SEI/ANATEL - 1214163

Recurso Administrativo interposto pela Algar Telecom S/A em face de decisão da Superintendente de Controle de Obrigações da Anatel consubstanciada no Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 8/7/2016.

RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE. ANÁLISE DAS RELAÇÕES DE BENS REVERSÍVEIS – RBR. EXERCÍCIOS DE 2005 A 2008 E 2010 A 2014. RBR DE 2009 APROVADA COM RESSALVA NOS TERMOS DO DESPACHO Nº 12.279/2010-SPB. PELO CONHECIMENTO E NÃO PROVIMENTO. DETERMINAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE PERTINÊNCIA DE INSTAURAÇÃO DE PADO. APURAÇÃO DE INDÍCIOS DE DESCUMPRIMENTO DO REGULAMENTO DE CONTROLE DE BENS REVERSÍVEIS – RCBR.

Consolidação das análises já realizadas das Relações de Bens Reversíveis (RBR) de 2005 a 2008 e de 2010 a 2014.

Presença de inconsistências formais relacionadas à ausência de identificação precisa dos bens (inobservância do leiaute de apresentação das RBR). Falta de registros necessários.

A concessionária alega impedimentos técnicos e operacionais que tornariam impossível a observação de todas as exigências contidas no Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO.

Regulamento de Controle de Bens Reversíveis (RCBR), aprovado pela Resolução nº 447, de 19 de outubro de 2006;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Despacho Decisório nº 81/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 13/12/2016 (SEI 0792612);

Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 8/7/2016 (SEI nº 0609189);

Cópia do Informe nº 473/2009-PBOAC/PBOA, de 26/11/2009 (Anexo do Informe 16, SEI 0517881);

Cópia do Informe nº 02/2010-PBOAC/PBOA de 05/01/2010 (Anexo do Informe 16, SEI 0517881);

Cópia do Informe nº 314/2010-PBOAC/PBOA de 24/11/2010 (Anexo do Informe 16, SEI 0517881);

Cópia do Relatório de Fiscalização nº 0070/2008/ER04FS (Anexo do Informe 16, SEI 0517881);

Cópia do Relatório de Fiscalização nº0085/2010/ER04FS (Anexo do Informe 16, SEI 0517881);

Cópia do Relatório de Fiscalização nº 0048/2016/GR04 (Anexo do Informe 16, SEI 0517881).

Despacho nº 12.279/2010-SPB, de 30/12/2010 (fl. 178 do Volume de Processo 1 – SEI 0171588).

Trata-se de Recurso Administrativo interposto pela Algar Telecom S/A em face da decisão da Superintendente de Controle de Obrigações constante do Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 8/7/2016, que decidiu:

não aprovar as Relações de Bens Reversíveis (RBR) da Algar Telecom S/A correspondentes aos exercícios de 2005 a 2014, excetuada aquela referente ao ano de 2009, pelas razões e motivos expostos nos autos, especialmente no Informe nº 16/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO;

determinar a instauração de Pado em desfavor da Algar Telecom S/A com o intuito de apurar os indícios de descumprimento do Regulamento de Controle de Bens Reversíveis - RCBR apontados nos autos, notadamente aqueles que não tenham sido ou não estejam sendo objeto de apuração em outros procedimentos;

impor obrigação de fazer à Algar Telecom S/A, consistente na seguinte medida a ser adotada: apresentação a esta Agência, em até 90 (noventa) dias a contar da data de notificação da presente decisão, do Inventário e da RBR referentes ao ano de 2015, com as inconsistências apontadas no referido Informe sanadas e com o campo destinado ao código STEL devidamente preenchido, nos termos do Anexo VI do Informe nº 572/2014-COUN1/COUN6/COUN.

Ressalte-se que a RBR referente ao exercício de 2009 foi objeto de aprovação com ressalva, conforme decisão constante do Despacho nº 12.279/2010-SPB, de 30/12/2010 (fl. 178 do Volume de Processo 1 – SEI 0171588).

Cabe destacar que a análise da área técnica visou a consolidação das análises já realizadas das Relações de Bens Reversíveis (RBR) de 2005 a 2008, de modo a reunir e a sintetizar as informações para fundamentar a proposição relativa à aprovação ou não das RBR desse período, assim como analisar as RBR do período de 2010 a 2013. A RBR referente ao exercício de 2014 foi analisada no Informe nº 3/2016/SEI/GR04/SFI (SEI nº 0195639), o qual foi endossado pela área técnica. Também foram considerados os resultados de fiscalizações sistêmicas, que tiverem por objeto acompanhamento e controle dos bens reversíveis da prestadora.

