinte, o montante da eventual indenização a ser paga pela União.
25. Outrossim, a avaliação dos impactos financeiros da adaptação dos contratos de concessão de SMC em autorizações de SMP não se limita à quantificação dos valores da rede da concessionária e dos bens reversíveis. Diversas outras variáveis, a exemplo das mencionadas pela unidade técnica, deveriam ser consideradas nessa avaliação, para que se pudesse apurar se a reversão para o poder concedente dos bens afetados ao SMC teria sido mais vantajosa financeiramente do que a simples transferência desses bens para as autorizatárias do SMP.
26. Ressalto que, dado o tempo transcorrido desde a transmudação dos regimes, a adoção de medidas com vistas à obtenção de todas as informações necessárias à realização dos estudos, além de demandar grande esforço do órgão regulador, possivelmente resultaria infrutífera.
27. Por fim, não vislumbro prejuízo ao erário em decorrência da transferência dos bens reversíveis das concessionárias de SMC para o patrimônio das autorizatárias de SMP. A reversibilidade de bens não tinha por finalidade ressarcir ao Estado os bens adquiridos ou produzidos com recursos públicos mas, sim, garantir a continuidade da prestação dos serviços por parte dele no caso da extinção da concessão, o que não foi necessário no presente caso, pois, com a transformação das concessões de SMC em autorizações de SMP, não houve a descontinuidade da prestação dos serviços de telecomunicação.
28. Ademais, devo lembrar que os bens pertencentes às redes das extintas concessionárias de SMC da Banda “A” eram privados, pois foram incluídos no valor pago por elas à época do leilão de desestatização, quando da privatização do sistema Telebrás, assim como os das concessionárias de SMC da Banda “B”, empresas privadas desde a sua constituição, por terem sido adquiridos com capital privado. Não há que se falar, portanto, em retorno financeiro em decorrência da reversão dos bens.
29. Assim, resolvida essa questão e não havendo mais o que se esclarecer nestes autos, julgo que o presente processo atingiu os objetivos para o qual foi constituído.
[Grifei]

Vale observar, ainda, que a unidade técnica do TCU externou o seguinte posicionamento quanto ao cálculo dos bens reversíveis no caso da adaptação do SMC para o SMP:

IV - Conclusão
38. Para realizar as estimativas solicitadas por esta Corte, é necessário que a Anatel conheça a relação de bens reversíveis de cada uma das concessionárias do SMC na data da extinção das concessões. Além disso, a Anatel deve conhecer os custos adicionados ao serviço pela ampliação das vantagens e direitos dos usuários, bem como estimar os custos da condução de um processo de transição em caso de opção pela reversão dos bens, incluindo a possibilidade de assunção temporária do serviço pela União, a condução de processo licitatório e os custos transacionais inerentes, inclusive o custo de realização do próprio estudo.
...................................................................................................................................................
40. As deficiências no estudo encaminhado pela Anatel, por si só, não justificam pedido de novo estudo ou a expedição de determinações à Agência. Entre a realização do estudo e a apresentação desta instrução, a Anatel regulamentou a gestão e o controle de bens reversíveis, por meio da Resolução Anatel nº 447/2006, que aprovou o Regulamento de Controle de Bens Reversíveis. Todos os equívocos conceituais e falhas procedimentais identificadas no estudo da Agência foram adequadamente tratados no regulamento ulterior, de modo que a medida parece suficiente para a gestão dos bens reversíveis das concessões de serviços de telecomunicações. Todavia, o regulamento não é aplicável às extintas concessões do SMC, porque posterior à data da última migração do SMC para o SMP.
[Grifei]

Do mencionado precedente, é possível concluir que a Anatel deverá realizar uma avaliação acerca das vantagens decorrentes do término da reversibilidade de bens para os atuais concessionários do STFC, a fim de que não restem vantagens indevidas tanto ao Estado quanto às empresas em questão.

No entanto, não entendo conveniente, no presente momento, adentrar à fórmula ou ao modo como tal avaliação deverá ser feita, o que certamente será objeto de considerações detalhadas por parte da Agência, seguindo os contornos a serem estabelecidos pelo novo PGO, submetidas previamente à avaliação do TCU.

Por fim, aproveitando ainda os posicionamentos externados no mencionado precedente do TCU, a fim de que o processo de adaptação, das atuais concessões do STFC para um novo serviço convergente mais adequado à realidade do setor, seja exitoso, é necessário ponderar os incentivos que serão conferidos aos agentes privados para que a adaptação voluntária se efetive.

O mencionado precedente do TCU não foi alheio a tal preocupação. Ao contrário, a unidade técnica do TCU compreendeu que a adaptação do SMC para o SMP não foi imposta, mas voluntária e sobretudo incentivada. Assim, a Anatel necessitou propor um sistema de concessões recíprocas, a fim de que a adaptação se mostrasse mais vantajosa ao investidor privado do que a permanência no regime anterior. Os seguintes trechos do posicionamento da referida unidade técnica do TCU, constantes do Voto em questão, esclarecem este ponto em particular:

32. [...] Além disso, a migração do SMC para o SMP não foi imposta, mas incentivada. Para atender à previsão legal [art. 214 da Lei nº 9.472/1997], a Anatel propôs um sistema de concessões recíprocas.
33. Da parte do poder concedente, houve renúncia das prerrogativas conferidas pelo contrato de concessão, como o controle de tarifas, ao passo que foi suprimida a obrigação do Estado de garantir a continuidade da prestação dos serviços. Da parte das concessionárias, foi introduzida a liberdade de preços e suprimida a reversibilidade dos bens, combinado com obrigações mais rígidas na prestação dos serviços e ampliação dos direitos dos usuários.
34. Como a adaptação dos contratos era voluntária, as concessionárias só migrariam se enxergassem alguma vantagem no procedimento. É bastante provável que nenhuma empresa tivesse aceitado a adaptação do contrato de concessão em termos de autorização se figurasse entre as regras de transição a possibilidade de a concessionária ser obrigada a pagar pela adaptação contratual, vez que, ainda que não houvesse transferência física dos bens, com a extinção da concessão a posse dos bens reversíveis passaria para o Estado, que cobraria da empresa a diferença positiva entre o valor dos bens e a indenização eventualmente devida.
[Grifei]

Estes fatores demandam que a avaliação quanto à reversibilidade, embora mandatória, seja criteriosa quanto aos incentivos que serão conferidos contra e a favor da mudança de regime.

Um dos pilares mais importantes que se busca consolidar com a presente revisão do modelo regulatório é, fundamentalmente, o atendimento ao interesse público pela via da eficiência e da melhoria dos serviços prestados aos consumidores. Tal proposta deverá ser alcançada por meio de uma série de incentivos gerados à indústria de telecomunicações e a seus agentes econômicos, com o objetivo de incrementar a capacidade tecnológica e de oferecer melhores serviços, mais amplos e mais acessíveis.

Dentre tais incentivos está a aplicação de saldos decorrentes da migração de regime. Aqui, duas questões principais podem ser colocadas: primeiro, se é possível destinar a aplicação de tais saldos à realização de investimentos setoriais que possuem relevante interesse público – questão que a meu ver possui resposta afirmativa – e, em segundo lugar, se tais investimentos podem ser feitos em serviços de telecomunicações que não apenas o STFC – questão que, entendo, igualmente possui resposta afirmativa.

Acredito que em relação à primeira questão não devam pairar maiores dúvidas. A aplicação de eventuais saldos na realização de investimentos setoriais encontra-se pacificada, seja nos precedentes do Conselho Diretor seja nos precedentes do Tribunal de Contas da União. Os questionamentos judiciais enfrentados pela Agência até o momento, relativos à troca de metas do PST pelo Backhaul no âmbito do PGMU, também não implicam maiores restrições quanto a este aspecto, tendo as teses defendidas pela Agência se sagrado vencedoras até agora. A aprovação do TCU em relação às propostas de PGMU submetidas pela Anatel e acatadas pelo Poder Executivo demonstra igualmente que a Corte de Contas não vislumbra prejuízos à União em eventuais trocas de metas ou de saldos de desonerações, que sejam mais benéficos aos consumidores, ao setor e ao interesse público.

Quanto aos opinativos da PFE-Anatel, é possível fazer referência ao próprio Parecer nº 01019/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 03/08/2015, constante dos autos da revisão do PGMU, que argumenta em favor da possibilidade de que as desonerações previstas com a atual proposta de PGMU sejam revertidas na ampliação do Backhaul, isto é, em investimentos setoriais que modernizem a planta, bem como ao Parecer nº 01078/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 28/08/2015, constante dos autos da revisão quinquenal dos Contratos de Concessão do STFC, em que a PFE não verificou impedimentos legais para utilização do ônus contratual de forma diversa ao atualmente previsto no contrato, desde que haja motivação e publicidade nas propostas. Tais pareceres fazem referência, inclusive, a outros posicionamentos da própria PFE-Anatel que servem de suporte a tais opinativos.

A segunda questão, referente à utilização do saldo apurado em virtude da desoneração de obrigações da Concessão do STFC, bem como do ganho decorrente do término da concessão, em outros serviços que não o STFC, mesmo durante o período de transição em que as atuais concessões do STFC continuariam em vigor, merece também alguns esclarecimentos adicionais, que passo a expor a seguir.

Recorde-se que precedentes tanto da Anatel quanto do TCU reiteram que eventuais saldos decorrentes da desoneração de obrigações das concessões do STFC devem ser aplicados no próprio STFC, sob pena de que recursos que deveriam ser aplicados no serviço em regime público revertam em benefício da concessionária para serviços prestados em regime privado.

A questão se refere, obviamente, à existência de alguma limitação quanto ao tipo de investimento que pode ser escolhido pelo Poder Público para aplicação do mencionado saldo de desonerações com o término das concessões, à luz dos precedentes relativos à referida aplicação, a exemplo, das desonerações do PGMU.

O caso tratado neste Voto difere dos precedentes existentes por diversos motivos.

Primeiramente, pela presente proposta, o saldo utilizado em outros serviços que não o STFC ocorreria apenas para as empresas que optarem pela adaptação ao Serviço Convergente e consequente extinção da concessão. Em outras palavras, a concessão estará em um processo de extinção. Tal situação não existe nos precedentes sobre a matéria, e confere caráter inovador, pois não faz sentido preservar saldos na concessão, sob o regime público, quando esta se extinguirá, sendo substituída pelo Serviço Convergente.

De forma análoga, o STFC também seria extinto, para as empresas optantes da adaptação para o novo serviço. O eventual saldo apurado seria aplicado apenas nos serviços que permaneceriam em vigor, mas que seriam substituídos pelo Serviço Convergente. Ou seja, apenas no caso de o Serviço Convergente ser sucedâneo, é que o eventual saldo de desonerações e ganhos econômicos seria utilizado, garantido a continuidade lógica da atualização do saldo apurado com o término das concessões no serviço que lhe será sucedâneo.

Sob a proposta ora apresentada a este Colegiado, não existe a possibilidade de prejuízos ao Estado e ao interesse público, caso uma empresa opte por adaptar sua concessão de STFC mas ao final não consiga efetuar a adaptação. Isto é, caso não consiga cumprir os compromissos e regras para adaptação. Neste caso, o próprio Contrato de Concessão, sob respaldo do PGO de transição, assegurariam que o eventual saldo decorrente das desonerações efetivamente verificadas durante o período de transição seja revertido, integralmente, à União.

Como só seria possível exigir que eventuais desonerações efetivamente realizadas sejam indenizadas à União, em caso de não ocorrência da adaptação, os Contratos de Concessão do STFC continuariam em vigor, possivelmente até o advento de seu termo final, em 2025. Especificamente quanto aos bens reversíveis, estes continuariam sob a égide do Contrato de Concessão atual, não havendo desoneração em relação a eles.

Em outras palavras, a proposta é que o STFC seja substituído por um novo serviço, no qual todo o saldo de desonerações eventualmente apurado seria aplicado. Em relação às concessionárias que cumprirem os compromissos de adaptação, como dito, o STFC não mais existiria, sendo adaptado ao novo Serviço Convergente. Caso a concessionária não consiga efetuar a adaptação, o eventual saldo de desonerações deve ser integralmente indenizado à União, ressalvado aquilo que permanecer intacto, como a reversibilidade de bens.

Vale acrescentar que a eventual aplicação do saldo de desonerações, inclusive de bens reversíveis, em um serviço que será extinto foge completamente ao interesse público. É inclusive pelo interesse público, materializado na perda de atratividade que o STFC vive atualmente, que se propõe a extinção deste serviço. O STFC encontra-se hoje largamente universalizado, tanto que se discute – nos presentes autos – a aplicação não mais em medidas de universalização propriamente ditas, mas em reduções tarifárias. Aplicar o saldo das desonerações decorrentes do término das concessões no próprio serviço que será objeto do distrato – o STFC tal como é hoje – não só seria um completo contrassenso, mas seria, evidentemente, um ato que não traria benefícios à sociedade, representando grande perda de valor e a realização de investimentos duvidosos e objeto de forte questionamento.

Como mencionado, o objetivo maior da presente proposta é uma alteração de porte significativo no modelo de prestação dos serviços de interesse coletivo, quais sejam, o STFC prestado em regime público e privado, e o SMP, SCM e SME, prestados apenas em regime privado, para o Serviço Convergente, sucedâneo daqueles serviços.

Tal mudança se daria por meio de declaração de vontade de cada prestador dos referidos serviços de interesse coletivo, sendo que, além dessa opção, os concessionários do STFC deveriam assumir certos compromissos de investimento a serem feitos segundo um cronograma definido pela Anatel.

Os citados investimentos, dos atuais concessionários do STFC, corresponderiam aos ganhos decorrentes da adaptação, nos termos da minuta de PGO anexa a este Voto.

Assim, cada prestador de STFC, SMP, SCM e SME poderia solicitar a adaptação da sua outorga, seja ela no regime público, tal como as concessões do STFC, ou no regime privado, sendo que cada outorgado estaria apto a prestar o Serviço Convergente de Telecomunicações.

