SEI/ANATEL - 4738481

Reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas.

Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 - Lei de Processo Administrativo (LPA) - Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019.

Processo nº 53500.205186/2015-10 - Reavaliação da regulamentação sobre fiscalização regulatória.

Processo nº 53500.049394/2018-67 - Reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas, prevista na Agenda Regulatória para o biênio 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 491, de 10 de abril de 2017.

Processo nº 53500.005080/2019-33 - Cumprimento de Determinação do Conselho Diretor. Estudos no sentido de verificar a viabilidade de se estabelecer regime de alçada na submissão dos processos sancionatórios ao Conselho Diretor da Anatel.

Trata-se de iniciativa para reavaliar a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas, em especial o Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, prevista no item 13 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (SEI nº 3964072). A meta fixada na Agenda Regulatória para esta iniciativa é a de elaborar a Análise de Impacto Regulatório (AIR) até o final do 2º semestre de 2019.

Neste Informe serão apresentadas informações sobre (I) o histórico do assunto; (II) as questões previstas na descrição constante da Agenda Regulatória 2019-2020 para a iniciativa regulamentar de rever a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas; (III) as alterações à regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas em trâmite em outras iniciativas regulamentares; (IV) a sugestão da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/ Anatel) de alteração do RASA; e a (V) proposta de encaminhamento para este projeto.

A iniciativa de rever a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas foi prevista na Agenda Regulatória para o biênio de 2017-2018, conforme Portaria nº 491, de 10 de abril de 2017 (SEI nº 1357794). De acordo com a referida Portaria, a meta de elaboração de Análise de Impacto Regulatório (AIR) estava estipulada para o primeiro semestre de 2018.

Em dezembro de 2017, esta Superintendência propôs ajustes à Agenda Regulatória para o biênio 2017-2018, dentre os quais estava a alteração da meta de elaboração de AIR do projeto de rever a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas para o segundo semestre de 2018 (Informe nº 161/2017/SEI/PRRE/SPR, SEI nº 2216043). A proposta considerou que a iniciativa regulamentar estava relacionada com o projeto de fiscalização regulatória, o qual não tinha sido submetido à Consulta Pública à época. Uma vez que a revisão da regulamentação de aplicação de sanções administrativas deveria considerar a proposta de Regulamento de Fiscalização Regulatória, entendeu-se por adiar o início daquela iniciativa regulamentar.

Em 2 de janeiro de 2018, o Conselho Diretor da Anatel alterou a Agenda Regulatória para o biênio de 2017-2018 (SEI nº 2274619), de modo que a meta de elaboração de AIR para o projeto de revisão da regulamentação de aplicação de sanções administrativas passou a ser no segundo semestre de 2018.

3.38. Não bastasse ainda não haver um desfecho no projeto de Fiscalização Regulatória, nele também há um amplo tratamento do RASA nos documentos elaborados pelo relator, e ainda não há uma definição de quais serão as alterações efetuadas no citado Regulamento por meio de tal projeto, visto que o mesmo, como dito, ainda tramita, não sendo possível delimitar os objetos, problemas e soluções da iniciativa de revisão regulamentar da aplicação de sanções administrativas. Sem esta delimitação de objetos não é possível elaborar, no presente momento, a Análise de Impacto Regulatório da iniciativa de reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas.

3.39. Verifica-se que ainda está havendo uma discussão paralela quanto ao mérito do RASA, de modo que não é possível ainda precisar qual a extensão desse mérito, o que, por ora inviabiliza a discussão sobre medidas regulatórias relacionadas ao assunto.

3.40. Sendo assim, restando inviabilizado o prosseguimento do presente projeto, uma vez que ainda tramita processo que impacta no seu mérito, sugere-se que o mesmo seja arquivado e que as discussões sobre o mencionado assunto sejam retomadas após o desfecho do projeto de reavaliação da regulamentação sobre Fiscalização Regulatória.

O Conselho Diretor acolheu a proposta desta Superintendência, determinando o encerramento do item 34 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas, conforme Despacho Ordinatório de 27 de dezembro de 2018 (SEI nº 3657430):

O CONSELHO DIRETOR DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES, no uso de suas atribuições legais, regulamentares e regimentais, examinando os autos do processo em epígrafe, decidiu, por meio do Circuito Deliberativo nº 253, de 26 de dezembro de 2018, tendo por fundamento a Análise nº 229/2018/SEI/EC (SEI nº 3587299), pelo encerramento do item 34 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas.

Quando da deliberação sobre a Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020 (processo nº 53500.035584/2018-05), o Conselho Diretor decidiu por prever a iniciativa de se rever a regulamentação de aplicação de sanções administrativas, considerando-se que haveria necessidade de se reavaliar o RASA, a despeito das alterações promovidas nesse Regulamento no curso do projeto de Fiscalização Regulatória (processo nº 53500.205186/2015-10).

