Informe nº 103/2018/SEI/PRRE/SPR

PROCESSO Nº 53500.006207/2015-16

INTERESSADO: PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

ASSUNTO

Análise das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017, que trata de proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT);

Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Regulamento de Plano Geral de Metas de Qualidade para os Serviços de TV por Assinatura (PGMQ-Televisão por Assinatura), aprovado pela Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012;

Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 07 de março de 2014;

Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 654, de 13 de julho de 2015;

Regulamento de Gestão de Risco das Redes de Telecomunicações e Uso de Serviços de Telecomunicações em Desastres, Situações de Emergência e Estado de Calamidade Pública, aprovado pela Resolução nº 656, de 17 de agosto de 2015;

Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012;

Processo Administrativo nº 53500.205146/2015-60 - Documentos relacionados ao Projeto do Planejamento Estratégico;

Processo Administrativo 53500.005676/2010 – Revisão do PGMQ – TV por Assinatura.

Agenda Regulatória 2015-2016, aprovada pela Portaria nº 1003, de 11/12/2015.

Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 1850781);

Acórdão nº 519, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082762);

Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082822);

Informe nº 167/2017/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2235996);

Análise nº 12/2017/SEI/EC (SEI nº 2259533);

Acórdão nº 695, de 29 de dezembro de 2017 (SEI nº 2271991);

Processo Administrativo nº 53500.006207/2015-16 - Presente processo de Instrução Normativa.

ANÁLISE

I -                       DOS OBJETIVOS

Trata-se de análise das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017, relativa à proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL, com objetivo de proceder os ajustes decorrentes das manifestações recebidas, quando acatadas, para posterior encaminhamento para manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto a esta Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), e submissão à apreciação do Conselho Diretor.

II -                     DO HISTÓRICO

O Novo Modelo de Gestão da Qualidade foi estabelecido como Projeto Estratégico no âmbito do Planejamento Estratégico da Agência, tendo  também sido inserido em sua Agenda Regulatória. Entendeu-se que a revisão normativa relacionada ao tema qualidade era medida de alto valor para o setor de telecomunicações, envolvendo todos os principais atores: prestadoras, consumidores e órgãos de controle.

Menciona-se que as motivações iniciais foram detalhadas no Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0528161).

Os resultados do trabalho inicial foram consolidados no respectivo relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR), onde foram apreciados todos os indícios de problemas relacionados ao aperfeiçoamento do Modelo de Gestão da Qualidade, constatados pelas áreas da Agência envolvidas (SEI nº (SEI nº 0563884).

Antes de submeter à deliberação do Conselho Diretor da Anatel proposta de Consulta Pública que trata da alteração do Regulamento em tela, os presentes autos foram encaminhados para apreciação e pronunciamento da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel). Por sua vez, a d. Procuradoria se manifestou nos termos do Parecer nº 00621/2016/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 12 de setembro de 2016 (SEI nº 0806206), o qual foi analisado por meio do Informe nº 153/2016/SEI/PRRE/SPR, de 30 de novembro de 2016 (SEI nº 0956368).

Após os devidos trâmites regulamentares, detalhados nos já referidos Informes, foi encaminhada para a deliberação do Conselho Diretor, por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) nº 626/2016, de 30 de novembro de 2016 (SEI nº 1000843), proposta de Consulta Pública do novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL.

Ato contínuo, foi sorteado como Relator o Conselheiro Igor de Freitas, que nos termos da Análise nº 49/2017/SEI/IF, de 27 de março de 2017 (SEI nº 1271250) propôs a realização de Tomada de Subsídios dirigida, na forma da Contextualização e Questionamentos (SEI nº 1315656) e envolvendo destinatários específicos (SEI nº 1315660), ambos anexados à referida Análise.

Os autos foram então remetidos à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) que notificou todos os interessados para manifestação e posteriormente encaminhou as manifestação ao Gabinete do Conselheiro Igor de Freitas para sua análise. 

Devido à complexidade do tema e para que fosse possível avaliar todas as contribuições remetidas à Tomada de Subsídios, em sua Reunião nº 827, de 1º de junho de 2017, e nos termos da Análise nº 124/2017/SEI/IF (SEI nº 1515482), o Conselho Diretor dilatou o prazo de relatoria por mais 120 (cento e vinte) dias. Menciona-se também que esse prazo foi dilatado por um período adicional de mais 30 (trinta) dias na Reunião nº 835, de 5 de outubro de 2017.

No entanto, na 837ª Reunião do Conselho Diretor, por meio da Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 1850781), o Conselheiro Relator Igor de Freitas propôs nova minuta do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações, e sugeriu a aprovação de realização da respectiva Consulta Pública, pelo prazo de 60 (sessenta) dias.

O Conselho Diretor, por meio do Acórdão nº 519, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082762), aprovou por unanimidade a realização de Consulta Pública da Proposta de novo Regulamento de Qualidade - RQUAL, na forma constante do Anexo I da Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 2066835).

 A proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL, ora em análise, foi então submetida à Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017, sendo originalmente disponibilizada para comentários e sugestões da sociedade entre os dias 09 de novembro de 2017 e 08 de janeiro subsequente (SEI nº 2082822), tendo sido amplamente divulgada a diversas entidades pela Assessoria de Relações Institucionais (ARI) e pelos Escritórios Regionais por meio de dezenas de Ofícios constantes dos autos.

A Agência recebeu três pedidos de dilação de prazo da Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017, do Sinditelebrasil (SEI nº 2215135), da ABTA (SEI nº 2214143) e do MPCON (SEI nº 2235985), e por meio do Informe nº 167/2017/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2235996) e da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor - MACD nº 1172/2017 (SEI nº 2237018) a Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) submeteu ao Conselho Diretor proposta de acatar o pedido de dilação do prazo da referida consulta por mais 60 (sessenta) dias, reconhecendo a complexidade da matéria e que a dilação do prazo poderia permitir também a realização pela Agência de Workshop do Novo Modelo de Qualidade para aprofundar os temas ora em consulta, tirar dúvidas e ouvir os posicionamentos dos interessados, de especialistas e do público em geral acerca da proposta. 

O Conselho Diretor, por meio do Acórdão nº 695/2017 (SEI nº 2271991), nos termos da Análise nº 12/2017/SEI/EC (SEI nº 2259533) e após deliberação no Circuito Deliberativo nº 238, de 27 de dezembro de 2017, decidiu prorrogar o prazo de contribuições da Consulta Pública nº 29/2017 por mais 60 (sessenta) dias a contar de seu vencimento original.   

Ato contínuo, as Superintendências envolvidas na discussão da proposta de regulamento, em especial SPR, SRC, SCO e SCP, iniciaram imediatamente discussões e ações para a organização do referido Workshop, tendo sido tomadas as devidas providências internas junto a Assessoria Parlamentar e de Comunicação Social (APC) para a realização do evento.

Ressalta-se, entretanto, que, devido à dificuldade de reunir especialistas externos, principalmente das universidades/academia e de fornecedores de soluções e equipamentos de medição de qualidade, para participação como palestrantes do evento até o dia de encerramento do prazo de contribuições, dia 09/03/2018, o que poderia restringir o debate amplo, assim como devido a realização do Mobile World Congress (MWC) na reta final da Consulta Pública nº 29, a SPR solicitou ao Conselho Diretor  por meio do Informe nº 16/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2411597) e da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor - MACD nº 85/2018 (SEI nº 2412045) que a referida Consulta Pública fosse prorrogada por mais 30 (trinta) dias.  

Nesses termos, o Conselho Diretor, por meio do Acórdão nº 74/2017 (SEI nº 2439872), nos termos da Análise nº 28/2018/SEI/EC (SEI nº 2432965) e após deliberação no Circuito Deliberativo nº 34, de 22 de fevereiro de 2018,  manifestou-se favorável à dilação do prazo da Consulta Pública nº 29/2017 por mais 30 (trinta) dias, com novo prazo final para contribuições em 08/04/2018.

Houve ainda mais dois pedidos de dilação do prazo da Consulta Pública nº 29/2017, encaminhado pelo Sinditelebrasil (processo nº 53500.011295/2018-11) e ABTA (processo nº 53500.011464/2018-12), no entanto, por meio do Informe nº 26/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2568609) a SPR recomendou a não dilação do prazo da consulta, o que foi ratificado por decisão do Conselho Diretor materializada no Acórdão nº 177/2018 (SEI nº 2592753).

Nesse meio tempo, foi realizado pela Agência, o Workshop do Novo Modelo de Qualidade, no dia 19/03/2018, com vistas a aprofundar os temas ora em consulta, tirar dúvidas e ouvir os posicionamentos dos interessados, de especialistas e do público em geral acerca da proposta. Ressalta-se que, com o fito de se trazer as mais variadas visões sobre as questões envolvidas, especialistas externos, principalmente das universidades/academia e de fornecedores de soluções e equipamentos de medição de qualidade, foram convidados para compor as Sessões do referido Workshop. Dessa forma, o evento contou com amplo espectro de palestrantes e promoveu debate aprofundado do tema.

Assim, em 08/04/2018 findou-se a Consulta Pública nº 29/2017, a qual teve ampla participação e contribuição da sociedade. Destaca-se também a avaliação da matéria realizada pela Ouvidoria, a qual encaminhou os seguintes documentos:

• Nota Técnica nº 1/2016/OV (Ouvidoria da Anatel, 2016; SEI nº 1031023); 

• Informe nº 1/2017/SEI/OV (Ouvidoria da Anatel, 2017a; SEI nº 1167095);

• Informe nº 3/2017/SEI/OV (Ouvidoria da Anatel, 2017b; SEI nº 1580911);

• Relatório da Ouvidoria – 2017 (Ouvidoria da Anatel, 2017c; SEI nº 1775713);

• Relatório da Ouvidoria Ad. Hoc. 1/2017 – (Ouvidoria da Anatel, 2017d; SEI nº 2035014); 

• Artigo “Quality in Telecommunications Services: Theoretical Contributions and Recommendations for the ITU” (Alves, Condé, Reis & Cruz, 2017).

• ITU Workshop on Telecommunications Service Quality (Rio de Janeiro, Brazil, 27 - 29 November 2017) https://www.itu.int/en/ITU-T/Workshops-and-Seminars/qos/201711/Pages/default.aspx.

Sendo esses os fatos, passa-se agora a análise das contribuições recebidas.

III -                    DAS CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS NA CONSULTA PÚBLICA Nº 29, DE 2017

Durante a Consulta Pública nº 29/2017 foram recebidas, por meio do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública (SACP), 354 (trezentos e cinquenta e quatro) contribuições, elaboradas por 24 (vinte e quatro) contribuidores, incluindo, dentre outros, prestadoras de serviços de telecomunicações, entidade representativas das prestadoras, órgãos de defesa dos consumidores, fabricantes de soluções de medição e cidadãos.

Além das mencionadas no parágrafo anterior, foram encaminhadas 08 (oito) contribuições por e-mail e 11 (onze) contribuições por carta protocolada no SEI, maioria dessas distintas daquelas apresentadas pelo SACP, sendo que essas contribuições contabilizam 266 (duzentas e sessenta e seis) e 622 (seiscentos e vinte e duas) propostas individuais (contribuições por artigo), respectivamente. Assim, o número total de contribuições foi de 373 (trezentos e setenta e três), com 1.242 (hum mil e duzentas e quarenta e duas) propostas individuais.

Os contribuidores foram:

Todas as contribuições recebidas foram analisadas e a proposta de resposta para cada uma delas se encontra na tabela constante do Anexo III a este Informe.

Dito isso, tem-se que o objetivo do item IV deste Informe não é, entretanto, realizar a análise pormenorizada de todas estas contribuições recebidas, mas sim tecer considerações e sugestões acerca dos principais temas apresentados durante a Consulta Pública nº 29/2017.

IV -                    DA ANÁLISE DOS PRINCIPAIS TEMAS APRESENTADOS NAS CONTRIBUIÇÕES À CONSULTA PÚBLICA Nº 29, DE 2017.

Dentre as contribuições recebidas há desde propostas de cunho geral, relacionados à premissas e modelos em alto nível, até propostas de melhorias textuais, acréscimos e reduções da minuta de Regulamento.

Para melhor compreensão, serão analisadas nesse informe as principais contribuições apresentadas conforme o tema a que se referem, sem prejuízo da análise individual citada, constante do Anexo III.

CONTRIBUIÇÕES GERAIS

Aspectos gerais

Em primeiro lugar, deve-se tratar nesse informe as contribuições que sugeriram aspectos gerais para o aperfeiçoamento da proposta posta em consulta pública. Comenta-se especificamente as contribuições encaminhadas acerca da Regulação Responsiva, do modelo de qualidade recomendado pela OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico), os comentários da SEPRAC/MF e finalmente da Ouvidoria da Anatel e Órgãos de Defesa do Consumidor.

Em relação a regulação responsiva, as contribuições sugerem que, na adoção de tal modelo, não seria razoável a previsão de certas medidas compensatórias, por exemplo, suspensão de vendas, exceto em situações excepcionais, porque se partiria do pressuposto de que o estabelecimento de obrigações pelo órgão regulador estaria calcado no princípio da eficiência e da razoabilidade, bem como outros princípios que orientam os serviços públicos. Ademais, as contribuições sugerem que o sistema de prêmios e vantagens só poderia ser aplicado no Brasil depois de uma revisão profunda na cultura de fiscalização e aplicações de sanções pela agência, tendo em vista os graves questionamentos que a ANATEL vem enfrentando por parte do Tribunal de Contas da União quanto ao gerenciamento da qualidade dos serviços de telecomunicações.

Sobre o assunto, entende-se que o tema qualidade já foi objeto de acompanhamento por parte do Tribunal em diversas oportunidades, que sempre apontou a necessidade de melhoria do sistema de acompanhamento e controle, o que justamente se pretende alcançar com a reavaliação do modelo de gestão da qualidade. Em relação à previsão de obrigações de suspensão de vendas e demais medidas compensatórias, houve uma reavaliação por parte do grupo técnico, à partir das contribuições, por ter sido considerada a necessidade de melhor análise dos casos concretos antes da adoção de obrigações mais restritivas.

Acerca das recomendações da OCDE, as contribuições comentam que a maioria dos países membros da entidade não regulam sua qualidade de serviços por meio de diretrizes específicas ou instrumentos regulatórios. Ao invés disso, permitem que as dinâmicas de mercado operem como um incentivo ao aumento do nível de qualidade de serviço em todo o mercado. As contribuições continuam afirmando que a OCDE examinou a qualidade de serviço de seus membros em 2013, e descobriu que muitos não possuem requerimentos específicos de qualidade de serviço (ex: Áustria, Dinamarca, Alemanha, Japão, Holanda, Nova Zelândia, Suécia). Alguns exigem que as prestadoras publiquem certas diretrizes/medições de qualidade de serviço, ou as reportem aos entes reguladores, embora não solicitem que atinjam determinados objetivos ou níveis de qualidade (ex: Austrália, Bélgica, Finlândia, França), enquanto outros países relacionam os requisitos de qualidade de serviço em seus documentos de outorga (ex: Israel).

Neste contexto, a proposta em comento, embora menos intervencionista do que em outros países atualmente, ainda não estaria de acordo com as práticas da maioria dos Estados-membros da OCDE. Especificamente para o setor de TV por Assinatura, a OCDE discutiu melhores práticas acerca da qualidade, tendo recomendado uma abordagem que respeite a diversidade das tecnologias.

Sobre as recomendações da OCDE, entende-se que o Brasil ainda não está de fato no nível de desenvolvimento da maioria dos países da OCDE, apesar do pleito recente do Brasil de engressar na entidade como membro pleno. Ou seja, o Brasil ainda deve adequar seu arcabouço normativo e institucional às diversas recomendações da OCDE, as quais em muitos casos tem caráter de sugestão e de boa prática aos países membros. 

A Agência, na análise de impacto regulatório, analisou diversos países e sua regulação de qualidade e chegou-se a conclusão de que o modelo que o Brasil deveria adotar seria um modelo híbrido, onde tanto os mecanismos de publicação e comparação dos resultados de qualidade quanto mecanismos de fiscalização regulatória e de regulação responsiva seriam utilizados.

Reconhece-se que o caminho que o modelo de qualidade deve seguir seja o de liberalização gradual de obrigações em direção a um modelo baseado na publicação de informações relevantes sobre a qualidade, especialmente de pesquisas de satisfação e qualidade percebida e de métricas de Resposta do Usuário e no empoderamento dos consumidores. Assim, em virtude das contribuições recebidas, da diretriz da Anatel de atuação por meio da fiscalização regulatória, tem-se que a proposta de regulamento após a CP nº 29/2017 está se aproximando mais do modelo de países da OCDE do que na versão posta em consulta. 

Abaixo é apresentado um esquemático da evolução comparativa que se busca, frente a outros países, em relação ao novo modelo de gestão da qualidade.

A evolução, conforme será demonstrada e justificada, não chega a alcançar os modelos dos países mais desenvolvidos, posto que ainda são previstas medições técnicas e medidas de contorno, porém com menor intervenção que no modelo anterior, e com maior liberdade para atuação regulatória aplicada ao caso concreto junto às prestadoras, o que se aproxima mais do modelo de gestão baseada em riscos e evidências.

Em relação a diferenciação tecnológica, entende-se que as discussões do Manual Operacional e no âmbito do GTQUAL devem permitir diferenciação de métodos de coleta para tecnologias específicas que demandem tratamento especial, os quais serão melhor detalhados no presente informe.

As contribuições da SEPRAC/MF, em síntese, trataram dos seguintes aspectos:

1. EAQ: estabelecimento de regras de seleção da entidade, regras de desempenho e regras de transparência;

2. Efeito de passthrough (repasse) para os preços dos serviços dos mecanismos de compensação do período de vigilância;

3. Nos serviços móveis, a qualidade estaria relacionada, em muitos casos, a cobertura deficiente, ou seja, diversos problemas de qualidade para telefonia móvel envolveriam a melhoria na infraestrutura de rede e investimentos, os quais precisam de planejamento e de realização.

As contribuições da SEPRAC/MF são muito importantes para que se esclareçam algumas premissas da revisão regulamentar em curso e que motivaram a proposta submetida à Consulta Pública. 

Em relação ao estabelecimento de regras de seleção, regras de desempenho e regras de transparência da entidade, entende-se que a proposta submetida à Consulta já previa regras suficientes de seleção, transparência e desempenho.

A segunda contribuição é no sentido de alertar que as compensações previstas no modelo, que por vezes ainda se multiplicam por 2 ou 3 vezes, pode se reverter em aumento dos custos que, no fim, podem acabar revertendo em repasse aos próprios consumidores, sem garantia de efetividade da medida. Destaca-se que tal apontamento não se restringiu à SEPRAC, mas também foram observadas em manifestações da Ouvidoria da Agência e por parte das prestadoras de serviço.

Sobre o assunto, entende-se que há tal risco, e, portanto, a proposta foi reformulada, não no sentido de retirar por completo tais medidas, mas restringindo a casos muito específicos, naqueles em que notadamente houver vício crítico de qualidade, sem prejuízo da adoção de medidas complementares que a Agência entenda necessárias ao caso concreto.  Nesse sentido, há uma combinação de modelos de responsividade com atuação baseada em riscos e evidências.

Em relação à terceira contribuição, entende-se pertinente e que, em verdade, o modelo já traz tratamento devido, quando prevê indicador de cobertura para comunicação aos consumidores, para que estes tenham informações sobre a melhor operadora para sua realidade de uso do serviço.

Aspectos correlatos como a cobertura dos serviços móveis, apontado pela própria SEPRAC/MF, e que tem relação com outros instrumentos regulatórios da Agência, por exemplo, os Editais de Licitação de Radiofrequências e as obrigações adicionais que são estabelecidas para os ganhadores das licitações, são também extremamente importantes para que se promova uma melhoria contínua dos níveis de qualidade entregue ao e percebida pelo consumidor.  Embora os editais fujam do escopo dessa revisão regulamentar, há percepção na Agência de que novos compromissos a serem determinados, bem como políticas públicas, podem vir a incentivar os complementos de cobertura necessários.

Há diversas contribuições da Ouvidoria da Anatel. A primeira sugere, em breve síntese, reflexões sobre a adequação do modelo teórico utilizado como base da proposta submetida a Consulta Pública e do conceito de qualidade nas telecomunicações com os mecanismos propostos para a aferição, publicação e acompanhamento da qualidade.

Inicia a discussão com os debates sobre o conceito de qualidade de serviços e qualidade percebida. Afirma que deve-se adotar a"desconfirmação, que surge da discrepância entre as expectativas iniciais e a perfomance atual. Portanto, o efeito da magnitude da desconfirmação gera satisfação ou insatisfação". Esta seria "determinada pela diferença entre as expectativas e a performance, possuindo efeito dominante no construto da satisfação ainda que em conjunto com fatores afetivos e motivacionais". A desconfirmação envolve expectativa, qualidade percebida e satisfação acerca da qualidade objetiva de telecomunicações. Em razão disso, o modelo a ser adotado pelo RQUAL deveria ser  testado empiricamente para averiguar os parâmetros de validade e fidedignidade. Propõe que seja revista a utilidade do serviço e utilidade percebida, em substituição ao temos qualidade objetiva e qualidade percebida, pois não são sinônimos, dever-se-ia utilizar os termos expectativa e satisfação. 

Para exemplificar as críticas da Ouvidoria apresenta-se abaixo o modelo teórico que baseou o modelo de qualidade, conforme o American Customer Satisfaction Index (ASCI) (Morgeson III, Sharma & Hult, 2015).

Por sua vez, o modelo teórico em que se baseiam as contribuições da Ouvidoria é o paradigma da desconformidade, cujo principal componente é a relação entre as expectativas e desempenho percebido. Segundo essa teoria, os consumidores comparam a avaliação pós-compra com a expectativa inicial à compra, de maneira que se a performance for melhor que o esperado, o consumidor se sente satisfeito e as atitudes do consumidor em relação ao serviço são fortalecidas. Caso contrário, haverá uma desconfirmação das expectativas (SERRANO, 2008). Neste modelo se adota o fato de qualidade e satisfação apesar de estarem bastante próximas, são conceitos distintos “A qualidade é uma avaliação de longo prazo (considerada uma atitude), enquanto que a satisfação é uma medida específica transitória. E a qualidade, por sua vez, é uma orientação afetiva duradoura em relação a uma empresa, enquanto que a satisfação é a reação emocional ou uma experiência específica. E, ao longo do processo produtivo do serviço, as várias ocorrências de satisfação se somam ao julgamento global da qualidade do serviço (ZEITHAML; BITNER; GREMLER, 2014)”. Adicionalmente, a doutrina de Cronin e Taylor (1992) em seus estudos concluíram que a qualidade do serviço leva à satisfação do cliente e não o oposto, como sugeriram Parasuraman et al. (1988) e Bolton e Drew (1991), que para estes qualidade de serviço é um julgamento global, enquanto a satisfação  é relacionada a um fato ou uma transação específica.

O conceito mais comum de qualidade de serviço é a comparação dos consumidores entre suas expectativas e percepções do serviço recebido (PARASURAMAN; ZEITHALM; BERRY, 1988). De acordo com os autores, qualidade é um conceito multidimensional, tendo sido desenvolvidos diversos tipos de dimensões da qualidade, como as divisões propostas por Lehtinen e Lehtinen (1982), Gronroos (1984), Parasuraman Zeithalm e Berry (1988), dentre outros.  Zeithaml (1987) define qualidade de serviço como um julgamento do consumidor sobre as entidades excelentes ou superiores. Sendo assim, as empresas que buscam oferecer um serviço superior ao cliente tendem a mantê-lo mais satisfeito e, portanto, este coloca a empresa em uma posição mais favorável frente aos concorrentes. A partir dos incidentes de satisfação que ocorrem ao longo do tempo, a avaliação de qualidade é formada. Cabe acrescentar que muitos trabalhos tentaram responder qual seria a quantidade de dimensões mais adequada para estudos de mensuração da qualidade de serviços. Porém, de acordo com Bayraktaroglu e Atrek (2010), não há um número específico de dimensões, sendo estas definidas pelas características do setor analisado. Entretanto, as dimensões mais usuais são as de Parasuraman, Zeithalm e Berry (1988) são: tangibilidade, confiabilidade, responsividade, garantia e empatia. Da diferença entre o que é esperado pelo usuário e o serviço oferecido derivam os gaps, ou lacunas, que podem ser o principal obstáculo para que os usuários percebam a prestação desses serviços com qualidade. Observou-se que a utilização da escala psicométrica denominada Service Quality (SERVQUAL), em alguns estudos sobre satisfação, obteve resultados bastante favoráveis nas instituições em que foi empregado. 

No modelo da figura acima, as expectativas dos consumidores em conjunto com a qualidade intrínseca do serviço são os elementos indutores da qualidade geral percebida pelos consumidores. Por sua vez, a interação destes elementos é responsável pela construção da satisfação geral com os serviços prestados. A satisfação geral do consumidor com o serviço é o fator determinante do seu comportamento pós-consumo. Determinará o seu nível de lealdade à operadora e as suas reações em relação à qualidade dos serviços prestados, o que se traduzem nas suas reclamações ou eventuais elogios ao provedor do serviço.

Sobre o assunto, entende-se que o teste empírico em relação aos construtos já é realizado pela Agência por meio do acompanhamento dos resultados das pesquisas de satisfação e de qualidade percebida, a qual apresentou correlação entre seus diversos construtos, apresentando validade e fidedignidade, inclusive com a metodologia proposta, quais sejam Análise de Componentes Principais e Análise Fatorial.  

As contribuições no que se refere aos construtos e atributos da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida, entende-se que extrapolam a amplitude da revisão da proposta de regulamento submetida à Consulta Pública. O Regulamento que prevê as citadas pesquisas traz modelo em que toda a base teórica e fundamentação das pesquisas é objeto de definição em Manual Operacional. 

Sobre a substituição dos termos a serem utilizados entende-se que os termos adotados atualmente são os em coerência com as definições estabelecidas pela União Internacional de Telecomunicações (UIT).

A Ouvidoria também sugeriu a conformação dos indicadores que fazem parte do Índice de Qualidade do Serviço (IQS) recomendando que se avaliasse melhor os diversos construtos específicos que influenciam, em última análise, a percepção de qualidade do consumidor. Sobre esse assunto, destaca-se que os indicadores previstos no IQS, para cada serviço, são decorrentes da experiência técnica da Agência no acompanhamento da Qualidade, mas também previstos em recomendações, papers, fóruns internacionais e aplicativos de medição de mercado. Ademais, o primeiro informe que os aponta traz a fundamentação técnica de suas escolhas, entendidas como suficientes por esta área técnica.

Outro ponto de contribuição da Ouvidoria se refere a composição do IQS, entende que o Indicador Cumprimento do Prazo (IND9) e Reclamações na Anatel (IND1) representam reação do usuário e não a qualidade do serviço prestado, por isso deveriam compor um índice a parte já que o modelo se baseia na teoria da desconfirmação, que envolve expectativa, qualidade percebida e satisfação. Neste contexto, a crítica da Ouvidoria residiu em incluir na avaliação de qualidade de serviço (IQS) aspectos da Reação dos Consumidores, o que no modelo acima decorre da Satisfação dos consumidores e não seria então um aspecto intrínseco a qualidade do serviço. Em outras palavras, as reclamações na Anatel seria "predito" pela satisfação e não "preditor" da satisfação como dá a entender a inclusão deste aspecto no IQS. 

Para maior clareza da sugestão da Ouvidoria transcreve-se abaixo o trecho da contribuição que recomenda adequações à proposta, de forma a adequar o modelo proposto ao modelo teórico acima.

CONTRIBUIÇÃO DA OUVIDORIA AO REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

"Recomenda-se a separação entre os construtos qualidade de serviço, qualidade percebida, satisfação e reação. Que cada um seja avaliado por meio de índices de naturezas independentes, mas que se relacionam, como previsto teoricamente, e validado para o contexto da Anatel e do Setor. Que os construtos sejam  operacionalizados dentro dos mecanismos de Enforcement de modo a serem avaliados e classificados individualmente, conforme sugestão do item 3.2 do presente documento."

Em função da referida contribuição, o corpo técnico adotou no sentido de individualizar o IND1 do IQS, haja vista a natureza de reação. No entanto, no que se refere ao IND9 entende-se que se refere ao cumprimento do prazo regulamentar, de modo que se trata de dimensionamento do atendimento do consumidor e não uma reação do consumidor, pois deriva de instalações, reparo, cancelamento de serviço dentre outros fatores. Por isso, permaneceu na composição do IQS. Apesar da contribuição que fossem adotados 4 índices, o modelo abordará 3 índices, quais seja o de reação (Reclamações do Usuário), qualidade percebida e qualidade de serviço. 

A recomendação transcrita acima aborda outro aspecto importante que deve ser destacado, a operacionalização dos instrumentos de acompanhamento da qualidade "de modo a serem avaliados e classificados individualmente".

Além disso, a Ouvidoria recomenda uma série de outras alterações, dentre as quais que seja reduzido o número de indicadores que comporão o IQS. Entende-se que  já houve redução do número de indicadores de serviço em relação aos atuais regulamento, mantendo-se os imprescindíveis para o acompanhamento da qualidade. 

