Voto nº 38/2019/EC

Processo nº 53500.004083/2018-79

Interessado: Conselho Diretor Anatel - CD

CONSELHEIRO

EMMANOEL CAMPELO DE SOUZA PEREIRA

ASSUNTO

Submissão à Consulta Pública de proposta de Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes ditas de quinta geração (5G)

EMENTA

CONSULTA PÚBLICA. EDITAL DE LICITAÇÃO. 5g. propostas de regulamentação da faixa de 26 ghz e de revisão do pga-smp. ausência de motivação para alteração do modelo de licitação. risco no afastamento do modelo historicamente adotado pela agência. necessidade de revisão na formação dos lotes do edital. princípio da ampla disputa. manutenção da competitividade no certame. atendimento aos requisitos para a oferta completa de 5g. comPROMISSOS DE ABRANGÊNCIA OU DE CONSTRUÇÃO DE REDES DE TRANSPORTE. afastamento do caráter arrecadatório. conversão de ágio da licitação em novas obrigações. possibilidade de ampliação do espectro disponível na faixa de 3,5 ghz. necessidade de celeridade do processo. estudos pela área técnica e pelo ceo em paralelo com a consulta pública. submissão à consulta pública por 45 dias. realização de audiência pública.

Proposta de submissão à Consulta Pública de: (i) Edital de Licitação das faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz; (ii) atribuição, destinação e condições de uso da faixa de 26 GHz; (iii) alteração do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), aprovado por meio da Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002; (iv) listas de localidades e municípios elegíveis para os compromissos; e (v) estudo de precificação do objeto e compromissos do Edital.

Matéria apresentada pelo Relator ao colegiado na Reunião nº 878, nos termos de sua Análise nº 132/2019/VA (SEI nº 4700642). Pedido de vista.

Estabelecimento de prazo máximo das autorizações de radiofrequência no PGA-SMP é inadequada, visto já estar disciplinado na LGT e no RUE.

Não há motivação para a adoção de modelos de licitação tais como o CCA. O modelo historicamente adotado sempre foi bem sucedido e seu afastamento pode trazer riscos à licitação.

Necessidade de revisão da regionalização das faixas. Ausência de valores na atual etapa do processo e risco de comprometimento da prestação dos serviços dadas as questões de sincronização das redes TDD.

Revisão das larguras dos blocos de radiofrequências. A pulverização das faixas compromete a oferta das tecnologias em seus plenos potenciais.

Princípio da ampla disputa. A restrição de participação no certame deve ser devidamente justificada, sob risco de comprometimento da licitação.

Possibilidade de conversão do ágio da licitação em obrigações adicionais, nos moldes dos compromissos já estabelecidos no Edital.

Premência na realização da licitação, em função da inclusão da matéria no PPI do Governo Federal e da demanda da sociedade pela nova tecnologia. Estudos adicionais para extensão dos blocos na faixa de 3,5 GHz podem ser realizados em paralelo com a Consulta Pública.

Manifestações da ABINEE e SindiTelebrasil opinando pela viabilidade de inclusão de 100 MHz adicionais na faixa de 3,5 GHz. Necessidade de estudos adicionais.

Encaminhamento das manifestações ao CEO e às Superintendências afetas ao tema.

Pela submissão da matéria à Consulta Pública, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, e realização de Audiência Pública em Brasília.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT);

Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008 (Plano Geral de Outorgas - PGO);

Portaria nº 1.533, de 4 de novembro de 1996 (Norma Geral de Telecomunicações nº 20/1996 - Serviço Móvel Celular); 

Regulamento de Licitação, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998;

Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998 (Regulamento dos Serviços de Telecomunicações), e alterações;

Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002 (Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal - PGA-SMP);

Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007 (Regulamento do Serviço Móvel Pessoal - SMP);

Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013 (Regimento Interno da Anatel - RIA)

Resolução nº 625, de 11 de novembro de 2013 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 698 MHz a 806 MHz);

Resolução nº 640, de 11 de julho de 2014 (Condições de Convivência entre os Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão do SBTVD e os Serviços de Radiocomunicação Operando na Faixa de 698 MHz a 806 MHz);

Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016 (Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências - RUE); 

Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018 (Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências - PPDUR); 

Resolução nº 703, de 1º de novembro de 2018 (Limites Máximos de Quantidade de Espectro de Radiofrequências); 

Resolução nº 710, de 28 de maio de 2019 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 2,3 GHz); 

Resolução nº 711, de 28 de maio de 2019 (Atribuição, Destinação e Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências na Faixa de 3,5 GHz); 

Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, alterada pela Portaria nº 1.371, de 30 de julho de 2019 (Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020);

Acórdão nº 309, de 14 de junho de 2019, que aprovou o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT); e

Processo SEI nº 53500.040633/2018-13 - Estudos conduzidos pelo Comitê de Espectro e Órbita (CEO) para as faixas de 2,3 GHz e 3,5 GHz.

RELATÓRIO

Trata-se de proposta de submissão à Consulta Pública de Edital de Licitação de radiofrequências, especialmente aquelas destinadas à quinta geração do serviço móvel (“Edital 5G”), bem como de demais instrumentos necessários para a realização do certame.

A proposta em questão submetida pela área técnica a este Conselho Diretor consiste em minutas de:

Edital de Licitação de blocos de radiofrequências nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz, destinadas ao Serviço Móvel Pessoal (SMP);

Resolução contendo atribuição e destinação da faixa de 24,25 GHz a 27,5 GHz, bem como Regulamento para suas condições de uso;

Resolução que altera o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), aprovado por meio da Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002; e

estudo preliminar de precificação do objeto e dos compromissos do Edital de Licitação.

Após submissão da referida matéria a este colegiado, a sua relatoria foi sorteada ao Conselheiro Vicente de Aquino, em 27/05/2019 (SEI nº 4188135).

O Relator trouxe sua proposta de encaminhamento em sua Análise nº 132/2019/VA (SEI nº 4700642), apresentada na Reunião 878, ocorrida em 17/10/2019. Na ocasião, solicitei vistas da matéria, e requisitei prorrogação do prazo por 60 (sessenta) dias na Reunião nº 879, em 07/11/2019.

Considerando o detalhado relato dos fatos, bem como o exame dos aspectos formais do processo e das contribuições da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE), trazidos pelo Relator, abstenho-me de adentrar novamente tais aspectos, por considerar que já se encontram devidamente avaliados.

Passo, assim, aos pormenores dos pontos que ensejaram o meu pedido de vista da matéria.

FUNDAMENTAÇÃO

Antes de adentrar propriamente o mérito da matéria, entendo oportuno tecer alguns comentários preambulares, em adição aos elementos já apresentados pelo Relator em sua Análise nº 132/2019/VA (SEI nº 4700642).

I. 5G FACE AO CENÁRIO ATUAL NO BRASIL

Como já amplamente apresentado em diversos veículos, a quinta geração da telefonia móvel (5G) promete uma nova revolução na forma de fruição do serviço e nas aplicações que dela decorrem.

As gerações anteriores proporcionaram, progressivamente, o acesso móvel à internet, a oferta de banda larga e velocidades de conexão cada vez maiores. O 5G, por sua vez, busca alinhar os avanços nas comunicações com os recentes desenvolvimentos tecnológicos em outras frentes, tais como na eletrônica e automação, de forma que essa nova geração não mais se adstringe à oferta consumerista convencional, mas adentra soluções para mercados tais como a dita Indústria 4.0 e a Internet das Coisas (IoT).

Figura 1 – Aplicações do 5G (fonte: Ericsson[i])

As especificações da nova geração incluem em sua fase inicial velocidades de conexão máximas nominais de até 10 Gbps, com velocidades médias dos usuários entre 100 e 240 Mbps, face aos 300 Mbps nominais e média de 20 a 30 Mbps providas pelo 4G.