Neste sentido, têm-se as Análises do Conselheiro Emmanoel Campelo, Relator da proposta de Consulta Pública da Agenda, e do Conselheiro Vicente de Aquino, Relator da proposta de Agenda Regulatória 2019-2020, abaixo transcritas:

4.42. Nesse sentido, há possibilidade, de fato, de que a "Fiscalização Regulatória" venha a alterar pontualmente o RASA, na medida necessária para a sua consecução. Por outro lado, mostra-se oportuno que se efetue, posteriormente, uma revisão ampla do regulamento, motivo pelo qual entendo necessária a sua manutenção na Agenda 2019-2020. Ademais, havendo a necessidade de inclusão da etapa de elaboração do AIR, entendo oportuno que seja iniciada após a Consulta Pública do projeto sobre Fiscalização Regulatória. Isso porque a citada Consulta, além de sinalizar os limites de alterações do RASA que se pretende realizar, também trará certamente insumos para o início do processo em questão.

4.43. Dessa forma, e considerando a expectativa de que a citada Consulta Pública venha a ser aprovada nos próximos meses, proponho que o prazo para a elaboração do AIR se dê no primeiro semestre de 2019, com Consulta Pública prevista para o primeiro semestre de 2020.

5.79. Observa-se que, já na Análise nº 215/2018/SEI/EC (SEI nº 3566403), a qual fundamentou a decisão de se submeter a proposta de Agenda Regulatória ao escrutínio público, se expressou a preocupação de que a expedição do Regulamento de Fiscalização Regulatória fosse sucedida por uma ampla “reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas (RASA)”, dado o entrelaçamento dos temas.

A Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020 foi aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (SEI nº 3964072), tendo previsto o projeto de reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas, com as seguintes descrição e metas:

II. Questões previstas na descrição da iniciativa regulamentar de reavaliar a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas

Constou na Agenda Regulatória 2019-2020 a seguinte descrição do projeto de reavaliar a regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas:

Reavaliação da regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas, em especial o Regulamento aprovado por meio da Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, visando analisar pontos do regulamento, tais como:

(i) na instrução de PADOS, especialmente aqueles sob competência da Superintendência de Fiscalização, a necessidade de publicação no D.O.U. da decisão do Superintendente em sede recursal, a obrigatoriedade de notificação para apresentação de alegações finais em todos os processos, a exigibilidade de pagamento da multa aplicada antes do trânsito em julgado do processo; e

A descrição da iniciativa regulamentar traz pontos do RASA cuja necessidade de alteração teria sido identificada pelas áreas da Anatel responsáveis pela aplicação de sanções administrativas. Em outros termos, a descrição acima delimitava o escopo do referido projeto regulamentar quando de sua inserção na Agenda Regulatória. Serão tratadas abaixo cada uma destas questões.

II.a. Publicação no Diário Oficial da União (DOU) das decisões de recursos administrativos em Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADOs)

O Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, prevê que o Regimento Interno da Anatel disporá sobre a publicação no DOU das decisões de aplicação de sanção:

Art. 38. A publicação das decisões de aplicação de sanção no Diário Oficial da União deve obedecer ao disposto no Regimento Interno da Agência.

Quando da aprovação do RASA, estava em vigor o Regimento Interno da Anatel aprovado pela Resolução nº 270, de 19 de julho de 2001, o qual determinava a publicação no DOU da decisão que aplicar sanção, uma vez que o PADO tenha transitado em julgado administrativamente:

IX - O Ato ou Despacho de aplicação de sanção será publicado no Diário Oficial da União após transcorridos os prazos recursais.

Republicado em 2013, conforme Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, e alterado em 2017 pela Resolução nº 687, de 7 de novembro de 2017, o Regimento Interno da Anatel (RIA) trouxe nova regra quanto à publicação no DOU dos documentos emitidos pela Agência.

De acordo com a redação atual do RIA, devem ser publicados no DOU os atos normativos, na íntegra, e o extrato das demais deliberações do Conselho Diretor. As decisões proferidas no curso de PADOs deverão ser publicadas na página da Anatel na internet e, quando proferidas pelo Conselho Diretor, devem ter seu extrato publicado no DOU. É o que se depreende dos dispositivos abaixo transcritos:

Art. 5º As deliberações do Conselho Diretor serão tomadas em Sessões, Reuniões ou Circuitos Deliberativos, por maioria absoluta de seus membros.

§ 4º Serão publicados no Diário Oficial da União a íntegra dos atos normativos e o extrato das demais decisões do Conselho Diretor, os quais também serão publicados na página da Agência na Internet. (Incluído pela Resolução nº 687, de 7 de novembro de 2017)

Considerando-se o RIA atualmente em vigor, não subsiste o problema apontado quanto à necessidade de publicação no DOU das decisões recursais em PADOs proferidas pelo Superintendente de Fiscalização.

II.b. Obrigatoriedade de notificação para apresentação de alegações finais

Ainda dentre as questões procedimentais as quais mereceriam avaliação, está a de obrigatoriedade de notificação do interessado para apresentar alegações finais em todos os PADOs, conforme previsto no RIA, uma vez finalizada a instrução do processo:

§ 3º Após o encerramento da instrução processual o interessado será intimado para, em 10 (dez) dias, apresentar alegações finais.

A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo em âmbito federal (Lei de Processo Administrativo - LPA), garante aos interessados o direito de apresentar alegações finais, conforme art. 2º, inciso X, arts. 38 e 44:

Art. 2^o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:

III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;

Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.