No caso das Concessionárias do STFC, a outorga se daria quando forem feitos os investimentos nos prazos estabelecidos no Contrato de Concessão, sendo que, até aquele momento, a outorga continuaria sendo prestada na forma de um Contrato de Concessão e no regime público.

Caso a Concessionária ou Autorizatária opte por não adaptar a sua outorga ao novo Serviço Convergente, ela permaneceria vinculada aos termos do Contrato de Concessão ou do Termo de Autorização vigentes, devendo ser observados os termos previstos nos mesmos.

Em relação à Concessão, permaneceriam os prazos contratuais, as obrigações de universalização estabelecidas no Plano Geral de Metas de Universalização aprovado por Decreto presidencial e as demais obrigações regulatórias, inclusive quanto à administração dos bens reversíveis.

Na hipótese de a Concessionária do STFC optar pela adaptação ao novo Serviço Convergente, a prestadora ficaria vinculada à Concessão, inclusive quanto às obrigações regulatórias, até que os investimentos definidos no Contrato de Concessão sejam feitos e comprovados, sendo que o referido cronograma poderia ser antecipado, de modo que a Concessionária pudesse, antes dos prazos definidos, iniciar a prestação do novo serviço convergente.

Considerando o significativo volume de investimentos necessários à adaptação dos instrumentos de outorga, a sua efetivação deveria ser concluída em até 3 (três) anos antes do termo final da concessão, de modo que a Anatel tenha tempo hábil para avaliar se as inversões foram de fato implementadas pelas Concessionárias antes do término das concessões.

Por outro lado, entendo que as Concessionárias poderiam antecipar a adaptação para o novo serviço caso efetivassem rapidamente os investimentos necessários, sendo que, em qualquer caso, a outorga somente poderia ser adaptada no prazo mínimo de 2 (dois) anos a partir da data de expedição do novo PGO, o que será detalhado a seguir.

Aliás, tendo em vista a complexidade das alterações regulatórias que o modelo proposto enseja, entendo que o prazo de dois anos deve ser aplicado para a adaptação de todas as outorgas, inclusive às prestadas em regime privado.

Para manutenção de um conjunto mínimo de obrigações e medidas de universalização do serviço que é o hoje o STFC (a telefonia fixa), após a adaptação das atuais concessões, sob a prestação no regime privado, as obrigações de universalização presentes no PGMU vigente à época da adaptação deveriam ser incorporadas aos novos termos de autorização do serviço convergente, na forma de compromissos de interesse da coletividade. Em todo caso, tais compromissos não poderiam ultrapassar o término dos contratos de concessão, isto é, não poderiam ultrapassar 2025.

Por último, caso uma Concessionária não cumpra os investimentos pactuados com a Anatel, no prazo constante do Contrato de Concessão, entendo que, além de não poder prestar o novo serviço convergente, ela continuaria vinculada ao atual modelo de concessão do STFC, nos termos do Contrato de Concessão firmado com a Anatel.

Importa mencionar que a eventual opção dos atuais prestadores para adaptação das atuais outorgas ao novo serviço convergente contaria com importantes incentivos, quais sejam, a possibilidade de consolidação de diversas outorgas em um ou mais instrumentos, algo impossível atualmente, e o aumento nos limites quantitativos de espectro de radiofrequência que cada Grupo Econômico poderia deter.

Tais alterações regulatórias permitiriam, não apenas uma maior eficiência na alocação de recursos, mas também, e principalmente, a reorganização e otimização na exploração e uso de recursos à prestação, de modo a permitir, no ambiente convergente, maior liberdade de atuação e de inovação para melhor atender ao consumidor.

O objetivo da alteração do Plano Geral de Outorgas de Serviços de Telecomunicações Prestados no Regime Público é o de fomentar um novo ciclo de investimentos no setor, criando um ambiente propício para esses investimentos e colocando a banda larga no centro da política pública.

Para alcançá-lo, a minuta de PGO que ora apresento prevê o arcabouço geral de regras que regeriam a adaptação dos instrumentos de outorgas detidos pelas concessionárias do STFC para o novo Serviço Convergente, caso optem pela mudança.

Por uma série de razões já exploradas ao longo deste Voto, possibilitar tal adaptação ao regime privado de exploração de serviços mostra-se alinhada com o interesse público, pois, em um ambiente voltado à livre concorrência, teremos maior atratividade para investimentos, e, consequentemente, redes mais modernas e serviços prestados com maior qualidade.

Comparando com o Plano Geral de Outorgas vigente, as inovações que ora proponho aos meus pares começam a partir do art. 10, que prevê a instituição, pela Anatel, de um serviço convergente, prestado exclusivamente no regime privado, para o qual seria permitida a adaptação dos instrumentos de outorga da concessão. Nos dispositivos seguintes, são apresentados os critérios e condições para essa adaptação, além das regras e prazos procedimentais.

De acordo com o art. 11 da minuta, as concessionárias poderiam solicitar a adaptação dos seus instrumentos de outorga, condicionada a assunção e o cumprimento – comprovado perante a Anatel – de compromissos de investimento. Esses compromissos, assim como o direito à adaptação, devem ser formalizados na forma de aditivos aos Contratos de Concessão do STFC, que permaneceriam vigentes ao longo do processo.

Falando no processo, há dois marcos temporais importantes. Primeiro, a adaptação somente ocorreria após 2 (dois) anos a contar da data da publicação do PGO de transição. Esse período seria necessário tanto para que seja realizado o levantamento dos compromissos de investimento que poderão vir a ser acordados, como a preparação das normas regulatórias para o Serviço Convergente.

O outro marco temporal importante é o prazo máximo para a realização desses compromissos de investimento, que, pela presente proposta, deveriam ser concluídos até 3 (três) anos antes do termo final previsto nos Contratos de Concessão do STFC. Considerando que o cumprimento dos compromissos seria condição para a efetiva adaptação dos instrumentos de outorga, é necessário prever um prazo máximo para a conclusão dos investimentos, a fim de que haja tempo hábil para a Administração conferir a execução do que foi acordado com as concessionárias que optarem pela mudança.

O tema do próximo artigo, o art. 12 da minuta, é a definição desses compromissos. O caput traça a regra máxima que pauta a adaptação: a equivalência entre os ganhos decorrentes da adaptação (saldo da desoneração) e a necessidade de capital para implementar os compromissos de investimento, isto é, o CAPEX necessário para fazer frente aos compromissos assumidos.

Os parágrafos desse mesmo artigo tratam do primeiro termo da equação de equilíbrio. Para o cômputo desses ganhos, deve ser considerado o fim do instituto da reversibilidade de bens afetos à exploração do STFC no regime público, com base nas informações disponíveis nos modelos de custos desenvolvidos pela Anatel. Além disso, devem ser computados o ônus contratual previsto nos Contratos de Concessão, podendo ser utilizados no cálculo, inclusive, os valores correspondentes ao período entre a assunção dos compromissos e a efetiva adaptação, assim como outros saldos contratuais que porventura existam.

Quanto ao ônus contratual, vale acrescentar que o mesmo não seria devido pela concessionária durante o período de transição, uma vez que se reverteria em investimentos no setor.

Na avaliação dos ganhos decorrentes da adaptação e dos correspondentes compromissos de investimento, existiriam algumas salvaguardas importantes quanto à transparência do processo: (i) a concessionária deve ser necessariamente ouvida, (ii) tal quantificação deve ser submetida à apreciação do TCU, e (iii) a concessionária poderia solicitar arbitragem nos termos do contrato de concessão.

Após concluir o cômputo desses ganhos e avaliar a equivalência com os compromissos de investimento, e a apreciação do Tribunal de Contas, a Agência notificaria cada uma das concessionárias apresentando o detalhamento dos cálculos que embasariam a proposta, a fim de que estas se manifestassem, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, quanto ao interesse na adaptação de seus instrumentos de outorga.

Como dito, havendo discordância em relação ao cálculo apresentado pela Agência, a concessionária poderia fazer uso do mecanismo de arbitragem previsto no Contrato de Concessão do STFC, ficando então suspenso o prazo de resposta até que o processo arbitral fosse concluído.

Além disso, as concessionárias que optarem pela adaptação ficariam sujeitas a um regime especial de gestão dos bens reversíveis, definido pela Anatel

No outro lado da equação, o art. 13 prevê as prioridades que deveriam ser observadas quando da definição dos compromissos de investimento: (i) a implantação de redes de transporte em fibra ótica e em rádio de alta capacidade nos municípios pouco competitivos e não competitivos; e (ii) a implantação de redes de acesso fixas ou móveis que possibilitem a conexão à Internet em Banda Larga em municípios não competitivos ou localidades ainda não atendidas.

A minuta de Decreto prevê, ainda, que os investimentos resultantes dos compromissos assumidos não integram o conjunto de bens reversíveis afetos à exploração do serviço no regime público.

O artigo seguinte trata da comprovação desses investimentos e da possibilidade de antecipação da adaptação. Conforme o caput do art. 14, a adaptação somente ocorreria com a comprovação pela concessionária, perante a Anatel, da realização dos compromissos de investimentos. Todavia, há duas situações especiais de flexibilização desse momento de adaptação.

A primeira delas está prevista nos §§ 1º e 2º deste dispositivo. Após a realização de 50% (cinquenta por cento) dos compromissos acordados, a concessionária teria o direito à antecipação, desde que apresente garantias em relação aos investimentos remanescentes. Trata-se de um excelente incentivo, pois, uma vez adaptada, ela estaria sujeita ao regime do serviço convergente, restando tão somente os eventuais compromissos que seriam transpostos aos Termos de Autorização do novo serviço.

No entanto, há uma ressalva: para que possa antecipar a adaptação de sua outorga, a concessionária não poderia estar em situação de vigilância econômico-financeira, conforme definido pela Anatel.

A segunda situação especial refere-se à possibilidade de que, findo o prazo máximo previsto para cumprimento dos compromissos, e realizados 85% (oitenta e cinco por cento) dos compromissos de investimento acordados, a concessionária teria direito a efetuar a adaptação ao novo serviço, condicionada à: (1) indenização da União, no momento da adaptação, pelos compromissos não realizados; ou (2) a assunção de compromisso de que os investimentos remanescentes sejam realizados no prazo de 1 (um) ano, a contar da adaptação, sem prejuízo das sanções aplicáveis.

Como a construção de infraestruturas é uma atividade consideravelmente complexa, dependente de diversos fatores externos (tais como licenças ambientais e importação de equipamentos) e sujeita aos mais diversos tipos de eventualidades, esse dispositivo possibilitaria que os compromissos que sofressem atrasos ou imprevistos possam ser reavaliados, na busca de uma solução que atenda ao mesmo tempo aos interesses da concessionária e da coletividade.

Se ainda assim não for possível concluir a adaptação, caberia à Concessionária indenizar a União pelos compromissos de investimento não realizados – é o que prevê o art. 15.

Concluída a adaptação, deveriam ser transpostos aos Termos de Autorização do serviço convergente, como compromissos de interesse da coletividade, as obrigações de universalização vigentes à época da adaptação, com duas ressalvas. Primeiro, tais obrigações teriam como limite temporal o termo final dos Contratos de Concessão; segundo, elas deixariam de ser exigíveis se houver disponibilidade de rede de acesso móvel na localidade.

Para facilitar a compreensão dos próximos parágrafos, recomenda-se a prévia leitura da proposta de minuta para a Resolução que aprovaria o Regulamento do SCT e dá outras providências, disponível em anexo a este Voto, e da minuta para o próprio Regulamento do SCT, disponível em anexo.

Pois bem, comecemos pela Resolução que aprovaria o Regulamento. Importa destacar que o instrumento pode conter lacunas intencionais que, conforme o caso, seriam preenchidas com as obrigações transladadas das outorgas adaptadas, tais como os compromissos que eventualmente sejam assumidos de manutenção de áreas de atendimento, de investimentos em infraestrutura ou ainda compromissos relativos à cobertura e abrangência contraídos de editais de radiofrequência, por exemplo.

Além disso, a Resolução pretende promover a destinação adicional das faixas de radiofrequência hoje utilizados pelos serviços de telecomunicações aos quais o SCT sucederia, com a ressalva que deveriam ser observadas as limitações tecnológicas e as condições de uso estabelecidas em regulamentação específica para cada uma delas, além de estabelecer que as condições hoje vigentes permaneceriam em vigor até que sejam substituídas por novo instrumento normativo.

Em seguida, a Resolução trata da alteração do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite (Regulamento do PPDESS), aprovado na forma de anexo à Resolução nº 386, de 03/11/2004. Incluem-se nas tabelas de Preço Público os valores correspondentes à autorização para a exploração do SCT, que consta do primeiro Anexo I do Regulamento do PPDESS, e para a adaptação, consolidação ou transferência da autorização, no Anexo III do Regulamento do PPDESS. Em ambos os casos, o Preço Público seria de R$ 400,00 (quatrocentos reais), o mesmo hoje aplicado para o SCM.

Por fim, a Resolução estabelece uma vacatio legis de 2 (dois) anos, período durante o qual se fariam as negociações necessárias para a transição das concessionárias interessadas na adaptação de seus instrumentos de outorga, bem como seriam tomados, pela Agência, as providências necessárias para compatibilizar e ajustar o arcabouço normativo ao novo regime convergente.

Passando ao Regulamento, os primeiros artigos estabelecem que o SCT seria sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM. Ele se caracterizaria como um serviço de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em regime privado, que possibilitaria a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de sinais e informações eletrônicas de qualquer natureza, tais como voz, vídeo, dados etc. Ademais, ele permitiria o provimento de conexão à Internet e a utilização de quaisquer meios para a prestação do serviço.

No que concerne às definições, cabe destacar que embora a Área de Prestação se confunda com todo o território nacional (i. e., a outorga seria única para todo o Brasil), o Regulamento traria uma distinção para a região (conjunto de localidades) onde a empresa realmente atuasse, definida como Área de Abrangência, a “área geográfica efetivamente atendida pela prestadora do SCT” (RSCT, art. 3º, inciso I).