Isso posto, passa-se a seguir à transcrição de desconformidades encontradas nas análises das RBR de 2005 a 2014, com exceção da RBR de 2009:

indícios de ausência de procedimentos consistentes para atualização do Inventário dos bens pertencentes ao Imobilizado da empresa (que inclui os bens a serem indicados nas RBR);

indícios de ausência de controle de baixas de bens decorrentes de furtos, roubos ou sinistros;

ausência de registros necessários na RBR, inclusive aqueles relativos a controladora, controlada ou coligada, e autorizações de uso de radiofrequência;

não apresentação do parecer de auditoria independente referente ao cumprimento do disposto no RCBR.

inconsistências na descrição de determinados bens, como: informações indevidas, utilização de siglas ininteligíveis, termos genéricos;

ausência de registros apontados sob a guarda da controladora, controladas e coligadas;

a totalidade dos bens que foram associados à unidade de medida “metro” não possui, na quantidade, casas decimais, com o que se presume ter sido realizado algum tipo de arredondamento;

registros de construções prediais classificados como não reversíveis enquanto, na RBR, existem bens reversíveis localizados no mesmo endereço;

ausência de anuência prévia da Anatel para a oneração, desvinculação e alienação de bens reversíveis.

A RBR referente ao exercício de 2009 foi objeto de aprovação com ressalva, conforme decisão constante do Despacho nº 12.279/2010-SPB, de 30/12/2010.

não existe qualquer registro para o Contrato de Concessão nº 146/2006, LDN no setor 22 do Plano Geral de Outorgas (PGO);

em relação ao campo “Descrição”, foram encontrados em todos os exercícios: registros com especificações genéricas; descrições que não se referem a bens ou direitos, mas apenas a lançamentos contábeis; e descrições de lançamentos que deveriam ter sido considerados como despesas no exercício em que ocorreram;

referente aos campos “Nome do Fabricante”, “Modelo” e “Série”, apesar de não existirem campos em branco nos períodos analisados, em 2010 e 2011, há registros em que tais campos foram preenchidos com “NA”; por sua vez, as RBR de 2012 e 2013 apresentaram um acréscimo na quantidade de registros identificados com tal informação;

no que se refere à localização dos bens, foram identificados, nas relações de todos os períodos analisados, códigos de municípios incorretos; e inconsistências nas informações contidas no campo “Descrição” e no campo “Localização” de um mesmo item;

resta claro que a concessionária identifica o bem, em relação à unidade de medida, sem considerar suas características individuais, ocasionando classificações diferentes para itens semelhantes, ou gerando classificações incoerentes no campo “Referência”;

a totalidade dos bens que foram associados à unidade de medida “metro” não possui, na quantidade, casas decimais, com o que se presume ter sido realizado algum tipo de arredondamento.

em 2013, foram encontrados registros apresentando, simultaneamente, o campo do número de patrimônio e número de subpatrimônio zerados;

não foi apresentado o parecer de auditoria independente referente ao cumprimento do disposto no RCBR para o período analisado;

foram encontrados diversos lançamentos de conteúdo sem padronização para o mesmo bem discriminado.

A área técnica destacou ainda as seguintes inconsistências, no que tange aos registros dos bens não reversíveis constantes dos Inventários do período citado:

no período analisado, há registros que não possuem informações sobre o Nome do Fabricante e a Série;

foram encontrados registros de alguns bens reversíveis classificados erroneamente como não reversíveis;

em todos os anos em questão, existem registros contábeis que, por não atenderem à definição de Ativo Imobilizado, deveriam ter sido tratados como despesa no período em que ocorreram;

em 2011 e 2012 foram encontrados registros cuja subtração do Valor de Aquisição pelo valor absoluto da Depreciação não coincide com o Valor Residual;

nos inventários relativos aos anos de 2010 a 2013, foram localizados registros apresentando quantidades nulas, bem como valores zerados para o custo de aquisição. Nos anos de 2011 a 2013 foram encontrados registros com quantidade e custo de aquisição apresentando valores negativos;

ausência de registros vinculados aos Contratos de Concessão da Modalidade de Longa Distancia Nacional – LDN n° 146/2006-ANATEL e n° 149/2006-ANATEL;

não há apontamentos de registros relativos a controladoras, controladas e coligadas;

analisando os campos relativos ao número de patrimônio e subpatrimônio, foram localizados registros com numeração igual;

no que tange à descrição de determinados bens, observa-se a utilização de siglas e termos genéricos;

em relação ao campo “Fabricante”, verificou-se que: registros cujos campos foram preenchidos com a informação N/A; (ii) diversos campos trazem informações indevidas que não identificam propriamente o fabricante;