Ainda, a fim de viabilizar conexões que cada vez mais se assemelhem a operações em tempo real, o 5G contará com baixíssimas latências, especialmente se comparadas às gerações anteriores. Enquanto estudos conduzidos pela Office Communications (Ofcom), o órgão regulador do Reino Unido, apontam para latências médias de 50 ms nas redes 4G locais[ii], o 5G alcançará, conforme requisitos mínimos estabelecidos pela União Internacional de Telecomunicações (ITU)[iii], latências de 4 ms para o acesso móvel à banda larga (Enhanced Mobile Broadband – eMBB) e de 1 ms para operações críticas específicas que demandem alta confiabilidade (Ultra Reliable Low Latency Communications - URLLC).

Figura 2 – Comparativo de gerações da telefonia móvel

Naturalmente, a implantação de novas tecnologias, especialmente com tal nível de disrupção, traz consigo desafios que necessitam ser enfrentados. E é precisamente nesse aspecto que os entes reguladores devem se aplicar, buscando garantir não apenas o desenvolvimento pleno das tecnologias, mas também que estejam ao alcance irrestrito das várias camadas da sociedade.

A meu ver, os principais desafios para a implantação e ampliação dos serviços, especialmente da quinta geração do serviço móvel no Brasil, podem ser consolidados em três grupos:

a necessidade de destinação significativa de blocos de radiofrequências, bem como as condições e particularidades de seus usos;

a eventual existência de barreiras regulatórias e legais; e

as particularidades geog ráficas, econômicas e sociais do país, especialmente dada a sua extensão territorial.

Passo, assim, ao exame mais detido desses três aspectos.

I.a) Da necessidade de espectro e das condições de seu uso

Como se sabe, a contínua evolução do mercado de banda larga leva a uma crescente demanda por espectro de radiofrequências. E esse intento se mostra ainda mais acentuado no Serviço Móvel Pessoal (SMP), especialmente nas trocas de tecnologias que levam ao lançamento das novas gerações do serviço.

Como dito, o 5G proporcionará não apenas velocidades de acesso consideravelmente mais elevadas do que a geração anterior, mas também adentrará outros mercados, elevando substancialmente a demanda por blocos de radiofrequências.

De acordo com projeções da GSM Association (GSMA)[iv], o incremento no número de smartphones de 2018 a 2025 deverá ser da ordem de 40%, enquanto para IoT, o aumento deverá ser de expressivos 280%, atingindo, respectivamente, 7 bilhões e 25 billhões de conexões.

Figura 3 – Projeção da evolução de conexões IoT (Fonte: GSMA[iv])

Não por outro motivo, a nova solução passará a adentrar faixas de radiofrequências ainda superiores: enquanto as gerações anteriores concentravam-se em faixas baixas (abaixo de 1 GHz) e médias (1 a 6 GHz), o 5G poderá atingir até mesmo o limite superior das ondas milimétricas, em torno de 86 GHz.

Figura 4 – Uso atual e esperado de faixas de radiofrequências, por tecnologia (Fonte: Ericsson[v])

A título de comparação, vale lembrar que a Anatel licitou, nos Editais de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-Anatel e 2/2014-SOR/SPR/CD-ANATEL, blocos de radiofrequências nacionais destinados ao 4G, que resultaram em um total de até 60 MHz por proponente vencedora. Quanto ao 5G, publicação da GSMA[vi] indica a necessidade de até 100 MHz em faixas médias e cerca de 1 GHz em ondas milimétricas, por prestadora.

Em linha, destacou o Relator, em sua Análise nº 132/2019/VA (SEI nº 4700642):

“5.31. Nota-se que a implementação das redes 5G exigirá uma quantidade maior de radiofrequências do que as tecnologias anteriores, em razão dos requisitos de alta capacidade previstos. Em consequência, a indústria tem feito um esforço coordenado pela UIT para harmonizar internacionalmente as radiofrequências identificadas para o IMT-2020, inclusive nas chamadas ondas milimétricas (próximas ou um pouco acima de 30 GHz), anteriormente de uso bastante reduzido para aplicações móveis terrestres. É importante, portanto, que a Anatel esteja atenta às faixas internacionalmente identificadas para os sistemas 5G, em particular aquelas que serão tratadas na próxima Conferência Mundial de Radiocomunicações (CMR-2019), que ocorrerá nos meses de outubro e novembro deste ano.”