Cumpre lembrar que o RGC, mais precisamente em seu art. 46, trabalha com outro conceito, o de Área de Oferta. In verbis:

RGC:
Art. 46. Todas as ofertas, inclusive de caráter promocional, devem estar disponíveis para contratação por todos os interessados, inclusive já Consumidores da Prestadora, sem distinção fundada na data de adesão ou qualquer outra forma de discriminação dentro da área geográfica da oferta.

Esses três conceitos de Área – Área de Prestação, Área de Abrangência e Área de Oferta, decrescentes em granularidade – devem ser utilizados na regulamentação específica para a construção de várias das regras que se aplicariam ao regime convergente.

Retornando ao Regulamento, o SCT seria composto por duas modalidades, fixa e móvel. A modalidade móvel se caracterizaria por envolver estações móveis na comunicação, i. e., aquelas estações que pudessem operar quando em movimento ou estacionadas em lugar não especificado, conforme definição trazida do Regulamento do SMP (Resolução nº 477, de 07/08/2007). Muito já foi dito sobre esse assunto ao longo do presente Voto, de modo que não despenderei mais linhas com ele.

Além disso, o SCT poderia ser prestado por meio de acesso individual ou coletivo. As regras específicas para os acessos coletivos – essencialmente, os Telefones de Uso Público (TUP), popularmente conhecidos como “orelhões” – encontram-se dispostas na regulamentação pertinente.

Ainda quanto às modalidades, meios de acesso e características gerais do SCT, é importante ficar claro que o serviço convergente não se confundiria com os Serviços de Radiodifusão ou com o Serviço de Acesso Condicionado (SeAC, vulgo “TV por Assinatura”). Tratam-se de regramentos muito próprios e distintos que, justamente por essa razão, não foram incluídos na proposta deste novo Serviço.

No segundo Título, Das Autorizações, o Regulamento do SCT trata das regras gerais para a obtenção de autorizações para a exploração do serviço, uso de recursos à prestação, transferência da outorga, alteração de controle societário e extinção. Há aqui duas inovações muito importantes.

A primeira delas diz respeito à possibilidade conferida à Anatel de limitar o número de outorgas detidas pelas empresas de um mesmo Grupo Econômico, caso se constate prejuízo à fiscalização da execução do serviço ou ao cumprimento da regulamentação. A princípio, o número de outorgas seria livre, tal qual ocorre hoje com o SCM (mas não com a telefonia). É possível que os grandes Grupos Econômicos tenham interesse em segmentar sua atuação no mercado, ou vejam possíveis ganhos em algum aspecto da sua atuação empresarial (valor de marcas, organização societária, tributação etc.), o que hipoteticamente pode implicar na necessidade de deter mais de uma autorização – o que seria possível pelas regras propostas. Todavia, teriam de fazê-lo com responsabilidade. Se a Anatel identificasse indícios de uso indevido dessa prerrogativa, poderia atuar para normalizar a situação.

A segunda é a previsão de inexigibilidade de outorga para a prestação do Serviço Convergente quando explorado por prestadores com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço que utilizem apenas meios confinados (cabo, fibra ótica etc.) e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita (como os que empregam a família tecnológica do Wi-Fi).

Conforme já mencionado, trata-se de caso análogo à possibilidade de dispensa da outorga para a exploração do SCM, nessas mesmas condições técnicas, que foi recentemente submetida aos comentários e contribuições da sociedade mediante a CP nº 23, de 02/09/2015, no bojo do processo nº 53500.020152/2012.

Assim como discutido para o caso envolvendo o SCM, a dispensa não eximiria a prestadora de atender à legislação e à regulamentação vigentes, em especial, a concernente aos direitos e garantias dos consumidores, além de necessitar de prévia notificação junto à Anatel (a rigor, o preenchimento de um formulário eletrônico para fins de registro, sem qualquer ônus).

Ademais, a prestadora dispensada de prévia outorga: (1) também ficaria dispensada da obtenção de licença para funcionamento de estação de telecomunicações, quando a rede de suporte à prestação utilizar apenas meios confinados e/ou radiação restrita; (2) deveria atualizar anualmente seus dados cadastrais em sistema eletrônico próprio da Anatel, até o dia 31 de janeiro; e (3) quando atingido o limite de 5.000 (cinco mil) acessos em serviço, teria que solicitar a outorga do SCT no prazo de 180 (cento e oitenta) dias.

Nesse mesmo Título também são tratadas as autorizações de uso de radiofrequência (que seguiriam as regras estabelecidas em regulamentação específica, a saber, o RUE, Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências, atualmente em revisão), as regras para o licenciamento (que também remetem à regulamentação específica, sendo que, nesse caso, cabe mencionar o Regulamento Geral de Licenciamento de Estações, em avançado processo de elaboração) e para a transferência de outorga e de controle societário. Por fim, são previstas as formas de extinção da autorização.

A transferência da outorga dependeria da prévia anuência da Anatel, enquanto que as alterações societárias que se enquadrassem nas condições estabelecidas no art. 88 da Lei nº 12.529, de 30/11/2011 (Lei do Cade), deveriam ser previamente submetidas à Agência, enquanto que os demais casos de transferência de controle, assim como modificações da denominação social, do endereço da sede e de acordos entre sócios que regulem o controle da empresa , tanto para as prestadoras quanto suas sócias diretas e indiretas, somente precisariam ser comunicadas dentro do prazo de 60 (sessenta) dias após o registro dos atos no órgão competente.

Ou seja, não há inovações significativas em relação à sistemática hoje vigente para as transferências de outorga e de controle, assim como as formas de extinção são aquelas mesmas previstas na LGT, como não poderia deixar de ser.

O Título seguinte, Da Prestação do SCT, inicia pela lista dos direitos e deveres da prestadora, trazidos dos regulamentos dos serviços aos quais o SCT seria sucedâneo. Um dos novos deveres, que decorre da própria lógica de convergência à qual o SCT se fia, é uma inovação muito importante. Vejamos:

Minuta do Regulamento do SCT:
Art. 22. [...]
VII – não praticar preços diferenciados ao Consumidor para comunicação dentro de uma mesma Área de Numeração, bem como não praticar preços diferenciados ao Consumidor para comunicação em Área de Numeração distinta da Área de Numeração do Código de Acesso do Consumidor; [...]

Este Título tem ainda três outros Capítulos. O que trata dos direitos e obrigações do Consumidor remete à legislação (CDC) e à regulamentação específica (RGC, essencialmente). O seguinte, que trata dos preços, garantiria à prestadora a liberdade para escolher os critérios de precificação, ressalvando, no entanto, a necessidade de prévia comunicação ao Consumidor, nos termos da regulamentação.

O último deles diz respeito à competição na prestação do Serviço Convergente e ao poder-dever da Agência de coibir as práticas abusivas e anticompetitivas. De acordo com o primeiro dos artigos, visando a impedir a concentração econômica e promover a ampla e justa competição, a Agência poderia estabelecer restrições, limites ou condições assimétricas aos agentes, conforme a regulamentação específica (no caso, o PGMC será o principal instrumento para este fim). Também caberia à regulamentação específica regrar os acordos de atendimento a Consumidores Visitantes – é o que prevê o segundo artigo.

O quarto Título, Das Redes de Telecomunicações, inicia com a caracterização das situações de exploração industrial, para depois remeter à regulamentação específica quanto às regras de compartilhamento, interconexão, remuneração de redes e certificação de produtos e equipamentos para telecomunicações. Conforme já explanado, isso decorre do conceito de convergência regulatória que foi utilizado como premissa na construção do Serviço Convergente.

Seguem-se regras gerais de utilização das redes para o provimento de Serviço de Valor Adicionado, de utilização de Recursos de Numeração, do Sigilo das Comunicações, do acesso gratuito aos Serviços Públicos de Emergência e do Atendimento de Autoridades. Todas seguem o que hoje já é aplicado aos serviços de telefonia e ao SCM, sem inovações significativas.

É no último Título do Regulamento do SCT, Das Disposições Finais e Transitórias, que se encontram as regras especiais de adaptação dos instrumentos de outorga ao Serviço Convergente.

Há dois conjuntos de regras de adaptação ao SCT: um que seria aplicado às concessionárias do STFC, outro aplicado às autorizatárias dos serviços aos quais o novo serviço seria sucedâneo.

Em consonância com o que já expus anteriormente, no caso das concessionárias, regras específicas estariam estabelecidas, sobretudo, no Plano Geral de Outorgas e nos Contratos de Concessão do STFC. Por seu turno, as autorizatárias deveriam obedecer às regras constantes do próprio Regulamento e garantir o cumprimento das obrigações que lhes tenham sido impostas mediante os Termos de Autorização dos serviços e/ou de Uso de Radiofrequência.

Particularmente para as prestadoras do SME, seria preciso observar também as regras de transição do SME ao SMP, previstas na Norma aprovada mediante a Resolução nº 647, de 09/02/2015, anteriormente discutida neste Voto.

O processo de adaptação teria início com a apresentação do requerimento de adaptação dos instrumentos de outorga, acompanhado de declaração que assegura a manutenção das condições exigidas para obter a autorização.

Cumpre destacar que o processo de adaptação seria oneroso, importando no pagamento do PPDESS, de R$ 400,00 (quatrocentos reais). Por outro lado, a associação das outorgas do direito de uso de radiofrequência e de uso de recursos de numeração seria não onerosa, pelas razões já expostas anteriormente.

O processo de adaptação se encerraria quando firmado e publicado o correspondente Termo de Autorização para a prestação do SCT. A partir de então a prestadora teria 180 (cento e oitenta) dias para providenciar a migração de seus Consumidores ao Serviço Convergente. A proposta de Regulamento contém, ainda, que a migração dos Consumidores não pode impor a eles ônus de qualquer espécie – tais como despesas de adaptação de instalações ou equipamentos ou mesmo multas por alegado descumprimento do período de carência, por exemplo.

Por fim, a proposta prevê excelentes incentivos para a adaptação dos instrumentos de outorga. O primeiro deles seria a possibilidade, mediante prévia anuência do órgão regulador, de consolidar diversas autorizações e termos em um ou mais instrumentos, o que hoje não é possível no serviço de telefonia móvel.

Em razão do escopo amplo e da complementariedade dos meios de acesso das modalidades do novo serviço, não há qualquer razão para manter essa limitação. Pelo contrário, removê-la possibilitaria a reorganização da exploração dos recursos à prestação e a otimização do seu uso. No ambiente convergente, a prestadora deve ter liberdade para ser criativa e inovadora na disputa por consumidores, atendendo-os com as mais diversas redes de acesso e tecnologias de comunicação.

O que nos leva ao segundo incentivo: o incremento nos limites da quantidade de espectro de radiofrequências que poderia ser detido por um mesmo Grupo Econômico, mais conhecido como “spectrum cap”.

Essas duas importantes inovações, a possibilidade de consolidação de outorgas e o incremento do spectrum cap, abririam um grande leque de possibilidades para a reconformação do setor de telecomunicações em busca de novos modelos de prestação de serviços e de eficiência empresarial na atuação no mercado da comunicação.

Considerando a presente proposta de criação do SCT, relativamente aos limites máximos de radiofrequências detido por prestadora do SMP, definidos no (i) Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências nas Faixas de 800 MHz, 900 MHz, 1.800 MHz, 1.900 MHz e 2.100 MHz, aprovado pela Resolução nº 454 de 11/12/2006; (ii) Regulamento Sobre Condições De Uso De Radiofrequências nas Faixas de 2.170 MHz a 2.182 MHz e de 2.500 MHz a 2.690 MHz, aprovado pela Resolução nº 544 de 11/08/2010; e (iii) Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 698 MHz a 806 MHz aprovado pela Resolução nº 625 de 11/11/2013, entendo que os mesmos deveriam ser alterados nos seguintes termos:

Redação Atual
Art. 2º As faixas de radiofrequências contidas na Tabela 1 ficam regulamentadas para a prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP, em caráter primário e sem exclusividade, restrita à respectiva Área de Prestação.
(...)
§ 7º O limite máximo total de 50 MHz, estabelecido no caput do § 5º, passará a ser de 80 MHz, quando for estabelecido o processo licitatório para as autorizações das subfaixas do inciso IV do § 5º, e de 85 MHz quando incluir a autorização conjunta das subfaixas previstas nos incisos IV e V do § 5º.

Redação proposta
Art. 2º As faixas de radiofreqüências contidas na Tabela 1 ficam regulamentadas para a prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP, em caráter primário e sem exclusividade, restrita à respectiva Área de Prestação.
(...)
§ 7º O limite máximo total de 50 MHz, estabelecido no caput do § 5º, passará a ser de 160 MHz, quando for estabelecido o processo licitatório para as autorizações das subfaixas do inciso IV do § 5º, e terá acréscimo de 5 MHz quando incluir a autorização conjunta das subfaixas previstas nos incisos IV e V do § 5º.

Tal proposta de alteração do limite máximo de radiofrequências tem por base o entendimento de que esta ampliação proporcionaria uma maior flexibilidade para os prestadores atuarem de maneira mais eficientemente possível, sobretudo em um cenário de demanda crescente do tráfego de dados móveis.

Ademais, há que se ressaltar que as atribuições de radiofrequências tratadas no âmbito da Resolução nº 454, de 11/12/2006, são mais antigas, sendo, entretanto, atualmente, devido às inovações tecnológicas, possível realizar novas aplicações nas mesmas faixas.

Assim, a proposta de ampliação de tais limites relativamente ao SCT vai ao encontro da necessidade de conformar os dispositivos técnicos ao processo de evolução tecnológica e à crescente demanda de dados móveis, gerando maiores incentivos à migração para o serviço convergente, o que tende a gerar maiores benefícios aos consumidores em termos de acesso a um número maior de aplicações.

Para o caso de consolidações no novo SCT, a Agência poderá avaliar caso-a-caso, os eventuais processos de ajuste do volume de radiofrequências detidos pelo prestador derivado da operação, de modo a adequar o novo prestador ao limite máximo proposto no presente voto.

A presente proposta de criação do SCT e adaptação das atuais outorgas do STFC em regime público implicaria o término da reversibilidade de bens no caso de opção pela adaptação.