Art. 44. Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.

A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/ Anatel), ao responder consulta do Conselho Diretor sobre os efeitos da notificação para apresentar alegações finais na contagem do prazo prescricional, assim se manifestou:

a) As alegações finais representam uma das garantias da parte interessada, fazendo valer a ampla defesa de seus interesses. A Lei nº 9.784/99 a descreve como direito do Administrado perante a Administração (art. 3º, III e art. 44) e como garantia (art. 2º, X). (...)
(...)

c) Observa-se, por consequência, que a abertura de prazo para alegações finais é um ato legal e regimental, pelo que, deve ser considerado um ato voltado ao impulso do processo e à solução do feito, interrompendo a prescrição trienal.

9. Encerrada esta etapa de preparação e estando o processo maduro para decisão caberá à Administração facultar à parte interessada a apresentação de suas alegações finais no prazo de 10 (dez) dias, nos termos do art. 44 da Lei nº 9.784/99 e do art. 76, § 2º do Regimento Interno da ANATEL.

Quando da elaboração do referido Parecer, estava vigente o Regimento Interno da Anatel aprovado pela Resolução nº 270, de 19 de julho de 2001. Contudo, o art. 82, §6º do RIA atualmente em vigor também prevê a necessidade de intimação para apresentar alegações finais depois de instruído o processo.

Em resposta à consulta jurídica formulada em 2013 pela Gerência Regional da Anatel em São Paulo, a PFE/ Anatel reafirmou o entendimento de que a regular notificação para apresentar alegações finais em PADOs é garantia do interessado:

Parecer nº 930/2013/AJC/PFE-ANATEL/PGF/AGU (Processo nº 53504.014267/2013)

3.1.1. As alegações finais representam uma das garantias da parte interessada, fazendo valer a ampla defesa de seus interesses. A Lei n. 9784/99 a descreve como direito do administrado perante a Administração (art. 3º, inciso III, e art. 44), e como garantia (art. 2º, inciso X).

3.1.2. Não obstante entender-se que a não-oportunização ao administrado para apresentação de alegações finais somente gere vício processual nas hipóteses em que houver prejuízo ao interessado, descabe atuar-se com o propósito específico de não se querer intimá-lo a apresentar as alegações finais; tratar-se-ia de conduta eivada de má-fé e deslealdade processuais, repudiada legalmente (art. 2º, parágrafo único, inciso IV, e art. 4º, inciso II, ambos da Lei n. 9.784/99).

3.1.3. Ademais, aponto para o fato de que o administrado, ainda que revel, tem o direito de ser intimado para apresentar alegações finais, mesmo porque a Lei n. 9784/99, em seu art. 44, não traz nenhuma ressalva

Considerando-se que a Lei nº 9.784/99 garante ao administrado o direito de apresentação de alegações finais, não há que se propor alteração regulamentar em sentido diverso.

De acordo com o Capítulo XVII do RASA, o pagamento da multa é exigido no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir da intimação da decisão que aplicou a sanção, ou da decisão do recurso administrativo interposto, quando for o caso. É o que dispõem os arts. 33 a 35 do RASA, abaixo transcritos:

Art. 33. O pagamento da multa deve ser efetuado no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento da intimação da decisão de aplicação de sanção.

§ 1º O pagamento realizado após a intimação da decisão de aplicação da sanção não prejudica o direito de interpor recurso administrativo e pedido de reconsideração, na forma prevista no Regimento Interno da Agência.

§ 2º A interposição de recurso administrativo ou pedido de reconsideração suspende a exigibilidade da multa aplicada, as ações de inscrição no Cadin e remessa para a Procuradoria para fins de inscrição em Dívida Ativa.

§ 3º Tendo sido provido o recurso administrativo ou o pedido de reconsideração, o valor da multa paga será restituído com correção pelos juros correspondentes à Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic) ou de outro índice que vier a substituí-lo, conforme a legislação em vigor, desde a data de seu pagamento.

§ 4º Não comprovado o pagamento em até 75 (setenta e cinco) dias do vencimento do prazo para pagamento, o débito deve ser inscrito no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin) e encaminhado à Procuradoria Federal para fins de inclusão na Dívida Ativa, na forma prescrita em lei.

§ 5º O infrator que renunciar expressamente ao direito de recorrer da decisão de primeira instância, fará jus a um fator de redução de 25% (vinte e cinco por cento) no valor da multa aplicada, caso faça o recolhimento no prazo para pagamento definido no caput.

Art. 34. Após o julgamento final do processo administrativo, o pagamento da multa deve ser efetuado no prazo de 30 (trinta) dias contados da intimação da decisão definitiva.

§ 1º Tendo sido negado provimento ou seguimento ao recurso administrativo ou ao pedido de reconsideração o valor da multa a ser paga deve sofrer correção segundo a Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic) ou de outro índice que vier a substituí-lo, conforme a legislação em vigor, desde a data da intimação da cominação da multa até a data de intimação da decisão definitiva.