Mencionada à época pelo Relator como previsão, a Conferência Mundial de Radiocomunicação (WRC-19), promovida pela ITU, ocorreu nos meses de outubro e novembro deste ano, em Sharm El-Sheikh, no Egito, e cuidou de pautar discussões acerca da identificação de novas faixas destinadas ao serviço móvel. Como resultado da Conferência, um total de 17,25 GHz foram identificados, frente aos 1,9 GHz disponíveis antes do evento[vii].

Um recorrente impacto da destinação de novas faixas a serviços é a necessidade de reordenação do espectro, muitas vezes já utilizado por outros serviços. As faixas de 700 MHz e 2,5 GHz, por exemplo, eram utilizadas por transmissoras de TV e pelo Serviço de Distribuição Multiponto Multicanal (MMDS), serviços que necessitaram ser remanejados para que as faixas pudessem ser utilizadas para oferta de 4G.

Considerando a grande demanda por faixas de radiofrequências para o 5G, natural que haja discussões semelhantes em diversos dos blocos. Foi esse, inclusive, um dos pontos de maior debate na WRC-19, resultando na identificação de novas faixas conjugada com medidas de proteção dos sistemas existentes[vii].

Nessa linha, cabe destacar que a faixa de 3,5 GHz, objeto da presente matéria, é adjacente à utilizada por sistemas de televisão operando em banda C (TVRO), devendo-se assim haver avaliação mais detida sobre a convivência dos serviços. Tal ponto será analisado mais detidamente adiante.

Outro ponto que merece atenção diz respeito às características técnicas de uso das faixas, especialmente quanto ao tipo de multiplexação. Enquanto as redes 4G operam majoritariamente em duplexação por divisão em frequência (FDD), o 5G deverá, ao menos nas primeiras implantações, utilizar massivamente duplexação por divisão no tempo (TDD). E, embora se trate de aspecto técnico de operação, traz consequências significativas ao dimensionamento dos lotes do Edital, motivo pelo qual será posteriormente detalhado nesta Análise.

I.b) Barreiras legais e regulatórias

Sobre esse tópico, cabe dizer que diversas iniciativas foram adotadas a fim adequar o arcabouço normativo às necessidades do serviço.

Em primeiro lugar, merece destaque a recente aprovação da Lei nº 13.879, de 03/10/2019, que alterou a Lei Geral de Telecomunicações (LGT). A alteração em comento trouxe novas disposições sobre as prorrogações e transferências de autorizações de uso de radiofrequências, bem como regras para adaptação da modalidade de serviços outorgados em regime de concessão, garantindo assim maior flexibilidade à oferta de serviços e reduzindo o enforcement regulatório sobre aqueles que não mais coadunam com os interesses dos consumidores.

Ainda na esfera legal, cabe também mencionar o Projeto de Lei nº 7.656/2017, que propõe alterar a Lei nº 12.715/2012 a fim de isentar as Taxas de Fiscalização de Instalação (TFI) e de Fiscalização de Funcionamento (TFF) e as Contribuições para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP) e para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica (CONDECINE) incidentes sobre os terminais do tipo máquina a máquina (M2M).

A proposta, cuja versão final foi encaminhada pela Câmara dos Deputados ao Senado Federal em 07/11/2019, visa promover melhores condições para a esperada massificação da IoT. A justificativa do projeto, posta pelo autor da matéria, o Deputado Vitor Lippi, foi a seguinte:

“O objetivo do presente projeto, portanto, é oferecer uma contribuição inicial da Câmara dos Deputados para criar um quadro regulatório favorável ao desenvolvimento da Internet das Coisas no Brasil, em alinhamento às ações que já vêm sendo adotadas pela Câmara de IoT. Desse modo, a proposição propõe fixar em zero o valor das taxas de Fistel, Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública – CFRP – e Condecine incidentes sobre estações móveis de serviços de telecomunicações que integrem sistemas de comunicação máquina a máquina.