Acerca da apuração dos ganhos decorrentes do término da reversibilidade de bens, entendo que a maneira mais adequada de se obter uma métrica para tal quantificação seja através da utilização das informações disponíveis nos modelos de custos.

Como é sabido, a Anatel e as operadoras investiram um volume considerável de esforços e recursos na implementação da separação contábil e da modelagem de custos. Tanto os modelos Top-Down como Bottom-Up agregam informações de grande relevância para a tomada de decisão da Agência e das prestadoras.

Nesse sentido, entendo ser oportuno e conveniente tomar por base os valores obtidos como fruto dos trabalhos do modelo de custos para fins de monetização do término da reversibilidade.

Ao longo dos anos de atuação do regulador junto às concessionárias, os instrumentos regulatórios utilizados pela Agência para o cumprimento de suas atribuições legais se serviram do entendimento acerca de quais áreas de negócio caracterizam o objeto da Concessão.

As informações oriundas da própria separação contábil e dos modelos Top-Down remetidos à Agência pelas Concessionárias já evidenciam o entendimento consensual acerca deste ponto.

Adicionalmente, os trabalhos desenvolvidos pela Anatel, com suporte de Consultoria especializada, para a padronização dos modelos de custos, também reforçam o entendimento de que o objeto da Concessão no que tange aos ativos a ela vinculados pode ser expresso tendo com base a modelagem de custos.

Entretanto, entendo que o detalhamento da metodologia a ser aplicada com a utilização do modelo de custo deve ser objeto de maiores estudos no âmbito do processo específico de alteração do marco regulatório das concessões, razão pela qual deixo de fazer sugestão específica.

IV.10. Do processo específico relativo à atualização regulatória setorial

Como mencionei no início deste Voto, entendo que a discussão relativa às propostas para modernização do STFC ultrapassa em muito o escopo dos processos em questão - processos nº 53500.022263/2013 (PGMU) e nº 53500.013266/2013 (Contratos de Concessão do STFC).

Assim, optei por apresentar a proposta que entendo mais adequada para modernização do arcabouço regulatório setorial, sem implicar, no entanto, prejuízo à deliberação das presentes propostas de revisão do PGMU e do contrato de concessão do STFC.

Quanto à atualização do arcabouço regulatório, trago proposta no sentido de instaurar processo especifico com base nas alternativas e propostas externadas até o momento nos autos, bem como o resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações e os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel.

Parte 5 – Aprovação do PGMU e revisão dos atuais Contratos de Concessão do STFC

Conforme mencionado no início deste Voto, o Conselheiro Relator propôs o seguinte encaminhamento para a matéria, conforme consta da Conclusão à sua Análise:

a) REJEITAR a atual proposta de revisão do PGMU, constante do Processo nº 53500.022263/2013, e a proposta de revisão dos contratos de concessão, constante do Processo nº 53500.013266/2013, bem como SOBRESTAR a análise de tais processos até que se ultimem as providências a seguir delineadas;
[...]

Entendo, porém, que a proposta de PGMU encaminhada pela área técnica não deve ser rejeitada, mas sim aprovada com as alterações sugeridas neste Voto, sendo que a questão de fundo, que diz respeito à alteração no modelo de concessão do STFC, e que motivam as referidas alterações, tratada na Análise do Conselheiro Relator, deve ser endereçada em processo específico.

Vale notar que a proposta em tela foi objeto de intensos debates com a sociedade, permanecendo em Consulta Pública por 180 dias. Ao todo, a Consulta Pública nº 25/2014 recebeu 221 contribuições por meio do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública da Anatel – SACP, com a seguinte distribuição quanto aos autores de comentários e propostas de melhorias:

Destaca-se que foram realizadas também três Audiências Públicas na cidade de Brasília/DF, nos dias 03/09/2014, 26/11/2014 e 26/06/2015, que contaram com transmissão simultânea para determinados escritórios regionais da Agência, permitindo maior participação da sociedade.

Além disso, a proposta foi objeto de manifestação da Procuradoria Federal Especializada da Anatel, estando, portanto, do ponto de vista formal e material, apta à deliberação por esse colegiado.

Quanto aos temas e propostas para o referido Plano, a minuta foi estruturada conforme os eixos temáticos apontados no Relatório da Análise de Impacto Regulatório (AIR), à saber:

Importa mencionar, entretanto, que diante da proposta contida nesse Voto, de alteração no modelo de concessões do STFC a ser substituído pelo Serviço Convergente, sucedâneo ao STFC, SCM, SMP e SME, o texto do PGMU proposto pela área técnica deve sofrer alterações de modo a guardar coerência com o fim maior que se almeja, que é a busca de maior racionalidade na aplicação de recursos públicos e, ao mesmo tempo, focar esforços no atendimento da população mais carente.

Atualmente, é cediço que o STFC, seja em termos de acessos individuais, quanto de acessos coletivos, está universalizado em praticamente todo o País, restando apenas pontos isolados que devem ser objeto de preocupação deste plano, especialmente em áreas onde a atratividade dos serviços de telecomunicações é muito baixa, seja pela grande dispersão da população, seja pela sua baixa renda.

Ademais, de acordo com informações constantes nesse processo, elencadas pelo Relator na sua Análise, o atual Plano de Universalização é por demais oneroso às concessionárias, sem que um benefício equivalente seja observado para a população das áreas universalizadas.

Apenas a título de exemplo, indica a área técnica na Análise de Impacto Regulatório, a partir de informações colhidos no SGMU, que cerca de 11% (onze por cento) das redes de telefonia fixa, implantadas em atenção dos Planos de Universalização anteriores não possuem qualquer acesso individual, ou seja, não possuem demanda por acessos individuais de telefonia fixa.

Quanto aos acessos coletivos, também consta dos autos informação no sentido de que parcela significativa dos telefones de uso público, instalados também para cumprimento de obrigações de universalização, não são utilizados regularmente por longos períodos de tempo.

Todos esses equipamentos, que demandam recursos para instalação, manutenção e conservação, constituem significativo desperdício de recursos, que poderiam estar sendo aplicados onde são mais úteis para os usuários.

Nesse sentido proponho as seguintes alterações à proposta oriunda da área técnica.

Implantação de Acesso Individual

No que diz respeito à implantação do STFC individual em localidades com mais de 300 (trezentos) habitantes, a Superintendência de Planejamento e de Regulamentação encaminhou a seguinte minuta para aprovação do Conselho Diretor:

Art. 5º Nas localidades com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem implantar, havendo solicitação de acesso individual de qualquer cidadão, num prazo de até 120 (cento e vinte) dias contado da solicitação, o STFC nas classes residencial, não residencial e tronco, podendo este prazo ser adotado para os casos de comprovada necessidade de expansão de rede, nos termos da regulamentação.

Tal sugestão decorreu da análise, pela Área Técnica, no Informe nº 65/2015-PRUV/SPR, de 27/07/2015, das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 25/2014, cujo excerto transcrevo a seguir:

6.2.2. Nas contribuições à CP, a Embratel apresentou por várias vezes sua preocupação de que o eventual fim da prospecção das localidades, por parte das concessionárias locais, aumentasse suas obrigações de universalização, já que, de acordo com as normas vigentes, quando surge uma nova localidade com perfil para implantação do STFC individual, a Embratel é desonerada de atendimento com TUP em locais e localidades situadas a um raio de 30 km desta localidade. Sugeriu, assim, a inclusão de novo parágrafo no artigo 5o determinando a prospecção das localidades com mais de 300 habitantes para as concessionárias locais.
6.2.3. O Procon/SP sugere que a meta de implantação do STFC individual seja expandida para localidades com mais de 100 habitantes, o que ampliaria a atual obrigação das concessionárias.
6.2.4. A Telefônica propôs alterar o artigo 5º do PGMU sugerindo que fosse condição para a implantação do STFC, a solicitação de pelo menos 25 interessados, pois assim estaria garantida a viabilidade econômica e financeira do negócio. Ainda, propôs que a implantação devesse ficar condicionada à regularidade da ocupação territorial da localidade, uma vez que, segundo a empresa, são comuns os casos em que a concessionária realiza o investimento e uma decisão posterior da justiça, provocada por outros entes públicos ou privados, obriga a retirada dos moradores, e até mesmo da infraestrutura.
6.2.5. Também defendendo esta linha, a Telcomp acredita que a solicitação de apenas um usuário não justificaria a implantação da infraestrutura do STFC em uma nova localidade. De acordo com a associação, a Anatel deveria considerar um número mínimo de solicitações que fosse proporcional à população da localidade.
6.2.6. Em relação às contribuições da Oi, a empresa defende que é importante criar uma regra específica para a primeira instalação em novas localidades com mais de 300 habitantes e que também deve ser adotada para localidades que já detém da infraestrutura, mas, seja necessária a ampliação da rede. Assim, propõe o prazo de 120 (cento e vinte) dias para que a concessionária possa providenciar as questões burocráticas e operacionais para a execução da instalação.
6.2.7. Corroborando com esta proposta, a Algar sugere que deixe claro no Decreto o prazo para a implantação do STFC em localidades com perfil a partir da primeira demanda, sugerindo que seja realizada em até 120 (cento e vinte) dias, para que haja tempo para planejamento e implantação da infraestrutura necessária. Após esse atendimento, o prazo máximo seria de sete dias para a instalação dos acessos individuais.
6.2.8. A TIM sugere que se insira no texto a obrigatoriedade de disponibilização da infraestrutura ao mercado após a sua implantação nas localidades com perfil, de forma a estimular a competição.
6.2.9. O Idec sugere que o texto não seja alterado em relação ao PGMU anterior, ou seja, que a instalação seja feita compulsoriamente, independente de solicitação. Alega que em geral os moradores destas localidades não tem informação adequada quanto ao direito de ter o serviço de telefonia fixa. No entanto, entende que caso a Anatel altere a regra, que os ganhos obtidos pela concessionária sejam calculados e repassados aos usuários do STFC.
6.2.10. O usuário Marcelo Rodrigues sugere que seja incluído no texto referência à qualidade da instalação, inclusive para o “acesso à banda larga”.
6.2.11. A visão da Seae sobre a alteração é de que continuam a ser adequadas e necessárias as regras estabelecidas no PGMU. O entendimento é de que alterar as obrigações de qualquer forma nesta fase, sem maiores considerações detalhadas, pode criar um risco para os consumidores que dependem da universalização da telefonia fixa.
6.2.12. A Seae defende, também, que a AIR do Tema 1 deveria investigar os processos que afetam a assimilação da telefonia fixa nas estratégias de comunicação das populações em localidades com mais de 300 habitantes.
6.2.13. Em relação às contribuições apresentadas ao tema, fazem-se os seguintes comentários.
6.2.14. No que tange à contribuição da Embratel [contribuição n° 32] sobre a necessidade de se exigir a continuidade da prospecção de novas localidades por parte das concessionárias locais, devemos reconhecer que a prospecção de localidades, com a finalidade de identificar as que apresentam perfil para atendimento com acesso coletivo (100 habitantes) ou individual (300 habitantes), é uma atividade importante.
6.2.15. Os estudos apresentados na AIR da alteração do PGMU indicavam que seria possível evitar a prospecção das localidades com mais de 300 habitantes, remetendo a obrigação de instalação de infraestrutura do STFC individual para a demanda efetiva do interessado. No entanto, em momento algum foi proposta a retirada da obrigação de prospecção das localidades com perfil para atendimento com acesso coletivo, ou seja, localidades com mais de 100 habitantes.
6.2.16. Neste ponto, em análise superficial, ao se manter a prospecção de localidades com mais de 100 habitantes, a retirada da obrigação de prospecção de localidades com mais de 300 habitantes perde o sentido. Todavia, tendo em vista que a questão relativa à prospecção de localidades não se encontra disciplinada no decreto que aprova o PGMU e sim em sua regulamentação (ROU), com o objetivo de aprofundar todos os reflexos da prospecção para a concessionária de longa distância e das locais, sugere-se que, na regulamentação do PGMU sejam avaliadas todas as questões relativas à prospecção de localidades para ambos os perfis de atendimento.
6.2.17. Quanto às contribuições dos órgãos de defesa dos consumidores e da Seae, de manutenção das obrigações ou de sua ampliação para localidades menores, temos que reforçar que a AIR já demonstrou a realidade de que a população tem cada vez menos interesse na prestação do serviço telefônico fixo, o que não justificaria a ampliação da meta atual, razão pela qual sugerimos não acatar tais contribuições.
6.2.18. Por outro lado, é importante ressaltar que a proposta de alteração do PGMU não muda a obrigação de implantação do STFC nas localidades, apenas introduz critério de otimização ao procedimento de implantação da infraestrutura do STFC individual em localidades com mais de 300 habitantes, buscando a aplicação eficiente dos recursos de universalização, sem, contudo perder o foco no cidadão.
6.2.19. De qualquer modo, a Anatel, por meio das suas iniciativas vem ampliando a cobertura de oferta de telefonia nas áreas localizadas fora da sede dos municípios, seja por meio dos editais de licitação das faixas de radiofrequência do Serviço Móvel Pessoal, seja por meio do regulamento3 sobre a prestação do STFC fora da área de tarifa básica (ATB). Atualmente, em consulta realizada no site da Anatel na internet4, já são 3.253 municípios cuja obrigação de atendimento à área rural já se iniciou, sendo o restante atendido até dezembro deste ano.
6.2.20. Em relação às sugestões da Telefônica e Telcomp, de permitir que o atendimento ocorra apenas após um número mínimo de solicitações, a área técnica entende que não podem prosperar, tendo em vista que tal alteração além de introduzir critério operacional de difícil aplicação, reduziria o direito do cidadão ao acesso ao serviço, o que fere dentre outros, a própria LGT. A proposta visa manter as garantias atuais de atendimento, tornando o processo apenas mais racional do ponto de vista dos investimentos necessários para sua concretização.
6.2.21. A autorizada TIM, em toda a Consulta Pública, demonstra sua preocupação com a necessidade de compartilhamento da infraestrutura do STFC das concessionárias. Neste ponto, temos a dizer que o PGMU, dentro do que estabelece a lei, tem a orientação de ser neutro em relação à competição e que as questões relativas ao compartilhamento das estruturas devem ser objeto de análise dos regulamentos específicos relativos à competição.
6.2.22. Quanto às contribuições da Oi [contribuição por carta] e Algar [contribuição n° 33], no que se refere ao estabelecimento de prazo de 120 dias para a implantação do STFC a partir da primeira demanda de acessos individuais em localidades novas com mais de 300 habitantes, sugere-se acatar as sugestões, tendo em vista que a não indicação clara do período para a implantação abre margem a questionamentos e dúvidas quanto a diferença entre os prazos de implantação da infraestrutura e o da instalação das solicitações individuais, que já se encontra especificado no PGMU, além de buscar maior clareza e transparência tanto para os usuários quanto para as empresas no que tange ao prazo. Cabe ressaltar que o prazo de 120 dias ora proposto tem o intuito tanto de implantar a infraestrutura necessária para a prestação do STFC individual quanto para o efetivo atendimento do usuário que solicitou o acesso individual, seja residencial, comercial ou tronco.
6.2.23. Especificamente à sugestão da Oi em expandir esse prazo também para as localidades já atendidas com STFC individual e que necessitem expandir a rede, entendemos pertinente, posto que, por vezes, o atendimento de novos aglomerados urbanos (bairros, condomínios, etc.) surgidos com o tempo em localidades já atendidas pode vir a ocasionar operação de logística de equipamentos e investimentos similares ou maiores que os iniciais. Neste sentido, em casos específicos em que há comprovada necessidade de expansão de rede, o prazo de 120 dias para implantação da infraestrutura/atendimento da Ia solicitação de acesso individual, poderia ser adotado. Todavia, a discussão detalhada sobre quais casos se enquadrariam nesta hipótese, merece debate posterior e AIR específica quando da revisão do ROU, pois de qualquer forma, não afetaria as diretrizes do Decreto.
6.2.24. Outro ponto que cabe ressaltar quanto ao prazo de 120 dias de implantação do STFC, nas localidades com mais de 300 habitantes, refere-se ao disposto no art. 455 da Resolução n° 598/2012, que trata do planejamento para atendimento às novas localidades. O prazo vigente é de seis meses. Dessa forma, haveria também um ganho para o cidadão em reduzir o prazo de 180 dias para 120 dias, sem comprometer a capacidade operacional das empresas, uma vez que a quantidade de localidades que receberá a infraestrutura dentro do mesmo período de tempo irá reduzir tendo em vista a atual demanda do cidadão.
6.2.25. Por fim, a sugestão do usuário que solicita que a instalação do STFC tenha qualidade inclusive para a prestação do serviço de internet em banda larga não deve ser discutida no âmbito do PGMU, tendo em vista as restrições legais relativas ao seu escopo, ou seja, sua vinculação ao STFC.
6.2.26. As alterações no texto do decreto propostas encontram-se amparadas nos itens 6.9.3 a deste informe.