§ 2º A Anatel, quando solicitada, deve emitir a certidão negativa de débitos até o vencimento do prazo para pagamento da multa previsto no caput. (Retificação publicada no DOU de 20/06/2012)

Art. 35. Diante da reforma de decisão, decorrente de recurso administrativo ou pedido de reconsideração, que determine o aumento do valor da multa inicialmente aplicada, o valor a ser pago deve corresponder à diferença entre o novo valor da multa e a quantia já paga, devendo o seu recolhimento ser efetuado no prazo definido no caput do art. Art. 34. (Retificação publicada no DOU de 20/06/2012)

Art. 36. Quando não houver pagamento da multa nos prazos definidos neste Capítulo, o seu valor deve ser acrescido dos seguintes encargos:

I - multa moratória de 0,33% (trinta e três centésimos por cento) por dia de atraso, até o limite de 20% (vinte por cento), calculada a partir do primeiro dia subsequente ao do vencimento do prazo para pagamento da sanção administrativa imputada definitivamente, até o dia em que ocorrer o seu pagamento, nos termos da legislação federal aplicável; e

II - juros de mora, contados do primeiro dia do mês subsequente ao do vencimento, equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic), para títulos federais, acumulada mensalmente, até o último dia do mês anterior ao pagamento, e de 1% (um por cento) no mês do pagamento.

recorrer administrativamente (apresentando recurso administrativo ou pedido de reconsideração, conforme arts. 115 e 126, do RIA), no prazo de 10 (dez) dias (conforme art. 115, §6º, do RIA);

renunciar expressamente ao direito de recorrer, fazendo jus ao desconto de 25% (vinte e cinco por cento) da multa (art. 33, §5º, do RASA), caso efetue seu recolhimento em até 30 (trinta) dias contados da intimação; ou

permanecer inerte, de modo que a multa será exigível 30 (trinta) dias após sua intimação e, não havendo pagamento tempestivo, incidirão os encargos descritos no art. 36 do RASA.

Caso o interessado opte por recorrer administrativamente, o §2º do art. 33 do RASA prevê que a multa terá sua exigibilidade suspensa, e serão interrompidos os procedimentos de cobrança, tais como inscrição no Cadin e remessa para a Procuradoria, para fins de inscrição em Dívida Ativa.

O art. 123 do RIA também prevê a suspensão da exigibilidade da sanção de multa quando da interposição de recurso administrativo:

Art. 123. Será suspensa a exigibilidade de sanções de multa e de advertência, aplicadas nos autos de Pado, em razão da interposição de recurso administrativo ou de pedido de reconsideração, nos termos do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas.

Quando há interposição de recurso administrativo ou pedido de reconsideração, a multa será exigida após sua decisão definitiva, quando serão concedidos ao interessado 30 (trinta) dias para efetuar o pagamento, contados de sua intimação.

O pagamento da multa não é exigido antes do trânsito em julgado do PADO, o qual só acontece depois de transcorrido o prazo regimentalmente previsto para a apresentação de recurso administrativo ou pedido de reconsideração, ou após a intimação do interessado da decisão do recurso administrativo ou pedido de reconsideração.

O fato de não se exigir o pagamento da multa para a apresentação de recurso administrativo, conforme procedimento descrito no RASA, está em consonância com a legislação federal e a jurisprudência dos tribunais superiores.

A LPA prevê que a interposição de recurso administrativo independe de caução, salvo exigência legal (art. 56, §2º). Isto é, não havendo imposição legal do depósito de parte ou do total da multa aplicada, a regulamentação não pode prever exigência nesse sentido para que o recurso administrativo seja conhecido.

O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela inconstitucionalidade de exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo, nos termos da Súmula Vinculante nº 21, publicada no Diário de Justiça Eletrônico em 10 de novembro de 2009. O entendimento do STF fundamentou-se no fato de que a exigência de depósito poderia obstar o exercício ao direito de petição, conforme trecho de julgado abaixo transcrito:

A exigência de depósito ou arrolamento prévio de bens e direitos como condição de admissibilidade de recurso administrativo constitui obstáculo sério (e intransponível, para consideráveis parcelas da população) ao exercício do direito de petição (CF/1988, art. 5º, XXXIV), além de caracterizar ofensa ao princípio do contraditório (CF/1988, art. 5º, LV). A exigência de depósito ou arrolamento prévio de bens e direitos pode converter-se, na prática, em determinadas situações, em supressão do direito de recorrer, constituindo-se, assim, em nítida violação ao princípio da proporcionalidade.
[ADI 1.976, rel. min. Joaquim Barbosa, P, j. 28-3-2007, DJE 18 de 18-5-2007.]

Dessa forma, não caberia tampouco propor alteração da sistemática atualmente em vigor, com o objetivo de se exigir o pagamento da multa antes do trânsito em julgado do PADO.

O RASA classifica as infrações em leve, média e grave, nos termos de seu art. 9º, abaixo transcrito:

Art. 9º As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 1º A infração deve ser considerada leve quando não verificada nenhuma das hipóteses relacionadas nos §§ 2º ou 3º deste artigo.