Sugeriu que fossem adequados os níveis de qualidade definidos no artigo 5° do anexo I da proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública, a utilização destas para fins de acompanhamento e enforcement de qualidade, principalmente no que se refere ao "patamar desejável" e a "nível mínimo" precisariam ser unificados, bem como estudar a viabilidade de criar apenas uma classificação "níveis de qualidade de serviço" e informar a partir de qual nível será considerado um desempenho não crítico e qual será considerado o "patamar desejado", eliminando uma de duas qualificações.  

A contribuição foi acatada, de modo que a definição do nível de qualidade será o gatilho para obrigações complementares, bem como para o conhecimento da sociedade sobre a qualidade do serviço prestado. A atribuição de nível "D"  e"E" estará a prestadora obrigada a compensar os usuários pela baixa qualidade dos serviços prestados, a classificação da localidade como nível "A" ou "B" poderá a prestadora se utilizar de atenuantes em eventuais sanções pecuniárias aplicadas pela Anatel. No que tange a contribuição para que atribuição de qualificações para faixas ou níveis de desempenho seja arbitrada por juízes ou experts nos aspectos técnicos dos serviços e que as justificativas para tais decisões sejam relatadas metodologicamente, e passem por procedimentos de validação, sobre o tema tem-se que os níveis de qualidade serão objeto de estudo pelo GTQUAL e será aprovada pelos Superintendentes que participam do Grupo, materializado por meio de Despacho. A divulgação da qualidade será feita por meio dos níveis de qualidade, de modo a acatar a sugestão da Ouvidoria. Acrescenta-se que será objeto de avaliação a utilização de análise de contrastes, intervalos de confiança ou outra técnica estatística anteriormente ao estabelecimento do ranking para não corrermos o risco de afirmar que a performance de uma operadora é superior a de outra, sendo que, de fato, não há diferenças significativas entre resultados. No entanto, não se vislumbrou a necessidade de padronização da granularidade entre o IQP e o IQS, haja vista que todos serão normalizados para a composição do nível de qualidade. Contribui também que fossem reavaliadas as medidas compensatórias quanto a sua efetividade na promoção da qualidade e razoabilidade, e não detenham seu uso banalizado.  As condições de conformidade foram revistas e agora estão baseadas no consolidação dos resultados pela média ponderada dos resultados da aferição de cada índice na respectiva granularidade, ou seja, serão estabelecidas no DVR os valores de referência  referente a classificação da qualidade de A a E, de modo a unificar os parâmetros de definição dos níveis de qualidade e melhor comunicação à sociedade da qualidade do serviço prestado à sociedade nos três parâmetros de qualidade percebida, qualidade de serviço e de reação.

As contribuições dos Órgão de Defesa do Consumidor sugeriram, em síntese, os seguintes pontos:

O PROCON SP se apresentou contrário a não inserção das prestadoras de pequeno porte da gestão da qualidade e a necessidade de deixar claro que a publicidade de dados deve ser feita de forma que sejam devidamente compreendidas pelos usuários, bem como as informações utilizadas devem abranger todos os sistemas utilizados pelos usuários e não apenas os mais utilizados.  A obrigação de restabelecer as Condições de Conformidade se mostra essencial, sob o risco da prestadora continuar a não atingir os requisitos mínimos de qualidade na prestação de determinado serviço de telecomunicações, assumindo apenas as obrigações compensatórias. Não poderá haver cobrança ao consumidor para a aferição da qualidade, não devendo ser considerado do uso da franquia do consumidor as aferições relativas.  Por fim, requisitou que fosse incluída a foma de ressarcimento dos consumidores atingidos pela interrupção, afirmando ser direito do consumidor e que tal medida diminui eventuais reclamações. 

Em relação a abrangência do regulamento, se alcança ou não os pequenos provedores, tem-se um panorama no qual, embora a Agência reconheça e queira prover a coleta e publicação das informações à toda a sociedade, há um custo regulatório associado que pode refletir em barreiras à entrada de tais provedores, sendo um incentivo negativo à competição. Nesse sentido, recente decisão do Conselho Diretor da Agência trouxe definição de Prestadora de Pequeno Porte que traz a assimetria para o favorecimento de tais provedores. Assim, o entendimento da área técnica foi no sentido de não imputar obrigação, mas tornar uma opção ao prestador, permitindo, portanto, a medição com ônus.

A respeito da necessidade de imputar à prestadora o dever de atingir o nível de referência, entende-se que este é o intuito do regulamento. Contudo, avaliou-se que a sistemática prevista na Consulta traria custos ao serviço sem a necessária certeza de que as medidas seriam eficazes no sentido de melhorar o desempenho das prestadoras. Nesse sentido, entendeu-se por um modelo menos intervencionista, com medidas de reparação somente para os casos mais críticos, sem prejuízo de medidas complementares que podem ser adotadas pela Agência na análise dos casos concretos. Entende-se que, ao avaliar as circunstâncias e conjuntura do problema específico, o órgão regulador, operadora e demais interessados podem canalizar as melhores medidas para melhoria. Tal modelo é muito utilizado nos países desenvolvidos, e também já foi utilizado pela Agência em situações excepcionais, quando, por exemplo, determinou prazos para que nenhum município no país tivesse resultados críticos de qualidade. No contexto, a medida foi adicional ao rito ordinário regulatório, que previa metas tão somente por áreas geográficas mais abrangentes, como código nacional ou Unidades da Federação. Os resultados apontam o sucesso da medida, com redução drástica na quantidade de municípios com vícios identificados.

Nos anos recentes a Agência vem percebendo que a adoção de providências não pré determinadas, mas feitas sob medida para os casos concretos têm trazido resultados importantes para todo o setor, beneficiando diretamente os consumidores.

Sobre a proposta de obrigação de publicação de informações no INF5 de todos os sistemas se mostra uma obrigação impossível, haja vista a quantidade de aplicativos que são lançados no mercado diariamente. Por isso, para melhor compreensão das informações, serão informados os mais utilizados, os quais serão definidos e revisados periodicamente no GTQUAL.

As contribuições de já se estabelecer a vedação de desconto da franquia do usuário ou qualquer outra cobrança relativa a necessidade de adquirir dados para a aferição da qualidade, bem como a inclusão da previsão da forma de ressarcimento ao consumidor em função da interrupção do serviço foram acatadas. 

O Ministério Público do Espírito Santo (MPES) apresentou uma série de questionamentos, para os quais se traz as seguintes respostas.

Atualmente já há fiscalização regular e anual da atual Entidade Aferidora da Qualidade - EAQ, medida esta que permanecerá com o novo modelo. Sobre o controle das medições do IQP, os dados serão obtidos da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida, realizada anualmente, por força da Resolução nº 654/2015, da Anatel, que aprovou o Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, cuja metodologia está prevista no Manual de Aplicação da Pesquisa. Sobre o questionamento de como será a transição do modelo, conforme será esclarecido abaixo, os indicadores com equiparação com os do novo modelo permanecerão em vigor, continuando a aplicação do modelo atual. Somente após a publicação do Despacho de Valores de Referência é que o novo modelo de gestão da qualidade terá efetividade, momento no qual os atuais regulamentos são totalmente revogados. Tal medida de transição se justificou pela necessidade de apuração dos novos indicadores em granularidade municipal, para somente então estabelecer as referências de acompanhamento, evitando o estabelecimento prévio de patamares que podem não ser factíveis ou razoáveis nos casos concretos. A questão de eventual incrementos foi referenciada na proposta em função principalmente da evolução tecnológica inerente aos serviços de telecomunicações, a exemplo a velocidade da conexão de dados móveis que na tecnologia de 2G (GPRS) a velocidade de conexão era de até 128 Kbps, o EDGE era de 384kbps, o 3G (WCDMA) de até 384 Kbps, e evolui para (HSPA) era de até 14,4 Mbps, o 4G (LTE) de até 250 Mbps e o  5G será de até 1Gbps. A respeito da periodicidade de 4 anos para a revisão dos requisitos mínimos, esta foi revisitada na proposta pós CP, para que o GTQUAL possa apresentar a revisão no momento que se fizer necessário. O regulamento de qualidade não interfere no contrato de concessão, até porque a quantidade de TUPs e a disponibilização do funcionamento dos mesmos estão previstos no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), assim o regulamento de qualidade implica apenas apurar a qualidade do funcionamento dos TUPs, em razão disso se propôs a inclusão de um indicador para aferição da disponibilidade do serviço de TUP nas localidades em que não haja a disponibilização de acesso individual do STFC. Por fim, a respeito da exclusão da aferição do 2G em alguns indicadores, a proposta pós CP entendeu por bem não prever de plano esta exceção, não por discordar de tal medida, mas para que seja unificado o entendimento de que as métricas de cálculo estejam todas previstas no Manual Operacional. 

A contribuição do MPES ainda apresenta preocupação sobre a fiscalização da qualidade na consolidação dos indicadores em índices, posto que os índices poderiam mascarar, na média, resultados individuais ruins. Sobre o assunto, entende-se que o índice é medida para facilitar a publicação de informações aos consumidores, sem que tal medida, contudo, afaste a publicação vasta de todas as informações ao público em geral. Ademais, a Agência permanece com plenos poderes para atuar nos casos concretos que indicadores individualmente estiverem em patamares não aceitáveis.  A respeito da adoção de um período de maior movimento, informa-se que este será objeto de discussão no GTQUAL, posto que o período de maior movimento varia por serviço, região e período, sendo não recomendável a sua definição rígida, sob pena de provável desatualização.

O PROCON/RJ, por meio do Sr. Pedro Paulo Soares, se mostrou contrário a obrigação da ouvidoria, por entender que o atendimento no primeiro nível deve ser eficaz. No entanto, esta Agência apesar de concordar com a justificativa, entende que a adoção da Ouvidoria tem melhorado o atendimento e a resolução das reclamações do consumidor, de forma a diminuir as reclamações dos usuários em outros órgãos de proteção de defesa do consumidor. 

A contribuição da Proteste questiona a legalidade da EAQ, por isso propõe que sejam definidos dispositivos que permitam não somente à Anatel, mas ao Tribunal de Contas da União, “auditorias e intervenção sobre suas atividades no sentido de garantir a continuidade, a isonomia e a adequação em relação às definições regulamentares”. Sobre o assunto, entende-se a Entidade somente suporta parte do processo que atualmente é executado pelas próprias operadoras, que é a coleta e consolidação de informações, não se confundindo com as atividades de fiscalização da Agência. Conforme já dito acima, a Anatel tem prerrogativas previstas no regulamento para fiscalizar as atividades desempenhadas pela ESAQ.

Outra manifestação foi no sentido do CDUST ter participação no GTQUAL, em razão da função de assessorar e subsidiar o Conselho Diretor da Agência em assuntos relacionados à defesa e à proteção dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações e a possibilidade facilitar o processo de tradução da linguagem técnica da aferição de qualidade para a população e para os consumidores, funcionando com uma cadeia de transmissão da linguagem técnica para a sociedade civil e para o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A contribuição foi analisada em tópico específico no presente informe. 

Ainda afirma que a responsividade deve ser adotada com cautela, pois necessita que o consumidor esteja bem informado, o que não tem ocorrido em função da tecnicidade que as informações são apresentadas ao consumidor, devendo ter uma versão mais compreensível ao consumidor do relatório de qualidade do serviço.  A teoria da regulação responsiva pressupõe a existência de uma sociedade civil forte, considera a capacidade de entidades civis e não governamentais de realizar processos de “shaming” e outras técnicas de pressão para que as empresas cumpram as regras definidas pelo regulador público. Assim, solicita que a interação ocorra não somente com os entes regulados, mas com “os entes regulados, consumidores e sociedade civil” a partir da integração  no GTQUAL. Sobre o tema, entende-se pela pertinência da cautela do modelo de enforcement e, nesse sentido, o modelo foi adaptado para um que balanceia medidas de reparação aos consumidores com a possibilidade de medidas adicionais a serem adotadas pela Agência à partir da avaliação de evidências e riscos. Tem-se que o modelo anterior poderia percorrer longo período de medidas sem necessariamente trazer solução para os problemas identificados. 

A Proteste entende que todas as interrupções devem ser comunicadas ao consumidor, as programadas sempre previamente independentemente do motivo, mantendo obrigatória a informação das interrupções por meio de jornais, revistas, rádio, televisão ou outro meio de comunicação, para além da comunicação direta com o consumidor. Esse tipo de informação pública possui duas virtudes. Primeiro, pois gera mais visibilidade ao processo de interrupção e faz com que a mensagem enviada diretamente ao consumidor não seja interpretada como “spam” ou como mensagem publicitária. Os consumidores terão mais mecanismos de compreensão da interrupção programada em 72 (setenta e duas) horas. Segundo, pois gera um conjunto de incentivos para que as empresas realizem paralisações de ordem técnica (reparação, modificação, modernização ou manutenção das redes de telecomunicações) de modo planejado, sabendo que haverá um custo monetário e reputacional em anunciar a necessidade de uma reparação em jornais, revistas, rádio, televisão ou outro meio de comunicação. Adoção não só de dever de transparência passiva, mas também ativa, que a prestadora deve realizar a busca ativa do engajamento com o público-alvo e de formas criativas de comunicação, por meio de vídeos, meios multimídias e mecanismos de envolvimento dos consumidores que teriam interesse potencial em acessar tais informações. Em relação ao tema, informa-se que a comunicação de interrupções aos usuários foi mantida, com maior nível de detalhes, com possibilidade de definições adicionais pelo GTQUAL. No entanto, o acompanhamento da Agência em relação às obrigações de comunicação em jornais apontam que a obrigação traz custo sem evidências de resultados práticos. Nesse sentido, a publicação por internet se mostra mais razoável, vez que traz custo marginal e viabiliza a todos os consumidores e órgãos de controle as consultas de seu interesse, o que não ocorre em jornais, tão somente se o consumidor tiver escolhido e comprado o jornal na data na qual circulou a informação. 

No que se refere as definições de qualidade trazidas, entende-se que o modelo de gestão da qualidade deve levar em consideração tanto os aspectos subjetivos e objetivos, até por isso que o modelo estará adotando como índices o da qualidade do serviço, de reclamações do usuário e da qualidade percebida. Portanto, entende-se que está aderente as considerações colocadas, pois "aspectos objetivos e concretos podem estar relacionados aos aspectos subjetivos dos serviços". Assim, aspectos técnicos devem integrar os parâmetros de qualidade ligados ao relacionamento das empresas com o consumidor, inclusive porque eles afetam a percepção da adequação das condições da prestação. Entendem necessária a manutenção do GGRR para a manutenção do acompanhamento referente a estrutura do setor. Sobre a contribuição foram feitos ajustes na proposta de alteração n° 656/2015, pois entende que é dever da Anatel mapear as redes que dão suporte aos serviços de telecomunicações,  conforme se demonstrará em tópico específico do presente informe. Entende-se também que a proposta de modelo de gestão da qualidade está aderente aos princípios constitucionais e legais referentes a prestação do serviço público. A Proteste ainda apoia a possibilidade de diferenciação de padrões de qualidade por diferenças socieconômicas e diferenças regionais, neste aspecto o regulamento prevê a possibilidade de diferenciação de valores de referência do índices em relação ao nível de competitividade que o município está inserido. Não concordam com a ESAQ ser objeto de contratação das próprias reguladas. Sobre o tema, houve a flexibilização normativa no sentido que, em havendo conveniência e oportunidade, poderá a Anatel contratar algum terceiro para desempenhar algumas das atividades previstas para a ESAQ.  Entende-se que o caráter público das redes já está previsto nos princípio que regem o regulamento e da previsão normativa da Lei Geral de Telecomunicações. Foi acatada a contribuição para que o consumidor seja ressarcido pela ausência do serviço desde a comunicação à prestadora até o dia da efetivação do reparo, desde que o consumidor não tenha dado causa. Conforme também será abarcado mais a frente foi revisitado a proposta de retirada de obrigações regulamentares das empresas que apresente bom desempenho, em conformidade com a contribuição conferida. 

REVOGAÇÕES E ABRANGÊNCIA DO NOVO REGULAMENTO

Revogações explícitas na Resolução que aprova o RQUAL

A proposta de Regulamento submetida a Consulta Pública trouxe no corpo da Resolução diversas revogações explícitas de dispositivos regulamentares dos atuais regulamentos de qualidade com o objetivo de suprimir algumas regras desde o início da implementação do novo modelo de qualidade. As revogações são no sentido de eliminar metas absolutas ou metas de 100% dos casos, suprimir indicadores que não fazem mais sentido no atual momento de desenvolvimento tecnológico do mercado de telecomunicações ou que não tenham tanta relevância do ponto de visto do consumidor, além de suprimir indicadores cujas metas foram objeto de muitos questionamentos pelo Setor de Telecomunicações. São eles: SCM9 (Taxa de Disponibilidade); SMP4 (Taxa de Completamento); IITS (Índice de Interrupções Solucionadas, PGMQ-TV por assinatura).

Assim, restaram alguns indicadores e metas dos atuais regulamentos de qualidade que continuarão em vigor até a implementação completa do novo modelo. 

Houve contribuição, no entanto, para que fossem suprimidos também aqueles indicadores que não tenham relação direta com os indicadores que estão sendo propostos no novo modelo e que permanecerão relevantes na ótica da gestão da qualidade, ou que, segundo os contribuidores, também atendem aos critérios de falta de relevância utilizado para revogar alguns dos indicadores no texto da Consulta Pública ou outros indicadores que levam a um número muito elevado de sancionamentos devido a falta de calibração das metas. Dentre os indicadores apontados, destacam-se: RAI - Número de Solicitações de Reparo de Acessos Individuais, DCE - Número de Documentos de Cobrança com Reclamação de Erro, ATT - Taxa de Atendimento ao Usuário por Atendente, ARI - Taxa de Atendimento de Solicitações de Reparo de Acessos Individuais, ART - Taxa atendimento de Reparo de TUP/TAP e END - Taxa de Atendimento às Solicitações de Serviço de Mudança de Endereço, relativos aos artigos 17, 19, 21, 22, 23 e 25 do RGQ do STFC, anexo a Resolução n° 605/2012.

Em relação a essas contribuições, entende-se que devem ser acatadas parcialmente. Foi realizada uma análise sobre os indicadores que devem ainda permanecer vigentes e que formariam um grupo mínimo de indicadores que devem continuar sendo acompanhados pela Agência no ínterim entre a publicação do RQUAL e a implementação do novo modelo. Altera-se, portanto, a proposta para que permaneçam válidos até a vigência integral do RQUAL somente os indicadores que tenham correspondência com o novo modelo, indicados na tabela abaixo:

Além disso, foi alterada a regra que indica o término da vigência dos atuais regulamentos de qualidade. Sugere-se que a vigência dos atuais regulamentos permaneça até a entrada em vigor do Despacho de Valores de Referência (DVR), a qual se dará a partir de 6 (seis) meses de sua publicação após o ciclo avaliativo imediatamente posterior a publicação do Manual Operacional do RQUAL, em virtude da necessidade da análise dos resultados para a expedição do DVR, que terá por conteúdo a definição do nível de qualidade do município, unidade da federação e nacional, os quais são necessários para se implementar todas as obrigações previstas na proposta de modelo de gestão da qualidade. 

As alterações aqui explicitadas encontram-se nas propostas de artigos abaixo transcritas:

RESOLUÇÃO QUE APROVA O REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

Art. 12. Revogar os arts. 3º, 4º, 6º, incisos VIII e IX do art. 7º, § 1º do art. 9º, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, §1º do art. 14, art 15, art. 16, § 1º do art. 17, art. 26, art. 27, e itens 2, 3, 4, 5, 6 e 8 do Anexo I, itens 22, 23 e 24 da Tabela I do Anexo II, itens 9, 10 e 11 da Tabela II do Anexo II, itens 2.2, 3.2, 4, 4.2 e 5.2 do Anexo III do Plano Geral de Metas de Qualidade para os Serviços de TV por Assinatura (PGMQ-Televisão por Assinatura), aprovado pela Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005.

Art. 13. Revogar o § 2º do art. 1º, inciso V do art. 3º, §§ 1º, 2º e 3º do art. 4º, art. 9º, § 4º do art. 10, art. 13, art. 16, art. 21, § 1º do art. 22, § 1º do art. 23, art.24, § 1º do art. 25, § 1º do art. 26, art. 33, art. 37, art. 41, art. 42, art. 43 e art. 44 do Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011.

Art. 14. Revogar os §§ 2º e 5º do art. 1º, inciso XI do art. 3º, art. 16, art. 18, art. 26, art. 30, § 1º do art. 31, art. 32, art. 33, art. 49, art. 50, art. 51, art. 52 e §§ 1º e 2º do art. 55 do Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011.

Art. 15. Revogar os §§ 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do art. 1º, art. 11, art. 12, art. 13, art. 14, art. 17, art. 18, art.19, §3º do art. 21, §§ 2º, 4º e 5º do art. 22, § 2º do art. 23, § 2º do art. 24 e §§ 2º, 4º e 5º do art. 25, do Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012.

Art. 16. Revogar os incisos I, II e III do art. 8º, o caput e o parágrafo único do art. 9º, do Regulamento sobre Gestão de Risco das Redes de Telecomunicações e Uso de Serviços de Telecomunicações em Desastres, Situações de Emergência e Estado de Calamidade Pública, aprovado pela Resolução nº 656, de 17 de agosto de 2015.

Art. 17. Revogar os artigos 29, 30, 31 e 32 do Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005.

Art. 18. Revogar os artigos 18 e 28 do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007.

Art. 19. Revogar o art. 46 do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013.

Art. 20. Revogar o inciso VII do art. 2º, os artigos 6, º 7º, 8º, 9º,  10 e 11 do Regulamento de Proteção e Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de Televisão por Assinatura, aprovado pela Resolução nº 488, de 3 de dezembro de 2007.

Art. 21. Revogar o inciso I do art. 1º do Regulamento de Gestão de Risco das Redes de Telecomunicações e Uso de Serviços de Telecomunicações em Desastres, Situações de Emergência e Estado de Calamidade Pública, aprovado pela Resolução nº 656, de 17 de agosto de 2015.

Art. 22. Revogar a Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005, a Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011, a Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011, e a Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012, quando da entrada em vigor do primeiro Despacho de Valores de Referência previsto no Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL.

Aplicabilidade e escopo do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações

As contribuições, principalmente de prestadoras de serviços de telecomunicações, trataram de algumas restrições à aplicabilidade dos mecanismos de gestão da qualidade dispostas na proposta de Regulamento. Dentre essas restrições sugeridas destacam-se as seguintes elencadas abaixo:

• Definir que a gestão da qualidade se dá somente na prestação de serviços de telecomunicações no mercado de varejo, excetuando-se assim o mercado de atacado, nos termos do PGMC;

• Excetuar algumas tecnologias na aplicação de algumas regras/indicadores;

• Aplicar o regulamento somente para os municípios com alguma competição (categorias 1 e 2 do PGMC);

• Excetuar prestadoras com um percentual relevante de acesso nacionais mas que não tem número relevante de acessos locais;

• Flexibilizar os mecanismos de gestão da qualidade para novas aplicações de telecomunicações tais como a Internet das Coisas (IoT); 

• Dentre outras.

Entende-se relevante discutir a aplicabilidade e o escopo do novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações.

A proposta de Regulamento que foi à Consulta Pública, em seus artigos 1º e 2º, estabeleceu que os mecanismos de gestão da qualidade se aplicam à prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e dos Serviços de Televisão por Assinatura, abrangendo todas as conexões realizadas no âmbito das redes desses serviços e a conexão destas com redes que suportem outros serviços de telecomunicações (art. 1º, § 2º). Além de definir que os dispositivos do Regulamento se aplicam a todas as prestadoras desses serviços, em regime público ou privado, que tenham oferta aos consumidores no varejo por meio de rede própria ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada e Credenciada de Rede Virtual, ressalvadas as Prestadoras de Pequeno Porte (art 2º, caput).

Dessa forma, entende-se que o Regulamento já restringe a aplicação dos mecanismos de gestão da Qualidade àquelas prestadoras que tenham ofertas aos consumidores no varejo.

No entanto, avalia-se que alguns aspectos devem ser melhor esclarecidos, por exemplo, não há a necessidade de aplicabilidade a todos os serviços de televisão por assinatura, dado que todas as prestadoras de médio e grande porte desses serviços tiveram suas outorgas adaptadas ao SeAC, assim propõe-se limitar a aplicação do RQUAL ao próprio SeAC. Além disso, a inclusão das Credenciadas de Rede Virtual, que prestam o Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de parcerias com as prestadoras tradicionais do serviço, não agrega valor à avaliação da qualidade de serviço entregue, pois as redes da prestadora tradicional, incluindo-se a porção destas que se utiliza de radiofrequências, já estariam sendo avaliadas no âmbito da gestão da qualidade.

Adicionalmente, salienta-se que exceções quanto ao cálculo dos indicadores de qualidade, tanto em relação às tecnologias empregadas (DTH, e IoT, por exemplo) quanto à validade estatística dos resultados obtidos quando há um número reduzido de acessos, serão objeto de ampla discussão no Grupo Técnico de Qualidade (GTQUAL) quando da elaboração da versão final do Manual Operacional do RQUAL. Assim, não há a necessidade de se estabelecer essas exceções de antemão no Regulamento.  Inclusive observando essa diretriz, algumas restrições foram retiradas para que sejam objeto de avaliação do Manual Operacional. 

Sobre a proposta de aplicar o regulamento somente para os municípios com alguma competição, pondera-se, inicialmente, que o produto básico do regulamento é a informação aos consumidores e a sociedade, para que os diferentes desempenhos sejam conhecidos e acompanhados. Nesse sentido, entende-se que a medição da qualidade deve ser feita de forma transversal, isto é, em todos os municípios, independentemente de sua categoria de competição. Já no que se refere ao acompanhamento dos resultados, entendeu-se por reformar o modelo submetido à Consulta Pública, para que, os resultados ruins identificados nos municípios ensejem a concessão de crédito aos consumidores proporcional ao desvio, independentemente da categoria de competição dos municípios. Por outro lado, o próprio regulamento prevê que a Agência poderá adotar medidas adicionais na análise dos casos concretos, tendo por base aspectos a serem avaliados, como por exemplo a categoria de municípios, sendo prioritária a atuação em municípios com menor índice de competição. E é justamente considerando a lógica dessa contribuição que houve mudança da proposta em relação ao texto da consulta, evoluindo no sentido de que a Agência adote um regulamento menos pré estabelecido, provendo que a análise seja feita considerando o contexto do caso concreto. É preciso ter cuidado para não criar incentivos negativos à expansão dos serviços para os municípios não competitivos, sob pena de tais municípios permanecerem sem competidores, o que iria na contramão dos objetivos do novo modelo de qualidade. A proposta pós CP ainda permite que as referências dos índices possam ser estabelecidos em função da classe de competitividade do município. Tal orientação segue o previsto no artigo 4° do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600/ 2012 e alterado pela Resolução nº 694/2018, bem como as recomendações do Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.333/2016 (item 9.8.5.2) e da Assessoria Temática Consumidor e Ordem Econômica da Secretaria de Apoio Pericial da Procuradoria Geral da República do Ministério Público Federal, colacionada em seus Pareceres Técnicos nº 578 e 607/2016-SEAP (itens 40 a 43).  Assim, conclui-se que a transparência da qualidade em todos municípios é pilar do novo modelo, mas que o regulamento traz adaptabilidade às questões de municípios em diferentes categorias de competição.

Dessa forma, acatou-se parcialmente algumas das contribuições e em alguns casos as sugestões não foram acatadas, sendo o texto final dos artigos 1ºe 2º do Regulamento, após as revisões, conforme abaixo.

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

TÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS

CAPÍTULO I DOS OBJETIVOS E DA ABRANGÊNCIA

Art. 1º Este Regulamento tem por objetivo estabelecer mecanismos de gestão da qualidade na prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e do Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, disciplinando as definições, os métodos de aferição da qualidade, os critérios de avaliação e as ações necessárias à adequada prestação de tais serviços aos consumidores.

Art. 2º Os dispositivos deste Regulamento se aplicam a todas as prestadoras dos serviços dispostos no art. 1º, em regime público ou privado, que tenham oferta desses serviços aos consumidores no varejo por meio de rede própria, por meio de infraestrutura de terceiros, ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada de Rede Virtual.

§ 1º. As obrigações descritas neste Regulamento devem ser igualmente cumpridas por todos os Grupos que não se enquadrarem na definição de Prestadora de Pequeno Porte, conforme conceito definido no Plano Geral de Metas de Competição.

§ 2º. Caso uma prestadora perca as condições de pequeno porte, será concedido o prazo de 06 (seis) meses, a contar do momento de sua reclassificação, para que se adapte às disposições deste Regulamento.

§ 3º. O uso compartilhado ou contratado de redes de terceiros não exime a prestadora das obrigações de qualidade aos seus consumidores, conforme disposições do presente regulamento.

 Ressalta-se, que as modificações relativas às prestadoras de pequeno porte indicadas acima serão objeto de análise em seção posterior deste informe.