Embora reconheçamos de pronto que a popularização das soluções de IoT no País dependerá de um esforço de desoneração e incentivos positivos ainda mais expressivo do que o proposto pelo projeto - tais como impulsionar os benefícios da Lei do Bem ampliando para a cadeia de IoT; constituir linhas de financiamento às iniciativas acadêmicas e do setor privado; e incentivar a qualificação técnica e acadêmica da força de trabalho -,, entendemos que a medida é um passo importante para iniciar o processo de desregulamentação do uso dessa tecnologia no Brasil, seja pela redução da carga tributária, seja pela eliminação dos excessivos controles administrativos que incidem sobre esses sistemas. Ademais, ao limitarmos o alcance da proposição apenas às soluções “máquina a máquina” – conceito menos abrangente do que o abarcado pela “Internet das Coisas”, circunscrevemos a aplicabilidade do disposto no projeto apenas a um universo de soluções mais restrito, já conhecido e devidamente regulamentado pelo Poder Executivo, o que certamente contribuirá para que a implementação da proposta se dê de forma mais célere.

(...)

Além disso, é igualmente necessário reafirmar que o projeto terá grande impacto não somente sobre o setor de telecomunicações, mas também sobre todo o ambiente produtivo, haja vista o efeito transversal das tecnologias da informação e comunicação sobre os demais segmentos da economia, inclusive mediante a geração de empregos de alta qualificação e a produção de bens e serviços de elevado valor agregado.”

 No nível regulamentar, são diversas as iniciativas que visam à adequação para o 5G, como se pode verificar na Agenda Regulatória aprovada para o biênio 2019-2020. Em sua versão inicial (anterior à consulta pública), foi prevista iniciativa denominada “Reavaliação da regulamentação visando reduzir barreiras regulatórias que impactem o desempenho e expansão da rede 5G”, todavia, ao constatar que o tema tangenciava diversas outras iniciativas também presentes na Agenda, assim opinou o Relator da matéria:

“5.27. (...)

c) "Reavaliação da regulamentação visando reduzir barreiras regulatórias que impactem o desempenho e expansão da rede 5G" (então item 8) que, no entender da SPR, seria de extrema importância, mas não deveria ser mantido como projeto autônomo, já que os problemas que ele buscaria analisar já seriam objeto de estudo de outras iniciativas da Agenda Regulatória, quais sejam: (i) "Reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina"; (ii) "Reavaliação da regulamentação sobre direito dos consumidores de serviços de telecomunicações"; (iii) "Reavaliação do modelo de gestão da qualidade de serviços de telecomunicações"; (iv) "Reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações"; (v) "Reavaliação do modelo de outorga e licenciamento de serviços de telecomunicações"; (vi) "Reavaliação da regulamentação de numeração de redes e serviços de telecomunicações - Administração da numeração"; (vii) "Revisão da Resolução nº 537/2010 - Faixa de 3,5 GHz"; e (viii) "Simplificação da regulamentação de serviços de telecomunicações".”

Como se vê, uma considerável parte dessa discussão extrapola os limites da presente matéria. Não obstante, vale frisar que a proposta em comento possui, também, além do próprio Edital, proposições regulamentares, especificamente para destinação e estabelecimento de condições de uso da faixa de 26 GHz e revisão do Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal (PGA-SMP), essenciais para o sucesso da licitação. Tais matérias serão detalhadas adiante.

I.c) Particularidades geográficas e sociais

O desenvolvimento de novas tecnologias por vezes impõe condições ainda mais desafiadoras a países emergentes e/ou com vastas extensões territoriais.

Como já descrito, a implantação da nova geração do SMP demandará considerável ampliação do rol de blocos de radiofrequências disponíveis, bem como também das redes de acesso. Mas também, há de se ter em mente que essa expansão exigirá redes de transporte com capacidade e capilaridade cada vez mais altas.