no que se refere aos campos relativos à localização do bem – “Complemento” e “CEP”, cabem as seguintes considerações: existência de CEP incompletos, inexistentes ou relativos a outra localidade; apesar de ser considerado um campo obrigatório apenas quando aplicável, nenhum registro teve o campo “complemento” preenchido;

foram encontradas divergências entre a metragem informada no campo “Quantidade” e no campo “Descrição” relacionadas a um mesmo registro;

não existe uma consistência na classificação do bem quanto a sua unidade de medida, de modo que itens com a mesma descrição são associados a unidades de medidas distintas;

foram encontrados registros nos quais o custo de aquisição declarado é irrisório;

divergência entre o número de estações licenciadas e o número constante da RBR;

não foi apresentado o parecer de auditoria independente, nos moldes preceituados no RCBR;

o controle contábil do inventário não acompanha de modo efetivo os sistemas de controle interno da prestadora;

a prestadora não mantém devidamente atualizado o inventário de bens e direitos integrantes ao patrimônio;

os critérios de unidade de propriedade adotados pela concessionária possuem inconsistências.

Em 18/7/2016, a Algar Telecom S/A foi notificada sobre a decisão constante do Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, conforme Aviso de Recebimento registrado no SEI sob o nº 0699588. No dia seguinte, foi solicitada a cópia integral do processo.

Em 25/7/2016, a área técnica informou que o processo solicitado estava integralmente disponível para consulta no Portal Anatel/SEI. Esclareceu que a parte seria notificada, mediante e-mail cadastrado no momento da solicitação, com a indicação do link para acesso ao processo no SEI e a informação da validade da disponibilização de acesso.

Em 4/8/2016, a Algar Telecom S/A interpôs Recurso Administrativo, o qual foi analisado pelo Informe nº 41/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, que propôs o seu conhecimento e, no mérito, negar-lhe provimento.

Em 24/10/2016, a Algar Telecom S/A apresentou o Inventário e a RBR referente ao ano de 2015 em cumprimento ao item 4.2 do Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO. Afirmou que as inconsistências apontadas foram devidamente sanadas.

A Superintendente de Controle de Obrigações, por meio do Despacho Decisório nº 81/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 13/12/2016, decidiu conhecer do Recurso interposto e encaminhar os autos ao Conselho Diretor para prosseguimento do feito. Na mesma data, elaborou a Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 397/2016, que sugere ao Conselho Diretor negar provimento ao Recurso Administrativo interposto pela Algar Telecom S/A, mantendo-se na íntegra o conteúdo da decisão recorrida.

Em 19/12/2016, os autos do processo foram distribuídos a este Gabinete, para fins de relatoria, nos termos regimentais.

Trata-se de Recurso Administrativo interposto pela Algar Telecom S/A em face da decisão da Superintendente de Controle de Obrigações da Anatel consubstanciada no Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, que decidiu pela: (i) não aprovação das RBR relativas aos exercícios de 2005 a 2014, excetuada aquela referente ao ano de 2009; (ii) instauração de Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pado) em desfavor da concessionária com o intuito de apurar os indícios de descumprimento do RCBR apontados, notadamente aqueles que não tenham sido ou não estejam sendo objeto de apuração em outros procedimentos; (iii) imposição de obrigação de fazer a qual determinou que a Algar apresentasse, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, a contar da data de notificação da decisão, do Inventário e da RBR referentes ao ano de 2015, com as inconsistências apontadas sanadas e com o campo destinado ao código STEL devidamente preenchido.

Preliminarmente, quanto à admissibilidade do Recurso Administrativo interposto, observa-se que ele atende aos requisitos de tempestividade; de legitimidade, uma vez que a peça recursal foi assinada por representante legal devidamente habilitado; e, por fim, de interesse em recorrer, tendo em vista que a decisão objeto do Pedido atinge a esfera de direitos da Recorrente.

Em relação ao mérito, a Algar Telecom S/A suscitou impedimentos técnicos e operacionais que tornariam impossível a observação de todas as exigências contidas no Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO.