APLICABILIDADE DO REGULAMENTO ÀS PRESTADORAS DE PEQUENO PORTE

Apesar de haver um número considerável de contribuições relacionadas à temática de Prestadoras de Pequeno Porte (PPP), todas poderiam ser agregadas em basicamente quatro pontos: necessidade de uma definição de PPP, proposição de um nível intermediário entre PPP e os prestadores de grande porte, desoneração de alguns pontos específicos do regulamento às PPP e em relação ao prazo para adequação em caso de reclassificação da prestadora quanto ao seu porte.

Definição de Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) e nível intermediário entre PPP e demais prestadoras

No que tange à definição de PPP e à proposição de um nível intermediário entre essas e os grupos de grande porte, deve-se pontuar que à época da proposição da Consulta Pública nº 29/2017 não havia ainda sido publicada a Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, que altera a Resolução nº de 600, de 8 de novembro de 2012, que aprova o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC). Entre as alterações apresentadas pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, houve a inclusão da definição de Prestadora de Pequeno Porte ao PGMC, a qual segue abaixo:

“XV - Prestadora de Pequeno Porte: Grupo detentor de participação de mercado nacional inferior a 5% (cinco por cento) em cada mercado de varejo em que atua;” (PGMC, art. 4º)

Adicionalmente, a Res. nº 694/2018 traz em seu Art. 26 a determinação de que “as Superintendências da Anatel utilizem o conceito de Prestadora de Pequeno Porte (PPP), conforme estabelecido nas definições do PGMC, como referência para a formulação dos regulamentos da Agência e de propostas de ação regulatória”. Nesse sentido, entende-se que fica encerrada a questão a respeito da definição, uma vez que o PGMC trouxe essa definição de maneira a evitar insegurança jurídica, bem como a Res. nº 694/2018 requer das áreas técnicas da Anatel a necessidade de aplicação dessa definição na formulação de regulamentos, como no presente caso.

Ademais, a Res. nº 694/2018 não traz definição de nível intermediário entre PPP e demais grupos, ou seja, entende-se que não se devem acatar contribuições que alterem o conceito em relação ao porte. Assim, considera-se a existência de apenas de dois grupos: Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) e as demais prestadoras.

Desoneração de alguns pontos específicos do regulamento às PPP

Houve contribuições para a dispensa de aplicação de vários pontos do regulamento propostos às Prestadoras de Pequeno Porte, também para médio porte, indo desde aspectos relacionados ao período de vigilância, passando por questões afetas à obrigação de manter uma Ouvidoria, além de outros pontos no regulamento.

Cumpre primeiramente mencionar que quando da aprovação das alteração do PGMC, o Conselho Diretor refutou a proposta de segmentar as empresas de pequeno porte, médio porte e grande porte. Deste modo, em função do recente entendimento do Conselho Diretor não foram acatadas as contribuições no sentido de diferenciar as obrigações em médio porte.

Dessa forma, tendo em mente a necessidade de promoção da isonomia de condições dada a distinção entre os portes dos diversos grupos, conforme definição prevista no PGMC, foram analisados os pontos trazidos nas contribuições de possíveis impactos da aplicação de diversas medidas previstas no Regulamento de Qualidade aplicáveis às PPP.

Nesse sentido, entendeu-se que em prol do incentivo à competição e proporcionalidade das medidas previstas no regulamento proposto, deve-se buscar a desoneração das Prestadoras de Pequeno Porte de maneira ampla às disposições do texto. Dessa forma, ainda que na proposta submetida a Consulta Pública houvesse essa intenção, adequou-se o texto para deixar ainda mais clara a proposta, que passou a vigorar com a seguinte redação:

Art. 2º (..)

§ 1º. As obrigações descritas neste Regulamento devem ser igualmente cumpridas por todos os Grupos que não se enquadrarem na definição de Prestadora de Pequeno Porte, conforme conceito definido no Plano Geral de Metas de Competição.

Importante ressaltar que permanece a proposição aplicável às prestadoras não abrangidas pelo regulamento, sendo então facultada a sujeição integral às disposições contidas no Regulamento, inclusive de participação no Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL) e na aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida e das Reclamações dos Usuários, pela Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade - ESAQ. Como o modelo se baseia em transparência entende-se que a participação das pequenas prestadoras pode fomentar a competitividade na medida que mais empresas participarão dos rankings relativos aos índices e indicadores.  Deste modo, entende-se que a possibilidade de empresas de pequeno porte participar, sem necessariamente se submeter a todas as obrigações previstas no regulamento, efetivamente incentiva as prestadoras de pequeno porte a participarem do modelo de medições e transparência da qualidade dos serviços de telecomunicações. 

Prazo para adequação em caso de reclassificação da prestadora quanto ao seu porte

As preocupações trazidas nas contribuições relacionadas ao prazo para que as prestadoras, caso percam as condições de pequeno porte, se adaptem às disposições do regulamento demonstravam, em geral, receio de que em caso de uma mudança na reclassificação, o prazo proposto, 6 (seis) meses, não fosse suficiente para a readequação da prestadora afetada.

Quando se observa, em concreto, a definição prevista no PGMC e a distribuição atual dos diversos grupos nos mercados de varejo, é possível perceber que esta preocupação não se sustenta, dado que o percentual apresentado na definição de PPP trazida pelo PGMC, 5% (cinco por cento), representa atualmente um grande passo no crescimento dos grupos de pequeno porte.

Dessa forma, não se observou necessidade ou embasamento suficiente para alteração do prazo proposto em caso de reclassificação.

CONDIÇÕES DE CONFORMIDADE

Propostas de modificação das condições de conformidade

As contribuições propuseram, principalmente aquelas encaminhadas pelas prestadoras de serviços de telecomunicações, a exclusão, no inciso II do art. 12 da proposta de Regulamento, das condições de conformidade relativas às Unidades da Federação (UF), alegando-se que o Regulamento já prevê a aferição da qualidade no nível municipal, não sendo necessária a aferição de índices nas UFs. Alegam também que a aplicação de medições municipais e, simultaneamente, estaduais, poderia, potencialmente, gerar sanções sobrepostas. Foi sugerido também que se avaliem os resultados dos índices de qualidade antes de definir outras medidas adicionais para a recuperação da qualidade. Além disso, propôs-se a retirada da referência à granularidade municipal das mesmas condições de conformidade objeto do referido artigo, deixando o texto genérico.

Sobre o assunto, cumpre informar que algumas das contribuições foram acatadas. Inicialmente, informa-se que foi alterado o modelo de avaliação, no sentido de que, agora, os desempenhos das prestadoras passam a ser classificados em selos de qualidade de "A" a "E", nos municípios, nas Unidades da Federação e nacionalmente. Uma vez que a prestadora alcança resultado inferior a "C" em um município, esta passa a ter obrigação de prover ressarcimento aos consumidores de tais municípios. A medida, contudo, não se expande para valores maiores ou para a Unidade da Federação, como era previsto na versão da consulta. O que se prevê, portanto, é que a Agência pode atuar caso entenda necessária a atuação complementar a tal obrigação, pautada por prioridades já estabelecidas no regulamento, considerando os municípios mais críticos, que tenham desempenho ruim por maior período de tempo, com menores índices de competição, além de considerar outros itens.

Nesse sentido, o regramento de obrigações fica restrito aos municípios identificados com selo de qualidade inferior, não havendo previsão pré estabelecida de medidas para Unidades da Federação ou avaliação nacional.

Noutro giro, entendeu-se que, enquanto o regulamento prevê obrigações para situações em que a qualidade não está adequada, passou-se a prever também medidas de incentivo para quando a qualidade está em patamares desejados. Neste caso, porém, os incentivos não são alcançados por desempenhos em municípios individuais, mas sim nas Unidades da Federação ou no desempenho nacional. Assim, uma empresa que obtiver selo "A" ou "B" em Unidade da Federação, considerando os resultados dos Índices de Qualidade de Serviço e de Reclamações nos respectivos municípios, acrescidos da avaliação do Índice de Qualidade Percebida, passa a fazer jus a atenuante em infrações cometidas na mesma UF e no período correspondente. O mesmo conceito vale para o desempenho obtido na análise nacional, com a diferença de que, nesse caso, os valores de atenuantes são superiores e abrangem infrações sistêmicas, cometidas nacionalmente.

Convém mencionar, portanto, que o regulamento deixa de se referir à "condições de conformidade", e passa a vincular medidas à partir dos selos obtidos.

Também, por oportuno, reitera-se que o novo modelo traz um regramento mais básico em relação aos resultados, prevendo que, em caso de necessidade, à luz do caso concreto, a Agência possa estabelecer medidas adicionais que entenda necessárias à recuperação da qualidade, a serem expedidas exatamente no calibre necessário ao caso.

Acredita-se que essa forma de atuação pode tornar a ação mais efetiva e evitar distorções não previstas para a aplicação das medidas do período de vigilância. Assim, optou-se por tornar a avaliação da conformidade uma atividade de fiscalização regulatória e de acompanhamento sistemático ex-post, avaliando caso a caso e decidindo para cada situação específica as medidas mais adequadas e eficientes para recuperar a qualidade. Esse novo modelo explora mais o modelo utilizado pelos países da OCDE.

Dessa forma, entendeu-se relevante alterar a lógica de definição das condições de conformidade, tendo sido então acatadas parcialmente as sugestões, com uma revisão das condições de conformidade. Essas condições passam a ser definidas em instrumento posterior, o Despacho de Valores de Referência (DVR), o qual será expedido pelos superintendentes a serem designados pelo Conselho Diretor. 

Adicionalmente, devido às sugestões encaminhadas, entendeu-se relevante refletir a mesma sistemática para a avaliação ex-post das medidas compensatórias. Decorreram dessa análise a exclusão do Anexo II da proposta de Regulamento e das definições das Medidas Compensatórias expressamente no Regulamento. Mais informações são apresentadas no item 3.33 e subitens deste informe relativo às Medidas Compensatórias. 

O novo texto dos artigos referentes a nova sistemática de aferição da qualidade e tratamento dos selos de qualidade é apresentada abaixo:

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

TÍTULO II DO MODELO DE GESTÃO DA QUALIDADE

(...)

CAPÍTULO III DO SELO DE QUALIDADE E TRATAMENTO

Art. 14. Os resultados consolidados da qualidade dos serviços serão classificados, no município, na UF e em abrangência nacional, por prestadora, serviço e ciclo avaliativo, em selos de qualidade correspondentes às classes “A”, “B”, “C”, “D” e “E”, a partir dos critérios e intervalos a serem estabelecidos no DVR.

Parágrafo único. Os selos serão considerados, sem prejuízo de outras formas, para fins de avaliação dos resultados e da publicação do desempenho de qualidade de cada prestadora.

Art. 15. A prestadora que obtiver selos “A” e “B” nas unidades da federação e/ou em consolidação nacional poderá fazer jus a atenuante nas sanções de multa decorrentes de infrações praticadas no período e granularidade geográfica correspondentes, conforme estabelecido no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas.

Art. 16. A prestadora que obtiver classificação inferior a “C” em determinado município deverá realizar compensação automática aos consumidores do respectivo município, a partir do mês subsequente ao da publicação dos resultados, enquanto perdurar tal classificação, e deverá enviar à Agência os resultados do indicador INF8, a partir do mês subsequente à sua classificação.

Art. 17. O cálculo do valor unitário e mensal a ser compensado a cada consumidor deverá ser realizado da seguinte forma:

COMP = ARPU x [(INF_C - Resultado consolidado do município)² / (INF_C)²]

Onde:

COMP é a compensação devida para cada consumidor do serviço no mês;

ARPU é a receita média nacional mensal da prestadora por consumidor do serviço, calculada como a Receita Operacional Líquida dividida pelo número de consumidores da prestadora, para cada serviço;

Para fins do Serviço Móvel Pessoal, a ARPU deverá ser consolidada por modalidade pós paga, incluindo planos controle, e pré paga.

Resultado consolidado do município se dá conforme Art. 13.

INF_C é o valor consolidado que corresponde ao limite inferior do selo de classe “C”.

Art. 18. A Anatel poderá, a qualquer tempo, tomar as providências que entender cabíveis para melhoria de desempenho de prestadora, especialmente quando os municípios e/ou UF forem classificados com selos “C”, “D” e “E”, considerando, no mínimo:

I- O selo obtido pela prestadora em comparação às demais;

II- O desempenho dos indicadores e índices, inclusive os informativos;

III- A tendência dos resultados ao longo do tempo;

IV- Participação de mercado da prestadora na região;

V- A categoria dos municípios quanto ao nível de competitividade no mercado de varejo. 

Requisitos mínimos iniciais (mediana, IQS mínimo, linhas de base, etc)

A contribuição que deve ser primeiramente avaliada sobre o tema é justamente acerca da conceituação do IQS mínimo. A maioria das contribuições requer que sejam definidos o IQS mínimo, IQS e IQS superior em incisos distintos do art. 8º, contribuição que foi acatada parcialmente,  pois, em verdade, o regulamento mudou a forma de tratar a qualidade, retirando a idéia de IQS mínimo e superior, passando a classificar os desempenhos em selos de qualidade de "A" a "E", com algumas obrigações e incentivos decorrentes da classificação.

Ademais, a determinação dos critérios e fatores a serem considerados para que o desempenho seja estabelecido em Selo de Qualidade deverá ser objeto de definição em Despacho de Valores de Referência, a ser expedido pelos Superintendentes da Anatel designados para composição do GTQUAL, considerando os resultados das medições realizadas. Isto é, evitou-se pré estabelecer os limiares com antecipação, para evitar a imposição de métricas posteriormente não adequadas para as medições reais. Cumpre destacar que a chance de ter calibração equivocada no estabelecimento prévio vale tanto para estabelecer parâmetros muito altos, irreais para os casos concretos, como também muito baixos, cenário no qual todas as prestadoras obteriam selos de alto desempenho. Portanto, por prudência, o estabelecimento dos critérios vem após a medição e conhecimento dos resultados reais dos indicadores.

Entende-se que, com essas alterações, as linhas de contribuição dessa temática foram acatadas, não necessariamente no formato proposto, mas dando solução para os problemas apontados.

As contribuições referentes ao artigo 12 argumentaram no sentido de que não se deve adotar a mediana enquanto não houver a definição do IQS mínimo, em virtude da inadequação da sua aplicação ao caso, pois sua adoção implica em separar os municípios de cada categoria do PGMC em duas partes: 50% acima da mediana e 50% abaixo da mediana, o que significaria dizer que sempre metade dos municípios estariam abaixo do valor de referência da qualidade. Nesse sentido, a grande maioria das contribuições referente ao tema sugeriram a adoção do percentil 95 das amostras do resultado do IQS no primeiro ciclo de medição.

Essas contribuições foram acatadas parcialmente.

Conforme dito anteriormente, o modelo pós CP não estabelece IQS mínimo ou mediana, mas sim um modelo de classificação em selos de "A" a "E", cujos critérios de definição serão estabelecidos após observação dos resultados medidos. 

Ainda sobre o tema, houve contribuições para que os IQSs mínimos sejam definidos a partir de um modelo estatístico que represente as entregas atuais e que o requisito mínimo do IQS seja definido por meio do uso do percentil 95 das amostras do índice obtidas na primeira medição. Essas contribuições foram acatadas parcialmente. Poderão ser adotados outros critérios em relação à Consulta Pública, ou seja, na definição dos valores de referência na DVR podem ser utilizadas outras métricas, sendo assim as presentes contribuições foram acatadas parcialmente. O valor de referência será obtido após o primeiro ciclo de aferição após a aprovação do Manual Operacional pelo GTQUAL. 

Houve contribuição também no sentido de que fosse excluído do IQS mínimo a diferenciação de metas e medidas por classe de competitividade do Município, conforme aprovado pelo PGMC. Tal tema foi tratado no capítulo anterior.

Há contribuição no sentido contrário inclusive, para se indicar que a Resolução de Requisitos Mínimos (RRM) preveja IQSs mínimos, observando os níveis de competição municipal, nos termos da regulamentação, quando a Unidade de Consolidação for o município. Essa contribuição não foi acatada no que diz respeito a RRM, posto que a área técnica está propondo um novo instrumento, o Despacho de Valores de Referência (DVR). Nesse sentido, também não foi acatada a contribuição para que o §3º do artigo 12  preveja que incrementos do  IQS mínimos devam estar na RRM. No entanto, haverá a definição de níveis de qualidade onde a melhor qualidade prestada estarão nos níveis "A" e a criticidade da prestação do serviço estará no nível "E", que pode ser considerada uma evolução do modelo em relação ao IQS mínimo e IQS superior. 

Outras contribuições sugeriram que não fossem previstos os incrementos graduais do IQS mínimo, sendo a sugestão acatada parcialmente, pois o Despacho de Valores de Referência poderá ser revisado caso se entenda que haja alguma inadequação dos valores de referência em relação à prestação atual dos serviços e haverá uma periodicidade de revisão estabelecida no regulamento, conforme proposta de § 3° do artigo 12.

Há contribuições para que os requisitos mínimos dos indicadores, base para cálculo e elaboração do IQS mínimo, devam ser diferenciados por região, por serviço, considerando suas peculiaridades, inclusive em relação ao quantitativo da população, como ocorre em outros setores, notadamente o setor elétrico. A contribuição foi acatada, no sentido de que tais parâmetros de diferenciação em relação a definição dos valores de referência serão estudados e discutidos no âmbito do GTQUAL.

Ponto de diversas contribuições foi a ausência dos requisitos mínimos expressamente no texto regulamentar, o que adiciona incertezas aos regulados. Sobre o tema, destaca-se que a Resolução de Requisitos Mínimos foi substituída pelo Despacho de Valores de Referência, no intuito de melhor acompanhar a dinamicidade do mercado e para que sua atualização seja mais célere. Nesse sentido, não cabe a Resolução trazer exatamente os valores de referência, mas deverá trazer as diretrizes da sua determinação, para proporcionar a segurança jurídica almejada nas contribuições. Deste modo, sugeriu-se a redação do § 1° do novo artigo 12.

Em relação a exclusão das alíneas  "a" e "b" do inciso II do artigo 12 do texto da Consulta Pública, que estabelecem as condições de conformidade do IQS nas UFs, entende-se que a contribuição foi acatada, vez que não há condições de conformidade estabelecidas para UF na proposta atualizada pós CP.

MEDIDAS COMPENSATÓRIAS

Conceito Geral: Medidas Compensatórias versus Medidas de Recuperação

As contribuições propõem a mudança da nomenclatura das medidas do Período de Vigilância de "Medidas Compensatórias" para "Medidas de Recuperação", de forma a sinalizar que essas medidas tem como objetivo recuperar os patamares de Qualidade de Serviço Entregue e Percebida. Dessa maneira, as obrigações estabelecidas no Período de Vigilância visariam a incentivar o atendimento às Condições de Conformidade (CC) e em consequência reestabelecer a qualidade do ponto de vista tanto da rede quanto da percepção do usuário. 

Adicionalmente, as contribuições questionam o estabelecimento em si de Medidas Compensatórias alegando que essas tem natureza sancionatória e que por isso devem observar as garantias constitucionais estabelecidas, por exemplo, a ampla defesa e o contraditório.

Em primeiro lugar, entende-se que, de fato, o objetivo maior da revisão regulamentar em curso é o de recuperar a qualidade em municípios que não disponham de desempenho adequado, e incentivar a melhoria contínua da qualidade em todos os níveis, desde o município até o país como um todo, passando pelas Unidades da Federação (UF). Nesse sentido que o regulamento se sustenta na publicação de informações a toda a sociedade, bem como provê obrigações para os municípios com pior desempenho, sem prejuízo de outras medidas possíveis de serem adotadas pela Agência, e medidas de incentivo para o bom desempenho.

À partir da adaptação do modelo, que fica mais enxuto em relação à versão submetida à consulta da sociedade, não é mais previsto o período de vigilância ou as medidas compensatórias.

Esclarece-se, no entanto, que a alteração não decorreu de conflitos entre a legislação de telecomunicações e o estabelecimento das Medidas de Recuperação, pois as últimas não têm o caráter sancionador alegado. A medida de compensação aos consumidores dos municípios classificados com selos inferiores a "C" é equivalente a outros instrumentos normativos da Agência, como por exemplo o regramento previsto para interrupções de serviço. Os regulamentos preveem obrigações de comunicação ao público em geral que somente se materializam a partir do fato existente, de uma interrupção, ou seja, uma obrigação decorrente de uma situação, e que, contudo, não se materializa em natureza de sanção. Da mesma forma, a obrigação de ressarcimento aos consumidores para os casos em que a prestadora obtiver selo inferior a "C" trata-se de uma obrigação decorrente. 

As obrigações complementares estão estabelecidas no novo art. 16 da proposta de Regulamento, conforme abaixo texto apresentado no item 3.32.1, e alteração do artigo 20 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução n° 589, de 7 de maio de 2012.

Ainda adicionalmente à obrigação complementar de compensação ao usuário, a Anatel poderá se utilizar de outras medidas necessárias para incentivar a melhoria da qualidade, continuando a utilizar assim um paradigma de regulação responsiva. Dessa maneira, a Anatel poderia melhor calibrar as medidas dependendo do grau de não conformidade e da capacidade de recuperação da prestadora, de forma a tornar as ações de recuperação da qualidade mais efetivas e que de fato produzam resultados práticos e duradouros.

A adoção dessas medidas sim, a depender, podem ter caráter sancionatório, e devem, portanto, seguir o devido processo legal.

Revisão e/ou exclusão de todas/algumas medidas compensatórias

As contribuições relativas às Medidas Compensatórias trataram também da exclusão ou modificação das medidas alegando um caráter sancionatório das medidas e a não observância das garantias constitucionais, por exemplo, a ampla defesa e o contraditório. Diversas contribuições foram recebidas com distintas sugestões resumidas abaixo:

• Excluir a Medida "A" - Divulgação do Período de Vigilância;

• Modificar a Medida "B" de forma que ela seja o estabelecimento de Plano de Ação para os municípios da Classe 3 ou nas regiões onde o IQS não for atendido;

• Excluir a Medida "E" - Suspensão de Vendas;

• Rever a sistemática e fórmula de compensação coletiva nas Medidas "B", "C" e "D";

• Excluir as Medidas Compensatórias que incidem nas UFs;

• Modificar as Medidas "B" e "C" de compensação para investimento compromissado e de compensação em dobro para investimento em dobro;

• Modificar a Medida "C" de Compensação vezes 3 (três) para o estabelecimento de Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigação (PADO); 

• Dentre outras sugestões.

Em relação ao caráter sancionatório e não observância da ampla defesa e do contraditório, reitera-se o disposto no item 3.33.1 e subitens de que não haveria o caráter sancionatório alegado, pois as medidas são de incentivo ao cumprimento da regra pré-estabelecida na regulamentação, e além disso o regulamento estabelece de forma transparente e com a devida antecedência as condições e circunstâncias nas quais serão adotadas tais medidas.

Deve-se ressaltar que a compensação visa traduzir um dever das prestadoras previsto na legislação consumerista pelo vício do produto. O Código de Defesa do Consumidor estabelece a responsabilidade do fornecedor pelos vícios do produto e do serviço, que chegam até o consumidor, comprometendo-o em sua qualidade ou quantidade, tornando-os impróprios ou inadequados ao consumo que se destinam ou lhe diminuam o valor. O fornecedor responde objetivamente pelos vícios do serviço, independentemente do elemento culpa. A responsabilidade por vício do produto e do serviço está estabelecida nos arts. 18 a 20 do CDC. Os serviços oferecidos no mercado de consumo devem atender a um grau de qualidade e funcionalidade que possa ser aferido de modo objetivo, considerando, além das cláusulas contratuais, fatores como as indicações constantes da oferta ou mensagem publicitária, o cumprimento dos fins que razoavelmente se esperam dos serviços e as normas regulamentares de prestabilidade. Desta forma Rizzatto Nunes explica vício da seguinte forma: " São consideradas vícios as características de qualidade ou quantidade que tornem os produtos ou serviços impróprios ou inadequados ao consumo a que se destinam e também que lhes diminuam o valor. Da mesma forma são considerados vícios os decorrentes da disparidade havida em relação às indicações constantes do recipiente, embalagem, rotulagem, oferta ou mensagem publicitária". (NUNES, Rizzato, Curso de Direito do Consumidor. 4a Edição. Editora, Saraiva, 2009, p. 180). Ademais, o artigo 20,  § 2º do CDC estabelece que: "São impróprios os serviços que se mostrem inadequados para os fins que razoavelmente deles se esperam, bem como aqueles que não atendam as normas regulamentares de prestabilidade".

Isso não quer dizer, no entanto, que as Medidas devam ser mantidas como estão. Avaliou-se como pertinente a sugestão de avaliar o impacto das medidas e sua efetividade. Sendo assim, o Anexo II foi excluído, acatando-se parcialmente o pleito das contribuições. Ou seja, em cada caso concreto, serão avaliadas as medidas que mais se adequariam para a recuperação da qualidade, avaliando entre outros aspectos o impacto dessas medidas. Permaneceu apenas a compensação ao usuário, como obrigação complementar em função da má qualidade do serviço prestado.  Poderá ainda a Anatel, no acompanhamento das localidades que apresentarem com níveis "D" e "E" de qualidade, ainda requisitar que sejam implementadas outras medidas para a promoção da qualidade na localidade à níveis que se entendam adequado à prestação do serviço. 

Medidas compensatórias de aplicação automática

As contribuições sobre o tema são principalmente para a exclusão das medidas compensatórias de aplicação automática do período de vigilância, pois haveria natureza de sanção e teriam que ser observadas garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Ademais, não haveria autorização legal para a Anatel impor obrigação administrativa de ressarcimento aos consumidores.

Entende-se que a contribuição não deve ser acatada haja vista que as medidas compensatórias possuem natureza jurídica de obrigação, inserindo-se em um escalonamento lógico voltado a conduzir o administrado, ainda que de forma coercitiva, a uma “postura condizente em melhorar a prestação do serviço”.

Demais disso, o artigo 5° da Lei Geral de Telecomunicações (LGT) prevê que na disciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações, entre outros, observar-se-á a defesa do consumidor:

Art. 5º Na disciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações observar-se-ão, em especial, os princípios constitucionais da soberania nacional, função social da propriedade, liberdade de iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, repressão ao abuso do poder econômico e continuidade do serviço prestado no regime público.

E o artigo 127 da LGT estabelece, por sua vez, que a disciplina da exploração dos serviços em regime privado terá por objetivo também viabilizar o cumprimento dos direitos dos consumidores e garantir, entre outros, o incremento da oferta e sua qualidade:

 Art. 127. A disciplina da exploração dos serviços no regime privado terá por objetivo viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas às telecomunicações, à ordem econômica e aos direitos dos consumidores, destinando-se a garantir:

I - a diversidade de serviços, o incremento de sua oferta e sua qualidade;

II - a competição livre, ampla e justa;

III - o respeito aos direitos dos usuários;

IV - a convivência entre as modalidades de serviço e entre prestadoras em regime privado e público, observada a prevalência do interesse público;

V - o equilíbrio das relações entre prestadoras e usuários dos serviços;

VI - a isonomia de tratamento às prestadoras;

VII - o uso eficiente do espectro de radiofreqüências;

VIII - o cumprimento da função social do serviço de interesse coletivo, bem como dos encargos dela decorrentes;

IX - o desenvolvimento tecnológico e industrial do setor;

X - a permanente fiscalização. (grifou-se)

O art. 128 da LGT também estabelece que a Agência pode impor condicionamentos, desde que esses tenham vínculos com finalidades públicas específicas e relevantes, tais como assegurar a recuperação de patamares mínimos de qualidade na prestação dos serviços de telecomunicações.

Art. 128. Ao impor condicionamentos administrativos ao direito de exploração das diversas modalidades de serviço no regime privado, sejam eles limites, encargos ou sujeições, a Agência observará a exigência de mínima intervenção na vida privada, assegurando que:

I - a liberdade será a regra, constituindo exceção as proibições, restrições e interferências do Poder Público;

II - nenhuma autorização será negada, salvo por motivo relevante;

III - os condicionamentos deverão ter vínculos, tanto de necessidade como de adequação, com finalidades públicas específicas e relevantes;

IV - o proveito coletivo gerado pelo condicionamento deverá ser proporcional à privação que ele impuser;

V - haverá relação de equilíbrio entre os deveres impostos às prestadoras e os direitos a elas reconhecidos. (grifou-se)

Assim, entende-se que há respaldo jurídico na própria LGT para a imposição da obrigação para a  prestadora que se apresenta em níveis de qualidade inferiores a "C" de prestação do serviço.

A respeito das contribuições que afirmam que as medidas de recuperação seriam medidas sancionatórias, deve-se analisar o conceito de sanção administrativa.  Trata-se de obrigação administrativa/medida administrativa que incide quando a prestação do serviço estiver aquém do regular funcionamento do serviço de telecomunicações.  Dessa forma, entende-se que o RQUAL previu tão somente obrigações complementares que recaem sob o administrado caso a qualidade aferida esteja aquém da essencial para a correta prestação do serviço. A obrigação complementar incidirá quando não observadas pela Prestadora no âmbito do município ou da UF, as condições previstas no Despacho de Valores de Referência (DVR) para os índices de qualidade no período de aferição. Essas obrigações complementares tem por objetivo incentivar que a prestadora melhore a qualidade do serviço prestado em determinadas localidades, podendo a Administração Pública impor mecanismos que busquem a adequação da prestação do serviço a um nível mínimo de qualidade.