Por sua vez, manifestou-se a PFE-Anatel, no Parecer nº 1019/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 03/08/2015, aprovado pelo Procurador-Geral da Anatel por meio do Despacho nº 2046/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 12/08/2015, no seguinte sentido:

52. Como se vê, a alteração proposta pretende aclarar a questão atinente ao prazo para implantação de acesso individual quando se tratar da primeira demanda para tanto. De fato, de suma importância que a questão reste clara e que o prazo seja prévia e expressamente estipulado no PGMU.
53. No que atine à parte final do caput do art. 5°, importante apenas uma ponderação. Nesse ponto, verifica-se que dispositivo estabelece que o prazo de 120 (cento e vinte) dias também poderá ser adotado para os casos de comprovada necessidade de expansão de rede, nos termos da regulamentação.
54. Nesse ponto, verifica-se que a área técnica consignou que a discussão detalhada sobre quais os casos se enquadrariam na hipótese de comprovada necessidade de expansão de rede merece debate posterior e AIR específica. Como se vê, ao que parece, a questão não está madura e ainda necessita de debates. É preciso, por exemplo, que o conceito de comprovada necessidade de expansão de rede seja definido e que se analise se, de fato, nesse caso, que, sem dúvida, é diferente da implantação em si decorrente de primeira demanda, seria necessário o mesmo prazo para atendimento.
55. Desta feita, esta Procuradoria recomenda que a parte final do dispositivo seja excluída. Isto porque é temerário que a inclusão dessa exceção acabe por justificar- no mais das vezes, o não cumprimento do prazo constante no parágrafo único do art. 5°, que deve ser a regra.

Ato contínuo, a Área Técnica teceu os seguintes comentários no Informe nº 93/2015/PRUV/SPR, de 09/10/2015, em relação à manifestação da PFE-Anatel:

5.18.1. Em relação ao colocado pelo Órgão Jurídico no subitem b.1, cabe ressaltar, conforme fora detalhado no informe inicial, que se trata apenas de permitir um prazo maior para a implantação de rede nessas situações. Ademais, também deixa claro para o cidadão qual prazo real de seu atendimento, caso esteja dentro dos requisitos que ainda serão discutidos abertamente com a sociedade, dentro do processo de elaboração do Regulamento de Obrigações de Universalização.
5.18.2. Desta forma também se previne futuros problemas que gerem descontentamento por parte da população e punição por parte da Agência, no sentido que, por vezes, o atendimento de novos aglomerados urbanos (bairros, condomínios, etc.) surgidos com o tempo em localidades já atendidas, pode vir a ocasionar operação de logística de equipamentos e investimentos similares ou maiores que os iniciais. Neste sentido, reforçamos o entendimento de que é factível que as concessionárias não saibam de imediato que uma extensão urbana de determinada localidade ocorreu, visto que, são cerca de 20 mil localidades atendidas com STFC individual atualmente.

Nesse ponto específico, analisando as considerações da Área Técnica e da Procuradoria, manifesto concordância com a proposta trazida ao Conselho Diretor, bem como com a fundamentação que lhe dá suporte, fazendo apenas um ajuste redacional, remetendo a um parágrafo o prazo para os casos de necessidade de expansão de rede, de modo a dar maior clareza ao dispositivo.

Importa mencionar que a instalação de rede por demanda é medida que melhor atende ao interesse público, uma vez que, sendo escassos os recursos da concessão, não faz sentido implantar redes nas localidades elegíveis cuja demanda inexiste.

No que tange ao prazo de 120 (cento e vinte) dias para a instalação de acesso individual em localidades elegíveis cuja rede inexiste ou que demande expansão, entendo que tal medida se impõe diante, também, da escassez de recursos, já que o monitoramento das localidades de todo o Brasil é bastante dispendioso, além de ser sujeito a constantes falhas, sujeitando as concessionárias a reiterados sancionamentos, tal como tem ocorrido atualmente.

Desse modo, proponho a aprovação do caput do art. 5º nos termos propostos pela área técnica, com ajustes redacionais.

Em relação ao prazo para atendimento de solicitações de acesso individual nas localidades cuja infraestrutura encontra-se disponível, a SPR propôs o seguinte dispositivo para regular a matéria:

Art. 5º [...]
Parágrafo único. As demais solicitações de acessos individuais, das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades com STFC com acessos individuais, devem ser atendidas no prazo máximo de 7 (sete) dias, contado de sua solicitação, no mínimo em noventa e cinco por cento dos casos, sendo que em nenhum caso a instalação do acesso pode se dar em mais de 25 (vinte e cinco) dias.

Tal proposta foi fundamentada pela Área Técnica no Informe nº 65/2015/PRUV/SPR, de 27/07/2015, o qual, como mencionado, analisou as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 25/2014:

6.3.1. A alteração sugerida pela área técnica, fundamentada pelo Tema 2 da Análise de Impacto Regulatório – AIR, é no sentido de permitir que cinco por cento dos atendimentos de instalação do acesso individual ocorra em prazo superior aos sete dias previstos no PGMU atual. Verificou-se não ser razoável atender a cem por cento dos casos neste prazo e que alguma flexibilidade é necessária para abranger os casos de maior complexidade técnica ou de atendimento as áreas remotas. A proposta é no sentido de que nenhuma solicitação deste percentual de 5% deverá ser atendida em prazo superior a 25 (vinte e cinco) dias.
[...]
6.3.8. Analisando as contribuições, a área técnica atualizou os estudos com base nos dados fornecidos pelo SGMU das solicitações atendidas no primeiro semestre de 2014, e constatou-se o que segue.

**% Atendidas no Prazo 1º Semestre de 2014**
Telefônica	93,97 %
Telemar – Região I	69,10 %
Oi – Região II	90,96 %
Sercontel	87,29 %
Algar	90,58 %

[...]
6.3.15. Sendo assim, entendemos que a meta proposta é a que melhor se aproxima da realidade do mercado e das necessidades da população, conforme todas as explanações dispostas na Análise de Impacto Regulatório.

Por sua vez, a PFE-Anatel não teceu qualquer comentário, já que não houve alteração do texto proposto em relação ao encaminhado à Consulta Pública.

Também aqui, entendo que a proposta da Área Técnica deve ser aprovada com ajustes, uma vez que o prazo fixo de 7 (sete) dias, tal como estabelecido atualmente no PGMU, não permite qualquer margem de tolerância para o cumprimento da obrigação, algo irreal se considerarmos o desafio que representam as metas de universalização para todo o território nacional.

O texto proveniente da Área Técnica se assemelha, em grande parte, a algumas das metas de qualidade estabelecidas pela Anatel para serviços de telecomunicações, contando com margem de tolerância e prazo limite, em dias, para os casos excepcionais, o que facilitará a fiscalização da obrigação, além de melhor se adequar à realidade do setor.

O ajuste que, entendo, deve ser feito diz respeito ao percentual de tolerância para o cumprimento do prazo de instalação. Nesse particular, a área técnica propôs o percentual de 95% (noventa e cinco por cento); todavia, entendo que, diante do desafio de atender a todo o território nacional, considerando as idiossincrasias existentes de norte a sul do País, entendo que um percentual de 90% (noventa por cento) é mais adequado, além de não trazer qualquer prejuízo ao consumidor.

Art. 5º [...]
§1º As demais solicitações de acessos individuais, das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades com STFC com acessos individuais, devem ser atendidas no prazo máximo de 7 (sete) dias, contado de sua solicitação, no mínimo em 90% (noventa por cento) dos casos, sendo que em nenhum caso a instalação do acesso pode se dar em mais de 25 (vinte e cinco) dias.
§ 2º Nas localidades com STFC com acessos individuais, quando comprovada necessidade de expansão de rede, aplica-se o prazo estabelecido no caput.

Em relação à proposta da área técnica, materializada no art. 6º, abaixo transcrito, entendo ser totalmente desnecessária, já que os acessos individuais serão instalados, como regra geral, sempre que houver demanda de usuários, não havendo necessidade de estabelecer prioridades para tanto:

Art. 6º Nas localidades com STFC com acessos individuais, as concessionárias na modalidade local devem:
I – dar prioridade às solicitações de acesso individual dos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor; e
II – tornar disponíveis acessos individuais para estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário e órgãos do Ministério Público, objetivando permitir-lhes a comunicação por meio de voz, de outros sinais e a conexão à internet, mediante utilização do próprio STFC ou deste como suporte a acesso a outros serviços.
Parágrafo único. As obrigações previstas nos incisos I e II devem ser atendidas nos prazos estabelecidos no parágrafo único do art. 5º.

No que diz respeito à proposta da área técnica contida no art. 7º, em relação à disponibilidade de centro de atendimento para intermediação da comunicação, manifesto concordância com a proposta da Área Técnica.

Entendo, apenas, que deve ser feito um pequeno ajuste redacional, de modo que o inciso I seja incluído no caput. Por sua vez, o inciso II deve ser excluído, já que, também nesse caso, o atendimento de acesso individual segue a regra geral estampada no citado art. 5º.

Art. 7º Nas localidades com STFC com acessos individuais, as concessionárias na modalidade local devem assegurar condições de acesso ao serviço para pessoas com deficiência, seja de locomoção, visual, auditiva ou de fala, que disponham da aparelhagem adequada à sua utilização, observando as seguintes disposições:
I – tornar disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação, nos termos da regulamentação; e
II – atender às solicitações de acesso individual nos prazos estabelecidos no parágrafo único do art. 5º.

Art. 6º Nas localidades atendidas com acessos individuais do STFC, as concessionárias devem assegurar condições de acesso ao serviço para pessoas com deficiência, seja de locomoção, visual, auditiva ou de fala, que disponham da aparelhagem adequada à sua utilização, tornando disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação.

No que diz respeito à Meta de Acesso Individual Classe Especial – AICE, a Área Técnica fez a seguinte proposta de redação ao Conselho Diretor:

Art. 8º As concessionárias do STFC na modalidade Local, nas localidades com mais de 300 habitantes, devem ofertar o AICE, atendendo às solicitações de instalação nos prazos estabelecidos no art. 5º deste Plano, observados os termos da regulamentação, que deverá assegurar a viabilidade técnica e econômica da oferta.

Segundo a Área Técnica, o referido texto não sofreu alterações em relação à edição anterior do PGMU, tendo em vista que o dispositivo está alinhado com as diretrizes constantes da LGT, quais sejam a busca pela igualdade e por maior acesso aos serviços de telecomunicações por parte de usuários de mais baixa renda.