De acordo com levantamento feito pela GSMA[viii], em 2017 o percentual de conexões de backhaul em fibra nos países da América Latina e Caribe correspondiam a cerca 10% do total, enquanto esse percentual era de quase 70% na America do Norte. A figura abaixo ilustra a referida distribuição:

Figura 5 – Percentuais de backhaul, por tecnologia (fonte: GSMA [viii])

Naturalmente, a menor disponibilidade de infraestruturas em fibra impactam na capacidade de implantação de redes de acesso de alta capacidade, de modo que aos reguladores cabe avaliar a conveniência e necessidade de adoção de políticas públicas voltadas à mitigação de tais limitações.

Em relação ao Brasil, a Agência aprovou, em 14/06/2019, por meio do Acórdão nº 309/2019, o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT), por meio do qual realizou diagnóstico das redes no país, bem como apresentou projetos voltados ao suprimento das lacunas identificadas.

Dentre os vários aspectos identificados, merece destaque, em primeiro lugar, o diagnóstico a respeito das tecnologias empregadas em backhaul. De acordo com o Plano (considerando atualização realizada no primeiro semestre de 2019[ix]), existem ainda cerca de 1.800 (mil e oitocentos) municípios conectados por infraestruturas que não dispõem de fibra ótica.

Figura 6 – Municípios com e sem backhaul em fibra ótica

Outro aspecto destacado no PERT, que guarda relação ainda mais estreita com a presente matéria, diz respeito à cobertura do SMP no país. O Plano indica significativa evolução do serviço, especialmente em função dos compromissos de abrangência costumeiramente estabelecidos em Editais, mas também lacunas de cobertura e/ou tecnologias mais recentes.

De acordo com dados publicados pela Agência em seu portal, cerca de 85% dos municípios possuem cobertura 4G, enquanto aproximadamente 14% têm como tecnologia mais recente o 3G. O número de municípios que dispõem apenas de 2G é inferior a 1%.

Há de se destacar que as obrigações impostas em Editais de Licitação historicamente estabeleciam como exigência a cobertura de pelo menos 80% da área urbana do distrito sede, remanescendo as demais áreas sem obrigações impostas.

Exceção a essa tendência, o já citado Edital nº 004/2012, além de estabelecer obrigações nos moldes acima descritos com 4G para cidades acima de 30.000 (trinta mil) habitantes e 3G para as demais, passou a exigir também a oferta de serviços de voz e dados na área distante até 30 km (trinta quilômetros) das áreas urbanas dos municípios.

Figura 7 – Exemplo de abrangência das obrigações editalícias (município de Rio Verde/GO)

A ilustração acima exemplifica bem o resultado dos compromissos de abrangência impostos.

Como se vê, as obrigações de cobertura do SMP impostas, até então, concentraram-se em atender especialmente as áreas urbanas, que abrigam a maior parte da população. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2015, quase 85% (oitenta e cinco por cento) da população brasileira vive em áreas urbanas.

Todavia, as extensões territoriais além dos limites urbanos ainda restam sem obrigações de atendimento pelo serviço móvel, representando um dos mais relevantes desafios atuais da regulação no país, como também destacado no PERT.

Assim, apresentados esses pontos, passo então às propostas constantes dos autos e suas aderências às necessidades do país.

II. PROPOSTA ÁREA TÉCNICA

Como já mencionado, o exame processual e descritivo da construção da proposta apresentada pela área técnica já foram trazidos pelo Relator em sua Análise nº 132/2019/VA (SEI nº 4700642). Assim, dispensando nova reprodução desses elementos, passo ao descritivo da proposição final apresentada a este colegiado.

A matéria submetida consiste em minutas de:

Resolução que atribui e destina faixas de radiofrequências e aprova o Regulamento sobre Condições de Uso da Faixa de Radiofrequências de 24,25 GHz a 27,50 GHz (conhecida como 26 GHz);

Resolução que altera o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal – PGA SMP;

Edital de Licitação para blocos nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz; e 

Metodologia para determinação do preço público de autorizações para exploração de radiofrequências.

Como se vê, a proposta apresentada busca endereçar exatamente os desafios destacados no tópico anterior deste Voto, nos termos que passo a detalhar.