Adicionalmente, quando constatada a não conformidade na qualidade entregue, percebida ou nas reclamações dos usuários poder-se-á aplicar medida administrativa no intuito que a Prestadora busque realizar investimentos para a melhoria da qualidade do serviço prestado e para compensar os consumidores. As sanções decorrem tão somente do cometimento da infração administrativa, já as obrigações complementares decorrem da prestação do serviço ser classificada como inferior a "C" e a uma necessidade específica de promover a melhoria da qualidade do serviço prestado. Decorrem, portanto, do artigo 127 e 128 da Lei Geral de Telecomunicações, como obrigação complementar que visa não punir a prestadora, mas  de limitar a atuação das prestadoras requisitando que haja melhoria  da qualidade.  

As referidas obrigações complementares também decorrem do modelo de regulação responsiva que tem por premissa o escalonamento de obrigações impostas aos entes regulados, todas bem definidas, tendo como base da pirâmide medidas mais brandas e, no topo, medidas mais severas.

Assim, tais medidas buscam incentivar a melhoria da qualidade, em contraposição ao modelo descumprimento-meta-sanção, onde o não atingimento aos requisitos mínimos de qualidade implica em infração e sanção. O que se propõe no Regulamento em Tela é o monitoramento da qualidade, e na medida que algum município se apresente em condições críticas quanto a qualidade do serviço, nesta localidade serão acrescentadas obrigações para que se estimule o prestador a melhorar o serviço prestado.

Conforme já explicitado no presente processo, a infração ocorreria apenas no momento, por exemplo, em que a prestadora não cumprisse as medidas de recuperação da qualidade. A partir desse momento, a Anatel poderá instaurar procedimento administrativo para apurar a existência de eventual descumprimento das obrigações de qualidade. Desse modo, o regulamento, diversamente do que alegam as contribuições, não viola os princípios constitucionais do direito ao contraditório e ampla defesa. Haja vista, que no momento de potencial infração administrativa será instaurado processo administrativo que seguirá o procedimento previsto na legislação brasileira.

Resta claro, portanto, que se tratam de obrigações complementares e não sanções previamente impostas às prestadoras, as quais incidiriam apenas se ocorressem as condições definidas em regulamento. Na regulamentação da Anatel já existem obrigações semelhantes, tais como, na ocorrência de interrupção do serviço, a prestadora detém o dever de comunicar os usuários, a Anatel e as prestadoras interconectadas, bem como surge o dever de ressarcir o usuário em função da ausência momentânea de prestação do serviço.

Conforme já afirmado anteriormente, a obrigação complementar de compensação do usuário, se inspira na legislação consumerista que estabelece o dever do fornecedor de serviço  de abater o preço do serviço ou até mesmo de devolver o valor prestado, caso o serviço seja considerado  impróprio, cabendo a Anatel a determinação da normativa  das condições de prestabilidade. Assim, as localidades classificadas com níveis "D" e "E" do serviço serão consideradas regulamentarmente pela Anatel como inadequadas para a devida fruição do serviço pelo Consumidor. 

Importa ressaltar que na aferição a ser realizada pela Anatel serão excluídos do computo os eventos de força maior e caso fortuito, com procedimento a ser estabelecido pelo Manual Operacional, a ser revisitado pelo Grupo Técnico de Qualidade, Grupo este composto com as Prestadoras de Telecomunicações subordinadas a Regulamentação de Qualidade. Bem como não haverá a fixação de metas de qualidade, tal qual ocorre no modelo atual, as referências buscarão justamente estabelecer o mínimo de qualidade do serviço para sua correta fruição pelo consumidor. 

Outra proposta apresentada na Consulta Pública foi no sentido de se alterar o texto do artigo 4º do Anexo II, que permitiria à Anatel modificar, de ofício ou a pedido do interessado, a relação das Medidas de Recuperação caso estas não tenham sido suficientes para incentivar e promover a melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços, ou já não sejam mais necessárias, observado o rito normativo do Regimento Interno da Anatel. A contribuição foi acatada parcialmente, no sentido de que a Anatel poderá determinar à Prestadora que adote medidas no intuito de promover a melhoria da qualidade dos serviços prestados, a depender do caso concreto.

Regionalização das medidas compensatórias

As contribuições propuseram definir distintas medidas no Período de Vigilância para municípios de diferentes níveis de competitividade (categorias 1 e 2, categoria 3, e categoria 4 do PGMC, respectivamente). Além disso, houve contribuição para que sejam definidos de um lado, agrupamentos de municípios para os quais incidiriam as condições de conformidade e a aferição da qualidade ("clusterização"), e por outro dividir os municípios com grande número de acessos em regiões menores onde o acompanhamento poderia ser efetuado de forma mais granular, por exemplo, aferição da qualidade por zonas ou distritos de um município.

Sobre as sugestões, entende-se que a proposta de Regulamento ao definir como granularidade básica o município estabeleceu um equilíbrio tênue entre a aferição de indicadores que de fato tenham relação com o dia-a-dia dos usuários e a complexidade na implementação dos mecanismos de aferição e de acompanhamento da qualidade, o que  é fundamental para a eficácia e efetividade da gestão da qualidade, pois resultados críveis e que comuniquem com os usuários são essenciais para uma mudança de sua cultura de consumo. 

No entanto, entende-se relevante a problemática relacionada a complexidade da implementação da aferição da qualidade em granularidade menor que o município e por isso não se acatou a sugestão de estabelecer aferição e acompanhamento para subdivisões do município. Por outro lado, conforme mencionado, agrupar municípios e aplicar os mecanismos de gestão da qualidade nessa coleção de municípios apresenta os mesmos inconvenientes do atual modelo de aferição da qualidade, onde um município maior pode mascarar a medição em municípios menores ou que tenham infraestrutura deficiente. Dessa forma, não se acatou também a sugestão de agrupar municípios em "clusters".

Ressalta-se que é possível que o modelo de medições siga por meio de crowdsourcing, método atualmente utilizado por ferramentas de mercado que agrupam informações de consumidores. Nesse modelo, é viável avaliar métricas de qualidade em granularidade inclusive inferior à municipal, possibilitando haver a divulgação dos resultados em granularidades menores. Verifica-se no mercado soluções técnicas que permitem a sociedade o conhecimento da qualidade do serviço prestado em granularidade bastante inferiores ao âmbito municipal, é possível, a partir destas soluções, se vislumbrar a qualidade do serviço na rua em que o usuário se encontra localizado. Ressalta-se, contudo, que a disposição da informação em base inferior à prevista no regulamento não altera as previsões normativas. 

Finalmente, em relação a sugestão de definir medidas distintas para municípios com níveis distintos de competitividade, entende-se que a proposta deve sim fazer distinção entre municípios com realidades muito distintas. No entanto, conforme o disposto no item 3.32.1 e subitens, optou-se por não mais estabelecer as condições de conformidade por município e as medidas de recuperação deverão ser adotadas por meio de fiscalização regulatória para um conjunto de municípios definido pela Agência dentre aqueles que incitaram o descumprimento das condições definidas no Regulamento e no Despacho de Valores de Referência (DVR).

Assim, os critérios de competitividade devem ser utilizados como insumo para a decisão sobre o rol de municípios que serão objeto das referidas medidas, entre elas, medidas de transparência e planos de ação. Dessa forma, entende-se que a contribuição foi parcialmente acatada.

Suspensão da abertura de PADOs

As contribuições propuseram também a suspensão da abertura de novos PADOs relativos ao não atendimento das metas dos atuais regulamentos de qualidade com a publicação do RQUAL, ou alternativamente estabelecer um vacatio legis para alguns indicadores até que se estabeleça completamente o novo modelo de qualidade.

Em relação a sugestão, entende-se que não há base legal e regulamentar para que a Anatel suspenda a abertura de PADOs sem que se suspendam os dispositivos regulamentares específicos que geram as obrigações regulamentares descumpridas. Assim, para que se possa isentar as prestadoras de sancionamentos relativos aos atuais regulamentos de qualidade deve-se ou revogar os dispositivos normativos ou suspender sua eficácia. 

Nesse sentido, a sugestão relativa a suspensão de PADOs não foi acatada, no entanto, a alternativa de estabelecer uma vacatio legis para alguns indicadores foi parcialmente acatada nos seguintes termos descritos a seguir.

A proposta de Regulamento submetida a Consulta Pública já propôs a revogação de alguns dos indicadores de qualidade dos atuais regulamentos de qualidade, sendo proposto a revogação dos indicadores que não mais tenham similaridade com os que serão exigíveis no novo modelo de qualidade, bem como aqueles cujas metas apresentem dificuldade técnica de cumprimento, as ditas metas de 100% (por exemplo, realizar um reparo em até 48 horas para todos os casos).

Dessa forma, entende-se que a partir da revogação dos indicadores não haverá mais a instauração de PADOs em relação ao cumprimento dos indicadores revogados, pois os dispositivos regulamentares que originam as obrigações específicas estão sendo revogados.

Conforme já apontado, entendeu-se razoável propor que os indicadores que não tenham equivalência com os sugeridos novo modelo de qualidade sejam igualmente revogados e que permaneçam somente aqueles que devem ser adequados para a aferição no novo modelo de qualidade em discussão. Em razão disso, não se vislumbra estabelecer uma suspensão de PADOs por eventual descumprimento desses indicadores que restarem vigentes na regulamentação atual de qualidade. 

Medidas Compensatórias no Regime Especial (incentivos positivos versus mecanismos punitivos)

Diversas contribuições sugeriram a alteração do Regime Especial e que o modelo de regulação responsiva não deveria prever somente medidas que resultem em ônus às prestadoras e sim estabelecer medidas de incentivo baseadas na conduta positiva dos agentes, premiando o bom desempenho na aferição da qualidade de serviço entregue e percebida.

Em especial, destaca-se a contribuição da Ouvidoria da Anatel que recomendou que fossem estabelecidos níveis de qualidade do serviço em cinco níveis, delimitando nestes níveis tanto os patemares considerados críticos como de níveis desejáveis do serviço, por meio de uma única classificação, e que tais níveis sejam arbitrados por experts nos aspectos técnicos dos serviços e que as justificativas para tais decisões sejam relatadas metodologicamente. 

Conforme exposto acima, a contribuição foi acatada, pois foram adotados os níveis de qualidade "A" a "E", tendo o regulamento definido que os níveis inferior a "C" seriam considerados críticos. Por outro lado, também se delimitou que os patamares satisfatórios de qualidade, classificados com "A" ou "B" também deveriam ter incentivos de manutenção em tal patamar, em função da adoção do modelo responsivo.  Entende-se que o modelo de qualidade deve sempre evoluir e que incentivos para a recuperação de patamares mínimos de qualidade são tão importantes quanto os incentivos para a manutenção da qualidade em patamares elevados. Nesse sentido, estabelecer premiações para a boa conduta e para o cumprimento sistemático dos padrões de qualidade deverá incentivar que se mantenha e se aperfeiçoe a qualidade e, assim, motivar as prestadoras a melhorar continuamente seus níveis de qualidade entregue aos consumidores.

Além disso, é importante que se estabeleça o Diamante da Regulação completo, nos termos de Kolieb (mais informações no Manual de Boas Práticas Regulatórias da Anatel, Agosto/2018, p.50. Disponível em http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=348609&pub=original&filtro=1&documentoPath=348609.pdf). Abaixo é apresentado um esquema ilustrativo do Diagrama da Regulação de Kolieb. Ou seja, os dois lados, incentivos e persuasão, devem ser igualmente estabelecidos.

Figura 1 - Diamante da Regulação.

Em consequência, o Regime Especial foi revisto tendo como base a sugestão de estabelecer mecanismos de incentivo para que a empresa permaneça com um  bom nível de qualidade da prestação do serviço, e não queira permanecer numa situação de mera regularidade em relação as exigências mínimas da qualidade.  Essa nova sistemática estaria baseada nos níveis do selo de qualidade, mais especificamente os níveis "A" e "B"", que por meio de alteração do RASA, foi prevista a possibilidade de aplicação da atenuante de desconto de multas para as prestadoras que alcançarem tais classificações. 

A ideia dos novos Níveis de Qualidade é estabelecer uma referência baseada na conformidade à critérios pré-estabelecidos, ou seja, quanto maior a aderência da prestadora às condições definidas no DVR maior sua classificação.

Os incentivos propostos, estão previstos na alteração do artigo 20 do RASA, prevendo a aplicação da atenuação das multas às prestadoras que alcançarem a qualidade classificada como “A” ou  “B”:

O Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012, passar a vigorar com os seguintes acréscimos:

“Art. 20. (...)

(...)

V - 5% (cinco por cento) para as infrações cometidas pela prestadora no período e na Unidade da Federação que tenha obtido selo “B” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

VI - 10% (dez por cento) para as infrações cometidas pela prestadora no período e na Unidade da Federação que tenha obtido selo “A” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável ;

VII - 25% (vinte cinco por cento) para as infrações sistêmicas, nacionais, cometidas pela prestadora em período que tenha obtido, nacionalmente, selo “B” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

VIII - 50% (cinquenta por cento) para as infrações sistêmicas, nacionais, cometidas pela prestadora em período que tenha obtido, nacionalmente, selo “A” de qualidade, nos termos do regulamento aplicável;

 (NR)”

Portanto, foram acatadas as contribuições para exclusão do regime especial, no entanto, em função do regime responsivo prever também incentivos das prestadoras para almejar maiores níveis de qualidade, previu-se que estas poderão ter o valor de suas multas reduzido em até 50% (cinquenta por cento), para as multas sistêmicas do período das infrações e que a classificação da prestadora seja "A" nacionalmente; em até 25% nas infrações sistêmicas do período em que a prestadora tenha atingido a classificação "B" nacional; em 10% nas infrações do período e da UF que tenha obtido a classificação de “A”; e, em 5% nas infrações do período e da UF em que tenha obtido a classificação “B”.

Ou seja, foram acatadas as contribuições e estabelecido um novo regime de incentivos para as prestadoras que detenham a classificação de “A” e “B” quanto a prestação da qualidade, pois a alteração da proposta de Regulamento que visa estabelecer mecanismos de regulação responsiva tanto para a boa conduta quanto para a má conduta regulatória na Qualidade de Serviço Entregue e Percebida e na Reação do Usuário.

PERÍODO DE VIGILÂNCIA/REGIME ESPECIAL

Extinção ou adiamento do Período de Vigilância

Diversas contribuições propuseram ou a extinção do Período de Vigilância e das respectivas Medidas Compensatórias ou, por outro lado, o adiamento de sua aplicação com a definição de um cronograma de implementação do novo modelo de qualidade. A alegação para a extinção do Período de Vigilância decorre da ideia de que as Medidas Compensatórias seriam de caráter sancionatório e não dariam oportunidade para a ampla defesa e o contraditório.

Em relação ao período de vigilância, conforme já citado, tal conceito foi suprimido, bem como o de Medidas Compensatórias, não exatamente pelas justificativas alegadas pelas prestadoras, mas para evolução de entendimento de que um modelo menos pré-estabelecido e mais analítico em relação ao caso concreto pode ter maior eficácia.

Quanto ao adiamento da aplicação do Período de Vigilância, entende-se que tempo razoável após a definição do Manual Operacional deve ser outorgado para que as prestadoras possam ter tempo hábil para a implementação das modificações de sistemas e processos internos e para que seja possível avaliar os resultados antes de estabelecer os Requisitos Mínimos, o que resultaria na aplicações das Medidas Compensatórias.

Entende-se também que deve ser especificado tempo razoável para a implementação total do Modelo de Qualidade, o que não foi feito em parte na proposta que foi à Consulta Pública.

Dessa forma, somente com a publicação do Despacho de Valores de Referência (DVR) e assim das diretrizes de acompanhamento gerais, a avaliação dos Níveis de Qualidade teriam eficácia, o que será feito somente após a publicação do Manual Operacional e de um Ciclo Avaliativo. Assim, seriam estabelecidos alguns marcos temporais para a implementação completa do modelo.

Ou seja, não serão adotados Requisitos Mínimos Iniciais (mediana dos valores aferidos). Verifica-se, portanto, que as condições e níveis de qualidade só serão definidos com a publicação do DVR.

Entretanto, a Agência monitorará a qualidade dos serviços considerando critérios pré-definidos elencados no novo art. 18 e poderá adotar as medidas de compensação e outras que entender necessárias, conforme as diretrizes estabelecidas na regulamentação. Em outras palavras, a Anatel adotará o paradigma da Fiscalização Regulatória na avaliação e acompanhamento da qualidade. 

Deve-se esclarecer que mesmo após a publicação do DVR a Anatel poderá continuar a adotar a Fiscalização Regulatória.

Assim, acatou-se a contribuição para a definição de um cronograma ilustrativo da implementação do modelo de qualidade e de extinguir o Período de Vigilância, e parcialmente a sugestão de aguardar até a publicação da RRM para o estabelecimento de mecanismos de acompanhamento, pois desde a publicação do Regulamento será possível realizar o acompanhamento por fiscalização regulatória.

Finalmente, destaca-se que a aferição e publicação dos indicadores e índices de qualidade será feita normalmente, desde a publicação do RQUAL, assim como sua utilização no acompanhamento da qualidade por meio de Fiscalização Regulatória.

Revisão dos mecanismos e do início do Período de Vigilância, Definição de prazos para a implementação do modelo de qualidade, Resolução de Requisitos Mínimos e Aspectos correlatos 

Conforme abordado anteriormente, diversas contribuições foram encaminhadas opinando no sentido de que deveriam ser revistos os prazos para a implementação do modelo de qualidade. Essas contribuições foram além, propondo também a revisão dos mecanismos de atuação no próprio Período de Vigilância, com a proposição tanto da revisão quanto da extinção de Medidas Compensatórias.

Essas contribuições foram acatadas parcialmente, na forma descrita no item 3.32 e 3.33 e subitens, para a implementação do modelo e a revisão das medidas compensatórias.

A Resolução de Requisitos Mínimos, por sua vez, também foi objeto de reformulação e passou a ser denominada Despacho de Valores de Referência (DVR) e passa agora a contar tanto com os Valores de Referência para o acompanhamento da Agência quanto com as demais diretrizes necessárias para a aplicação completa do Modelo de Gestão da Qualidade. No entanto, não foi acatada a sugestão de que a DVR fosse proposta pelo GTQUAL, pois se trata de competência exclusiva da Anatel, mas o GTQUAL poderá subsidiar com estudos para a elaboração do referido Despacho.

Ademais, foram revisitados os prazos para implementação do novo modelo de gestão de qualidade ora proposto. Uma vez aprovada a presente proposta de Regulamento haveria 15 (quinze) dias para ser constituído o GTQUAL e 30 (trinta) dias para a constituição da ESAQ. Após a aprovação do Manual Operacional, será realizado a título experimental e informativo um ciclo de aferição para obter os resultados dos indicadores, ratificar a metodologia e requisitos mínimos adotados e viabilizar a análise da distribuição dos resultados. Após esse avaliação, o DVR deverá ser publicado e entrará em vigor em 180 (cento e oitenta) dias de sua publicação. A partir desse momento é que haveria a aferição do nível de qualidade do serviço prestados pelas Prestadoras submetidas ao regulamento.

Excluir IQS superior na definição das condições de conformidade e Excluir o Regime Especial 

De maneira geral, as contribuições propuseram a exclusão da métrica de IQS superior, haja vista que a regra conferiria o direito da prestadora  não ter sua qualidade aferida, podendo, assim, ficar com índices abaixo dos requisitos mínimos exigidos. A sugestão foi acatada para alterar as medidas de incentivo para as prestadoras que detenham classificação "A" e "B". Assim, a área técnica entende que essas medidas de incentivo propostas será a possibilidade de incidência de atenuante dade 50% (cinquenta por cento), 25% (vinte e cinco por cento), 10% (dez porcento) e 5% (cinco por cento) de desconto em multas que venham a ser aplicadas pela Anatel. Por outro lado, sempre permanece a obrigação de encaminhar os dados da aferição da qualidade à Anatel, para verificar se há continuidade do bom desempenho da prestação do serviço, e manter a matriz principal do regulamento, qual seja, a de prover informações à sociedade.

De forma adicional, houve contribuições que trouxeram críticas no sentido de que as medidas de recuperação não permitem a existência conjunta no modelo de um Regime Especial e do Período de Vigilância. Em outras palavras, as contribuições sugerem que as condições de conformidade estabelecidas avaliam a qualidade de serviço somente em relação a requisitos mínimos, não havendo previsão de um patamar de excelência.

Entende-se que a contribuição deva ser acatada parcialmente, haja vista que o modelo de regulação responsiva não prevê apenas medidas que visam pressionar a prestadora de má qualidade a investir na melhoria da prestação do serviço, mas também prevê mecanismos de incentivo no sentido de que a prestadora que apresenta um bom desempenho na qualidade do serviço se beneficie de medidas que incentivem a permanência em níveis elevados de qualidade. Em função disso, foram propostas medidas no regime especial (descritas no parágrafo anterior) com o intuito de estimular que prestadoras que assim se enquadrem, queiram permanecer e continuar a realizar investimentos para a melhoria constante na prestação do serviço.

Em atenção contribuições recebidas, foi excluído o Regime Especial conforme apresentado anteriormente, no entanto foram propostas medidas de incentivos para as prestadoras com selos de qualidade “A” e “B”..

ENTIDADE AFERIDORA DA QUALIDADE (EAQ)

Nome da Entidade (EAQ versus ESAQ) e Função da Entidade

As contribuições sugeriram modificar a nomenclatura para designar a entidade responsável por operacionalizar os processos de aferição da qualidade (EAQ). Diversas contribuições propuseram modificar a denominação da entidade de Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ) para Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ). A justificativa para tal mudança foi basicamente mais bem delimitar o escopo de atuação da entidade e de suas responsabilidades, sendo o principal motivador não haver sobreposição entre as competências da entidade e aquelas exclusivas da Anatel, por exemplo, fiscalização da qualidade.

Além disso, diversas contribuições trataram das responsabilidades específicas da entidade, por exemplo, da guarda de dados,  da elaboração do Manual Operacional (MOP), de quais sistemas a entidade deve implementar e para que ambientes eles devem ser disponibilizados (sistemas operacionais sem discriminação), etc. As contribuições questionavam acerca das funções que a entidade deve desempenhar e em consequência sugeriam mudanças nas suas responsabilidades. A argumentação foi de que a entidade não poderia aferir a Qualidade de Serviço Entregue, pois este seria papel exclusivo da Agência e que a entidade deveria realizar somente atividades de coleta e de consolidação dos dados, e envio de informações para a avaliação da ANATEL.

Em relação às contribuições, entendeu-se relevante a proposta de modificar a nomenclatura da entidade de EAQ para ESAQ, adotando a inclusão do termo Suporte na denominação. No entanto, entendeu-se que as atividades de coleta, processamento e aferição da qualidade baseiam-se no objetivo na adoção de um modelo onde as atividades operacionais envolvidas nesses processos sejam feitas por um terceiro legitimado para tal e com competência técnica para realiza-las, possibilitando à Agência se concentrar nas medidas necessárias para re-estabelecer padrões de referência de qualidade, acompanhando e sancionando os operadores quando necessário.

Assim, apesar da Agência entender que não há conflitos entre as atividades que a entidade realizará, que são essencialmente operacionais, e as que a Anatel desempenha e continuará desempenhando, e no espírito de distinguir claramente o que a Entidade faz, acatou-se a sugestão. Dessa forma, a denominação da entidade foi mudada para Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ).

No entanto, entendeu-se que não seria suficiente somente modificar a denominação da entidade de forma que houve uma completa reavaliação das atividades que a entidade deverá operacionalizar. Por conseguinte, além de mais bem delimitar o escopo de atuação da entidade houve a preocupação de reduzir custos de implementação, com a retirada de obrigações que resultariam em custos administrativos e regulatórios tanto para a entidade quanto para as prestadoras de serviços de telecomunicações.

Abaixo, é apresentado o novo texto dos dispositivos normativos que definem as responsabilidades da entidade, conforme novos arts. 19 a 25.

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

TÍTULO III DO PROCESSO DE AFERIÇÃO

CAPÍTULO I DA ENTIDADE DE SUPORTE A AFERIÇÃO DA QUALIDADE (ESAQ)

Art. 19.Será constituída, no prazo de até 30 (trinta) dias corridos, a partir da aprovação do Regulamento, a Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ), que terá as seguintes atribuições:

I – executar o processo de aferição e publicação da Qualidade de Serviço Entregue e dos indicadores informativos, que constitui a coleta, cálculo, consolidação e publicação dos indicadores e índices na forma definida neste Regulamento e no Manual Operacional;

II – receber os resultados do processo de aferição das Reclamações dos Usuários encaminhados pela Anatel, para a consolidação e publicação do Índice de Reclamações do Usuário (IR), na forma definida neste Regulamento e no Manual Operacional;

III – receber os resultados do processo de aferição da Qualidade de Serviço Percebida, na forma definida no Regulamento de Pesquisas e respectivo Manual deAplicação, para cálculo, consolidação e publicação do Índice de Qualidade Percebida;

IV – consolidar os resultados na forma determinada neste Regulamento, considerando os pesos a serem determinados no DVR.

Parágrafo único. As prestadoras abrangidas por este Regulamento deverão, conjuntamente, arcar com os custos para a execução das obrigações relativas à aferição da qualidade a elas atribuídas, conforme designado no GTQUAL.

Art. 20.As prestadoras deverão organizar, manter e atualizar toda a documentação sobre a operacionalização e rastreamento da coleta de informações, incluindo o detalhamento de todos os sistemas de fonte de informações, etapas de processamento, cruzamento de dados, depuração, inclusões, exclusões, filtros, agregações e ponderações até a formação do resultado.

Art. 21.A ESAQ deve atender aos seguintes requisitos:

I – ser pessoa jurídica dotada de independência administrativa, autonomia financeira, patrimonial e impessoalidade decisória;

II – ser constituída segundo as leis brasileiras;

III – ter prazo de duração indeterminado;

IV – deter capacidade técnica para executar o dimensionamento, contratação, especificação, planejamento, administração e atualização dos equipamentos, sistemas e soluções necessários ao desempenho de suas atribuições.

Art. 22.O ato constitutivo da ESAQ deve conter, no mínimo:

I – as condições para a manutenção da ESAQ;

II – garantias de impessoalidade, isonomia e integridade na execução de suas atividades;

III – as condições para a manutenção da ESAQ, incluindo orçamento, forma de custeio, governança e forma de resolução de conflitos;

IV – a previsão de rateio dos custos entre os membros;

V – os procedimentos e características do relacionamento entre a ESAQ e a Anatel, incluindo o fornecimento de informações à Agência, relativamente às suas atividades, sempre que solicitada;

VI – dispositivos que permitam à Anatel realizar, a qualquer tempo, auditorias e intervenção sobre suas atividades no sentido de garantir a continuidade, a isonomia e a adequação em relação às definições regulamentares e do Manual Operacional;

VII – a previsão de amplo e irrestrito acesso da Anatel às soluções de tecnologia da informação, incluindo acesso aos códigos, fórmulas, dados brutos, em todas as consolidações possíveis e em tempo real, sem necessidade de requisição, ou seja, com perfil previamente disponibilizado.

Art. 23.A ESAQ deve executar todas as atividades necessárias ao cumprimento dos seus objetivos, devendo prover soluções sistêmicas para suportar tais atividades, disponibilizando integralmente todos os dados às operadoras e à Anatel.

Art. 24.A ESAQ deve prover guarda dos dados utilizados para cálculo, com segurança e redundância de dados pelo prazo mínimo de 3 (três) anos, salvo se forem objeto de litígio administrativo, quando deverão ser mantidos até a decisão final;

Art. 25.A ESAQ deve suportar outras necessidades que se verifiquem relevantes pelo GTQUAL, estritamente voltadas ao processo de aferição, consolidação, avaliação e publicação das informações deste regulamento.

Parágrafo único. Não haverá a cobrança nem desconto em franquia com relação ao volume de dados trafegados nas conexões por terminais de consumidores para realização de medições de qualidade pela ESAQ.

Em síntese, a ESAQ passa a ter a responsabilidade somente de receber os dados e consolidar os Índices de Qualidade Percebida (IQP) e de Reclamações do Usuário (IR), sendo responsabilidade da entidade a aferição somente do Índice de Qualidade de Serviço (IQS). Além disso, são excluídas do escopo da entidade as atividades de certificação e comparabilidade dos cálculos realizados, e da organização, manutenção e atualização da documentação necessária para operacionalizar a coleta de dados de qualidade. Essa última, passa a ser responsabilidade da prestadora. Finalmente, há uma adequação do escopo dos sistemas que devem realizar tarefas distintas em relação ao IQS e os demais índices (IQP e IR).

Nota-se também que as referências à EAQ foram atualizadas para a nova denominação - ESAQ (Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade).