A proposição em tela tem a seguinte motivação, constante do Informe nº 65/2015-PRUV/SPR:

6.4.1.   A proposta fundamentada pelo Tema 3 da Análise de Impacto Regulatório realizada pela equipe técnica da Anatel consiste na manutenção da meta relativa ao Acesso Individual Classe Especial - AICE. A redação atual não seria alterada uma vez que as características do produto são definidas em regulamento específico, onde se entende possível propor alterações e discuti-las com mais profundidade com todos os atores envolvidos.
[...]
6.4.8.   Em relação à legalidade do AICE, recorreremos ao parecer n° 1261/2010 da Procuradoria Federal Especializada da Anatel que concluiu em seu item 239 (página 57 do parecer) que a proposta do AICE constante do PGMU III e especialmente sua destinação aos Assinantes de Baixa Renda é compatível com o princípio constitucional da igualdade e com a regulação das metas de universalização constante na LGT. Segundo o órgão jurídico “o critério utilizado para a distinção entre assinantes restou devidamente motivado, fundado em regras coerentes, objetivas e gerais, cuja adoção se revela adequada à consecução de finalidades públicas, estabelecidas na própria LGT”.
6.4.9.   Desta forma, temos a reforçar a importância de se manter a meta no PGMU IV aos assinantes de baixa renda inscritos no Cadastro Único dos Programas do Governo Federal. Eventuais alterações de ordem operacional e de valores de comercialização devem ser estudadas no âmbito da revisão do Regulamento do AICE, aprovado pela Resolução n° 586, de 5 de abril de 2012, mantendo-se a premissa de viabilidade técnica e econômica da oferta, o que implica em dispensa de aporte financeiro do PGMU.

Considerando que a proposta da Área Técnica não sofreu qualquer alteração em relação ao PGMU anterior ou à proposta enviada à Consulta Pública, manifestou-se a PFE-Anatel pela ausência de óbices à sua aprovação.

Nesse ponto, também, manifesto concordância com a proposta e fundamentação da Área Técnica. O AICE é medida de extrema relevância para a inclusão da população de baixa e a manutenção do dispositivo se impõe em face da situação social de algumas áreas do país.

No tocante às metas de acesso coletivo, a Área Técnica elaborou a seguinte proposta para regular a matéria:

Art. 10. Nas localidades sedes de municípios, com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem ativar TUP em quantidade que assegure sua disponibilidade de acesso à distância geodésica máxima de seiscentos metros, de qualquer ponto dentro dos limites de cada localidade.
Parágrafo único. Nas localidades não sede de municípios, com mais de trezentos habitantes, a distância geodésica máxima deverá ser de trezentos metros, de qualquer ponto dentro dos limites de cada localidade.
Art. 11. Do total de TUP instalado em cada localidade, no mínimo cinquenta por cento devem estar em locais acessíveis ao público, vinte e quatro horas por dia.
Art. 12. Nas localidades com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, ativar TUP nos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor, observados os critérios estabelecidos na regulamentação.
Parágrafo único. O atendimento de que trata o caput deve ser efetivado nos prazos estabelecidos no parágrafo único do art. 5º.
Art. 13. Nas localidades com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, assegurar que, pelo menos seis por cento dos TUP do respectivo município, sejam adaptados para cada tipo de deficiência, seja auditiva, de fala e de locomoção, nos prazos estabelecidos no parágrafo único do art. 5º, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação.
Parágrafo único. Nas localidades com mais de cem habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, caso haja solicitação, instalar TUP adaptado, pelo menos, no limite estabelecido no caput, no prazo máximo de 90 (noventa) dias da solicitação.
Art. 14. Todas as localidades com mais de cem habitantes devem dispor de pelo menos um TUP instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia, ressalvados os casos previstos em regulamentação específica.
§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de outra com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local.
§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica superior a trinta quilômetros de outra localidade com mais de trezentos habitantes, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional.
§ 3º A concessionária deve manter pelo menos um TUP instalado em local acessível, na localidade que perder o perfil de atendimento disposto no caput, de forma a garantir a continuidade do serviço.
Art. 15. As concessionárias do STFC devem assegurar que sejam atendidos com TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia, mediante solicitação, os seguintes locais situados em área rural, até as quantidades constantes dos Anexos II e III, na forma da regulamentação da ANATEL:
I – escolas públicas;
II – postos de saúde públicos;
III – comunidades remanescentes de quilombos ou quilombolas, devidamente certificadas;
IV – populações tradicionais e extrativistas fixadas nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;
V – assentamentos de trabalhadores rurais;
VI – aldeias indígenas;
VII – organizações militares das Forças Armadas;
VIII – postos da Polícia Rodoviária Federal e Estadual;
IX – aeródromos públicos;
X – postos revendedores de combustíveis automotivos;
XI – cooperativas e associações membro nos termos da Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002;
XII – postos de Fiscalização das Receitas Federal e Estadual e;
XIII – estabelecimentos de segurança pública.
§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para os locais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de uma localidade com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local, sendo a meta exigível em até noventa dias a partir do cumprimento da obrigação de cobertura pela prestadora vinculada à subfaixa de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz, ou a outra subfaixa de radiofrequência utilizada por ela para o cumprimento da obrigação de cobertura.
§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para locais situados à distância geodésica superior a trinta quilômetros de uma localidade com mais de trezentos habitantes, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional, nos termos da regulamentação.
§ 3º O cumprimento da meta a que se refere o caput será exigível no percentual máximo anual de trinta por cento do quantitativo previsto nos Anexos II e III, devendo as solicitações de que tratam os §§ 1o e 2o ser atendidas em até noventa dias.
§ 4º O atendimento pela concessionária de STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional de que trata o caput está condicionado ao saldo resultante dos locais e localidades anteriormente de sua responsabilidade, que passarem a ter seu atendimento de responsabilidade das concessionárias de STFC na modalidade Local.
Art. 16. Todos os TUP instalados pelas concessionárias do STFC na modalidade Local devem ter a capacidade de originar e receber chamadas locais e de longa distância nacional e internacional.
Parágrafo único. Todos os TUP instalados pela concessionária do STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional devem ter a capacidade de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional.
Art. 17. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual, nos termos da regulamentação.
Art. 18. Os casos de sobreposição de instalação de TUP terão seus atendimentos definidos em regulamentação.

Como os demais, os dispositivos em tela foram objeto de consulta pública, sendo que as contribuições colhidas nesse procedimento foram devidamente avaliadas pela Área Técnica, servindo de fundamentação para o texto enviado ao Conselho Diretor:

6.5.1.   A alteração sugerida pela área técnica, fundamentada pelo Tema 4 da Análise de Impacto Regulatório - AIR é no sentido de excluir a meta de densidade mínima de 4 TUP por 1000 habitantes atualmente exigida e ampliar a distância geodésica dos aparelhos de 300 para 600 metros de qualquer ponto dentro da localidade.
[...]
6.5.18.   Temos primeiramente que mencionar as direções opostas que seguem as contribuições das concessionárias e dos órgãos de defesa dos consumidores. Enquanto as primeiras defendem inclusive a ampliação da distância proposta pela Anatel, os demais sugerem a manutenção ou ampliação das metas relativas aos TUP, o que implicaria num aumento da quantidade na planta.
6.5.19.   Em algum grau, todos concordam com a redução da relevância da telefonia fixa no mix de serviços oferecidos pelas empresas de telecomunicações, no entanto, quem defende a manutenção das metas atuais alega a essencialidade do serviço e a manutenção inadequada da planta de telefones públicos.
6.5.20.   Neste sentido, baseado nos dados levantados por meio da AIR, vale esclarecer que a alteração proposta pela Agência, de ampliação da distância entre TUP, não visa eliminar o equipamento, tendo em vista defendermos que se trata de importante instrumento de comunicação da sociedade. O objetivo aqui é justamente adequar a meta à sua demanda atual, possibilitando que recursos da universalização possam estar mais adequados às necessidades da coletividade em busca de modernização dos serviços e novas demandas.
6.5.21.   Sendo assim, entendemos ser pertinente acatar algumas contribuições, como a contribuição n° 61, do Sr. Luiz Roberto Miranda Barbosa, e manter a distância atual de 300 metros para os TUP de localidades não sede, que na maioria das vezes não possui oferta de outros serviços, e alterar a proposta na consulta pública de 600 metros apenas para as localidades sedes, cujo atendimento com SMP, por exemplo, atinge pelo menos 80% da área urbana. Desta forma, ficariam preservadas as obrigações de universalização nas localidades onde, pelo menos em sua maioria, não existem alternativas ao serviço fixo.
6.5.22.   Por meio da contribuição n° 67, a Abranet sugere um importante ajuste na redação apresentada no art. 10 da CP que trata da instalação de TUP a uma distância geodésica de 600 metros dentro de qualquer ponto da localidade. Conforme bem abordado na contribuição, há de se manter a premissa, de que não é em qualquer localidade que se tem a obrigação de instalar TUP em distância de 600 metros, do mesmo jeito que já não havia no PGMU III. Sendo assim, há uma clara distinção entre as obrigações relativas a TUP em localidades que já dispõem de acessos individuais (acima de trezentos habitantes) e aquelas que recebem somente o STFC por meio do TUP (entre cem e trezentos habitantes). Sendo assim, sugere-se acatar a contribuição e acrescentar no texto que tal obrigação somente é exigível para localidades com mais de 300 habitantes.
“Há uma clara distinção entre as obrigações relativas a TUPS em localidades que já dispõem de acessos individuais e aquelas que recebem somente o STFC por meio do TUP. Adequação das metas de TUP desde que existam acessos individuais em serviço, caso contrário a localidade permanece atendida exclusivamente por TUPs segundo a obrigação especifica”
6.5.23.   Em relação a eventual falta de manutenção da planta, base de sustentação das contribuições da Proteste, precisamos esclarecer que os estudos apresentados pela Anatel tiveram como base os dados relativos ao período pós implementação do Plano de Revitalização dos TUP (ocorrido entre 2011 e 2013), quando a disponibilidade média desses terminais encontrava-se superior a 90%, conforme explicado na AIR. Ressalta-se ainda que os dados foram validados por ação de fiscalização da Agência, cuja documentação encontra-se acostada aos autos do respectivo processo.
6.5.24.   Para as sugestões relativas à comercialização de créditos para utilização do TUP, informamos que o tema é tratado no Regulamento do Telefone de Uso Público do STFC, aprovado por meio da Resolução n° 638, de 26 de junho de 2014, que, inclusive prevê a alteração das formas atuais de pagamento. A fim de contextualizar melhor, pode-se observar em maiores detalhes, por meio da consulta pública n° 01/2015, as propostas de alteração do meio de pagamento dos TUP de todas as concessionárias por meio do uso da tecnologia do calling card. Desta forma, já está em andamento na Agência soluções alternativas para a ausência do cartão indutivo com a substituição por outro meio de pagamento, discutido em processo próprio por empresa.
6.5.25.   Outra proposta recorrente refere-se à possibilidade de disponibilização de outros serviços pelo TUP. Dentre as sugestões, podemos destacar a possibilidade de sinal Wi-Fi e de mensagens de vídeo e texto. Neste caso, conforme pode ser visto na alternativa 1 ao Tema 6 da AIR, a Anatel cogitou a possibilidade de introdução de novos serviços associados ao TUP, mas encontrou barreiras legais, já que o PGMU deve estar restrito às obrigações relativas ao STFC (único prestado em regime público).
6.5.26.   Acerca das considerações da Oi sobre os cálculos do saldo do TUP, após análise minuciosa dos dados e do recebimento de novos valores (financeiros e contábeis) por parte das concessionárias e dados econômico-financeiros disponíveis na Anatel, a área técnica entende ser necessário refazer os cálculos em razão de algumas alterações em decorrência de se acatar a contribuição n° 61, conforme item 6.5.20 acima, conforme é demonstrado em memória de cálculo anexa a este informe.
6.5.27.   De toda sorte, a área técnica durante os meses de abril e maio do corrente ano, realizou diversas reuniões técnicas com as concessionárias para o batimento e conferência de todos os valores e cálculos efetuados por ambos os lados, de modo a buscar os resultados mais próximos possíveis e a padronização das premissas utilizadas, conforme atas anexadas ao processo do PGMU. Chegamos até o momento de finalização deste informe a quase totalidade dos valores e premissas necessários, entretanto, insta salientar que, ainda faltam dados de algumas operadoras.

A PFE-Anatel analisou a proposta da Área Técnica, depois da Consulta Pública, e não encontrou óbices à minuta, tecendo apenas alguns comentários quanto à redação de alguns dispositivos.

Em que pese o excelente trabalho da Área Técnica e da PFE, entendo que, nesse particular, a referida proposta merece ajustes, de modo que o texto esteja alinhado com a proposta de revisão do modelo de Concessão.

De início, entendo correta a sugestão da área de substituir a densidade de TUP pela indicação de locais em que eles devem ser instalados, pois tal disposição tenta dar maior racionalidade à localização destes equipamentos, de modo que eles estejam em locais onde, de fato, exista demanda por eles.

Menciona a Área Técnica que, em decorrência da regra atual, onde se exige um determinado número de TUP, existe grande número desses acessos em locais ermos, sem qualquer demanda de usuários e que, por esse motivo, são pouquíssimo utilizados.

Nesse sentido, e alinhado com a proposta da Área Técnica, creio que é salutar proceder à revisão desse modelo.

De modo diverso, no entanto, creio que a proposta de manter a distância entre TUP vai de encontro à racionalidade que se busca, já que nem sempre esse critério vai permitir a melhor distribuição de TUP e a melhor aplicação de recursos, pois, segundo essa regra, nem sempre os TUP serão instalados onde existam pessoas que necessitam desses acessos.

Aliás, é cediço que os TUP são mais úteis e desejáveis onde atualmente inexiste o SMP, ou seja, majoritariamente em localidades outras que não os distritos sede dos municípios.

Assim, entendo ser indispensável manter ao menos um TUP instalado em localidades com mais de 100 (cem) habitantes, considerando que tais acessos coletivos constituem-se no único meio de comunicação existente na maioria dessas localidades.

Entendo, todavia, que a instalação de novos acessos coletivos, segundo a característica citada, deve ocorrer por demanda da comunidade, de modo a demonstrar a real necessidade do equipamento, sendo que, após sua requisição, a Concessionária deve instalá-lo no prazo fixado no § 1º do art. 5º dessa proposta de PGMU, qual seja, no prazo de 7 (sete) dias em 90% (noventa por cento) dos casos, até o limite de 25 (vinte e cinco dias) das solicitações, já que a inexistência de prazo para o atendimento da demanda poderia tornar inviável a exigência da obrigação.