§ 2º A infração deve ser considerada média quando verificada uma das seguintes hipóteses, desde que inexistam elementos que justifiquem o seu enquadramento como grave:

III - violação a dispositivo normativo ou contratual que tenha por objetivo a proteção a bens reversíveis; e

IV - ter o infrator auferido, indiretamente, vantagem em decorrência da infração cometida.

§ 3º A infração deve ser considerada grave quando verificada uma das seguintes hipóteses:

I - ter o infrator agido de má-fé, consoante os parâmetros previstos no art. 7º deste Regulamento;

II - ter o infrator auferido, diretamente, vantagem em decorrência da infração cometida;

V - impedir o usuário efetivo ou potencial de utilizar o serviço de telecomunicações, sem fundamentação regulamentar;

VI - opor resistência injustificada ao andamento de fiscalização ou à execução de decisão da Agência; e

XI - uso não autorizado ou irregular de radiofrequências, faixa ou canal de radiofrequências reservados preferencialmente para órgãos de segurança pública ou serviços de emergência e salvamento; (Redação dada pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016)

XIII - uso não autorizado ou irregular de radiofrequências em faixas atribuídas aos seguintes serviços de radiocomunicação: radionavegação, radiolocalização, radioastronomia e pesquisa espacial. (Redação dada pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016)

XIV - comercializar produtos nos Mercados Relevantes de Atacado sem que a operação de oferta e demanda esteja registrada na Base de Dados de Atacado e sem que seja feita por meio do Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado, quando exigido pela regulamentação, incluindo aquelas solicitações efetuadas por Prestadora pertencente ao Grupo com PMS, conforme previsto no § 6º do art. 15 do Anexo IV ao Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012. (Incluído pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018)

No projeto que trata do Regulamento de Fiscalização Regulatória (processo nº 53500.205186/2015-10), propôs-se alteração do art. 9º do RASA. Conforme Consulta Pública nº 53, de 26 de dezembro de 2018 (SEI nº 3653928), submeteu-se aos comentários da sociedade o seguinte texto para o art. 9º (SEI nº 3647195):

Art. 4º Dar nova redação aos seguintes dispositivos do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, que passam a vigorar com as seguintes redações:

Art. 9º-A. As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 1º A infração deve ser considerada leve quando não tenha o infrator auferido vantagem em decorrência do ilícito administrativo.

§ 2º A infração deve ser considerada média quando houver o agente causado dano potencial ao serviço com prejuízo efetivo, mas restrito à atividade específica ou a grupo limitado de usuários.

a) dano direto com prejuízo efetivo e significativo ao serviço e aos usuários; ou,

Desta forma, tem-se que já está em andamento alteração do dispositivo do RASA que trata da classificação das infrações, sendo desnecessário tratar tal temática novamente no bojo do presente processo.

Analisadas cada uma das questões descritas na Agenda Regulatória 2019-2020 que delimitam o escopo do projeto de reavaliação da regulamentação de aplicação de sanções administrativas, entende-se que não subsistem problemas a elas relacionados a serem estudados em Análise de Impacto Regulatório (AIR) no âmbito do presente projeto regulamentar.

III. Alterações à regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas em trâmite

Estão em andamento alterações pontuais ao RASA, nos projetos regulamentares que tratam do Regulamento de Fiscalização Regulatória (processo nº 53500.205186/2015-10), Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (RQUAL) (processo nº 53500.006207/2015-16) e na Revisão do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC) (processo nº 53500.061949/2017-68).

No projeto que trata do Regulamento de Fiscalização Regulatória, propuseram-se alterações a dispositivos do RASA que tratam da classificação das infrações, das hipóteses de aplicação das sanções de multa e advertência, dos parâmetros das obrigações de fazer e não fazer, das circunstâncias atenuantes e da decisão sumária de arquivamento. A redação proposta para os referidos artigos foi submetida à Consulta Pública nº 53, de 26 de dezembro de 2018 (SEI nº 3653928), com o seguinte teor (SEI nº 3653928):

Art. 3º Revogar o parágrafo 3º do art. 25 e inciso IV, do art. 27 Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012;

II - o infrator tenha descumprido as medidas preventivas ou reparatórias a ele impostas; ou

b) desenvolvimento clandestino de atividades de telecomunicação, que cause interferências prejudiciais a outras estações regularmente autorizadas.

Art. 9º-A. As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:

§ 1º A infração deve ser considerada leve quando não tenha o infrator auferido vantagem em decorrência do ilícito administrativo.

a) dano direto com prejuízo efetivo e significativo ao serviço e aos usuários; ou,

IV – o infrator tenha cumprido as medidas preventivas ou reparatórias a ele impostas.

II - devem buscar melhorias para os serviços de telecomunicações prestados pelo infrator ou por outras empresas do grupo econômico por ela integrado, de modo a beneficiar os seus usuários; e

III - devem privilegiar projetos que atendam as necessidades estruturantes previstas no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT, aprovado pela Anatel, nos termos do art. 22, IX da LGT. (...)

§2º Excetua-se do disposto no parágrafo anterior o fator de redução do valor da multa previsto no Capítulo XVII.