Além disso, inclui-se a possibilidade de que a própria Agência possa contratar a entidade, e nessa hipótese determinar quais as obrigações que ainda continuariam sob responsabilidade das prestadoras. Trata-se do parágrafo único do novo art. 19. Dessa forma, a Anatel poderia contratar terceiros para realizar os processos operacionais da aferição da qualidade, sendo nesse caso obrigação da prestadora manter e atualizar toda a documentação necessária para viabilizar esses processos, além de custear as atividades que lhe forem atribuídas segundo o Manual Operacional. Mais detalhes da proposta de financiamento alternativa da entidade nos itens 3.35.2 e subitens.

Financiamento da Entidade e Obrigação opcional de constituir a Entidade

Diversas contribuições questionaram a competência da Entidade para realizar a aferição da qualidade, conforme tratado no item acima. Além disso, houve questionamento sobre o custeio de uma entidade nos moldes da proposta no RQUAL. Essas contribuições sugeriram que a entidade fosse de cunho opcional, ou seja, as prestadoras poderiam assumir as atividades inerentes à operacionalização dos processos de aferição e, por outro lado, caso fosse constituída uma entidade obrigatoriamente, que seu custeio fosse feito pela Anatel ou com recursos oriundos  do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, criado pela Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966.  

Conforme abordado anteriormente, entende-se que não há conflitos entre as competências da entidade, que são essencialmente operacionais, e as da Agência, que manteria todas as suas prerrogativas de fiscalização e acompanhamento da qualidade. No entanto, acredita-se ser relevante ressaltar a possibilidade de que a Agência venha a exercer algumas das tarefas previstas, seja por conta própria, seja por meio da contratação de terceiros. Portanto, com o intuito de permitir a flexibilização do custeio da entidade, foram inseridos na proposta de Regulamento dispositivos que permitam tanto a aferição realizada pela Anatel quanto a contratação pela Agência de terceiros para, sob sua supervisão, realizar a aferição. Abaixo é apresentado o novo texto do art. 6º da proposta de Regulamento.

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

Art. 6º Os custos decorrentes das disposições previstas neste Regulamento deverão ser suportados exclusivamente pelas prestadoras abrangidas ou que exerçam a faculdade prevista no Art. 4º.

Parágrafo único. A Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras.

Assim, acataram-se parcialmente as contribuições, no sentido de que a entidade ainda continua obrigatória, mas algumas atividades podem ser custeadas pela Anatel, diretamente ou por meio de empresa contratada pela Agência sem a intervenção das prestadoras de serviços de telecomunicações.

Designação de nova EAQ ou constituição de mais de uma EAQ

Outro aspecto abordado nas contribuições foi a possibilidade de se constituir mais de uma entidade ou de se constituir entidades por porte de prestadoras, por exemplo, poderia se ter duas entidades, uma para prestadoras de grande/médio porte e outra para prestadoras de pequeno porte. A justificativa para tal segmentação seria o custeio das entidades e seu rateio entre os participantes, pois as prestadoras de porte diferente tem demandas de coleta de dados bastante distintas, devido a abrangência de suas operações e o volume de dados a serem processados.

Acerca dessas contribuições, entende-se que, apesar de relevante o argumento quanto ao custeio da entidade, a constituição de mais de uma entidade provocaria uma série de inconvenientes que dificultariam a consolidação dos resultados e a comparabilidade das prestadoras. Cada uma das entidades implementaria seus próprios sistemas e isso poderia levar a assunção de premissas distintas para a obtenção dos resultados, o que levaria necessariamente a contestações quanto a credibilidade dos dados e dos resultados, comprometendo significativamente a confiabilidade das informações.

Além disso, entende-se que os mecanismos inseridos e detalhados no item 3.35.1 e 3.35.2 mitigariam a questão do custeio, pois a Anatel poderia assumir grande parte dos custos de aferição, caso a Agência decida-se por contratar diretamente a entidade ou realizar a aferição por conta própria. 

Adicionalmente, mesmo em uma entidade única e custeada pelas prestadoras, na definição do Manual Operacional e nas discussões do GTQUAL os alegados efeitos podem ser mitigados com a definição de critérios justos de rateio dos custos levando-se em consideração o porte da empresa, seja em número de assinantes seja em receita operacional bruta.

Dessa forma, não foi acatada a sugestão e foi mantida uma entidade única para todo o setor de telecomunicações.

Adicionalmente a estabelecer mais de uma entidade, foi também sugerido permitir a troca da entidade por iniciativa da Agência em caso de ineficiência, ou seja, caso a entidade não esteja desempenhando suas atividades. Entende-se que já é prerrogativa da Anatel avaliar o desempenho das prestadoras no cumprimento de suas obrigações regulamentares, assim, caso a prestadora não esteja desempenhando a contento as atividades propostas, a Anatel já tem competência para atuar. Além disso, no caso da Agência contratar diretamente a entidade, esse processo seria facilitado, pois estaria sob a gestão direta da Anatel.

GRUPO TÉCNICO DA QUALIDADE (GTQUAL)

GTQUAL - Transparência, Tomada de decisão e Resolução de conflitos

Em relação a transparência das decisões do GTQUAL e a resolução de conflitos entre seus membros, as contribuições sugeriram estabelecer que as decisões do GTQUAL seriam tomadas sempre por maioria dos membros da Anatel no referido grupo e seriam formalizadas por meio de processo administrativo para acompanhamento dos trabalhos. Assim, a Agência teria a competência de dirimir conflitos e dar transparência as decisões do GTQUAL. 

Outros mecanismos de transparência também foram propostos, tais como publicar todas as decisões, documentos, e atas das reuniões do GTQUAL na página da Anatel na internet, em portal específico com acesso restrito aos membros cadastrados.

Em relação às contribuições, ressalta-se que a transparência é essencial para o bom funcionamento do GTQUAL, mas entende-se que os mecanismos já estabelecidos na proposta que foi a Consulta Pública (formalização dos trabalhos e decisões do GTQUAL) já contemplariam a devida transparência, pois a Agência deve, por força da Lei da Acesso à Informação (LAI), dar publicidade a suas informações, ressalvadas as hipóteses de sigilo. 

Adicionalmente, os mecanismos de resolução de conflitos já estabelecidos, com recurso ao Conselho Diretor da Agência, já seriam suficientes para solucionar os possíveis conflitos nas decisões do grupo. 

Finalmente, a tomada de decisão no âmbito do GTQUAL envolvendo a maioria dos membros da Anatel no grupo não se faz necessária, pois a coordenação do grupo já será da Anatel (novo art. 26), assim, haverá coordenação interna entre as áreas da Anatel e discussão ampla entre os membros do GTQUAL.

Dessa forma, não foram acatadas as contribuições relativas ao presente tema, pois se entende que a proposta já contempla os mecanismos necessários e suficientes para promover a transparência e solucionar conflitos. 

Elaboração e Atualização do Manual Operacional e aspectos correlatos

A elaboração e atualização do Manual Operacional foram objeto de diversas contribuições que sugeriram, em síntese, que a elaboração da primeira versão do Manual Operacional deveria ser realizada pelo GTQUAL e que atualizações periódicas (anualmente, por exemplo) do Manual Operacional deveriam ser realizadas, sendo estas também a cargo do GTQUAL.

As contribuições alegaram que a primeira versão do Manual Operacional deve também ser discutida no âmbito do GTQUAL, pois ele conteria aspectos iminentemente técnicos acerca da execução e atualização dos procedimentos de aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida, e que a discussão desses aspectos seria de competência do GTQUAL. Alegam que foi o procedimento adotado no GIPAQ (Grupo de Implantação de Processos de Aferição da Qualidade) decorrente das Resoluções ANATEL n.º 575/2011 SMP, artigos n.º 47 a 51 e n.º 574/2011 SCM, artigos n.º 39 a 44, e com o Grupo de Implantação do RGC, constituído pela Anatel e pelas Prestadoras para criação do Manual Operacional do RGC (Resolução ANATEL n.º 632/2014, artigos n.º 108, 112 e 114).

Acerca de atualizações periódicas do Manual, justificou-se a sugestão pela necessidade de constante reavaliação dos impactos da regulamentação de forma a torna-la coerente e eficiente, e que ela continue atendendo aos objetivos pretendidos. Além disso, o GTQUAL deve discutir a pertinência da execução e atualização dos procedimentos de aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida e de Reclamações do Usuário. 

Em relação às sugestões, entendeu-se que o texto normativo não exclui a participação do GTQUAL na discussão e elaboração da primeira versão do Manual Operacional. A primeira proposta partirá da Anatel, cujos itens poderão ser passíveis de revisão pelo GTQUAL. Ou seja, é importante destacar que a proposta de mudança é no sentido de deixar claro que o GTQUAL participará ativamente na proposição do Manual Operacional, sendo acatada parcialmente a contribuição para que o manual operacional seja aprovado no âmbito do GTQUAL, no entanto, pelo Superintendente coordenador do grupo.  

Destaca-se que alterações iminentemente técnicas e operacionais, que é o intuito do Manual Operacional, as quais não possuem implicação político-regulatória, podem ser decididas pelos Superintendentes que compõem o GTQUAL, por isso não vislumbra-se a necessidade de submissão à Consulta Pública. Tal metodologia hoje já é adotada no Manual Operacional dos atuais RGQs do SCM e do SMP. Ou seja, compete ao GIPAQ a aprovação do Manual Operacional dos indicadores que estão sob a égide da aferição da Entidade Aferidora da Qualidade, de modo a padronizar a coleta e consolidação dos indicadores.  

Abaixo é apresentado o texto atualizado do Regulamento. 

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

TÍTULO III DO PROCESSO DE AFERIÇÃO

(...)

CAPÍTULO II DO GRUPO TÉCNICO DA QUALIDADE (GTQUAL) E DO MANUAL OPERACIONAL

Art. 26. Será constituído Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL), no prazo de 15 (quinze) dias da aprovação deste regulamento, coordenado pela Anatel, com objetivo de definir as metodologias e atualização dos procedimentos de aferição da Qualidade de Serviço Entregue, Qualidade do Serviço Percebida e de Reclamações do Usuário.

§ 1º. O GTQUAL é composto por representantes da Anatel, da Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade (ESAQ), após sua constituição, e das Prestadoras abrangidas por este Regulamento.

§ 2º. Os membros do GTQUAL serão nomeados em sua reunião de instalação.

§ 3º. Os representantes da Anatel serão indicados pelo Presidente da Anatel.

§ 5º.  Os conflitos no âmbito do GTQUAL serão decididos pelos representantes da Anatel, cabendo recurso ao Conselho Diretor da Anatel, nos termos do Regimento Interno da Agência.

Art. 27. São atribuições do GTQUAL, dentre outras:

I - definir, elaborar e coordenar as atividades de atribuição do grupo;

II - discutir e propor o Manual Operacional, bem como suas atualizações, que será aprovado pelo Superintendente coordenador do GTQUAL, por meio de Ato próprio;

III – especificar e validar os requisitos para as soluções de responsabilidade da ESAQ;

IV – propor à Anatel a inclusão ou exclusão de indicadores;

V - subsidiar os estudos para a elaboração do Despacho de Valores de Referência (DVR).

Art. 28. O GTQUAL poderá estudar e propor à Anatel indicadores experimentais para fins de publicação aos consumidores, em especial vinculados as camadas de infraestrutura e de aplicações.

Comenta-se que foi excluído o procedimento formal e institucionalizado para a aferição da qualidade, nos termos do § 6º do art. 19 da proposta submetida a Consulta Pública, pois se entendeu que as mudanças promovidas para possibilitar a flexibilização do custeio, em especial do novo art. 20 do RQUAL, já contemplam o conteúdo do procedimento na forma de documentação necessária ao processo de aferição de responsabilidade das prestadoras.

Sobre a contribuição para atualização periódica do Manual Operacional, entende-se que essa atividade deve ser objeto de deliberação no próprio GTQUAL, que decidirá quando e como atualizar o Manual Operacional, de acordo com as evoluções dos equipamentos e sistemas das prestadoras. Acredita-se que atualizações anuais talvez não sejam necessárias, sendo então importante que haja uma discussão técnica da conveniência e oportunidade de revisão do Manual Operacional.

Dessa forma, acatou-se parcialmente as contribuições de que o GTQUAL elaborasse a primeira versão do Manual Operacional, mas não se acatou a sugestão de definir periodicidade anual para as atualizações do Manual.

Envolver o CDUST e outras entidades e segmentos nas decisões da forma de publicação dos resultados

As contribuições são no sentido de que o GTQUAL seja integrado por representantes do Comitê de Defesa dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações da Anatel (CDUST) ao GTQUAL. Na referida contribuição consta que a indicação do representante seria por meio de votação do CDUST, mantendo o espírito democrático do comitê.

A proposta apresentada não foi acatada haja vista que o objetivo do CDUST é de assessorar e subsidiar o Conselho Diretor da Agência em assuntos relacionados à defesa e à proteção dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações.  A contribuição propõe ainda que os representantes do CDUST no GTQUAL seriam escolhidos por meio de votação, mantendo o espírito democrático do comitê.

O CDUST é regido pelo Regulamento n° 650/2015. Já consta do Regimento do CDUST, que compete ao Comitê "XIII - opinar sobre proposta de instrumentos deliberativos da Anatel, avaliando-os do ponto de vista da defesa dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações". Portanto, a gestão da qualidade já é pauta de discussão do CDUST.

Há ainda o fato do CDUST ser presidido por um Conselheiro da Anatel que integra o  Comitê e, em seu impedimento, pelo Superintendente de Relações com Consumidores. Deste modo, não há razões para que um Conselheiro da Anatel integre o GTQUAL, sem deter a coordenação do Grupo. Assim, encontra-se dificuldade na hierarquia da composição do Grupo em caso do CDUST venha a participar. Assim, entende-se que o CDUST pode e deve ter conhecimento das deliberações tomadas pelo GTQUAL por meio do conhecimento da Minuta do MOP, sem todavia ter a necessidade de representação, por meio de seu presidente, na composição do Grupo Técnico.

Portanto, não foi acatada a referida contribuição.

Integração no GTQUAL de Associações Civis, de defesa dos consumidores, de provedores PMS e provedores de pequeno porte

Houve contribuição no sentido de que as associações civis integrem a composição do GTQUAL. Sobre o tema, avaliou-se que o grupo tem atribuições muito técnicas e responsabilidades em relação a prazos para determinados produtos, e, nesse sentido, a inserção de integrantes que não tenham o alinhamento técnico pode vir a prejudicar o andamento do grupo. Convém ressaltar, contudo, que na existência de pautas menos técnicas, que venham a discutir ou deliberar sobre aspectos que não tragam aspectos de rede como pré-requisito, outros atores podem ser convidados.

Há ainda contribuições no sentido de que pequenos prestadores possam participar do Grupo Técnico de Qualidade, tal contribuição adveio principalmente dos pequenos provedores de SCM. Entende-se que a subdivisão dos participantes com Poder de Mercado Significativo (PMS) e provedores de SCM ou de pequeno porte não traz ganhos para a dinâmica do trabalho do Grupo. Ademais, o SCM não é o único serviço a ser aferido, uma vez que haverá também a aferição do SMP, SeAC e STFC. Caso a prestadora de pequeno porte queira participar do modelo de qualidade, ela participará do GTQUAL, haja vista que a proposta de texto prevê que: “Art. 26. (...) §1º O GTQUAL é composto por representantes da Anatel, da Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade (ESAQ), após sua constituição, e das Prestadoras abrangidas por este Regulamento”.

Instauração de processos periódicos de capacitação dos membros do Procon e Judiciário 

Sobre a contribuição, tem-se que tais atividades podem ser feitas pela Anatel, independentemente de estarem previstas no âmbito do Grupo. Deste modo, não se justifica que tais atribuições sejam incorporadas no GTQUAL.

Ampliar o prazo de constituição do GTQUAL para 60 dias 

A contribuição apresentada requer que o prazo de constituição do GTQUAL seja ampliado para 60 dias, haja vista que o GTQUAL na reunião de instauração já deveria prever o cronograma das reuniões a serem realizadas e a impossibilidade de se antever exatamente as eventuais reuniões para a discussão das diversas atribuições do Grupo Técnico. No entanto, nada impede que desde o início seja prevista uma periodicidade mínima de reuniões, a serem agendadas desde a reunião da instauração. Deste modo, não se vê a necessidade de tal detalhamento no regulamento.

INDICADORES DE QUALIDADE

Retirada de Indicadores ou exclusão de sua aplicabilidade

As contribuições sugeriram, em geral, a inclusão da fórmula de cálculo e de medição dos indicadores. Entende-se que essa sugestão não deva ser acatada, posto que em decorrência do setor de telecomunicações ser bastante dinâmico, há a necessidade de mecanismos mais ágeis para avaliação da qualidade ao serviço prestado. Adicionalmente, prever todas as condições de cômputo de indicadores pode resultar na aferição incorreta do mesmo em momento futuro. Tanto que há contribuições no sentido de que qualquer alteração na fórmula de cálculo ou composição de medição deva ser discutida no GTQUAL, sendo o intuito aqui antecipar eventuais necessidades de atualização das definições e aprimoramento da aferição de qualidade.

Outras contribuições foram no sentido de que fosse estipulado um período mínimo de maturação de dois ciclos semestrais para a definição dos requisitos mínimos. A respeito do tema, entende-se que a aferição de um ciclo já é suficiente para estimar os valores de referência dos índices e  indicadores. Soma-se ainda o fato da possibilidade de solicitar a revisão do DVR pelo GTQUAL, bem como uma periodicidade de revisão do DVR. 

Adicionalmente, verifica-se nas contribuições grande preocupação a respeito da granularidade municipal da composição dos indicadores e os custos decorrentes desta adoção.  A área técnica entende que é necessário acompanhar a qualidade dos serviços no nível municipal, sendo esse um dos pilares do novo modelo de qualidade. Salienta-se que questões referentes a validade estatística e de custos de implementação, em virtude da provável utilização de mecanismos de crowdsourcing na aferição dos indicadores, serão diminuídos em comparação aos mecanismos utilizados nos atuais regulamentos. Além disso, esses mecanismos poderão ser objeto de discussão e  avaliação do GTQUAL.

Por outro lado, houve contribuições no sentido de que a Anatel deveria realizar as medições e assim não ser necessário estabelecer uma entidade aferidora. Entende-se que essas contribuições devam ser acatadas parcialmente. Destaca-se que alguns indicadores podem ser coletados por meio de mecanismos de crowdsourcing,  sendo possível então que a Anatel contrate solução técnica para realizar a aferição dos indicadores, a depender da disponibilidade orçamentária, e de análise de conveniência e oportunidade para tanto. No entanto, outros indicadores podem ser obtidos diretamente pelas prestadoras, tais como disponibilidade da rede da prestadora. Assim, deve-se delimitar claramente o que cada uma das partes seria responsável, o que deverá ser feito no Manual Operacional. Mais detalhes no item 3.35.2 deste informe.

Destaca-se também as contribuições que sugeriram a adoção de Período de Maior Movimento (PMM) e  Período de Maior Tráfego (PMT) na aferição do IQS e outros indicadores. Entende-se que houve evolução na aferição dos indicadores e verifica-se que a adoção desses conceitos pode ficar defasada. Por exemplo, o PMM e o PMT do RGQ-SMP atualmente não mais correspondem necessariamente ao período em que ocorre há maior troca de tráfego de dados, o mesmo pode ocorrer para os indicadores do RGQ-STFC que adotam esse conceito, em outras palavras, o período de maior tráfego pode variar ao longo do tempo. Dessa forma, entende-se que tais definições devem ficar sob responsabilidade do GTQUAL e serem consolidadas no Manual Operacional.

Outras contribuições propuseram que os indicadores fossem definidos de forma tecnologicamente neutra, não privilegiando ou penalizando determinadas tecnologias. Entende-se que a contribuição já se encontra atendida, haja vista que questões técnica e tecnológicas constarão do Manual operacional e sua evolução será objeto de avaliação e discussão no GTQUAL. Deste modo, os indicadores que na proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública previam diferenciação tecnológica na questão da aferição, foram retirados para que o Manual Operacional preveja tais questões referentes aos indicadores. Deve o Regulamento apenas prever os parâmetros gerais de cômputo dos indicadores, as questões mais técnicas serão objeto do Manual Operacional. 

Inclusão de Indicadores de Qualidade

Há contribuições no sentido de que a Anatel deveria adotar um modelo de supervisão/orientação de rede. Indica a contribuição que as definições a serem padronizadas retratam os processos técnicos que requerem supervisão de qualidade. Sendo que a aplicação dos mecanismos de avaliação de qualidade, essencialmente representados aqui por indicadores técnicos estratégicos, se inicia a partir de um processo de coleta de medidas (survey). Afirma ainda que a confiabilidade das medidas coletadas é um ponto chave deste modelo, pois tem influência direta nas análises que formam a implantação de supervisão de qualidade da rede. Logo, a eficiência na tomada de decisões e ações de supervisão sobre as redes depende dos mecanismos de avaliação selecionados, sobretudo da confiabilidade dos processos de medidas.

O principal ponto evidenciado no modelo proposto na contribuição é que seu funcionamento seria regido pelo desenvolvimento de novos serviços digitais, onde a avaliação e a supervisão da evolução da rede seriam centradas na compatibilidade da qualidade da rede com os atuais serviços digitais e na evolução conjunta entre a padronização e o desenvolvimento dos novos serviços. Dessa forma, dentro do escopo técnico, a contribuição visou ressaltar a importância de três aspectos que se relacionam com o funcionamento do modelo:

1) os requisitos de largura de banda e taxas de transmissão associados aos serviços mais difundidos nas redes;

2) os indicadores de desempenho de qualidade representativos que contemplam a rede e seus serviços e

3) a coleta eficiente de medidas para implantação de ações de supervisão de qualidade na evolução das redes.

Como mecanismo de avaliação do modelo, a contribuição propõe que a aferição da qualidade no Brasil seja feita por meio de camadas, conforme abaixo:

• Camada A: o usuário final experimenta a satisfação esperada durante o serviço;

• Camada B: o usuário alcança a satisfação de acordo com as suas expectativas;

• Camada C: o usuário que necessita do serviço na rede consegue completar de forma esperada;

• Camada D: os usuários são atendidos em termos de cobertura e tecnologia atualizada.

Seriam efetuadas as seguintes medidas:

• QoE: medida da qualidade de experiência do usuário final durante suas interações de negócios e serviços;

• KQI: medida fim-a-fim de indicadores de desempenho da rede que podem caracterizar a qualidade de diferentes serviços que a rede fornece aos usuários finais;

• KPI: conjunto de indicadores que podem medir e monitorar o desempenho da rede incluindo disponibilidade, acesso, manutenção, mobilidade da rede;

• NI: infraestrutura fundamental da rede, que inclui quatro aspectos: espectro, tecnologia, site e características específicas, além de outras instalações acessórias.

A contribuição chama atenção ainda para a camada de infraestrutura de rede (D), por envolver a composição de equipamentos da rede e requerer investimentos para a gerência, operação e manutenção, bem como possuir relação direta com as radiofrequências e a tecnologia que interliga com as camadas de KPI, KQI e QoE. Principalmente, no sentido de prover cobertura aos usuários, propondo que sejam incluídos os indicadores de CRP (Coverage Ratio based on Population) e CRA (Coverage Ratio based on Area).

Na camada de qualidade da rede (C) residem os aspectos operacionais da rede sustentados pelo funcionamento da infraestrutura no tocante ao provimento da conexão aos usuários, sugerindo os seguintes KPIs operacionais fundamentados na razão disponibilidade/indisponibilidade da rede de acesso, na conectividade da rede de acesso e na velocidade de rede proporcionada aos usuários (taxa de transmissão -throughput). 

Na camada qualidade do serviço (B) baseada na integridade do uso dos serviços considerando que os requisitos de QoS sejam satisfeitos, pois visam fornecer indicadores fim-a-fim da rede que podem caracterizar a experiência alcançada em diferentes serviços. Sugerem como indicadores de KQIs: streaming de vídeo, navegação web, mensagens instatâneas (IM) e redes sociais (SNS), Serviços de Voz, Transferência de Arquivos.

Por fim, a camada de experiência dos usuários que consistiria na experiência do usuário retratado através de uma indicação quantitativa que reflete a lacuna entre a qualidade dos serviços/rede em relação às expectativas do usuário. 

A contribuição estabelece ainda que a supervisão da rede móvel deve ser feita principalmente por crowdsorcing, não somente por Drive Test. 

Outra contribuição indica que no modelo de gestão da Anatel deveriam ser consideradas as seguintes categorizações:

Categorias de Serviços:
 Web;
 Vídeo;
 E-mail;
 FTP/HTTP, Download e Upload;
 Voz.
Categorias de Indicadores:
 Acessibilidade;
 Latência;
 Retenção;
 Velocidade;
 Qualidade.

A justificativa consiste que o conteúdo de vídeo é o que mais tem exigido dos consumidores e do desenvolvimento da rede. A indústria de telecomunicações estaria prevendo que o conteúdo do vídeo passe a representar cerca de 80% do tráfego de internet até 2021. Por isso os usuários estariam propensos a exigir os seguintes parâmetros :

Resposta de busca
 Tempo de zapping
 Vídeo freeze
 Taxa de resolução
 Color Gamut
 Pixelização
 Taxa de compressão

Alertam ainda que as características dos novos cenários "impactam diretamente o volume de dados na rede, estreitando o relacionamento do setor de telecomunicações com a estatística, sobretudo no contexto de processamento de um grande volume informações (Big Data). Ao mesmo tempo, os usuários digitais esperam uma experiência consistente e de alta qualidade em diferentes lugares, com diferentes serviços e dispositivos. Com isso, é possível mencionar que o conceito de qualidade evolui juntamente com as tecnologias e uma mudança de análise, antes focada somente sobre o desempenho técnico das redes, surge contemplando as camadas de rede, serviços e principalmente, a experiência final dos próprios usuários. De forma específica, a correlação entre os indicadores técnicos das redes e a experiência dos usuários (QoE – Quality of Experience) ocorre de forma complexa e tecnicamente dependente da tecnologia e dos serviços dentro do contexto de análise".

Adicionalmente, propõe que a cobertura e capacidade da rede estão fortemente correlacionadas aos níveis de qualidade. 

Essa contribuição foi acatada parcialmente, pois haverá a aferição da qualidade nestes aspectos, haja vista que um dos pilares da proposta de modelo submetida à consulta pública foi o de buscar tanto a experiência do consumidor quanto a qualidade do serviço prestado. Serão adotados mecanismos de crowdsourcing em conformidade com as propostas de aferição para os indicadores, no entanto, as métricas propostas para os indicadores serão avaliados quando da elaboração do Manual Operacional e eventualmente poderão ser objeto de debate no GTQUAL.

Sobre a contribuição no sentido de se inserir na avaliação da qualidade o tratamento da infraestrutura disponibilizada pelas prestadoras, não se restringindo o modelo a avaliação dos índices de qualidade (IQS e IQP), entende-se pela sua pertinência, por entender que a informação sobre a infraestrutura disponibilizada influencia na condição de entrega da qualidade do serviço prestado. Nesse sentido, foi incluída obrigação das prestadoras informarem a ESAQ e publicar em seus sítios eletrônicos informações sobre as características da infraestrutura utilizada na prestação dos diversos serviços.

Convém mencionar que, também se entende pertinente a adoção de avaliações sobre as camadas de aplicação. Contudo, não se entendeu adequado fazer inclusão precisa de quais parâmetros deveriam ser monitorados e publicados, tendo em vista o caráter dinâmico de atualização da importância de cada item nessa camada.

Por todo o exposto, entende-se que as contribuições aqui tratadas são muito pertinentes, e que o modelo segue, na medida do possível, essas diretrizes. Ressalta-se que, conforme exposto neste documento, a Agência poderá exercer contratação de serviço que venha a efetuar parte das atividades de medição ou mesmo complementá-las, incluindo a possibilidade de medições da camada de aplicações, num modelo adaptativo às atualizações inerentes ao setor de telecomunicações.

No que se refere a proposta de modificação nos indicadores, as seguintes contribuições e avaliações foram recebidas.

Para o IND1 (Indicador de Reclamações na Anatel), as contribuições propuseram que fossem excluídos de seu cômputo as reclamações que não tiveram acesso prévio às prestadoras, as sem protocolo validade, as duplicadas, as contumazes, as provenientes de consultorias, as inválidas e as improcedentes, e que em virtude da sua subjetividade que o IND1 fosse excluído do cômputo do IQS. Reiterou-se ainda a contribuição de que somente haja uma linha de base para os indicadores após 24 meses de coleta e que não seja estabelecida uma granularidade de coleta municipal. 

A respeito das contribuições acima, entende-se que não devem ser acatadas. Assim, toda reclamação de consumidor deve ser contabilizada, devendo os expurgos serem exceções, além de admitir a exclusão de registros duplicados. Entretanto, não há razão para justificar o expurgo das  reclamações improcedentes e aquelas provenientes de consultorias, pois no ordenamento jurídico é permitido que um procurador atue em nome do usuário.

Adicionalmente, não permitir que o usuário realize sua reclamação nos canais de atendimento da Anatel implica em negar o direito constitucional de petição.