Requereu no Recurso Administrativo que a Anatel: a) conceda a prorrogação, por mais 90 dias, para entrega da RBR de 2015 com as adequações necessárias e impostas na obrigação de fazer; b) admita a impossibilidade de cumprimento integral das inconsistências apontadas nos itens 3.13 a 3.16 do Informe nº 03/2016, adotando-se como base de trabalho os ativos adquiridos e classificados como reversíveis a partir de 2007, excluindo-se os bens qualificados como ferramentais diante do seu baixo valor agregado e identificando o fabricante mais relevante para o ativo que possuir identificações múltiplas; c) desconsidere as inconsistências apontadas nos itens 3.11 do Informe nº 03/2016, já que impossível a atribuição de número de controle a bem não incorporado ao patrimônio; d) declare inexistente as inconsistências dos itens 3.21, 3.25 e 3.31 do Informe nº 03/2016, pois as informações apresentadas na RBR encontram-se em conformidade com o indicado pela Anatel; e) reconheça o cumprimento dos itens 3.7 a 3.9, uma vez que inexistem bens de terceiros (controladoras, coligadas e controladas) com a natureza de reversibilidade, sendo certo que o RCBR apresenta-se ilegal e inconstitucional; f) com base no princípio da proporcionalidade e razoabilidade, reconheça que as inconsistências não afetam o controle e acompanhamento dos bens reversíveis e a confiabilidade das RBRs apresentadas.

As razões recursais da Algar Telecom S/A não merecem ser acolhidas. Em primeiro, vale ratificar os contra-argumentos consignados nos parágrafos 3.22 a 3.65 do Informe 41/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, que são acolhidos como parte integrante desta Análise, com fundamento no art. 50, §1º, da Lei n.º 9.784/1999.

Ademais, não se pode olvidar que o instituto da reversibilidade dos bens das concessionárias de serviços de telecomunicações é amparado pela Constituição Federal e pela Lei nº 9.472/1997.

De acordo com o art. 21, XI, da Constituição Federal, compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais.

A Lei nº 9.472/1997 foi editada em obediência ao comando constitucional supracitado. A Exposição de Motivos nº 231, de 10/12/1996, do Ministério das Comunicações, deixou claro que o instituto da reversibilidade vincula-se à necessidade de assegurar a continuidade da prestação do serviço concedido:

Em se tratando de serviço de interesse coletivo, cuja existência e continuidade a própria União se comprometa a assegurar, os bens que a ele estejam aplicados poderão (e não deverão) ser revertidos ao Poder concedente, para permitir a continuidade do serviço público. Mas nem sempre o princípio da continuidade do serviço público supõe a reversão dos bens que lhe estejam afetados. Quando os bens do concessionário não forem essenciais à sua prestação, quer por obsolescência tecnológica, quer pelo esgotamento de sua própria vida útil, a reversão não deverá ocorrer, não precisando, os bens, ser reintegrados ao patrimônio do poder concedente, ao término da concessão. A não ser, é claro, que por motivos devidamente justificados, reclame o interesse público tal reversão. Daí a facultatividade do instituto, que o Projeto agasalhou, ao deixar que o contrato defina quais são esses bens, visando evitar ônus financeiro desnecessário para o concedente. (Grifamos)

Ressalte-se que o art. 63 da Lei nº 9.472/1997 fixou que os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados, quanto ao regime jurídico de sua prestação, ressalvando no parágrafo único que o prestado em regime público está sujeito às obrigações de universalização e de continuidade.

O único serviço de telecomunicações prestado em regime público instituído é o Serviço Telefônico Público Comutado (STFC) outorgado mediante concessão. A Lei nº 9.472/1997 estipulou requisitos do contrato de concessão, dentre os quais, os bens reversíveis.

Conforme Capítulo XXII do contrato de concessão do STFC, integram o acervo dessa modalidade de outorga: todos os bens pertencentes ao patrimônio da concessionária, sua controladora, coligada ou de terceiros, indispensáveis à prestação do serviço; as atividades e processos necessários à prestação do STFC, objetivando a preservação da continuidade do serviço, levando em consideração a essencialidade desses itens e as constantes mudanças tecnológicas inerentes a sua prestação; bem como as autorizações de uso do espectro de radiofrequências associadas e, quando couber, o direito de uso de posições orbitais. Nesse sentido, pode-se concluir que a reversibilidade pressupõe a identificação dos bens efetivamente indispensáveis à fruição do STFC.

Quando da assinatura do contrato de concessão, a concessionária se obrigou a apresentar anualmente relação contendo os bens vinculados à concessão e a se submeter à regulamentação pertinente, que é o Regulamento de Controle de Bens Reversíveis (RCBR), aprovado pela Resolução nº 447/2006.

O RCBR define a Relação de Bens Reversíveis (RBR) como documento em que se acham registrados os bens reversíveis, contendo, no mínimo, a descrição, com número de patrimônio, situação (onerado ou não), localização, entidade responsável pela guarda e outras informações que os identifiquem de forma precisa. Ou seja, o regulamento deixa claro que os bens reversíveis devem ser claramente identificados, o que não restou configurado nas RBRs analisadas nos autos.