I – 90% (noventa por cento), nos casos de cessação da infração e reparação total ao usuário, quando cabível, antes da intimação da instauração do Pado;

II - 70% (setenta por cento) nos casos de cessação da infração e reparação total ao usuário, quando cabível, dentro do prazo estipulado pela Agência;

II – 50% (cinquenta por cento), nos casos de comprovação de cessação da infração até a apresentação de alegações finais e reparação total ao usuário, quando cabível;

III – 20% (vinte por cento), nos casos de adoção de medidas, pelo infrator, para minimizar os efeitos decorrentes da infração cometida e reparação total ao usuário, quando cabível, até as alegações finais;

IV – 10% nos casos de confissão do infrator até a apresentação da defesa, a qual será realizada mediante formulário próprio a ser definido pela Anatel; (...) Art. 21. Incidirão sobre o valor base da multa as circunstâncias agravantes constantes do art. 19 e, sobre este resultado, as atenuantes estabelecidas no art. 20 e, do valor resultante, o fator de redução previsto no art. 33 deste Regulamento. (...)

Art. 25. O processo poderá ser decidido sumariamente com o consequente arquivamento, nos termos deste Capítulo.

§ 1º Os valores de multa resultantes da aplicação do fator de redução previsto no caput do art. 27, deste Regulamento deverão ser suficientes para desestimular o cometimento da infração.

§ 2º Não se aplica a esse processo a possibilidade de suspensão de tramitação prevista no art. 20, §6º, do Regulamento de Fiscalização Regulatória. (...)

II - apresentar prova inequívoca de que cessou a infração e, quando cabível, de que reparou totalmente o dano ao usuário; e,

III - renunciar expressamente ao direito de litigar administrativamente em relação à infração.

Ressalta-se que a proposta acima reflete a sugestão da área técnica após a Consulta Pública como medida de incentivo à melhoria da qualidade (regulação responsiva). Entretanto, a proposta do Conselheiro relator (SEI nº 4582003), ainda em debate no Conselho Diretor, optou por sugerir a não realização de tais alterações no RASA.

As contribuições recebidas durante a CP nº 53/2018 encontram-se em análise pela equipe de projeto, e a meta constante da Agenda Regulatória 2019-2020 é de aprovação final até o primeiro semestre de 2020.

No processo que trata do RQUAL, está prevista alteração do art. 20 do RASA, para contemplar hipóteses de atenuantes em conformidade com o desempenho das prestadoras, traduzido na atribuição de selos de qualidade. O processo encontra-se no Conselho Diretor, com proposta de aprovação final, nos seguintes termos (SEI nº 3953747):

Artigo 11. O artigo 20 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, passar a vigorar com os seguintes acréscimos:

V - 5% (cinco por cento) para as infrações cometidas pela prestadora no período e em Unidade da Federação que tenha obtido selo “B” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

VI - 10% (dez por cento) para as infrações cometidas pela prestadora no período e em Unidade da Federação que tenha obtido selo “A” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

VII - 25% (vinte cinco por cento) para as infrações sistêmicas, nacionais, cometidas pela prestadora em período que tenha obtido, nacionalmente, selo “B” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

VIII - 50% (cinquenta por cento) para as infrações sistêmicas, nacionais, cometidas pela prestadora em período que tenha obtido, nacionalmente, selo “A” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável; (NR)”

Artigo 12. O artigo 21 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, passar a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 21. Incidirão sobre o valor base da multa as circunstâncias agravantes constantes do art. 19 e, sobre este resultado, as atenuantes estabelecidas nos incisos I a IV do art. 20 e, do valor resultante, as atenuantes previstas nos incisos V a VIII do art. 20 deste Regulamento.”

Na Revisão do RGC, propuseram-se alterações aos arts. 9º e 25 do RASA. Considerando-se que a proposta de Resolução do Regulamento de Fiscalização Regulatória (RFR) levada à Consulta Pública também previu a alteração desses artigos, adotou-se nesse processo a mesma redação proposta no projeto que trata do RFR (SEI nº 4561899). O processo que trata da revisão do RGC encontra-se no Conselho Diretor, com proposta de Consulta Pública, cuja meta de aprovação prevista na Agenda Regulatória 2019-2020 é o segundo semestre de 2019.

Observa-se que foram identificados pontos a serem alterados no RASA no curso de outras iniciativas regulamentares. Considerando-se que as mudanças foram propostas nos processos que tratam daquelas iniciativas, os quais encontram-se em fases diversas do processo regulamentar, entende-se que não devem ser replicadas neste processo.

Salienta-se, ainda, que a equipe de projeto constituída para discutir o item 13 da Agenda Regulatória 2019-2020 não mapeou necessidades de ajustes adicionais ao RASA além daqueles que já estão em curso no âmbito de outras iniciativas regulamentares, em especial na proposta de RFR. Para tanto foram realizadas reuniões com a equipe de projeto nos dias 12 de junho de 2019 e 7 de outubro de 2019, além de conversas específicas com as Superintendências mais afetadas pelo tema (Superintendência de Controle de Obrigações e de Fiscalização).