Em arremate, entende-se que devam ser contabilizadas as reclamações dos consumidores contumazes, pois essas podem apresentar diversos motivos, e em sendo repetidas, já haveria previsão de cancelamento. Além disso, não faz sentido computar apenas as demandas procedentes, pois a procedência ou não é um conceito subjetivo de avaliação do usuário e não da prestadora. No entanto, todo este debate poderá ser objeto de discussão no GTQUAL, haja vista que dizem respeito a possíveis expurgo no cálculo do indicador, cuja fórmula e critérios serão definida no Manual Operacional. 

Ainda em relação ao IND1, destaca-se a contribuição da Ouvidoria que propõe que seja excluído o IND1 do IQS, em virtude de ter natureza de reação do usuário, sendo predito pela satisfação, e não preditor da qualidade do serviço propriamente dita (QoS). Além disso, a Ouvidoria solicita que pelo mesmo motivo seja excluído o indicador de cumprimento do prazo.

Essas contribuições foram acatadas, sendo que o IND1 passaria a compor o Índice de Reclamações dos Usuários (IR). Justifica-se a alteração, pois, de fato, o IND1 tem característica de Reação do Usuário, ou seja, a qualidade do serviço especificamente no pós-venda. Esses indicadores, derivados dos indicadores relacionados com reclamação atualmente em vigor, possibilitam o acompanhamento da prestação do serviço após a contratação e utilização  do serviço pelo usuário. Tendo em vista que a realização da pesquisa de satisfação, capaz de medir efetivamente a opinião do consumidor quanto ao serviço prestado, é bastante custosa e impossibilita uma atualização mais dinâmica de potenciais fontes de problemas, os indicadores de reclamações do usuário têm o objetivo de apontar quais os fatores da prestação que estão com maior nível de problemas e, dessa forma, permitir ações diretas por parte da Agência.

Acerca das contribuições referentes ao  IND2 (Indicador de Eficiência de Chamadas), essas foram no sentido de alterar a granularidade do indicador e utilizar os contadores de acesso como forma de coleta dos dados para o cômputo do IND1. Essa contribuição não foi acatada, pois se entende que a granularidade de consolidação municipal  é uma premissa básica do modelo ora proposto e que os critérios de consolidação do indicador serão definidos no GTQUAL e consolidados no Manual Operacional.

A respeito do IND3 (Indicador de de Conexão de Dados Medidas na Rede de Acesso), as contribuições propuseram a retirada no cômputo do indicador das aferições em redes 2G, e a utilização para fins de acompanhamento de contadores da rede de acesso para sinalização e canalização, além de que a granularidade do indicador seja objeto de definição do GTQUAL. A contribuição não foi acatada, pois se entende que a granularidade de consolidação municipal  é uma premissa básica do modelo ora proposto e que os critérios de consolidação do indicador serão definidos no GTQUAL e consolidados no Manual Operacional.

A respeito das contribuições para o IND4 (Indicador de Cumprimento da Velocidade Contratada), sugeriu-se a exclusão do indicador, ou a exclusão do SMP do cômputo do indicador em virtude das características do serviço móvel, além de considerar um período de maturação para definições do indicador e estabelecer que a granularidade seja definida no GTQUAL. Adicionalmente, as contribuições indicaram preocupação de que a rede fixa e a rede móvel não estejam no mesmo ranqueamento e que a velocidade contratada seja a definida entre usuário e prestadora. A respeito desse último ponto, destaca-se que o ranqueamento será feito em razão do serviço outorgado. Sobre as demais contribuições, entende-se que os critérios de consolidação do indicador devem ser definidos no Manual Operacional. 

As contribuições relacionadas ao IND5 (Indicador de Latência  da Conexão de Dados), ao IND6  (Indicador de Variação de Latência da Conexão de Dados) e IND7 (Indicador de Perda de Pacotes na Conexão de Dados) foram no sentido de que sejam excluídos os indicadores, ou que seja excluído o SMP do cômputo dos indicadores, em virtude da significativa variabilidade dessas métricas fruto da característica do serviço móvel e da topologia de rede utilizadas, bem como das diferenças de comportamento para cada uma das métricas em diferentes redes de acesso GSM (2G), WCDMA (3G) e LTE (4G), sugerindo também que seja excluída a aferição na rede 2G.

Adicionalmente, as contribuições sugerem que a granularidade e respectivas formulações desses indicadores sejam amplamente discutidas no GTQUAL quando de sua inclusão no Manual Operacional, e que os requisitos mínimos desses indicadores somente sejam definidos após um período de maturação de 24 meses de medições.

Além disso, os comentários sugeriram que seria impossível comparar medições realizadas na rede fixa SCM e na rede SMP e propuseram que seja estabelecido como requisito mínimo para o IND5 que em 95% das medições a latência seja menor que 120ms. 

Há contribuições ainda para que a latência bidirecional, variação  de  latência  e  perda  de  pacotes  sejam medidas separadamente,  em  3  indicadores,  pois  só  assim haverá condições   técnicas   de   avaliar, atuar e justificar um comportamento localizado da rede ou inerente a sua topologia. 

Outras contribuições solicitaram que as  formulações do IND5 sejam discutidas amplamente pelo GTQUAL, em razão da complexidade de implementação e das nuances técnicas apontadas. Para IND6 e IND7 houve comentário de que, para que no SCM, estes indicadores não seriam parâmetros da qualidade  focados no usuário final e que o ETSI indica que não seria salutar aferir a qualidade com indicadores relacionados as métricas dos 3 indicadores.

Em relação a essas contribuições, comenta-se que conforme já mencionado anteriormente as definições e formulações dos indicadores serão objeto do Manual Operacional, cujo modelo estatístico a ser consolidado no GTQUAL observará as questões levantadas. Além disso, entende-se IND5, IND6 e IND7 já são indicadores independentes. Além disso, a comparação dos resultados se dará por meio de cada serviço, ou seja, SCM ou SMP, ou outro que venha a se estabelecer. Finalmente, no que tange aos 3 indicadores, em especial o IND6 e IND7, entende-se que eles são essenciais para aferir a experiência do usuário.

Em relação às orientações da ETSI sobre a aferição da qualidade, destaca-se que após uma busca na biblioteca de padrões do organismo não se encontrou a recomendação informada na contribuição de que os indicadores não sejam aferidos. Entende-se que a latência, variação de latência e a perda de pacotes sejam critérios essenciais para avaliar a qualidade percebida pelo usuário, pois podem, em conjunto, indicar problemas no usufruto de aplicações disponibilizadas aos usuários nas redes de dados.

Dessa maneira, as contribuições não foram acatadas.

Sobre o IND8 (Indicadores de de Disponibilidade), houve contribuição para que o indicador fosse excluído, que se realizasse o ressarcimento do usuário pela indisponibilidade do serviço conforme fórmula de cálculo da proposta de Regulamento de Disponibilidade submetido à Consulta Pública. Propôs-se ainda que sejam adotados critérios de regionalização para os tempos máximos de interrupção, considerando também as tecnologias empregadas no serviço, em especial em redes satelitais que devem seguir a Recomendação ITU-R P.837-1.

As contribuições propuseram também que o IND8 seja retirado do cômputo do IQS, pois poderia levar a entendimento equivocado do usuário quanto a reparação frente a ausência de serviço e dupla penalização das prestadoras, uma vez que todos os demais indicadores de “conformidade do produto” são afetados diretamente no momento da indisponibilidade (parcial ou total), o que causaria um impacto prejudicial no cálculo do IQS. As contribuições sugerem, então, que o IND8 seja um indicador informativo.

Em permanecendo o IND8 no cômputo do IQS, as contribuições sugerem que sejam expurgadas as medições dos demais indicadores técnicos durante os períodos de indisponibilidade, uma vez que as prestadoras já estariam sendo penalizadas pelo ressarcimento ao usuário. Em complemento, indicam que a publicação de informações sobre a qualidade dos serviços prestados não deixa de configurar uma penalidade à prestadora, ainda que em um grau mais brando, na medida em que fornece aos usuários os subsídios necessários para escolher a prestadora que melhor atende às suas expectativas, dentro da sua localidade.

Em relação às contribuições, destaca-se que a Agência sempre busca seguir Recomendações Internacionais sobre os indicadores de qualidade e que o IND8 é um indicador importante para a avaliação da qualidade, pois não há situação mais crítica que a indisponibilidade do serviço, não podendo a Anatel prescindir da avaliação da disponibilidade no âmbito do IQS, sob pena do modelo de qualidade restar incompleto.

Ainda em relação a disponibilidade e o ressarcimento aos usuários, houve contribuições para que haja previsão da forma de ressarcimento ao usuário, haja vista que com a revogação das regras do SCM os prestadores ficaram sem referência para efetuar o cálculo.  A contribuição foi parcialmente acatada, pois a fórmula de cálculo está prevista de forma geral no Regulamento e será pormenorizada no Manual Operacional.

Já em relação ao IND9 (Indicador de Cumprimento do Prazo), houve contribuições para que torna-lo informativo, pois o INF1 também trataria de reclamações de não cumprimento do prazo de atendimento agendado pela Prestadora. As contribuições propuseram ainda que não seja computado no IND9 o cumprimento de prazo de reparo e instalação de Telefones de Uso Público (TUPs), por ser objeto de regulamentação própria.

Há contribuições ainda para que seja incluído no RGC um prazo geral para demandas dos usuários, com meta absoluta e não um indicador de qualidade. Por fim, há contribuições para a retirada do IND9 do cômputo do IQS, por possuir natureza de reação.

A respeito da última proposta, entende-se que não se deve acatar, pois o cumprimento de um prazo agendado diz respeito a qualidade do serviço prestado, e não de reação do usuário.

Sobre a inclusão de um prazo geral no RGC, destaca-se que o não cumprimento de prazos pela prestadora tem sido um dos principais parâmetros para a a avaliação da qualidade do atendimento ao usuário.   Ademais, o IND9 afere objeto diverso do INF1, pois visa analisar o cumprimento do agendamento acordado entre as partes, e o INF 1 busca avaliar o tempo médio que a prestadora leva para reparar, instalar ou alterar o endereço do usuário.

Dessa forma, não foram acatadas as contribuições relativas ao IND9.

No que se refere ao último indicador proposto, IND10 (Indicador de Disponibilidade de TUPs), houve contribuição no sentido de que o indicador não pode compor o IQS, tal qual previsto, pois se aplica apenas às concessionárias e sua incorporação resultaria na impossibilidade de comparação do IQS de diversas prestadoras.

Desse modo, as contribuições opinaram que o IND10 deveria ser informativo ou ainda ser excluído da proposta de Regulamento, pois a disponibilidade dos TUPs poderia ser acompanhada por outros meios, por exemplo, pelos indicadores IND1 e INF3, pelas disposições do RGC (prazos de solicitações de serviços) e do PGMU, e pelo “Fique Ligado”, onde a Anatel recebe atualizações periódicas das operadoras sobre informação de disponibilidade da planta de TUP.  

Entende-se que apesar dos motivos expostos e da diminuição do uso dos TUPs, este ainda é instrumento essencial de comunicação pela população em geral, mas se acatou a proposta de que ele seja um indicador informativo e não componha o IQS. Na proposta de novo Regulamento, a Disponibilidade dos TUPs passou a ser o INF7. A respeito das métricas de cálculo do indicador, estas serão apreciadas no GTQUAL e consolidadas no Manual Operacional.

No que diz respeito aos Indicadores Informativos, houve contribuições no intuito de que fique mais claro o propósito destes no modelo, haja vista que não compõe o IQP e IQS.  Sobre o tema, esclarece-se que a função dos indicadores informativos é empoderar o consumidor no momento da escolha de sua prestadora.

Em complemento, as contribuições propuseram que os indicadores informativos não fossem aplicados à TV por assinatura ou que seguissem os padrões internacionais específicos para esses serviços quando da definição dos parâmetros no Manual Operacional, permitindo a comparabilidade dos resultados obtidos. Essas contribuições não foram acatadas, pois somente os INF1, INF2 e INF3 são aplicáveis aos serviços de TV por assinatura e para os demais entende-se que não haveria motivação para aplicação à esses serviços.

Especificamente sobre o INF1 (Indicador do Tempo Médio de Instalação, Reparo ou Mudança de Endereço), houve contribuição no sentido de sua exclusão e substituição pelo IND9 (Indicador de Cumprimento de Prazo). Além disso, as contribuições sugeriram que na hipótese de se ultrapassar o prazo máximo estabelecido no artigo 9º do RGC, sejam desconsiderados do cálculo do INF1: prazo acordado entre as partes, ocorrência de eventos de caso fortuito, força maior e demais situações excludentes e críticas, desde que comprovadas pela prestadora e aceitas pela Agência.

Entende-se que o tempo médio de realização da instalação, reparo e mudança de endereço é um item importante na avaliação da qualidade do serviço público, possibilitando que o consumidor tenha informações a respeito do tempo que sua prestadora leva para efetuar tais serviços. No que se refere as contribuições para os expurgos de cálculo do indicador, estes poderão ser objeto do Manual Operacional.

Para o INF2 (Indicador de Tempo Médio de Espera para Atendimento em Centro de Atendimento), há solicitações de que não entrem no cômputo do indicador os atendimentos de televendas e marketing ativo, por terem cunho temporário, solicitando ainda que se considere 80% das chamadas atendidas no call center em até 60 segundos, nos períodos de maior movimento (9h as 11 hrs e 19h as 22hrs). Sobre a contribuição, comenta-se que a forma de cálculo e consolidação do indicador informativo será objeto do Manual Operacional.

No que diz respeito ao INF3 (Indicador de Tratamento de Reclamações na Anatel), houve contribuições para que este, em conjunto com o IND1, substituam o IDA, bem como que seus parâmetros de cálculo sejam revistos e definidos, incluindo na sua aferição aspectos como reabertura, reiteração, e satisfação do usuário.  Foi acatada a contribuição para que o conjunto de indicadores relativos a atendimento substitua o IDA (Índice de Atendimento da Anatel).  No entanto, não foi acatada a contribuição em relação ao que se refere a forma de cálculo e consolidação do indicador informativo, que será objeto do Manual Operacional.

As contribuições referente ao INF4 (Indicador de Velocidade Média Contratada) propuseram sua exclusão por entenderem que o indicador informativo é redundante em relação ao IND4 (Indicador de Cumprimento da Velocidade Contratada). Além disso, as contribuições argumentam que se deve levar em consideração que cada prestadora tem portfólios de velocidade diferentes, e a publicação do INF4 sem esta informação pode levar interpretação equivocada da sociedade.

Entende-se que a contribuição não deve ser acatada, pois o IND4 monitora a entrega da velocidade do serviço contratado e o INF4 visa informar ao consumidor a velocidade média da conexão de dados entregue aos consumidores de uma determinada prestadora. Assim, busca-se transparência aos consumidores sobre os resultados reais, para alinhamento de expectativas. A respeito da forma de publicação das informações, o GTQUAl avaliará as informações necessárias quando da publicação do indicador informativo à população buscando sempre minimizar eventuais equívocos de interpretação pela sociedade.

Por fim, no que se refere as contribuições ao INF5 (Indicador de Experiência do Uso de Aplicativo em Redes de Dados), sugerem que não seria correto ponderar valores e/ou comportamentos de indicadores como throughput, latência, jitter e perda de pacotes para avaliação de serviços específicos a partir dos testes realizados, independente de qual seja a solução empregada. Medições envolvendo serviços como VoIP, por exemplo, envolverão trechos de rede (interna ou externa), plataformas e protocolos específicos de cada serviços que podem influenciar no resultado. Além disso, os insumos de avaliação das redes (contadores,   CDRs,   etc) não dispõem de detalhamento por aplicativo  (i.e. Facebook,   Youtube,   Netflix,   etc). Sobre o assunto, entende-se pela sua pertinência mas que, contudo, a parametrização da forma de medição e transposição não está delimitada no regulamento, mas em Manual Operacional, sendo factível o estabelecimento dos métodos mais adequados de medição.

Por outro lado, há contribuições para que  seja aferido o KQIs, que se baseia na medida de acessibilidade aos serviços e na experiência de uso envolvendo os atrasos (latência), a retenção (permanência), e a velocidade (transferência), o qual se aproxima da experiência dos usuários, pois fornece indicadores de desempenho fim a fim que podem caracterizar a experiência alcançada em diferentes serviços. Assim, a avaliação da camada de qualidade dos serviços seria baseada na integridade no uso dos serviços. As contribuições sugerem, então, diversos indicadores considerando as aplicações de streaming de vídeo, navegação web, aplicações voltadas para troca de mensagens e redes sociais, serviços de voz e transferência de arquivos. Tais contribuições foram acatadas, ressaltando o comentário do item anterior, que as definições devem ficar a cargo do GTQUAL.

Alteração na descrição dos indicadores constante do art. 6º do Anexo I do RQUAL

As contribuições trataram da relação dos indicadores que devem compor o novo modelo de gestão da qualidade, seja através do Índice de Reclamações dos Usuários seja pelo Índice de Qualidade do Serviço. Conforme visto acima, foram acatadas as contribuições para tornar o IND1 (Reclamações na Anatel) um Índice de Reclamações, por ter natureza diversa do IQS. Assim, o IR será um dos itens a serem avaliados nas condições de conformidade.

Houve alterações ainda no sentido de que o IND10, passou a ser informativo, haja vista que não compõe o cálculo do IQS, porém se mantém a possibilidade de ações da Anatel no intuito de atuação caso entenda necessário.

Clusterização e granularidade na coleta, consolidação, publicação e acompanhamento dos indicadores

Há contribuições no sentido de que para cidades acima de 300 mil habitantes deveriam ser analisados os distritos da cidade, haja vista que serviços de telecomunicações podem ter qualidade distinta em um mesmo município. A contribuição foi parcialmente acatada, no sentido de que o modelo poderá ser adotado para o cálculo de certos indicador, em Municípios com mais de dois milhões de habitantes (segundo estimativas do IBGE), especialmente para aqueles com granularidade mínima Municipal, podendo ser definida pelo GTQUAL avaliação de informação em menor granularidade, ou seja, por distritos ou subdistritos. Dessa forma, a definição de granularidade de coleta dos indicadores está prevista para definição no GTQUAL.

Tornar informativos os indicadores até a publicação da RRM

As contribuições sugeriram que os indicadores de qualidade deveriam ser informativos até a publicação da Resolução de Requisitos Mínimos (RRM) e total implementação do modelo de qualidade. Essas contribuições foram acatadas parcialmente, na forma descrita nos itens 3.32 e 3.33 e subitens. Ou seja, a Resolução de Requisitos Mínimos foi objeto de reformulação quanto ao seu objeto e passou a ser denominada Despacho de Valores de Referência (DVR) e passa a contar com os Valores de Referência, a definição das classificações de qualidade e especificações mais técnicas em atenção ao regulamento para o acompanhamento da Anatel. 

No entanto, a aferição e publicação dos indicadores e índices de qualidade será após um ciclo da aprovação do Manual Operacional pelo GTQUAL, sendo que neste período permanecerão vigentes os indicadores dos regulamentos atuais com correspondência técnica com os propostos no novo modelo, conforme se consolidou nas revogações dessa proposta de Resolução.

Excludentes para a obrigação de coleta dos indicadores

As contribuições sobre o tema foram no sentido de que fossem excluídos do cálculo dos indicadores os eventos de terceiros, conforme visto no tópico acima relativo aos indicadores, incluindo algumas situações pré-definidas de caso fortuito e força maior e a sua forma de comprovação à Anatel. Sobre  o tema, entende-se que as excludentes de coleta de indicadores e para o cômputo do indicador/índices devem estar previstas no Manual Operacional.

ÍNDICES DE QUALIDADE DO SERVIÇO (IQS) E DE QUALIDADE PERCEBIDA (IQP)

Modificar a granularidade do cálculo e consolidação do IQS

A respeito da granularidade da consolidação do IQS, houve contribuições no sentido de que a granularidade não seja municipal, devendo ser considerados os custos operacionais decorrentes e dificuldades estatísticas relativas a coleta de cada indicador, devendo a granularidade de cada um deles ser discutida e aprovada no âmbito do GTQUAL. Justifica-se tal posição, segundo a contribuição, o fato de que a granularidade municipal amplificaria os pontos de controle de uma prestadora no âmbito da qualidade.

Tais contribuições não foram acatadas, pois se entende que a aferição de dados em nível municipal é essencial para o melhor conhecimento e acompanhamento da qualidade dos serviços pela sociedade. Ademais, tem-se disponibilidade atualmente de métodos de medição com custos marginais, reduzidos, rechaçando a visão de custos demasiados para o modelo. À título de exemplo, os indicadores de tempo de atendimento já são disponíveis na operação das prestadoras, os indicadores de acessibilidade estão disponíveis nas plataformas de rede, os indicadores de banda larga já são medidos por métodos de crowdsourcing no modelo desenvolvido pelo setor, denominado de multicoletor. Nessa linha, a argumentação de custos não se fundamenta em face as disponibilidades tecnológicas atuais.

Houve contribuições para que no IQS, bem como no IQP, se tenham diferentes referências em função dos tipos de aplicações e serviços, por exemplo no indicador de latência, pois diferentes serviços e aplicativos têm requisitos distintos de latência (em outras palavras, vídeo, navegação na Web, jogos online ou mensagens instantâneas têm requisitos diferentes para latência ou seu indicador equivalente). Deste modo, alerta que a definição de uma meta exclusiva para esse indicador pode aumentar os custos para seu atingimento em níveis superiores, o que poderá acarretar em transferência de custos aos usuários finais ou em uma experiência limitada. Tal contribuição foi acatada, no entanto será objeto de avaliação do GTQUAL e consolidação das conclusões no Manual Operacional. 

Incluir custos de atendimento no cálculo do IQS

A granularidade municipal prevista na proposta de CP para o IQS também teve inúmeras contribuições no que se refere aos custos da coleta dos indicadores que compõe o IQS e o IR na referida granularidade. Entende-se que a adoção da metodologia de crouwdsourcing para o SMP e SCM, mitiga a argumentação do aumentos dos custos para tal aferição. No que se refere ao STFC e SeAC haverá na presente proposta de regulamento uma significativa redução dos indicadores aferidos, em relação aos atuais, também não procedendo a alegação de incremento de custos. Ademais, a metodologia e eventuais custos da adoção de cada uma delas poderá ser levantado para discussão no GTQUAL. Cumpre ainda mencionar que o IQP será resultado da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida já adotada pela Anatel, e, assim, no que se refere ao IQP não há maiores custos na aferição do índice. Deste modo, entende-se que não procede a alegação de significativo incremento nos custos para aferição dos indicadores no novo RQUAL.

Modificação da sistemática de cálculo e/ou retirada de indicadores do cômputo do IQS

As contribuições propuseram uma série de modificações no cálculo do IQS, o qual é uma média ponderada dos valores escalonados dos indicadores de qualidade. Em síntese, propõe-se a retirada do IND8 e IND9 do cômputo do IQS, a modificação dos pesos no IQS para o SMP a partir de um agrupamento representado de parcelas estruturantes conforme correlação com o serviço, por exemplo, para 0,15 para o IND1 e 0,25 para o IND2, entre outras propostas de modificação. Apresenta preocupações para a normalização de 0 e 1, por meio da fórmula escalonamento E(INDi). Outras contribuições trazem preocupações com os valores máximo e mínimo para INDi que são variáveis e consideram as medições de todas as prestadoras. Em cenários onde todas as prestadoras apresentam medições muito próximas e que indicam serviço entregue com qualidade, a prestadora que apresentasse a pior medição, teria seu indicador normalizado como 0 (zero), apesar de estar entregando um serviço (referente àquele indicador) com qualidade. Outras contribuições foram no sentido de que houvesse uma avaliação de no mínimo de 2 ciclos para a determinação dos pesos e valores dos indicadores que compõem o IQS e que qualquer alteração no cômputo do IQS seja objeto de aprovação do GTQUAL. Há contribuições ainda para que caso não haja a aferição do indicador em conformidade com o MOP este seja excluído do computo do IQS. 

Entende-se que o Índice de Qualidade de Serviço (IQS) deve refletir os diversos aspectos relevantes para a avaliação da qualidade da rede do ponto de vista do consumidor, sendo assim não faria sentido a retirada de indicadores do cômputo do índice.  Deste modo, conforme já analisado da contribuição da Ouvidoria, foi retirado do cômputo do IQS apenas o IND1, por ter natureza diversa.

No que se refere a retirada do IND8 e IND9, as contribuições se embasaram no fato de que tais indicadores deveriam ser informativos. Conforme exposto anteriormente, entendeu-se que estes aferem aspectos relevantes da rede do serviço, não havendo justificativas para sua retirada do computo do IQS.  

No que diz respeito ao peso dos indicadores na composição do IQS, estes serão obtidos após análise dos dados do primeiro ciclo de aferição da qualidade, conforme proposta de novo artigo 12, e estará consolidado no Despacho de Valor de Referência. Em razão disso, a fórmula disposta no Anexo I da proposta de Regulamento já prevê a possibilidade de adequações dos pesos, que poderão ser informados no DVR. Ou seja, a Agência acredita que estudos devem ser conduzidos para avaliar se os pesos devem ou não ser atualizados, por exemplo, quando da aprovação da Resolução de Requisitos Mínimos (RRM), agora denominada Despacho de Valores de Referência (DVR). 

No entanto, entende-se inapropriado modificar os pesos tanto da fórmula de cálculo do IQS quanto dos demais índices de qualidade (IQP e IR), sem um estudo e uma avaliação prévia, de preferência com os dados reais das medições, por esse motivo não se acatou a sugestão tanto de retirar indicadores quanto de modificar os pesos.

Sobre as normalizações dos indicadores entre 0 e 1, entendem-se necessárias, considerando que os indicadores têm naturezas diversas e devem compor um mesmo índice. Eventuais questões falhas podem vir a serem tratadas pelo GTQUAL na definição das metodologias de medição.

Granularidade do cálculo do IQP

As contribuições foram no sentido de substituição do termo “Município” por “Unidade de Federação” na fórmula de cálculo do IQP, para adequar a granularidade de consolidação utilizada para os indicadores que refletem as dimensões da Pesquisa de Qualidade Percebida de que trata o Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações. A contribuição foi acatada e promovendo as devidas alterações na proposta do artigo 4°, do Anexo I ao Regulamento, o texto regulamentar ficaria:

Art. 4º. O Índice de Qualidade Percebida (IQP) será composto pela Média Ponderada dos indicadores que refletem as dimensões da Pesquisa de Qualidade Percebida de que trata o Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, conforme abaixo:

Fórmula 2 – Índice de Qualidade Percebida da Unidade da Federação (IQP)

i é o subscrito para o indicador de cada dimensão da Pesquisa de Qualidade Percebida, que pode assumir valores distintos a depender do serviço, da UF;

n é o número de dimensões da Pesquisa de Qualidade Percebida, que pode assumir valores distintos a depender do serviço, da UF;

IND_i é o valor obtido para o i-ésimo indicador da i-ésima dimensão na respectiva UF em questão;

w_i é o fator de ponderação correspondente ao i-ésimo indicador (IND_i)

Para cada serviço o somatório dos fatores de ponderação será necessariamente igual a 1 (um).

Parágrafo único. Para a consolidação nacional do IQP deve ser utilizada a média ponderada os valores do IQP de cada UF utilizando os pesos conforme definidos na DVR.

Outra contribuição apresentada para o tema foi no sentido de adequar o texto regulamentar para que os demais índices do regulamento sejam aferidos na UF, não somente o IQP. A contribuição foi acatada parcialmente, no sentido de que não só o IQP será aferido no nível da UF, mas também o IR e o IQS.

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

TÍTULO II DO MODELO DE GESTÃO DA QUALIDADE

CAPÍTULO I DA AFERIÇÃO DA QUALIDADE

Art. 9º. A Qualidade da prestação dos serviços das prestadoras abrangidas por este Regulamento será aferida, para cada serviço, nos termos definidos no Anexo I deste Regulamento, da seguinte forma:

I - Em cada município serão aferidos, em ciclos semestrais, o Índice de Qualidade do Serviço (IQS) e o Índice de Reclamações dos Usuários (IR);

II – Em cada Unidade da Federação (UF) serão aferidos, em ciclos anuais, o Índice de Qualidade do Serviço (IQS), o Índice de Reclamações dos Usuários (IR), ambos por meio da consolidação dos resultados dos seus respectivos municípios, e o Índice de Qualidade Percebida (IQP).

III - Nacionalmente serão aferidos, em ciclos anuais, o Índice de Qualidade do Serviço (IQS), o Índice de Reclamações dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP), todos por meio da consolidação dos resultados das Unidades da Federação.

As contribuições sobre o IQP abordaram a ausência de clareza do índice no modelo e que o emprego da variação positiva do IQP como medida normativa, não permite verificar se o desempenho é satisfatório ou insatisfatório. A contribuição foi acatada parcialmente no sentido de o IQP integrar como critério de avaliação da qualidade do serviço prestado. Assim, o IQP será um dos índices que terá valor de referência e será utilizado tanto para a atribuição do nível de qualidade, bem como para atribuição da criticidade ou do regime especial. A respeito da granularidade será respeitada a especificação do Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução n° 654/2015.