Com relação à prorrogação do prazo de entrega pela Algar Telecom S/A da RBR de 2015 corrigida, inicialmente cabe consignar que o art. 5º do RCBR estipula que até o dia 30 de abril de cada ano, a prestadora deve encaminhar à Agência, para aprovação, a RBR acompanhada de parecer de auditoria independente referente ao cumprimento do disposto neste regulamento.

O prazo de 3 (três) meses constante do Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO para apresentar a RBR do exercício de 2015 de forma adequada foi razoável, principalmente considerando que o leiaute para a apresentação do Inventário e da RBR foi definido no Ofício Circular nº 708/2014-COUN1/COUN-Anatel, de 19/11/2014.

Quanto ao pedido da admissão pela Anatel da impossibilidade de cumprimento integral das inconsistências elencadas, o RCBR não deixa margem para a Algar Telecom S/A não identificar os bens reversíveis de forma precisa, inclusive aqueles de baixo valor agregado. Ressalte-se que o propósito do Regulamento é subsidiar a fiscalização, acompanhamento e controle da Agência e preservar a continuidade do serviço prestado em regime público.

No que diz respeito às inconsistências relativas aos números e subnúmeros de patrimônio iguais a zero, a área técnica citou processos referente a pedidos de anuência prévia da concessionária para substituição de seus bens, nos quais são informados números de patrimônio de itens que ainda não estariam em operação. Desta forma, observou-se que a prestadora em outros procedimentos já sinalizou o número de patrimônio, que estão em fase de implantação, o que contradiz as suas razões recursais.

Referente à inconsistência relativa à localização dos bens, a prestadora não observou as orientações do leiaute definido pela área técnica competente.

Pertinente à identificação de bem onerado, vale registrar que o RCBR considera como bens reversíveis aqueles integrantes do patrimônio da controladora, controlada ou coligada da Concessionária, que sejam indispensáveis à continuidade e atualidade da prestação do serviço no regime público. Tal entendimento é pacífico desde a renovação dos Contratos de Concessão em 2005/2006 e depois mantida pelos Contratos de 2010/2011 na cláusula referente ao rol dos bens considerados reversíveis. Ressalte-se que o RCBR foi decorrente de processo normativo regular desta Agência, que é o órgão regulador com competência constitucional e legal para tratar da definição de bens reversíveis no âmbito do setor de telecomunicações.

No que tange à diferença dos valores residuais entre as demonstrações contábeis e o Inventário enviado, referente ao exercício de 2014, a área técnica consignou que a inconsistência apontada não se refere ao montante do valor residual em si, que deveria constar nas demonstrações contábeis, mas sim para a diferença entre os valores residuais do Inventário apresentado à Anatel e o apurado nas referidas demonstrações, o que pode indicar a utilização de diferentes fontes de dados contábeis pela concessionária no momento de elaboração do Inventário e da RBR. Nesse contexto, vale destacar que as informações prestadas à Agência devem ser fidedignas.

Sobre a alegação da Recorrente de que as inconsistências identificadas não afetariam o controle e o acompanhamento dos bens reversíveis, bem como a confiabilidade das RBR apresentadas, restou evidenciado no processo que as RBRs apresentadas não observaram critérios definidos no RCBR e nos contratos de concessão, nem o leiaute de apresentação definido pela área competente da Anatel.

Ante o exposto, verifica-se que os argumentos apresentados pela Algar Telecom S/A mostram-se insuficientes para reformar a decisão vergastada.

Quanto à correspondência da prestadora protocolizada sob o SEI nº 0912035, a área técnica deverá analisar se o Inventário e a RBR referente ao ano de 2015 estão em consonância com o RCBR, e em especial se as inconsistências apontadas pela área técnica foram regularizadas.

conhecer do Recurso Administrativo interposto pela Algar Telecom S/A em face da decisão da Superintendente de Controle de Obrigações da Anatel consubstanciada no Despacho Decisório nº 63/2016/SEI/COUN1/COUN/SCO, de 8/7/2016, para, no mérito, negar-lhe provimento, com a consequente manutenção da decisão de não aprovação das Relações de Bens Reversíveis (RBR) correspondentes aos exercícios de 2005 a 2008 e de 2010 a 2014;

determinar à Superintendência de Controle de Obrigações que analise o Inventário e a RBR referente ao exercício de 2015, verificando se as inconsistências apontadas no presente processo foram regularizadas.

Documento assinado eletronicamente por Leonardo Euler de Morais, Conselheiro, em 23/02/2017, às 18:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 1214163 e o código CRC ED937157.