E ainda, de modo a dar maior racionalidade para a distribuição de TUP, nas localidades com mais de 300 (trezentos) habitantes, os mesmos devem ser instalados, por demanda do usuário, dentro ou próximos a estabelecimentos comerciais, de ensino, de segurança, hospitais, rodoviárias, aeroportos etc., enfim, em locais de significativo fluxo de pessoas, de modo a otimizar a utilização destes equipamentos, face ao dispêndio de recursos que representam.

Quanto aos telefones de uso público adaptados a deficientes, entendo que a regra geral de atendimento e do prazo de instalação dos equipamentos deve ser aplicável, ou seja, valerá a regra da existência de demanda, o qual deverá ser atendida no prazo fixado no § 1º do art. 5º desse Plano, tal e qual os demais TUP.

No que tange ao percentual mínimo de TUP acessíveis 24 (vinte e quatro) horas por dia e 7 (sete) dias por semana, a Área Técnica propôs o percentual de 50% (cinquenta por cento). Todavia, entendo que tal proporção merece reparo.

Atualmente, em algumas localidades existe significativo número de equipamentos que são danificados em decorrência de intempéries e por vandalismo.

Nesse sentido, entendo que reduzir o número de TUP em locais abertos reduziria proporcionalmente o número de equipamentos danificados, que necessitariam de reparos e, por consequência, teriam seus custos de manutenção diminuídos.

Além disso, um número menor de TUP danificados se traduz em um número maior de TUP em operação, já que, logicamente, TUP danificados deixam de estar a disposição da população.

Desse modo, proponho que o número de TUP em locais abertos, acessíveis 24 (vinte e quatro) horas por dia e 7 (sete) dias por semana, seja reduzidos para 10% (dez por cento), de modo que mais TUP possam ser instalados em locais abrigados, protegidos de intempéries e de vandalismo, e, por conseguinte, em melhores condições de uso para a população.

De acordo com tais considerações, proponho a seguinte redação aos dispositivos que tratam de acessos coletivos:

Art. 9º Nas localidades com mais de cem habitantes, as concessionárias do STFC devem dispor, havendo solicitação de qualquer cidadão, de pelo menos um TUP instalado, em local acessível vinte e quatro horas por dia, ressalvados os casos previstos em regulamentação específica.
§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de outra com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local.
§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica superior a trinta quilômetros de outra localidade com mais de trezentos habitantes, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional.
§ 3º Todas as localidades já atendidas somente com acesso coletivo do STFC devem dispor de pelo menos um TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia.
Art. 10. Nas localidades com mais de trezentos habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, ativar e manter pelo menos um TUP para atender os estabelecimentos de ensino regular, estabelecimentos de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, sedes do Poder Executivo e Legislativo, órgãos do Ministério Público, órgãos de defesa do consumidor, terminais rodoviários, aeródromos e áreas comerciais de significativa circulação de pessoas, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, no prazo estabelecido no §1º do art. 5º.
Art. 11. Nas localidades com mais de cem habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, implantar e manter TUP adaptados para cada tipo de deficiência, seja auditiva, de fala e de locomoção, no prazo estabelecido no §1º do art. 5º, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação.
Art. 12. Do total de TUP instalados em cada localidade, no mínimo 10% (dez por cento) devem estar em locais acessíveis ao público, vinte e quatro horas por dia.
Art. 13. As concessionárias do STFC devem assegurar que sejam atendidos com TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia, mediante solicitação, os seguintes locais situados em área rural, até as quantidades constantes dos Anexos II e III, na forma da regulamentação da ANATEL:
I – escolas públicas;
II – postos de saúde públicos;
III – comunidades remanescentes de quilombos ou quilombolas, devidamente certificadas;
IV – populações tradicionais e extrativistas fixadas nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;
V – assentamentos de trabalhadores rurais;
VI – aldeias indígenas;
VII – organizações militares das Forças Armadas;
VIII – postos da Polícia Rodoviária Federal e Estadual;
IX – aeródromos públicos;
X – postos revendedores de combustíveis automotivos;
XI – cooperativas e associações membro nos termos da Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002;
XII – postos de Fiscalização das Receitas Federal e Estadual e;
XIII – estabelecimentos de segurança pública.
§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para os locais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de uma localidade com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local, sendo a meta exigível em até noventa dias a partir do cumprimento da obrigação de cobertura pela prestadora vinculada à subfaixa de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz, ou a outra subfaixa de radiofrequência utilizada por ela para o cumprimento da obrigação de cobertura.
§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para locais situados à distância geodésica superior a trinta quilômetros de uma localidade com mais de trezentos habitantes, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional, nos termos da regulamentação.
§ 3º O cumprimento da meta a que se refere o caput será exigível no percentual máximo anual de trinta por cento do quantitativo previsto nos Anexos II e III, devendo as solicitações de que tratam os §§ 1o e 2o ser atendidas em até noventa dias.
§ 4º O atendimento pela concessionária de STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional de que trata o caput está condicionado ao saldo resultante dos locais e localidades anteriormente de sua responsabilidade, que passarem a ter seu atendimento de responsabilidade das concessionárias de STFC na modalidade Local.
Art. 14. Todos os TUP instalados pelas concessionárias do STFC na modalidade Local devem ter a capacidade de originar e receber chamadas locais e de longa distância nacional e internacional.
Parágrafo único. Todos os TUP instalados pela concessionária do STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional devem ter a capacidade de originar e receber chamadas de longa distância nacional e internacional.
Art. 15. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual, nos termos da regulamentação.
Art. 16. Os casos de sobreposição de instalação de TUP terão seus atendimentos definidos em regulamentação.

No que tange às metas de Backhaul, a Área Técnica propôs os seguintes dispositivos sobre a matéria, depois de concluída a análise das contribuições recebidas na Consulta Pública:

Art. 19. As concessionárias na modalidade local devem implantar infraestrutura de Backhaul em fibra óptica, no limite do saldo remanescente de recursos do Plano Geral de Metas de Universalização, nas sedes dos munícipios que não disponham dessa infraestrutura na data da publicação deste Decreto, com exceção das que só puderem ser atendidas via satélite, nos termos da regulamentação.
§1º As concessionárias na modalidade local poderão implantar infraestrutura de backhaul com tecnologia diversa, desde que com capacidade mínima de 2,5 Gbps.
§2º O cronograma de implantação da infraestrutura de backhaul nas sedes dos municípios, no limite do saldo remanescente de recursos do Plano Geral de Metas de Universalização, deve prever a instalação, por ano de, no mínimo, vinte por cento do total dos municípios.
§3º Caso o saldo remanescente de recursos do Plano Geral de Metas de Universalização exceda o necessário para a implantação do disposto no caput, os valores excedentes deverão ser utilizados na implantação de Backhaul em fibra óptica em localidades que não possuam tal infraestrutura na data da publicação deste Decreto, aplicando-se também o disposto nos §§1º e 2º deste artigo.
Art. 20. As sedes dos municípios já atendidas com infraestrutura de Backhaul, por força do Decreto 6.424, de 04 de abril de 2008, e que não forem comtempladas pela meta prevista no art. 19, devem continuar a ser atendidas, sendo mantidas as metas do Backhaul pela concessionária na modalidade local, nos termos da regulamentação.
§ 1º. A capacidade mínima de transmissão do Backhaul, para atendimento aos municípios, deverá considerar a população do respectivo município, observando as seguintes disposições:
I – em municípios de até 20.000 habitantes, capacidade mínima de 8 Mbps nas respectivas sedes;
II – em municípios entre 20.001 e 40.000 habitantes, capacidade mínima de 16 Mbps nas respectivas sedes;
III – em municípios entre 40.001 e 60.000 habitantes, capacidade mínima de 32 Mbps nas respectivas sedes e;
IV – em municípios com mais de 60.000 habitantes, capacidade mínima de 64 Mbps nas respectivas sedes.
§ 2º As capacidades mínimas de transmissão a que se refere o § 1º deverão considerar o enlace de maior capacidade e não poderão ser compartilhadas com outros municípios.
§ 3º Os municípios que só puderem ser atendidos via satélite poderão ter a capacidade mínima de transmissão, a que se referem os incisos do § 1º deste artigo, reduzida para 2 Mbps, 4 Mbps, 8 Mbps e 16 Mbps, respectivamente.
§ 4º Os municípios referidos no § 3º, quando puderem ser atendidos por infraestrutura diversa da satelital, deverão observar as capacidades mínimas estabelecidas nos incisos do § 1º deste artigo.
Art. 21. As concessionárias do STFC na modalidade Local têm por obrigação disponibilizar o acesso à infraestrutura de Backhaul, nos termos da regulamentação aplicável, utilizando-a de forma eficiente e atendendo, preferencialmente, a implementação de políticas públicas para as telecomunicações.

Tal proposta se fundamenta na percepção, quando da sua concepção, da necessidade de fomento da instalação de redes capazes de atender à crescente demanda por banda larga, algo que, no meu entender, continua merecendo a atenção dessa Agência.

Entretanto, considerando a proposta de alteração no atual modelo de concessões de STFC, é necessário proceder com alterações na minuta oriunda da Área Técnica, de modo que haja coerência entre o PGMU e o modelo que se propõe.

Segundo o referido modelo, os investimentos necessários para a ampliação do Backhaul e, portanto, para a expansão da Banda Larga, seriam transferidos do Plano de Universalização para um programa de investimentos.

Esses investimentos, dentre os quais em Backhaul, seriam condição para a migração da prestadora do atual cenário de Concessão do STFC para o serviço convergente, sucedâneo do STFC, do SCM, do SMP e do SME.

Desse modo, considerando que o pleno atendimento do cronograma de investimentos será condição indispensável para a adaptação ao novo serviço convergente, entendo como inadequado que as metas de Backhaul continuem figurando no PGMU, se não quanto à necessidade de manutenção e ampliação da capacidade instalada, nos termos do Decreto nº 6.424, de 04/04/2008.

Assim, proponho a seguinte redação em relação às metas de Backhaul, em substituição ao texto proposto pela área técnica:

Art. 16. As sedes dos municípios já atendidas com infraestrutura de Backhaul, por força do Decreto nº 6.424, de 04 de abril de 2008, devem continuar a ser atendidas, sendo mantidas as metas do Backhaul, pela concessionária na modalidade local, nos termos da regulamentação.

Adicionalmente, é importante esclarecer que a eventual redução do ônus de universalização, decorrente da otimização da aplicação de recursos nas metas do PGMU deverá ser tratada no âmbito da avaliação de equilíbrio do Contrato de Concessão.

Caso seja constatado eventual desequilíbrio decorrente da redução de ônus do PGMU, duas opções serão passíveis de implementação. A primeira é o reequilíbrio por meio de instrumentos contratuais como a revisão tarifária. A segunda opção seria a utilização do saldo no processo de alteração do marco regulatório do STFC, cuja instauração estou propondo neste Voto.

Feitas tais considerações, entendo que a proposta de Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, relativo ao período de 2016-2020, constante do Anexo II ao presente Voto, pode ser aprovada por este Colegiado, para encaminhamento ao Ministério das Comunicações para aprovação da Presidente de República, nos termos do inciso III do artigo 18 e inciso XXX do artigo 19 da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997.

Os Contratos de Concessão do STFC, firmados entre as Concessionárias e a Administração Pública, por meio do Órgão Regulador, preveem a possibilidade da realização de alterações e ajustes periódicos – a saber, em 30/06/2011, 30/04/2016 e 31/12/2020 – para estabelecer novos condicionamentos e novas metas para universalização e para qualidade, atualizando-os às condições vigentes à época, preservando, dessa forma, o equilíbrio econômico-financeiro e o atingimento do interesse coletivo na prestação do serviço explorado no regime público.

Cláusula 3.2. O presente Contrato poderá ser alterado em 30 de junho de 2011, 30 de abril de 2016 e 31 de dezembro de 2020 para estabelecer novos condicionamentos, novas metas para universalização e para qualidade, tendo em vista as condições vigentes à época, definindo-se, ainda, no caso de metas de universalização, os recursos complementares, nos termos do art. 81 da Lei nº 9.472, de 1997.
§ 1º [...]
[Grifei]

Propostas de novas metas e condicionamentos a serem incorporados nos Contratos de Concessão para o próximo quinquênio, 2016 a 2020, foram submetidas aos comentários e sugestões da sociedade mediante a CP nº 26/2014. Conforme já aventado, ela recebeu, ao todo, 195 (cento e noventa e cinco) contribuições, enviadas tanto pelo SACP, um sistema eletrônico próprio da Agência, quanto por correspondência.

Em conformidade com as disposições legais e regimentais, as manifestações recebidas foram examinadas, respondidas fundamentadamente, consolidadas em documento próprio (apensado em mídia eletrônica aos autos) e estão à disposição do público no sítio eletrônico da Anatel na Internet e na Biblioteca da Agência.

Ainda nessa toada, cabe destacar que a PFE-Anatel, ao realizar uma análise formal do procedimento sob exame, atestou o atendimento de todos os requisitos formais necessários ao prosseguimento dos autos (item 41 do Parecer nº 01078/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 28/08/2015).

No que concerne às contribuições em si, por meio do Informe nº 67/2015-PRRE/SPR, de 29/07/2015, a área técnica agrupou todas as manifestações recebidas conforme o tema dominante e promoveu a sua analise conjunta.

Primeiramente, o corpo técnico da Agência destacou o recebimento de várias manifestações sobre da proposta de simplificação dos termos contratuais, apontadas como excessivas em muitas das contribuições.

Quanto às simplificações, cabe destacar que as propostas, que partiram da própria área técnica – tendo sido explorada, inclusive, na AIR anexa ao Informe nº 15/2014-PRRE/SPR, de 28/02/2014 – tinham como finalidade prover maior clareza e objetividade para conceitos, regras, obrigações e procedimentos, reduzindo, com isso, a chance de aparecerem incompatibilidades, omissões e interpretações ambíguas e oportunistas.