IV. Sugestões da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/ Anatel) de alteração do RASA como alternativa para reduzir a quantidade de processos sancionatórios passíveis de submissão ao Conselho Diretor

Em 7 de fevereiro de 2019, o Conselho Diretor da Anatel determinou à Superintendente Executiva (SUE) que coordenasse estudos no sentido de verificar a viabilidade de se estabelecer regime de alçada na submissão dos processos sancionatórios ao Conselho Diretor da Anatel (Despacho Ordinatório SEI nº 3802109).

Em 1º de abril de 2019, a SUE questionou a PFE/ Anatel sobre a possibilidade jurídica de criação do mencionado regime de alçada, ou a instituição de outras alternativas capazes de reduzir a quantidade de processos sancionatórios passíveis de submissão ao Conselho Diretor.

Em 18 de abril de 2019, a PFE/ Anatel emitiu o Parecer nº 00263/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4055153), por meio do qual concluiu não ser possível afastar a submissão dos processos sancionadores ao Conselho Diretor da Anatel, considerando-se o disposto no art. 19, XXV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações (LGT), e propôs as seguintes medidas com o intuito de otimizar o julgamento daqueles processos pelo Colegiado:

31. Por todo o exposto, esta Procuradoria Federal Especializada, unidade da Procuradoria-Geral Federal - PGF, órgão da Advocacia-Geral da União - AGU, em atenção à consulta apresentada pela Superintendência Executiva, conclui pela impossibilidade de afastar a submissão dos processos sancionadores ao Conselho Diretor da ANATEL, seja mediante o estabelecimento de alçada, seja mediante a adoção de qualquer outra alternativa, haja vista a expressa determinação contida no artigo 19, XXV, da LGT.

32. Outrossim, no intuito de colaborar com a adoção de medidas que objetivem otimizar e agilizar os julgamentos de recursos em processos administrativos sancionadores pelo Conselho Diretor da ANATEL, notadamente os de menor complexidade, de matérias repetitivas e com sanções de multa de baixo valor, este órgão jurídico lembra de algumas possibilidades que poderiam ser adotadas para julgamentos dos recursos em PADOs, sem prejuízo de outras que possam ser debatidas futuramente, tais como:

c) alterações no RASA que estimulem ainda mais a não-interposição de recursos, desde que, por evidente, sejam respeitadas as funções precípuas da sanção, como: (c.1) diminuição das exigências para obtenção do fator de redução de 25% previsto no artigo 33, § 5º (prever que, em vez de renúncia expressa, a mera não interposição do recurso, acompanhada do pagamento da multa em 30 dias, enseja a aplicação do fator de redução); e (c.2) previsão de que esse fator de redução incida num percentual maior, quando a multa aplicada for inferior a um determinado valor previsto na regulamentação ou quando se tratar de infração de determinada natureza (infrações técnica, por exemplo).

Dentre as medidas sugeridas pela PFE/ Anatel, está a realização de alterações ao RASA com o objetivo de estimular a não-interposição de recursos administrativos, com a redução das exigências para se aplicar o fator de redução de 25% (vinte e cinco por cento) à multa aplicada quando o administrado não apresenta recurso administrativo (art. 33, §5º, do RASA), ou a previsão de fator de redução ainda maior da multa, a depender da natureza da infração ou do valor da sanção aplicada.

A SUE encaminhou os autos do processo nº 53500.005080/2019-33 para conhecimento e consideração desta Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), propondo-se que eventuais alterações ao RASA fossem realizadas também à luz das sugestões constantes no Parecer nº 00263/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU.

A exigência de manifestação expressa quanto à renúncia ao direito de recorrer para aplicar o fator de redução de 25% (vinte e cinco por cento) na multa aplicada é necessária considerando-se que o §1º do art. 33 do RASA prevê que o pagamento da multa não prejudica o direito de o administrado apresentar recurso administrativo ou pedido de reconsideração. É o que se depreende do art. 33 do RASA, abaixo transcrito:

Art. 33. O pagamento da multa deve ser efetuado no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento da intimação da decisão de aplicação de sanção.

Considerando-se a regra atualmente disposta no RASA, o administrado pode optar por pagar a multa e ainda assim apresentar recurso administrativo ou pedido de reconsideração. O administrado faz essa opção quando, a despeito de se insurgir contra a sanção aplicada, não está disposto a arcar com os encargos decorrentes da mora que adviriam de eventual julgamento desfavorável do recurso administrativo ou pedido de reconsideração.

A eventual exclusão da exigência da manifestação expressa para se aplicar o fator de redução da multa teria por consequência eliminar o direito de o administrado efetuar o pagamento da multa e apresentar recurso administrativo ou pedido de reconsideração, o que acabaria por prejudicar o próprio direito à ampla defesa e contraditório. Em outros termos, o mero pagamento da multa não é condição suficiente para afirmar o desinteresse de o administrado recorrer da sanção.

Observa-se, ainda, uma questão de ordem operacional: a manifestação do interessado serve não apenas para afirmar seu desinteresse em recorrer, como também para que a Administração emita boleto com o valor da multa reduzido, para que ele efetue o pagamento. Caso contrário, ter-se-ia que esperar todo o prazo recursal para confirmar a inexistência de recurso e emitir o boleto com o referido desconto.