TRATAMENTO DE INTERRUPÇÕES E DA DISPONIBILIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES/TUPs

Definições gerais no tratamento de interrupções, Exclusão do tratamento de interrupções do RQUAL e aspectos correlatos

Sobre o conceito de interrupção, as contribuições foram principalmente no sentido de acrescentar a definição de falha da rede da prestadora. A contribuição não foi acatada, pois se entende suficiente a previsão da definição de interrupção prevista na proposta submetida na Consulta Pública. 

As contribuições sugeriram também que na definição de disponibilidade do serviço devam ser consideradas as tecnologias dos serviços ofertados, em especial com as seguintes caracterizações:   

• No STFC seja considerado apenas os eventos da planta interna da prestadora que afetem o tráfego local e se por WLL evento que afete mais 20% dos usuários no município; 

• No SMP seja considerada interrupção apenas o evento que afete mais de 20% das ERBs do município; 

• No SCM apenas os eventos que afetem a planta interna da prestadora e que atendam exclusivamente ao mercado massivo; 

• No  SeAC, seja pela existência da indisponibilidade de todos os canais disponíveis no line up dos assinantes (SD, HD, áudio e vídeo) ou somente as atividades de Distribuição, tais como definidas no art. 2º, X, da Lei 12.485/2011, por  meio  da  tecnologia  DTH,  entende-se  por interrupção a   paralização   total   e   simultânea   na distribuição de conteúdos de áudio e vídeo na forma de pacotes;

• Na  prestação  de  serviços  cujo  acesso  seja  feito através de radioenlaces via satélite, serão observadas as condições   de   propagação   inerentes   ao   meio   físico utilizado,   observando-se   o   nível   de   disponibilidade calculado  conforme  metodologia  disposta  pela  União Internacional  de  Telecomunicações  –  UIT.  Sendo proposto que interrupções dessa natureza não sejam contabilizadas como Falha na Rede da Operadora.

Sobre as contribuições, entende-se que as condições de caracterização das interrupções dos serviços constarão do Manual Operacional, sempre observando as particularidades dos serviços prestados.  

Em complemento, houve contribuições para que seja considerado interrupção a paralização pelo tempo mínimo de 30 (trinta) minutos do serviço, ou alternativamente por mais de 10 (dez) minutos. Entende-se também que a eventual definição de tempo mínimo para caracterizar uma interrupção também será objeto do Manual Operacional.

No que se refere a interrupção programada, foi incluído o requisito de que tais interrupções somente serão assim consideradas se ocorrerem na rede interna no período as 0hrs às 6 hrs, e na rede externa das 6 hrs às 12 hrs

As contribuições também propuseram retornar a fórmula de ressarcimento por interrupção no RQUAL. Sobre o tema, entende-se que a contribuição deve ser acatada, com a finalidade de nortear os direitos que os usuários terão em virtude de eventual interrupção do serviço.

Houve contribuições também para alterar a proposta do conceito de interrupção massiva, prevista no artigo 34 do texto da Consulta Pública, no sentido de diminuir de 20% para 10% o número de acessos ou percentual de elementos de rede de acesso da prestadora envolvidos na interrupção para caracterizar uma interrupção massiva. O autor justifica argumentando que 20% implica num patamar muito alto de afetação. Por outro lado, houve contribuições para elevar para 60% (sessenta por cento) o número de acessos em serviço afetados, em virtude do fato do atual percentual possibilitar que eventos que durem poucos segundos ou minutos, e que são imperceptíveis aos usuários finais, sejam categorizados como interrupção massiva. No entanto, o objeto de tais definições serão objeto de apreciação no GTQUAL, pois impacta no cálculo do indicador de disponibilidade.

 Houve outras contribuições para contribuições para caracterizar interrupções massivas no SMP, por exemplo, quando afetem os serviços de voz e dados 2G, 3G e 4G;  ou mais de 20% da planta de ERBs em operação na localidade por mais de 30 minutos; ou afete o core da rede (HLR, HSS, BSC, RNC e MGC).

Para o STFC prestado por meio da tecnologia FWT (Fixed Wireless Terminal), propôs-se que as interrupções massivas sejam caracterizadas pela afetação de pelo menos 20% ou 50 mil acessos, o que for menor, ou 100% (cem por cento) dos elementos de rede de acesso, simultaneamente.  

Assim como nos casos anteriores, tais contribuições preveem condições para o cálculo do indicador de disponibilidade do serviço e, portanto, serão objeto do Manual Operacional.

A respeito da contribuição que propôs a comunicação das interrupções seja feita pelo SAIS, entende-se que ela já se encontra contemplada no regulamento, haja vista a necessidade de conhecimento da Anatel das interrupções programadas ou não ocorridas na rede da Prestadoras.

As contribuições propuseram também que o cálculo de ressarcimento seja feito segmentando-se acessos pré-pago e pós-pagos para as interrupções massivas. A proposta foi acatada, mas também será tema do Manual Operacional.

Em relação ao artigo 35, houve contribuições para que o termo imprevisibilidade seja retirado da definição de situação de emergência, pois se entende que há situações que embora sejam previsíveis, não são ocasionadas pelas prestadoras. A contribuição não pode ser acatada haja vista que se trata de caracterização de interrupção excepcional. Além disso, no inciso III do artigo 35 foram propostos que sejam incluídos exemplos de caso fortuito e força maior, o que não foi acatado, pois se entende que tais exemplos devem constar do Manual operacional.

Alternativamente, houve contribuições que solicitaram a adoção do conceito de situação de emergência previsto na Resolução n° 656/2016,  e adotar também o conceito de situação irresistível. Essas contribuições não foram acatadas em virtude do fato de que o conceito de situação de emergência previsto no Regulamento aprovado pela Resolução n° 656/2016 ser concernente a municipalidade e não à rede da prestadora. No que tange a adoção do conceito de situação irresistível, entende-se que o conceito de situação de emergência já traz a irresistibilidade como uma das suas condições de caracterização.

Comunicação das interrupções

Há contribuição no sentido de que se mantenha a publicação da interrupção em jornais, revistas e rádio, sem prejuízo da comunicação direta ao consumidor, pois onerar as prestadoras fará com que haja um menor potencial de investimento da rede das prestadoras a fim evitar novas interrupções. Verifica-se que o intuito do artigo é informar a Anatel, usuários e prestadoras interconectadas da ocorrência da interrupção, havendo hoje meios mais efetivos de comunicação direta com as partes afetadas, deste modo, não se mostra factível acatar a proposta apresentada. Ademais, a disponibilidade da rede também será aferida por meio de indicador, possibilitando influir no resultado do ranqueamento da prestadora quanto a qualidade de serviço prestada. Sobre o tema há contribuições para que as prestadoras não necessitem realizar a comunicação no seu portal, conforme previsto no § 5° do artigo 37, bastaria que a Anatel publicasse as informações. A comunicação aos usuários, Anatel e as demais prestadoras e maior transparência na ocorrência de interrupções deve ser feita principalmente pela Prestadora que teve o serviço na sua rede interrompida, deste modo não faz sentido eximir a prestadora da obrigação do § 5°. Deve-se ressaltar que quem detém o conhecimento dos usuários que foram impactados com a interrupção é a Prestadora e não a Anatel ou ainda a ESAQ.  

Houve propostas que solicitaram que o prazo para informar as interrupções massivas seja preferencialmente de 24 horas, em virtude de poder ocorrer em finais de semana feriados, ou de necessidade de ajustes no procedimento da prestadora, contribuição que não foi acatada haja vista que o impacto das interrupções massivas. Além disso, propôs-se que esse prazo seja contado do fim do evento, em virtude de ocorrerem casos em que o evento que causa a interrupção pode demorar mais que 24 horas, ocorre que a Anatel deve ser comunicada da ocorrência da interrupção de forma tempestiva, até porque em havendo o conhecimento da causa em prazo maior do que as 24 horas, o texto normativo prevê que a informação poderá ser complementada posteriormente.

Contribuições no sentido de suprimir as obrigações previstas nos parágrafo 1°, 2° e 5° em virtude da proposta de facultatividade de criação da EAQ. Entende-se que a proposta não pode ser acatada, haja vista conforme já tratado acima, foi mantida a necessidade de existência da EAQ

Outras contribuições solicitam que a notificação das interrupções massivas seja realizada somente quando da ocorrência do evento e não diariamente. Entende-se que as massivas são interrupções de grande porte e devem ocorrer excepcionalmente, no entanto, é necessário que se tenha uma rotina de comunicação, para diminuir os riscos da não comunicação dos interessados quando da ocorrência do evento.

Por fim, há contribuições para que o prazo previsto no caput do artigo 38 da proposta de CP, seja ampliado para 15 (quinze) dias. Entende-se que os 10 (dez) dias já se trata de prazo razoável para a inserção das informações aos usuários das interrupções não massivas. Tal prazo já foi previsto em virtude da necessidade de consolidação do IQS. 

Mecanismos de Ressarcimento versus Compensação (interrupções, degradação da qualidade, etc)

Os arts. 19 e 20 da proposta de Resolução apresentada na Consulta Pública nº 29/2017^[1] previram mecanismo de ressarcimento proporcional em decorrência do não atendimento ao prazo máximo de resolução estabelecido na regulamentação ou em contrato.

As contribuições apresentadas – em sua maioria, direta ou indiretamente, de prestadoras de serviços de telecomunicações e muitas com redação semelhante e teor equivalente – sugeriram, como um todo, a alteração ou exclusão integral dos dispositivos.

O cerne dos argumentos trazidos está sintetizado abaixo:

• As obrigações dispostas nos artigos 19 e 20 da Resolução da minuta do RQUAL são desnecessárias, haja vista que o reparo por indisponibilidade já estaria sendo tratado na seara das questões relacionadas a Interrupções de Serviços, o que provocaria duplicidade de penalização. Essa duplicidade de penalização se agravaria, sobretudo, a prevalecer o indicador IND9 – Cumprimento de Prazo. Segundo apontado, como esse indicador compõe o IQS, poderia provocar sanções, como a compensação automática, que, cumulada com o previsto no art. 19, configuraria a dupla penalidade. Além disso, os direitos individuais de pedidos de indenização pelos usuários estariam preservados/reforçados pelo disposto no Parágrafo Único do Art. 4º da proposta de RQUAL, bem como estaria previsto através do indicador INF1, que já permitiria a visualização do usuário dos tempos médios de atendimento de solicitação de serviços e a consequente comparação entre as prestadoras, dando-lhes maior poder de escolha. A adoção de dois ou mais mecanismos com objetivos semelhantes – controle e sancionamento, por exemplo – poderia levar a uma dupla penalização (bis in idem) à prestadora, contrariando o princípio pretendido com o novo regulamento.

• A alteração do RGC para inclusão do art. 85-A seria incoerente, especialmente tendo em vista que, ainda que o dispositivo proposto somente passe a vigorar quando da edição do RQUAL, ele não terá sua aplicabilidade, eis que inexistente o prazo máximo para a solução do reparo. Ainda que assim não fosse, fato é que não se pode atribuir caráter automático à obrigação de ressarcimento por parte das prestadoras, na medida em que isso significa privá-las do direito de apresentar justificativa para eventual não realização de reparo no prazo regulamentar

• O não atendimento da solicitação de reparo no prazo estabelecido nem sempre poderia ser imputado à prestadora - A não realização de reparo em determinado prazo pode estar associada a diversos motivos não decorrentes da atuação da prestadora, tais como: (i) agendamento tardio (i.e., já em desconformidade com o prazo regulamentar) da visita técnica, (ii) disponibilidade dos usuários para receber os técnicos da prestadora, (iii) cancelamento da visita técnica agendada, (iv) os locais em que o serviço é prestado, como sítios e casas de praia, em que nem sempre existem pessoas habilitadas para o atendimento do técnico.

• O RGC deveria diferenciar reparos decorrentes de falha no serviço dos reparos causados por culpa ou mau uso do equipamento pelo consumidor.

• Admitir a inclusão de obrigação de ressarcimento automático no RGC corresponderia a enriquecimento sem causa do cliente, que faria jus ao ressarcimento automaticamente sem, contudo, ter direito a ele.

Acerca desses pontos, cumpre observar que o direito ao ressarcimento é decorrente da não-fruição do serviço motivada por ação/omissão da prestadora na resolução do pedido de reparo. Não corresponde, portanto, a uma sanção ao prestador de serviço, mas medida de proporcionalidade, vez que o consumidor deve pagar apenas pelo serviço que efetivamente usufrui ou tinha como disponível. Demais disso, determinar à prestadora que devolva ao consumidor valor proporcional ao tempo em ele ficou sem o serviço, considerando que ele pagou pela disponibilidade/uso integral do serviço no período faturado, não pode de maneira alguma ser considerado como vantagem patrimonial para o consumidor. De igual sorte, é absurdo entender que devolver ao consumidor quantia referente à parte do serviço pelo qual pagou e não recebeu possa constituir hipótese de possível enriquecimento por parte dos consumidores.

A restituição individual prevista no art. 85-A do RGC não se confunde com as compensações sistêmicas previstas no Art. 7º do Anexo II do RQUAL. No mesmo sentido, não corresponde a hipótese cabível no Capítulo II do Título IV do Anexo I da Resolução, mas trata especificamente de regras sobre o ressarcimento automático. Adicionalmente, não se deve confundir as disposições sobre metas de qualidade acompanhadas de modo geral com direito do consumidor. Enquanto as primeiras analisam a qualidade do serviço do ponto de vista macro e incorporam nas métricas a noção de que falhas isoladas na prestação do serviço não caracterizam um serviço ruim, o segundo parte da ponto de vista da relação contratual com o consumidor e se rege pelo princípio de que a nenhuma das partes é legítimo cobrar pela contraprestação da outra sem que tenha cumprido sua parte.

Entende-se, ademais, que a exclusão do dever de reparar quando decorrente de ação/omissão do próprio consumidor é uma decorrência da própria lógica do dispositivo.

Por fim, foi parcialmente acatada sugestão de não condicionar o dever de ressarcir ao descumprimento do prazo para reparo, sobretudo porque o ressarcimento ao consumidor não é uma sanção pelo descumprimento do prazo para reparo, mas o restabelecimento do equilíbrio do contrato a fim de que cada parte tenha da outra o que lhe é devido na medida em cumpriu sua parte no contrato.

Neste sentido, entende-se que o valor deve ser proporcional ao tempo em que o serviço ficou indisponível, independentemente do prazo máximo estabelecido em regulamentação para reparo.

Houve, ainda, contribuição (ID 82609) afirmando o seguinte:

• A obrigação das prestadoras ressarcirem, de forma automática, os usuários em caso de comprometimento do serviço não poderia ser inserida justamente no capítulo do RGC que trata especificamente da devolução de valores, em especial de valores indevidamente cobrados dos usuários. No mesmo sentido, não poderia estar sujeita às consequências previstas no referido Capítulo V, principalmente a do disposto no artigo 89 do RGC.

Acerca desse ponto, entende-se que o ressarcimento e a compensação são, ambos, formas de "devolução de valores", assim como aquelas originalmente previstas no art. 85 e seguintes do RGC, sendo portanto pertinente tratá-los conjuntamente.

Houve contribuição (ID 82798) afirmando que a necessidade de reembolso imediato inviabilizaria a operação financeira dos prestadores de serviço de telecomunicações, diante da alta taxa de inadimplência, trazendo risco de negócio desnecessário. Sugeriu-se que o desconto possa ocorrer na próxima fatura. Acerca dessa contribuição, entende-se pertinente informar que o dispositivo não prevê a restituição imediata, mas sim automática - vale dizer, sem a necessidade de solicitação do consumidor e sim diante da simples ocorrência do fato gerador (indisponibilidade do serviço), tendo-se acatado parcialmente a contribuição.

Na mesma linha, houve, ainda, contribuição (ID 82472) no sentido de que o ressarcimento deve corresponder a todo o período em que o serviço ficou interrompido ou prestado com defeito, não devendo estar relacionado ao prazo de reparo. Sugeriu-se, adicionalmente, caso o reparo não seja feito no prazo regulamentar, que o consumidor terá direito a ser indenizado adicionalmente, caso o descumprimento do prazo de reparo lhe cause algum prejuízo. A justificativa da contribuição foi o entendimento de que a compensação entre vício na prestação do serviço e pagamento deve estar estritamente relacionada com o tempo de interrupção na disponibilidade do serviço. Entende-se que o valor deve ser proporcional ao tempo em que o serviço ficou indisponível, independentemente do prazo máximo estabelecido em regulamentação para reparo, tendo-se acatado parcialmente a contribuição.

Assim, consideradas as propostas realizadas no curso da CP 29, sugere-se a seguinte redação para os arts. 19 e 20 da Resolução que aprova o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL (novos arts. 6º e 7º após a revisão realizada no âmbito deste informe):

Art. 6º O Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, passa a vigorar acrescido do seguinte artigo:

“Art. 85-A. A empresa deve proceder ao ressarcimento do valor relativo ao comprometimento mensal do usuário do STFC, SCM ou Serviço de TV por Assinatura, automaticamente, de forma proporcional aos períodos de indisponibilidade motivados por necessidade de reparo.

Parágrafo único. Para efetuar o cálculo do valor a ser ressarcido ao consumidor deverá ser considerado o tempo decorrido entre a solicitação do reparo e a finalização da solicitação. ” (NR)

Art. 7º Os artigos 86 e 87 do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 86. Os créditos a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 85 e 85-A devem permitir sua utilização para a fruição de quaisquer serviços e de facilidades.

Art. 87. Na hipótese de devolução de valor pago indevidamente, de ressarcimento ou compensação, caso o Consumidor não seja mais cliente, a Prestadora deve: ” (NR)

O art. 21 da proposta de Resolução apresentada na Consulta Pública nº 29/2017^[2] em essência altera o art. 58 do RGC para estabelecer que o não alcance dos itens de conformidade municipais estabelecidos no RQUAL configura descumprimento de obrigação contratual firmado entre prestadora e seus consumidores do respectivo município. As contribuições apresentadas - em sua maioria, direta ou indiretamente, de prestadoras de serviços de telecomunicações com redação semelhante e teor equivalente - sugeriram, todas, sua exclusão integral.

O cerne dos argumentos trazidos está sintetizado abaixo:

• A proposta constante da CP 29 corresponderia a uma sanção ao prestador de serviços de telecomunicações, ao confundir obrigações gerais das prestadoras com direitos individuais dos consumidores, não guardando relação de nexo causal e, assim, favorecendo, de forma desequilibrada, consumidores que não tiveram seus direitos individuais prejudicados.  Neste sentido, por se tratar de um inadimplemento derivado de um dever regulatório sistêmico, qualquer punição só poderia ser aplicada após a instauração de processo administrativo sancionatório e desde que assegurados contraditório e ampla defesa à prestadora de serviços.

• Assumir a correlação direta desses conceitos (obrigação sistêmica vs. direito individual) seria um equívoco por si e traria consequências negativas para setor e para o próprio consumidor. O descumprimento contratual seria um fenômeno individual, consumidor a consumidor, que dependeria de uma análise singular de cada caso de inadimplemento contratual. Deste modo, não haveria como existir um descumprimento massivo de contrato, posto que a individualização seria característica inerente ao descumprimento contratual. O descumprimento de IQS em determinada região não pressupõe que todos os habitantes desta localidade tenham sido afetados com a mesma intensidade.  Os indicadores de qualidade de serviço previstos no RQUAL são indicadores aos quais não estaria associado necessariamente nenhum direito subjetivo ao usuário ou assinante do serviço de telecomunicações, não havendo obrigações contratuais inadimplidas só pelo fato de que, em termos médios e comparativos com outro(s) prestador(es) do mesmo serviço e não com o nível de qualidade prestado ao seu consumidor, o serviço prestado em um regulatórias de padrões médios, não se vinculam e nem permitem presumir que todos os usuários de um município não atingiu os IQS.

• Os IQS poderiam ser descumpridos por fatos alheios ao controle das prestadoras, como, por exemplo, eventos meteorológicos inesperados etc. Neste sentido, seriam disposições do Código de Defesa do Consumidor - CDC (culpa exclusiva do consumidor e a culpa exclusiva de terceiro) e entendimentos firmados tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência (caso fortuito e a força maior).

• O dispositivo geraria desestimulo para as operadoras celebrarem contratos de permanência, haja vista que não mais seria interessante, por exemplo, ceder aparelhos celulares para consumidores em troca de fidelização.

Acerca desses pontos, cumpre observar, antes de mais nada, que o direito à rescisão em razão de desconformidade com o estabelecido na Regulamentação não corresponde a uma sanção ao prestador de serviço, mas sim de ferramenta de conscientização do consumidor (que pode inclusive optar por se manter no contrato) quanto a uma inadequação sistêmica da empresa quanto à qualidade dos serviços onerosamente ofertados. Tem-se ainda que tal disposição já está prevista na lei consumerista, conforme já apontado anteriormente neste Informe. 

A contínua e sistemática entrega de um serviço sem a necessária qualidade guarda relação direta com a relação contratualmente estabelecida com o particular, uma vez que o objeto do contrato é, basicamente, a própria entrega do serviço.

Não permitir a possibilidade de rescisão significa obrigar o consumidor a se manter vinculado a um contrato (e, consequentemente, com as diversas obrigações que lhe são imputadas, especialmente às de pagamento) sem a devida contraprestação, o que não se poderia admitir.

Demais disso, importante lembrar que a previsão da rescisão pelo consumidor corresponde a uma possibilidade (que pode ser exercida ou não, por liberalidade do cliente) e não a uma quebra automática.

Registre-se, ainda, que o poder de não deixar o serviço chegar a situação que caracterize a inadequação sistêmica (não está com o cliente ou mesmo com o órgão regulador, mas) encontra-se integralmente nas mãos da prestadora. Ou seja, cabe única e exclusivamente à empresa impedir uma eventual repercussão financeira negativa (por meio da entrega de serviços com um mínimo de qualidade).

Assim, considerado o não acatamento das propostas realizadas no curso da CP nº 29/2017, sugere-se a manutenção da redação da proposta de art. 21 da Resolução que aprova o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL submetida à Consulta Pública (novo art. 8º após a revisão realizada no âmbito deste informe):

Art. 8º O parágrafo único do art. 58 do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, passa a ser o parágrafo 1º e ao artigo é acrescido o § 2º:

“Art. 58. (...)

§1° É vedada a cobrança prevista no caput na hipótese de rescisão em razão de descumprimento de obrigação contratual ou legal por parte da Prestadora, cabendo a ela o ônus da prova da não-procedência do alegado pelo Consumidor.

§ 2º. O alcance de selo da qualidade em classificação inferior a “C’ em determinado município, nos termos do Regulamento da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações, configura o descumprimento de obrigação contratual firmado entre prestadora e seus consumidores do respectivo município.

§ 3º. O consumidor poderá comprovar descumprimento individual de contrato, no caso do funcionamento do serviço de banda larga fixa (SCM), realizando no mínimo 10 (dez) testes no canal oficial em dias e horários diferentes. ” (NR)

Alterações no cálculo da Disponibilidade dos TUPs

As contribuições que trataram das interrupções e disponibilidade dos TUP solicitaram, em síntese, que seja estabelecida gratuidade como desincentivo ao descumprimento do requisito mínimo de disponibilidade dos TUPs; que seja aferida a disponibilidade dos TUPs de todas as localidades, em não apenas nas localidade onde não haja oferta de outro serviço de telecomunicações, bem como proposta de meta de disponibilidade do TUP de no mínimo 90%; exclusão do tratamento de disponibilidade de TUPs; que a Anatel dê publicidade dos locais com gratuidade de chamadas dos TUPs; e por fim, alternativamente a contribuição anterior, que caso não seja acompanhada a disponibilidade dos TUPs fora dos locais em que este seja o único meio de comunicação, haja vista que se trata de concessão de serviço público.

Sobre as contribuições, entende-se que os requisitos mínimos não devam estar estabelecidos no regulamento, mas no Despacho de Valores de Referência. À partir da avaliação de todas as contribuições, entende-se que o melhor tratamento para a qualidade do TUP é apenas manter o monitoramento por meio de indicador informativo, haja vista que o mesmo não comporá o IQS. 

A respeito do estabelecimento de metas, entende-se que a nova proposta de gestão da qualidade não seguirá as diretrizes dos atuais, descumprimento-meta-sanção, mas a aferição de que se o serviço é prestado ou não com um mínimo de qualidade, e caso não seja, implementação de mecanismos para incentivar que a prestadora realize os investimentos necessários para a melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Reconhece-se que há acompanhamento da disponibilidade dos TUPs por meio de outros regulamentos e sistemas da Anatel, no entanto, acatou-se a exclusão dos artigos 25, 26, 27 e 28  da proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública.

Sobre não acompanhar a disponibilidade dos TUPs fora dos locais onde estes sejam o único meio de comunicação, entende-se que o acompanhamento da disponibilidade também é objeto do PGMU em outra perspectiva,  bem como haverá ainda a obrigação da prestadora manter atualizado o sistema Fique ligado da Anatel, por meio do qual se informa a disponibilidade e localização dos  TUPs. Portanto, com a retirada do tema dos regulamentos de qualidade não implicará em ausência de normativo da disponibilidade dos mesmos a sociedade, bem como a Anatel manterá o acompanhamento do tema na qualidade por meio de indicador Informativo. 

PUBLICAÇÃO E COMUNICAÇÃO DOS RESULTADOS

Forma, tempo de disponibilização e responsabilidade na publicação dos resultados

A publicação e comunicação dos resultados do processo de aferição são essenciais para a efetividade do novo modelo de gestão da qualidade. As contribuições enfocaram diversos aspectos em relação a publicação e comunicação aos consumidores, de forma a aperfeiçoar a proposta. Abaixo são listadas as principais sugestões:

• Estabelecer um tempo limite para a disponibilização dos dados e resultados publicados; 

• Limitar à Anatel a publicação/exclusão pela EAQ da publicação de resultados da aferição; 

• Adotar outros meios para a comunicação aos consumidores, por exemplo, por meios multimídia (vídeos/imagens), cartilhas, etc, e utilizando linguagem acessível, e versão resumida e sintética.

A primeira sugestão sugere estabelecer uma data limite para a guarda de dados históricos. A segunda pretende estabelecer um mecanismo de gestão dos dados e informações publicadas ou excluídas das publicações da entidade. A terceira sugestão tem como objetivo promover uma aproximação dos consumidores aos resultados da aferição da qualidade por meio da utilização de outros meios de divulgação e utilizando-se linguagem simples e acessível.

Todas as contribuições são relevantes e importantes, no entanto, a Anatel acredita que essas definições devam ser objeto de discussão no GTQUAL, motivo pelo qual não foram acatadas as contribuições. No entanto, entende-se que, no devido tempo, todos esses aspectos serão tratados para que a comunicação seja efetiva. 

As contribuições também trataram do tema foram no sentido de: (i)  estabelecer  de prazos   específicos para a publicação e a divulgação destas informações;  (ii) desnecessidade de as prestadoras publiquem estes resultados em suas páginas, deve ser uma faculdade, sendo obrigação apenas da Anatel; (iii) deve ter também a obrigação de que as informações devem estar dispostas de tal modo que sejam devidamente compreendidas pelos usuários, na forma do Art. 6º III, do CDC; (iv) a comunicação deve se dar também por outros meios multimídia [vídeos/imagens], cartilhas online, etc utilizando linguagem acessível, versão resumida e sintética; (v) retirar “e outros meios definidos pela Anatel”, pois a imposição de publicidade em canais adicionais, tem que estar delimitada no regulamento, pois pode se reverter em ônus, e (vi) não devem ser publicadas outras informações, por isso deve ser excluído o parágrafo único do artigo 2° do Anexo I do RQUAL.

Sobre as sugestões apresentadas, entende-se que a proposta de Regulamento ao definir que devem as prestadoras, a ESAQ e a Anatel publicarem os resultados da aferição da qualidade deixa claro que a transparência a sociedade deve se dar por todos os agentes do modelo de gestão da qualidade. No entanto,  não se faz necessário maiores regras sobre a periodicidade da divulgação dos resultados obtidos e a forma que se darão, pois tais delineamentos constarão do Manual Operacional, de modo que não se faz necessária a definição estrita no Regulamento. A necessidade de que as informações sejam compreensíveis ao usuários, já é uma recomendação, inclusive do Tribunal de Contas da União , que certamente será observada quando definido a forma de divulgação das informações no Manual Operacional, não se fazendo necessário constar diretamente do regulamento.

Foi acatada parcialmente  a contribuição de retirar ”e outros meios definidos pela Anatel”, no entanto, deve-se ficar claro que o Manual Operacional designará a forma, formato e prazo mínimo que os resultados da aferição da qualidade será efetivada na página da internet da Prestadora, ESAQ e Anatel ou outras mídias sociais oficiais das pessoas jurídicas mencionadas, tais como facebook, instagram, youtube. Permanecendo a possibilidade de que seja feito vídeos sobre o tema e outros meio de divulgação que não apenas a presença de uma página com informações no site da prestadora ou da ESAQ e da Anatel.