Todavia, por ocasião da CP, foi solicitado que algumas cláusulas mantivessem o texto original, pois sua alteração poderia implicar no desguarnecimento de elementos essenciais do contrato.

A PFE-Anatel, por meio do Parecer nº 01078/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU de 28/08/2015, por seu turno, também fez questão de registrar suas preocupações quanto às simplificações, opinando no sentido de que a exclusão de redundâncias e incompatibilidades é juridicamente possível, desde que seja respeitado o balizamento mínimo traçado no art. 93 da LGT. Propôs, ainda, diversas melhorias de cunho redacional.

Diante disso, sugerem os opinativos técnico e jurídico que as propostas de simplificação apresentadas na CP nº 26/2014, em particular aquelas que dizem respeito à possibilidade de resolução de conflitos mediante arbitragem e ao regime fiscalizatório, não prosperem.

Entendo que a simplificação é bem vinda, sendo oportuno substituir redundâncias e minúcias desnecessárias pela indicação da regulamentação aplicável ao caso. É o que se depreende, aliás, do disposto no caput do mencionado art. 93 da LGT – ele próprio empregando o verbo “indicar”. Tal é o caso das regras que regem a qualidade dos serviços e o relacionamento com os consumidores, ambos temas já largamente regulamentados pela Agência.

Todavia, não se pode permitir a alteração ou supressão que traga dúvida ou prejuízo à segurança jurídica. Dessa forma, manifesto minha concordância com essa sugestão.

No que diz respeito à cláusula que trata das sanções administrativas, e ainda no bojo de alterações que adequem as disposições contratuais à regulamentação aplicável, a PFE-Anatel apresente a seguinte proposta de inclusão de parágrafo único, in verbis:

Proposta da PFE-Anatel:
Cláusula 24.1. Na execução do presente Contrato, a Concessionária se sujeita às sanções previstas na Lei Federal nº 9.472/97 e em regulamentação específica, que serão aplicadas mediante decisão fundamentada da Anatel, assegurado o seu direito de defesa, nos termos do disposto no seu Regimento Interno e sem prejuízo das demais penalidades previstas na regulamentação.
Parágrafo único. As sanções devem ser aplicadas em razão das seguintes violações:
I - por violação das disposições deste Contrato;
II - por ato ou omissão contrário às disposições constantes deste Contrato, ou qualquer outro ato normativo que possa acarretar prejuízo à competição no setor de telecomunicações;
III - por violação das disposições contratuais ou regulamentares que importe em não cumprimento das metas e parâmetros de qualidade na prestação do serviço;
IV - por ato ou omissão que importe em violação aos direitos do usuário ou acarrete-lhe prejuízo;
V - por ato ou omissão que viole o disposto na cláusula 15.7 deste Contrato, referente à contratação de serviços e aquisição de equipamentos e materiais produzidos no País;
VI - por qualquer ato ou omissão que traga óbice ou dificuldade ao exercício da atividade de fiscalização da Anatel;
VII - por ação ou omissão que implique descumprimento de determinação da Anatel;
VIII- por ato, omissão ou negligência que coloque em risco a segurança das instalações;
IX - por ato ou omissão que acarrete dano ou ponha em risco bens ou equipamentos vinculados à concessão;
X - pelo descumprimento de qualquer obrigação prevista expressamente neste Contrato, exceto as indicadas nos incisos anteriores, cujas sanções já estão neles estabelecidas; e
XI - nos demais casos previstos na regulamentação.

Tal proposta está embasada na seguinte fundamentação, conforme aduz o Parecer nº 01078/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 28/08/2015, in verbis:

134. Como já visto, a versão atual do contrato de concessão traz uma lista de infrações e seus respectivos valores máximos para o sancionamento. Ademais, os parágrafos da Cláusula 26.1 definem quando e de que forma cada uma das infrações será caracterizada.
135. Ocorre que, paralelamente a isso, a Agência dispõe de um regulamento específico sobre a aplicação de sanções administrativas. Com efeito, está em vigor a Resolução nº 589/2012, que aprovou o Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), que estabelece parâmetros e critérios para aplicação de sanções administrativas por infrações à Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e demais normas aplicáveis, bem como por inobservância dos deveres decorrentes dos contratos de concessão, dos atos de designação ou dos atos e termos de permissão, de autorização de serviço, de autorização de uso de radiofrequência, de direito de exploração de satélite, ou ainda dos demais atos administrativos de efeitos concretos expedidos pela Agência (art. 1º).
136. Fica claro que referido regulamento disciplina a aplicação de sanções decorrentes do descumprimentos das obrigações previstas no contrato de concessão. Desta forma, não é razoável manter no contrato detalhes e minucias sobre a forma de aplicação de sanções administrativas, como, por exemplo, metodologia de cálculo, que envolve critérios e parâmetros, nem mesmo os valores máximos de multa, até porque o novo RASA, editado no ano de 2012, é um regulamento que trata especificamente do assunto, contendo todos os elementos necessários para a aplicação de sanções.
137. A exclusão dessa matéria, ao contrário do que foi argumento pelas concessionárias, não desguarnece o contrato de sua segurança jurídica. Ao invés, confere maior certeza, clareza, e objetividade, na medida em que todas as questões relativas à aplicação de sanções administrativas estão detalhadas e esmiuçadas em regulamento específico.
138. Vale frisar que, de acordo com o corpo técnico, o valor previsto no inc. X da Cláusula 26.1. de multa de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), que é o menor valor, se atualizado alcançaria a importância de R$ 38.085.148,00. Considerando uma inflação de 6% ao ano, estima-se que, no terceiro ano de entrada em vigor dos contratos de concessão revisados, este valor superará o valor da multa máxima prevista no art. 179 da LGT.
139. Não se pode esquecer, contudo, que o RASA instituiu toda uma sistemática voltada para a individualização da pena, considerando diversos critérios e parâmetros para sua aplicação. Vale registrar, por exemplo, que uma empresa grande, com ROL anual acima de R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões), em caso de multa grave, fica sujeita a uma multa que pode variar entre R$ 5.000,00 (cinco mil) até R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões), enquanto que uma empresa pequena, com ROL anual entre R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil) e R$ 10.499.999,00 (dez milhões, quatrocentos e noventa e nove mil, novecentos e noventa e nove reais), em caso de multa grave, fica sujeita a uma multa que pode variar entre R$ 640,00 (seiscentos e quarenta reais) e R$ 1.600,00 (hum mil e seiscentos reais). A gradação dos valores está prevista no Anexo ao RASA.
140. O regulamento estabelece, ainda, que na definição da sanção devem ser considerados os seguintes parâmetros e critérios: I - a classificação da infração; II - os danos resultantes para o serviço e para os usuários efetivos ou potenciais; III - as circunstâncias agravantes e atenuantes, conforme definições dos arts. 19 e 20 deste regulamento; IV - os antecedentes do infrator; V - a reincidência específica; VI - o serviço explorado; VII - a abrangência dos interesses a que o serviço atende; VIII - o regime jurídico de exploração do serviço; IX - a situação econômica e financeira do infrator, em especial sua capacidade de geração de receitas e seu patrimônio; X - a proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção; e XI - o vulto da vantagem auferida, direta ou indiretamente, pelo infrator.
141. Em suma, a sistemática do RASA é mais consistente e criteriosa do que a prevista no contrato, de forma que a exclusão das partes acima mencionadas não trará prejuízos às concessionárias, considerando que as disposições do novo RASA estão atualizadas e são pautadas nos princípios da proporcionalidade e da individualização da pena.
142. É conveniente, ainda, que os valores de multa e a classificação da sanção possam ser alterados por meio de regulamento, a fim que a infratora receba a pena devida.
[Grifo no original]

Conforme se verifica no trecho acima colacionado, é importante que sistemática inaugurada pelo RASA esteja presente dos modelos de Contratos de Concessão do STFC, motivo pelo qual proponho aos meus pares que acolham a sugestão da PFE-Anatel, pelas razões e fundamentos elencados pelo órgão de consultoria jurídica.

Outra sugestão de ajuste que merece ser acolhida, desta vez originada da área técnica, diz respeito à regulamentação específica sobre a tarifação em Telefones de Uso Público, que implica na alteração dos anexos que tratam do Plano Básico de Serviços. Conforme exposto pela Área Técnica:

5.2.4.15. Também foram excluídos os itens 3.2.3, 2.2.3 e 2.4 (local, LDN e LDI respectivamente), por disporem sobre a forma de tarifação para chamadas originadas em TUP.
5.2.4.16. A alteração se justifica porque a redação vigente foi elaborada quando o cartão indutivo ainda era o único meio de pagamento possível para uso do TUP. A Resolução nº 638/2014, entretanto, trouxe a possibilidade da modificação do meio de pagamento básico do TUP, que pode implicar o desenvolvimento de outros critérios de tarifação.

Conforme bem observado, a Resolução nº 638, de 26/06/2014, aprovou o atual Regulamento de Uso Público do STFC, que abriu um novo leque de possibilidades para o pagamento pelo uso do serviço. Deve, portanto, ser acatada a sugestão, em meu ver.

No mais, fora ajustes pontuais de redação, não há grande inovações nas minutas para os modelos dos Contratos de Concessão do STFC. Tal qual a versão submetida à CP nº 26/2014, as principais novidades em relação à versão vigente dos Contratos é a exclusão do Fator de Amortecimento (FA) e a simplificação das garantias, pela dispensa do seguro pelos lucros cessantes e do seguro garantia, restando tão somente o seguro patrimonial.

Conforme indicado em minha Análise nº 73/2014-GCRZ, de 05/06/2014, a exclusão do FA, conforme propôs a área técnica, é motivada pelo racional de que a existência de tal Fator poderia incentivar as concessionárias a anteciparem seus pedidos de reajuste, o que prejudicaria os assinantes. Sob a ameaça de ter amortecido seu reajuste, caso acumule períodos sucessivos sem corrigir suas tarifas, a concessionária pode passar ao reajustamento preventivo ou imediato de suas tarifas, para evitar posterior desconsideração de parte do índice de correção que lhe é devido.

Quanto à dispensa de contratação do Seguro de Lucros Cessantes e do Seguro Garantia, cabe a explicação de que os benefícios de sua manutenção são incertos, para dizer o mínimo, enquanto que sua presença representa um elemento de instabilidade contratual, em vista da crescente dificuldade de contratação do seguro, ante a ameaça de execução anual para o pagamento de multas.

Ademais, vale repisar que o Contrato de Concessão precisa ser sólido. Suas cláusulas não podem incertas ou deixar margem para interpretações dúbias e oportunistas, ou, pior, colocar em risco a própria estabilidade do pacto, como é o caso em tela. As apólices previstas nos incisos II e III da Cláusula 24.1, além de estarem claramente em desacordo com as normas reguladoras e as práticas do mercado de seguros, podem desencadear longos e custosos embates na esfera judiciária, com prejuízos para todo o setor.

Relativamente aos bens reversíveis entendo que deve ser mantida integralmente a redação original, não se acolhendo, portanto, as propostas de alteração formuladas pela área técnica. Como motivação para tal sugestão, entendo que os fundamentos dos pareceres da PFE nos autos fornecem o contorno adequado da questão.

Com base em tais considerações, proponho aprovar a revisão dos contratos de concessão do STFC, relativa ao período de 2016-2020, na forma do Anexo I ao presente Voto.

Compulsando os autos, observei que há um Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A, Concessionária do STFC, em face da decisão do Superintendente de Regulamentação, consubstanciada no Despacho Decisório nº 6.193, de 28/07/2015, não tratado na Análise do Conselheiro Relator.

Quanto à sua admissibilidade, entendo que deve ser conhecido, tendo em vista o atendimento dos requisitos de cabimento, tempestividade e legitimidade, uma vez subscrito por procurador devidamente constituído nos autos.

No recurso, a Concessionária se insurge contra decisão do Superintendente de Regulamentação que indeferiu pedido de sigilo em relação a documentos constantes dos autos. Ao verificar as alegações da recorrente, constatei que, de fato, constam dos autos documentos que possuem informações técnicas, operacionais, econômico-financeiras e contábeis, merecendo, portanto, tratamento sigiloso, conforme previsto no art. 64 do Decreto nº 2.338, de 07/10/1997, e parágrafo único do art. 39 da Lei Geral de Telecomunicações.

Desse modo, em atenção aos citados dispositivos, proponho conhecer e dar provimento ao recurso administrativo da Telefônica Brasil S. A., apenas para deferir o pedido de sigilo para os intervalos de fls. 702/723 dos autos de nº 53500.022263/2013, os quais não podem estar acessíveis ao público em razão da natureza dos dados econômico-financeiros de todas as concessionárias.

Ademais, reitero que os autos de nº 53500.012759/2015 também devem ser mantidos em sigilo, conforme já exposto no item 3.4 da MACD nº 58/2015-PRRE/SPF, de 07/12/2015.

Ante o exposto, pelas razões e fundamentos constantes do presente Voto, proponho aprovar (i) a revisão dos contratos de concessão do STFC, relativa ao período de 2016-2020, na forma do Anexo I ao presente Voto, e (ii) a proposta de Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, relativo ao período de 2016-2020, na forma do Anexo II ao presente Voto, encaminhando-a ao Ministério das Comunicações para aprovação da Presidente de República, nos termos do inciso III do artigo 18 e inciso XXX do artigo 19 da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997.

Determinar a instauração de processo específico para análise e submissão à deliberação do Conselho Diretor de alternativas para atualização regulatória setorial, tendo por base (i) a presente proposta de criação do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, que contempla (i.a) alteração do Plano Geral de Outorgas - PGO, (i.b) Resolução que aprova o Regulamento do SCT, e (i.c) Regulamento do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, na forma dos anexos ao presente Voto; (ii) a proposta contida na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016; (iii) o resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações; e (iv) os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel; e

Conhecer e dar provimento ao Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A, de modo a deferir o pedido de sigilo para os intervalos de fls. 702/723 dos autos de nº 53500.022263/2013-28.

Documento assinado eletronicamente por Rodrigo Zerbone Loureiro, Conselheiro, em 05/04/2016, às 16:54, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0380662 e o código CRC EBA70B2A.