Uma vez exarada a decisão de se aplicar multa, o servidor responsável gera o débito, utilizando as informações constantes do PADO. O administrado é notificado quanto à decisão do PADO, oportunidade na qual é informado sobre a possibilidade de apresentar recurso administrativo, e também quanto à opção de renunciar a este direito, fazendo jus ao desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na multa aplicada.

Caso haja manifestação do administrado no sentido de renunciar ao direito de recorrer, o servidor responsável deve acessar os sistemas da Anatel e reduzir o valor do crédito em 25% (vinte e cinco por cento). O administrado será notificado, e o boleto com o valor reduzido ser-lhe-á encaminhando, possibilitando o pagamento da multa com desconto.

Em outras palavras, a eventual exclusão da exigência da manifestação expressa para a redução da multa também implicaria na mudança da sistemática de geração de boletos e pagamento de multa atualmente adotada pela Agência, a qual hoje não é possível sem a manifestação do administrado e a adoção das providências para geração do boleto por parte da Anatel.

Quanto à proposta de prever percentual de redução da multa maior considerando-se a natureza da infração ou o valor da multa imposta, observa-se que as alterações ao procedimento de decisão sumária de arquivamento, propostas no curso do processo do Regulamento de Fiscalização Regulatória, podem ter o benefício apontado pela PFE/ Anatel.

A proposta levada à CP nº 53/2018 tem por resultado possibilitar a aplicação do fator de 70% (setenta por cento) de redução do valor da multa sempre que o administrado apresente prova inequívoca de que cessou a infração e, quando cabível, de que reparou totalmente o dano ao usuário, e renuncie expressamente ao direito de litigar administrativamente em relação à infração.

As alterações ao procedimento de arquivamento sumário hoje previsto no RASA excluem a restrição de se aplicar a decisão sumária de arquivamento somente às infrações de simples apuração, bem como reduzem os requisitos a serem cumpridos para que o administrado faça jus ao fator de redução.

Assim, entende-se que já está contemplada dentre as alterações ao RASA no âmbito do processo que trata do Regulamento de Fiscalização Regulatória medida que tem como resultado reduzir a litigância em processos sancionatórios e, consequentemente, o número de recursos ao Conselho Diretor.

Considerando que a proposta de RFR trata de temas com objetivo comum às sugestões da PFE / Anatel, bem como a necessidade de se garantir a adequada consistência regulatória entre as discussões normativas em curso, entende-se pertinente que tais questões continuem a ser debatidas na proposta de RFR. Ainda, salienta-se que a referida proposta se encontra em debate na área técnica, após a realização de Consulta Pública, e que ainda será objeto de manifestação pela PFE / Anatel e posteriormente pelo Conselho Diretor.

Conforme demonstrado acima, as questões pontuais inicialmente descritas como objeto da presente iniciativa regulamentar estão superadas, seja porque já foram tratadas, seja porque estão em andamento alterações nesse sentido, ou ainda por não encontrarem respaldo na legislação específica.

Alterações na regulamentação relacionada à aplicação de sanções em função de outras iniciativas regulamentares foram identificadas e propostas naqueles processos, motivo pelo qual entende-se por não replicá-las aqui.

As sugestões da PFE/ Anatel constantes do Parecer nº 00263/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 4055153) também foram devidamente consideradas, mas não se traduziram em proposta de alteração do RASA, haja vista que os objetivos pretendidos pelas sugestões da PFE / Anatel também se encontram em debate na proposta de RFR.

Conforme exposto acima, em reunião com a equipe de projeto constituída para tratar do item 13 da Agenda Regulatória 2019-2020, observou-se não existirem outros problemas relacionados à regulamentação sobre aplicação de sanções administrativas diversos aqueles já tratados dos processos em andamento acima citados.

Por esse motivo, sugere-se que o presente processo seja encaminhado ao Conselho Diretor, com a proposta de arquivamento, considerando-se encerrada a iniciativa regulamentar 13 da Agenda Regulatória 2019-2020.

Encaminham-se os presentes autos ao Conselho Diretor com a proposta de arquivamento do presente projeto.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 12/11/2019, às 17:04, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 13/11/2019, às 09:39, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Leticia Barbosa Pena Elias Jacomassi, Assessor(a), em 13/11/2019, às 09:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por João Vicente de Aragão da Costa, Gerente de Tratamento de Solicitações de Consumidores, Substituto(a), em 13/11/2019, às 13:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Rodrigo Matos da Costa, Assessor(a), em 14/11/2019, às 10:38, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Fernando de Mattos Maciel, Assessor(a), em 14/11/2019, às 11:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Igor de Moura Leite Moreira, Superintendente de Fiscalização, em 14/11/2019, às 11:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Abraão Balbino e Silva, Superintendente de Competição, em 14/11/2019, às 15:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Superintendente de Controle de Obrigações, em 14/11/2019, às 16:08, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Luiza Maria Thomazoni Loyola Giacomin, Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação, Substituto(a), em 14/11/2019, às 17:44, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Leandro Souza Costa, Assessor(a), em 18/11/2019, às 08:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Elisa Vieira Leonel, Superintendente de Relações com Consumidores, em 19/11/2019, às 15:13, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4738481 e o código CRC 2474B1B8.