Por fim, não deve ser acatada a contribuição de exclusão do parágrafo único do artigo 2° do Anexo I do RQUAL, devendo permanecer a obrigação de a Anatel  de publicar outros dados derivados do processo de aferição, haja vista a obrigação legal da Anatel de esclarecimento ao consumidor a respeito da qualidade dos serviços contratados, tal qual preconizado no Código de Defesa do Consumidor (art. 6° III) e Lei Geral de Telecomunicações (art. 5°), estando o dever das prestadoras e ESAQ também publicar os indicadores de cunho informativo..

OUVIDORIA SETORIAL

As contribuições sugeriram que a implantação de Ouvidoria nas prestadoras se constituísse como uma recomendação e não como uma imposição regulatória. A escolha pela instituição de Ouvidoria caberia à própria empresa, considerando sua estratégia de mercado e os impactos econômico-financeiros envolvidos nesta decisão.

Ademais, solicitaram desconsiderar a obrigatoriedade de a Ouvidoria estar vinculada diretamente à Presidência das prestadoras, posto que tal supressão visa a garantir o respeito à liberdade empresarial das prestadoras, além de constituir-se uma regra desnecessária, já que a autonomia decisória e operacional da Ouvidoria está prevista no caput do Art. 104-A.

Acerca dessas contribuições, entende-se que a Ouvidoria corresponde a uma oportunidade de diálogo isento e imparcial entre o cliente e a empresa, possibilitando a solução adequada para questões que não foram resolvidas pelos canais normais de atendimento.  A obrigatoriedade regulamentar de constituição de Ouvidoria visa a assegurar ao consumidor um canal de recurso junto à prestadora, papel atualmente exercido pela Anatel, fato que eleva as despesas para o setor público. Vale destacar que várias prestadoras já possuem Ouvidorias em funcionamento e estimulam seus consumidores a entrar em contato com aquela área.

Por outro lado, a exigência de vincular a Ouvidoria à presidência da empresa se justifica por sua posição estratégica e para garantir sua independência em relação às demais unidades organizacionais da prestadora em especial as áreas de atendimento de primeiro nível. 

Dessa forma, não foram acatadas as sugestões de implantação discricionária da Ouvidoria nem a exclusão de obrigatoriedade de sua vinculação diretamente à presidência da prestadora.

Outras contribuições sugerem que a atuação da Ouvidoria limitar-se-á aos casos de tentativas frustradas de resolução do problema, fato que torna imprescindível a apresentação, pelo consumidor, de protocolo de atendimento prévio dos canais de atendimento convencionais disponibilizados pelas prestadoras. Do mesmo modo, o consumidor só poderia peticionar na Anatel em caso de insucesso no tratamento de suas demandas na Ouvidoria.

No caso, entende-se que a exigência de registro prévio de reclamações nos canais comuns disponibilizados aos consumidores deve ser acatada, ressaltando que a própria Ouvidoria deverá possuir um protocolo específico a ser informado ao consumidor, diferente do número de protocolo dos canais de primeiro nível.  

Abaixo é apresentado o texto atualizado do Regulamento. 

Art. 104-A. As prestadoras de serviços de telecomunicações devem instituir e divulgar amplamente um canal de comunicação com os consumidores, denominado Ouvidoria, designado como unidade específica em sua estrutura, dotada de autonomia decisória e operacional.

§1º O objetivo da Ouvidoria será assegurar um tratamento específico e individual às demandas de consumidores já analisadas anteriormente pelas prestadoras.

§2º A Ouvidoria vincular-se–á diretamente à presidência da prestadora e será chefiada por Ouvidor designado especificamente para a função.

§3º A prestadora disponibilizará acesso gratuito para contato telefônico com a Ouvidoria no mínimo, nos dias úteis, no período compreendido entre 8h (oito horas) e 18h (dezoito horas), sem prejuízo de disponibilização de canais digitais com o mesmo objetivo.

§4º A prestadora disponibilizará, em seus canais de atendimento informações sobre o Ouvidor, suas qualificações para a função exercida bem como os prazos de atendimento das demandas. 

§5º As demandas recebidas pelos canais da Ouvidoria receberão protocolo específico, a ser informado ao consumidor.

§6º A Ouvidoria manterá por 3 (três) anos, à disposição do consumidor, histórico das demandas, que  devem apresentar, no mínimo: o número do protocolo de atendimento; a data e a hora de registro e de conclusão do atendimento.

§7º O prazo para tratamento das demandas recebidas pela Ouvidoria é de 10 (dez) dias corridos.

§8º A Prestadora elaborará Manual, que deverá ser disponibilizado em seu site, sobre as regras de atendimento da Ouvidoria, especificando, no mínimo:

a) Padrões de atendimento, incluindo formas e procedimentos de tratamento do(s) canal(is), e;

b) Horários de atendimento, respeitando, no mínimo, o período estabelecido no Art. 104-A, §3º, para os canais telefônicos.

§9º A prestadora disponibilizará em seus canais de atendimento opção de contato com a Ouvidoria.

Algumas contribuições refutam o dispositivo que exige a designação de equipe de trabalho exclusiva da equipe de trabalho da Ouvidoria, alegando que se trata de uma prerrogativa administrativa de cada empresa, que não pode ser violada por mera faculdade de querer do órgão regulador.

Em relação a essas contribuições, esta Anatel reconhece como válidos os argumentos apresentados, entendendo a competência da operadora na definição de equipe e modo de trabalho, acatando a sugestão de exclusão do referido dispositivo, conforme refletido no art. 104-A.

Houve preocupação com a imposição de implantação de Ouvidoria às prestadoras com pouco mais de 50 mil acessos ativos, devido aos custos envolvidos no processo e aos prejuízos à competição perante as empresas com milhões de assinantes.

A contribuição foi acatada considerando que na proposta do regulamento em tela  já prevê ressalva  as Prestadoras de Pequeno Porte (art 2º, caput).  Ainda, em consonância com o próprio RGC que em seus artigos 37, 49 §3º,  74 Parágrafo único, 80 Parágrafo único e 105, já isentam as operadoras de pequeno porte de algumas obrigações, foi inserido o seguinte parágrafo no artigo 104-A.

Art. 104-A. (...)

§10. A obrigação de constituir Ouvidoria não se aplica as Prestadoras de Pequeno Porte (PPP).

Por outro lado, objetivando a simplificação da minuta regulamentar, propõe-se a exclusão dos atuais arts. 104-B a 104-I e 104-K, bem como o Capítulo III (arts. 104-M e 104-N), sendo incluídos os dispositivos readequados no art. 104-A (§§ 3º a 9º conforme redação do novo art. 104-A acima).

Frente às sugestões de simplificação da elaboração de relatórios, foram acatadas as contribuições readequando sua periodicidade e a disponibilização.  A medida visa possibilitar que as operadoras possam definir o melhor formato para elaboração dos relatórios. Nova redação do art. 104-J, que passou a ser denominado art. 104-B:

Art. 104-B. A Ouvidoria elaborará relatório e diagnóstico de atendimento semestral, a partir da análise das reclamações e de outras demandas dos consumidores contendo no mínimo:

I - dados e informações sobre as demandas recebidas no período, apresentados em bases mensais comparadas com o mesmo período do ano anterior; e

II - análise crítica sobre possíveis causas raízes dos problemas identificados. 

Parágrafo único.  O relatório deverá ser enviado à Anatel, que poderá, a qualquer tempo, requerer informações adicionais às prestadoras para fins de acompanhamento.

Por fim, em relação às atribuições da Anatel quanto ao processo de tratamento de demandas, acatando as contribuições recebidas que versam sobre a competência da Anatel em solicitar a qualquer tempo acesso as demandas recebidas pelas operadoras ficou decidido que o tema será tratado posteriormente em Portaria a ser publicada pelo Superintendente de Relações com Consumidores. Nova redação do art. 104-L, que passou a ser denominado art. 104-C:

O art. 22 da proposta de Resolução apresentada na Consulta Pública nº 29/2017^[3] acrescenta o novo Título VI ao RGC, nos termos do Anexo II da Resolução que aprova o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL. As propostas apresentadas para este dispositivo propõem, em síntese, sua exclusão ou a alteração de questões afeitas à instituição da Ouvidoria, conforme previsto no referido Anexo II. Desta forma, seu cerne será analisado ao longo da apreciação das contribuições pertinentes ao Anexo II.

Assim, dada a permanência sugere-se a manutenção da redação do art. 22 da proposta de Resolução que aprova o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL submetida à Consulta Pública (novo art. 9º após a revisão realizada no âmbito deste informe):

Art. 9º O Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, passa a vigorar acrescido do novo Título VI, conforme texto a seguir, alterando o atual Título VI para Título VII:

IV -                    OUTRAS PROPOSTAS DE REVISÃO AO MODELO DE QUALIDADE APÓS A CONSULTA PÚBLICA Nº 29, DE 2017.

Apresentadas as contribuições e o tratamento dado a cada tema de contribuição, passa-se a seguir a descrever outras propostas que foram consideradas para a evolução da proposta normativa.

No que se refere as propostas de alteração da Resolução n° 656, de 17 de agosto de 2015, foram principalmente no sentido de serem excluídas as obrigações previstas no seu artigo 8° e seguintes do Regulamento. No entanto, a referidas contribuições não foram acatadas haja vista a essencialidade do serviço de telecomunicações, portanto, não podem deixar de ser objeto de acompanhamento da Anatel.

Assim,  nesse viés foram feitos ajustes na redação, haja vista que o intuito das alterações da proposta submetida à CP nº 29/2017 seria retirar parte das atribuições de monitoramento e desempenho de qualidade. Na proposta de alteração do artigo 1° do Regulamento de Gestão de Risco, submetida à CP, tem-se que deve ser alterada a redação da proposta de inciso primeiro pois não condiz com os fundamentos que ensejaram a alteração, portanto, se propôs a exclusão do inciso primeiro, sem alteração de redação. Tem-se que o mapeamento de infraestruturas críticas de rede de telecomunicações faz parte do processo de gestão de riscos e o termo “informações acessórias” não acrescenta nada ao objetivo do regulamento.

No que se refere a proposta de alteração do texto do artigo 8° do Regulamento de Gestão de Riscos da Anatel, entendeu-se mais coerente apontar as informações mínimas de rede e rotas deverão constar das informações a serem encaminhadas pelas prestadoras. 

Na proposta de nova redação para o artigo 9° do Regulamento de Gestão de Riscos da Anatel foi retirado o termo “de qualidade de serviço de telecomunicações” para se manter aderente as demais alterações realizadas no Regulamento de Gestão de Risco.

Cumpre informar ainda que foi retirada da proposta de alteração da redação do artigo 85 e parágrafo único, do Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012, em virtude desta já ter sido objeto de alteração da Resolução n° 692, de 12 de abril de 2018. No mesmo sentido tem-se a retirada de alteração dos conceitos de Prestadora de Pequeno Porte nos RGQ-SMP, RGQ-SCM e RGQ-STFC, por já terem sido objeto de revogação pela Resolução nº 704, de 06 de novembro de 2018.

V -                  ADERÊNCIA DA PROPOSTA PÓS CONSULTA PÚBLICA À AIR

Verifica-se que o presente processo de proposta de revisão do modelo de Gestão de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações foi subsidiado por diversas interações junto à sociedade.

Primeiramente a proposta de Regulamento é tomado como projeto estratégico da Anatel, conforme Portaria n° 1003, de 2015 que consiste na:

Reavaliação do arcabouço normativo afeto à qualidade dos diversos serviços de telecomunicações, avaliando a viabilidade de concentrar esforços em um número reduzido de indicadores estratégicos que melhor atendam aos anseios dos usuários destes serviços e ao mesmo tempo minimizem os custos administrativos e operacionais aplicáveis à Anatel e às prestadoras. Ademais, busca-se avaliar a possibilidade de convergência destes indicadores e metas para os diversos serviços de telecomunicações considerando a convergência tecnológica e também das ofertas.

Cabe ainda mencionar que no referido projeto, houve o apoio da Consultoria especializada no setor, contratada  pela Agência, com recursos da União Internacional de Telecomunicações - UIT. Ao final do trabalho, houve por parte da Consultoria a formalização dos produtos II.1, II.2 e II.3, que trataram, respectivamente de: a) análise do tratamento regulatório de outros países em relação à qualidade; b) da análise das diferenças de tratamento em relação ao atual modelo brasileiro; c) de indicação de propostas de direcionamento para a revisão do modelo brasileiro. Estes produtos foram acompanhados por perto pela equipe do projeto e todas as análises foram consideradas nos debates internos.

Cumpre ainda salientar que o projeto teve diversas tomadas de subsídios junto a sociedade, primeiramente pelo Grupo Técnico do Projeto, depois pelo Conselheiro Relator, por meio do envio de questionário a pessoas endereçadas e também com a Consulta Pública n° 29/2017. 

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) seguiu modelo de avaliação das melhores alternativas pelos resultados esperados e o custo de implementação associado. Desta forma passa-se a avaliar se as alterações realizadas na proposta de normativo decorrentes das contribuições da consulta pública continuam aderentes aos aspectos estruturantes abordados na AIR: 1) Gerenciamento de Qualidade; 2) Foco da Regulação; 3) Foco dos Indicadores; 4) Monitoramento e Controle e 5) Demandas Consumeristas.

A respeito do primeiro aspecto, Gerenciamento de Qualidade, foi apontado como alternativa preferencial o estabelecimento de mecanismos híbridos de gerenciamento da qualidade que podem incluir tanto estratégias de controle e sancionamento quanto de acompanhamento e publicação de dados. Verifica-se que o modelo proposto pós Consulta Pública ainda se encontra aderente às conclusões da AIR, haja vista que primeiramente prevê a publicação de dados, inclusive com a concessão de selo de qualidade, para ficar mais claro ao consumidor da qualidade do serviço prestado, bem como caso a prestadora não implemente as obrigações previstas na regulamentação poderá ser sancionada, mantendo-se o controle via sancionamento, ainda que privilegiando a atuação responsiva das prestadoras quanto as obrigações previstas na regulamentação.

O segundo tema estruturante foi o "Foco da Regulação" de qualidade, a AIR destacou que a alternativa preferencial é concentrar o foco da Anatel na promoção da qualidade geral do setor de telecomunicações, de forma que o objetivo da revisão regulamentar seria a de promover a qualidade do ponto de vista coletivo. Assim se manteve, pois os indicadores previstos no modelo tanto informativos como os que compõem os índices regulamentares são para a análise do conjunto de usuários em um determinada granularidade, e não especificamente para o consumidor. Em que pese o modelo prever a possibilidade de alegar descumprimento contratual por parte das prestadoras em caso de a prestadora obter na municipalidade nível de qualidade "C" ou inferior. 

Terceiro ponto estruturante do AIR se refere ao "Foco dos Indicadores", em relação aos tipos de indicadores, ou seja, a composição dos indicadores, se concluiu que estes deveriam ser tanto técnicos quanto de percepção de usuários. Quanto à composição, a AIR indicou que a utilização de mecanismos de composição e combinação dos indicadores para efetuar análises e formar índices de qualidade seria a alternativa preferencial. verifica-se que a conclusão da AIR foi mantida, pois o modelo de qualidade manteve o IQP, aferido por meio de quesitos da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida realizada anualmente, o IQS, composto por 9 indicadores técnicos, tendo um indicador sido considerado de reação, que por ter natureza diversa, ser de reação, foi apartado como um único indicador do Índice de Reclamações dos Usuários. 

No que diz respeito ao Monitoramento e Controle se verifica que a alternativa mais bem avaliada foi a de realização da coleta por uma Entidade Terceira, nos moldes da atual EAQ, mas com um escopo mais amplo que o adotado no modelo atual, efetuando a coleta de todos os indicadores de qualidade. No entanto, sobre este verificou-se que a amplitude conferida na proposta da CP nº 29/2017 estava muito ampla, imputando elevados custos ao setor, deste modo a proposta pós CP revisitou as atribuições da EAQ, no intuito de manter as atribuições de suporte a aferição. No que se refere aos critérios de aplicação das regras de coleta, avaliou-se a possibilidade de incidência de regras assimétricas em relação à qualidade, seja por porte da empresa, por nível de competição do serviço ou da área geográfica onde atua a prestadora. Ao final, a AIR indicou como alternativa preferencial a aplicação da coleta levando em consideração critérios relativos ao porte da prestadora. verifica-se que a adoção no modelo de gestão da qualidade do conceito de Prestadora de Pequeno Porte definido no artigo 4º do Plano Geral de Metas de Competição já traz a referida conclusão de assimetria regulamentar em função do porte da empresa. No entanto, permaneceu-se facultado a PPP a possibilidade de participar do modelo sem se submeter as obrigações complementares decorrentes. A proposta mantém aberta a possibilidade de valores de referência diferenciados em função da categoria de competitividade do município naquele referido serviço, conforme inclusive respalda o Plano Geral de Metas de Competição. Ademais, a frequência de divulgação dos dados foi mantida, qual seja a da semestralidade, não havendo divergência em relação à AIR. 

Em relação à forma de avaliação dos resultados da coleta, a AIR avaliou três alternativas: avaliação dos resultados de cada indicador em cada local de abrangência, em cada período de coleta, por cada serviço, ou seja, cada item de avaliação individual pode levar a não conformidade das prestadoras; a avaliação do desempenho global considerando-se uma composição dos indicadores; e uma avaliação da combinação das duas alternativas. A alternativa preferencial foi a de realizar uma combinação entre a avaliação indicador a indicador com uma avaliação do desempenho global das prestadoras. Desta forma, houve a manutenção da premissa escolhida, haja vista que os indicadores serão consolidados em três índices, que embasarão a conferência do nível de qualidade do serviço prestado. No caso da prestadora alcançar um nível igual ou aquém do "C", esta deverá compensar os usuários na granularidade que ocorreu tal classificação, bem como adotará medidas para a melhoria da qualidade, de modo que indicadores individualizados muito abaixo do referencial certamente serão objeto de eventual Plano de Ação para a melhoria da qualidade a ser implementado pela Prestadora.  

Acerca da forma de aplicação de medidas decorrentes da avaliação dos resultados da coleta, a AIR avaliou 3 (três) alternativas: incidência de consequências automáticas (publicação de rankings de forma automática, compensação automática, etc); consequências que dependeriam de decisão no âmbito de um processo administrativo; e uma combinação das duas estratégias. Conforme se depreende, o AIR aponta como alternativa preferencial a utilização de uma combinação das duas estratégias Verifica-se que a proposta após análise das contribuições da CP n° 29/2017, permaneceu-se com tal preocupação, de modo que conforme descrito acima se a prestadora ficar num nível de qualidade igual ou inferior a "C" incidirá a obrigação complementar de compensação aos usuários, bem como de implementar outras medidas que se fizerem necessárias para a melhoria da qualidade, a serem acompanhadas por meio de processos administrativos. 

Sobre o foco do enforcement, a AIR avaliou como alternativas o uso de ferramentas de estímulo para induzir as prestadoras à melhoria da qualidade; o uso de ferramentas punitivas como forma de coação das prestadoras à melhoria da qualidade; e a atuação regulatória baseada na responsividade das prestadoras afetadas, podendo-se agir no sentido de estimulá-las a incrementar a qualidade de seus serviços ou puni-las por meio dos instrumentos disponíveis para agência exercer seu enforcement, dependendo do nível de resposta das prestadoras, em outras palavras, utilizar mecanismos da Teoria da Regulação Responsiva. No caso do estímulo, três alternativas foram discutidas: acompanhamento flexível para as prestadoras que atingissem certos critérios preestabelecidos na regulamentação; a utilização de ações de transparência e divulgação de informações (“naming and shaming”, censura pública, etc); e uma combinação das duas estratégias. A alternativa preferencial foi a de implementar mecanismos de transparência e divulgação de informações. Tais medidas foram mantidas, sendo acrescentada a possibilidade da prestadora que obtenha um bom nível de qualidade a possibilidade de se beneficiar da aplicação de atenuantes nas sanções de multa que a Anatel venha a aplicar em face a prestadora, no período e na localidade que obtiver nível de qualidade "A" ou "B".

Para a hipótese de punição, foram avaliadas três alternativas: a aplicação das sanções descritas na regulamentação (Regulamento de Sanções Administrativas) para mudar o comportamento da operadora induzindo o cumprimento das obrigações de qualidade; a aplicação do mecanismo de compensação individual homogênea aos consumidores; e a combinação das alternativas apresentadas. A alternativa preferencial foi a de combinar os dois mecanismos. Portanto, as alternativas “Híbrido” e “Compensação ao consumidor” são as alternativas mais recomendáveis para esse subaspecto. A compensação como obrigação complementar às prestadoras que não atingirem nível "B" ou "A", no entanto, as demais medidas propostas, tais como a de suspensão de vendas foram revisitadas, face a adoção mais próxima de um modelo de acompanhamento com a fiscalização regulatória. 

Por fim, sobre as Demandas Consumeristas  discutiu 4 (quatro) alternativas: 1) manter a recepção pela Anatel de demandas em segundo nível; 2)  extinguir a recepção de demandas pela Anatel mantendo somente o atendimento de segundo nível somente nos órgãos do SNDC (Sistema Nacional de Defesa do Consumidor); 3) estabelecer na regulamentação a obrigatoriedade de implementação de ouvidorias para tratamento de demandas dos consumidores em segundo nível, e; 4) o estabelecimento na regulamentação da obrigatoriedade de se implementar uma(s) Entidade(s) Comum(ns) ao grupo das prestadoras (modelo inglês e australiano de Ombudsman). Sobre a recepção de demandas, a AIR indica como alternativas preferenciais as “3” e “4”, tendo a proposta de CP encaminhado pela proposta "3". Foi mantida a imposição de um atendimento de 2ª instâncias  por meio da alteração do RGC, conforme minuta de Resolução em anexo.

VI- RESUMO DO MODELO DE GESTÃO

Verifica-se da proposta de modelo de gestão da qualidade que ora se apresenta incorpora a fiscalização regulatória ao modelo de gestão da qualidade. Para o acompanhamento da qualidade, o regulamento prevê três índices que nortearão a análise da Agência, quais sejam o Índice de Qualidade de Serviços, composto de até 8 indicadores, a depender do serviço, o Índice de Qualidade de Pesquisa, será composto por indicadores constantes da Pesquisa de Qualidade Percebida e Satisfação, já realizada anualmente, e pelo Índice de Reclamação dos Usuários, composto pelo Indicador de Reclamações recebidas na Anatel. Há tanto a preocupação de olhar a qualidade dos serviços no aspecto do consumidor quanto do aspecto da rede. 

Deve-se atentar que a coleta e consolidação dos indicadores  de serviço será feita por meio de uma Entidade de Suporte à  Aferição da Qualidade, que a princípio será constituída pelas Prestadoras, podendo a Anatel, no seu juízo de conveniência e oportunidade contratar terceiro para assumir algumas das funções que foram atribuídas à ESAQ. Para a constituição da ESAQ, delimitação técnica dos indicadores e índices, a ser consolidado em um Manual Operacional e os estudos para embasamento do Despacho de Valor de Referência, haverá a constituição do Grupo Técnica do Qualidade (GTQUAL), coordenado pela Anatel e integrado por no mínimo a ESAQ e as Prestadoras submetidas ao regulamento, podendo haver a participação de Prestadoras de Pequeno Porte e Entidades de Defesa do consumidor como convidadas.

Salienta-se que as prestadoras submetidas a este regulamento serão as prestadoras que não se enquadrem no conceito de pequeno porte no PGMC, qual seja, detenham mais de 5% do mercado em um dos serviços SMP, SCM, STFC e/ou SeAC. Cumpre desde já ressaltar que as prestadoras de pequeno porte poderão optar por se submeter ao RQUAL.

Assim, uma vez aprovado o RQUAL, será constituído o GTQUAL, que terá por função a aprovação do Manual Operacional, que terá uma primeira versão elaborada pela Anatel e submetida à discussão no âmbito do Grupo. Uma vez aprovado o Manual Operacional pelo Superintendente coordenador do GTQUAL, haverá a aferição em caráter experimental por 6 meses, um ciclo, dos indicadores previstos no regulamento, tais resultados serão utilizados para o estudo que embasará a publicação do DVR. O DVR consistirá em um despacho dos Superintendentes que compõem o GTQUAL, que tem por função determinar os níveis de referência dos indicadores, os pesos no computo do índices, bem como os patamares para a atribuição do níveis de qualidade do selo, quais sejam, os valores para que a empresa seja classificada com nível "A", "B", "C", "D" e "E". 

A partir da atribuição do nível da qualidade do serviço, a partir do ciclo subsequente, haja vista que o DVR entrará em vigor seis meses após a sua publicação, haverá a efetiva revogação total dos regulamentos de qualidade atuais e passará a vigorar de forma plena o RQUAL. Com a atribuição do selo de qualidade, as prestadoras que obtiverem nível "A" e "B", seja no nível UF ou nacional, poderão fazer jus à atenuantes nas multas aplicadas pela Anatel, para as infrações que ocorrerem no período e na localidade em que obtiveram tal graduação de qualidade no respectivo serviço. No entanto, para as prestadoras que obtiverem o nível "D" e "E" na granularidade de aferição municipal, estas terão a obrigação complementar de compensação ao usuário até que venham a restaurar a qualidade a no mínimo o nível "C", bem como deverão encaminhar à Anatel o Indicador Informativo 8, qual seja, da comprovação da realização de compensação ao usuário. Deve-se ainda ressaltar que para as prestadoras com "C", "D" e "E", a Anatel poderá ainda por meio de processo de acompanhamento determinar outras medidas às prestadoras, tais como a apresentação de um Plano de Ação para a promoção da melhoria da qualidade na localidade.

Os indicadores informativos poderão ser utilizados para o acompanhamento da Anatel em determinados aspectos do serviço, que se considerados críticos pela Anatel, que uma vez adotando o modelo de fiscalização regulatória, poderá instaurar processo de fiscalização regulatória para a melhoria da qualidade do serviço. Em razão disso há a determinação de publicação e divulgação dos indicadores informativos por todos os envolvidos no processo de gestão da qualidade.

 Por fim, outro tema objeto do RQUAL é a interrupção do serviço, no qual busca se definir os conceitos de interrupção, programada, não programada, excepcional e massiva, o dever de ressarcir automaticamente o usuário, cuja fórmula constará do MOP, e do encaminhamento dos dados da ocorrência da interrupção à ESAQ e ao público em geral.  A diferenciação de caracterização decorre da diferenciação  dos prazos que a Prestadora tem para comunicar os usuários, a Anatel e as prestadoras interconectadas da sua ocorrência, as massivas não programadas deve ocorrer em até 24 horas do início do evento, as programadas devem ocorrer com no mínimo 72 (setenta e duas) horas de antecedência, devendo ainda ocorrer das 0 (zero) horas às 6(seis) horas para a planta interna e entre 6 (seis) horas e 12 (doze) horas para a rede externa. (doze horas) para a rede externa 

Portanto, verifica-se, ainda que de maneira sucinta, que o modelo do RQUAL não adota o modelo cumprimento de meta sob pena de sanção. O RQUAL visa estabelecer parâmetros de qualidade, buscando a atuação mais específica da Agência na melhoria da qualidade nas localidades em que esta se encontre crítica e promover que responsivamente os agentes busquem a melhoria da qualidade dos serviços prestados por meio de incentivos regulatórios, tal qual a redução do valor das sanções de multas aplicadas. 

CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, e após análise das contribuições apresentadas, foi gerada uma nova versão da proposta de novo Regulamento, com marcas de revisão (Anexo I) e uma versão sem marcas (Anexo II).

Assim, sugere-se o encaminhamento do presente processo à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel.

DOCUMENTOS RELACIONADOS/ANEXOS

Anexo I – Minuta da Resolução sem marcas de revisão após Consulta Pública (SEI nº 3505421).

Anexo II – Minuta da Resolução com marcas de revisão após Consulta Pública (SEI nº 3506239).

Anexo III – Planilha contendo proposta de resposta para as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29, de 2017, pelo SACP e fora do SACP (SEI nº 3506255).

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Documento assinado eletronicamente por Abraão Balbino e Silva, Superintendente de Competição, em 22/11/2018, às 10:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Superintendente de Controle de Obrigações, em 22/11/2018, às 11:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Fábio Lucio Koleski, Superintendente de Relações com Consumidores, Substituto(a), em 22/11/2018, às 12:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 22/11/2018, às 12:13, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Gustavo Santana Borges, Gerente de Controle de Obrigações de Qualidade, em 22/11/2018, às 14:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Luiza Maria Thomazoni Loyola Giacomin, Especialista em Regulação, em 22/11/2018, às 14:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Danilo Caixeta Carvalho, Especialista em Regulação, em 22/11/2018, às 14:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por João Vicente de Aragão da Costa, Assessor(a), em 22/11/2018, às 15:02, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Andreza de Oliveira Lima, Especialista em Regulação, em 23/11/2018, às 09:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Priscila Honório Evangelista, Gerente de Acompanhamento Econômico da Prestação, em 23/11/2018, às 11:12, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Roberto Mitsuake Hirayama, Coordenador de Processo, em 23/11/2018, às 11:51, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 23/11/2018, às 14:05, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Fabricio Guimarães Madruga Lopes, Gerente de Tratamento de Solicitações de Consumidores, em 23/11/2018, às 16:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 3108719 e o código CRC 0A0613C1.

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