II.a) PGA-SMP e Regulamentação da faixa de 26 GHz

Primeiramente, cabe destacar que à época da elaboração da matéria, havia direcionamento internacional para uso da faixa de 26 GHz no 5G, expectativa confirmada na WRC-19. Assim, a fim de viabilizar a sua licitação, a área técnica propôs também expedir Resolução aprovando suas condições de uso.

Quanto ao PGA-SMP, trata-se de alteração pontual para adequar o art. 4º § 1º, que assim dispõe:

“Art. 4º As autorizações para prestar o SMP terão prazo indeterminado.

§ 1º A autorização de uso de radiofreqüência associada à autorização de SMP será outorgada pelo prazo de 15 (quinze) anos, prorrogável uma única vez por igual período.”

A alteração se dá, em primeiro lugar, porque a regra se mostra mais restritiva que a própria LGT, que estabelece o prazo máximo de 20 (vinte) anos para as autorizações de uso de radiofrequências. Ademais, com a sua atualização pela Lei nº 13.879/2019, o art. 167 da Lei Geral passou a comportar prorrogações múltiplas, hipótese também vedada pela citada regulamentação.

Nesses termos, a proposição feita pelas Superintendências consiste em alterar o dispositivo a fim de estabelecer que as autorizações deverão ser outorgadas “pelo prazo e condições estabelecidos na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, bem como no Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências”.

Assim, tais projetos, somados às demais iniciativas regulamentares constantes da Agenda Regulatória, bem como Projetos de Lei em curso, buscam precisamente endereçar possíveis barreiras de cunho regulatório e/ou legal que possam comprometer o desenvolvimento da tecnologia.

II.b) Edital de Licitação

A partir dos estudos conduzidos pelas áreas técnicas da Agência, das padronizações realizadas em âmbito internacional e dos estudos e tomadas de subsídios realizados pelo Comitê de Espectro e Orbita (CEO), constantes do processo nº 53500.040633/2018-13, a minuta de Edital submetida ao Conselho Diretor consiste, em suma, em:

Tabela 1 – Proposta apresentada pela área técnica para a faixa de 700 MHz

Tabela 2 – Proposta apresentada pela área técnica para a faixa de 2,3 GHz

Tabela 3 – Proposta apresentada pela área técnica para a faixa de 3,5 GHz

Tabela 4 – Proposta apresentada pela área técnica para a faixa de 26 GHz

Para todas as faixas identificadas, a proposta previa suas licitações pelo método de leilão tradicional, nos termos já descritos pelo Conselheiro Relator.

Ademais, foram previstas autorizações por prazo de 20 (vinte) anos, prorrogáveis “a título oneroso, na forma da regulamentação vigente à época do vencimento”, em linha com a proposta de alteração do PGA submetida conjuntamente.

Em relação aos compromissos de abrangência, destinam-se a: i) prover 4G às sedes municipais que ainda não disponham da tecnologia; ii) levar cobertura às localidades não sede ainda sem o serviço; e iii) modernizar as infraestruturas de backhaul. Restam, portanto, diretamente atendidas as principais lacunas identificadas pelo PERT, à exceção do atendimento às rodovias federais, que será posteriormente tratado.

II.c) Metodologia de precificação das faixas

A Resolução nº 695/2018, que, aprovou o novo Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (PPDUR), também cuidou de atualizar o Regulamento de Licitação, aprovado pela Resolução nº 65/1998, acrescentando ao seu art. 10 o seguinte parágrafo:

“Art. 10. Omissis.

(...)

§ 5º Deverá ser submetido a consulta pública prévia, juntamente com a minuta de instrumento convocatório, estudo de viabilidade técnica e econômica das obrigações, compromissos e contrapartidas referidos no inciso V do art. 14 deste regulamento. (Redação dada pela Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018)”

Em função da nova disposição, a área técnica submeteu, juntamente à matéria e exame, minuta do referido estudo, que deverá ser incluída também na Consulta Pública do Edital.

O estudo em comento parte de metodologia já utilizada pela Agência há mais de 10 (dez) anos na determinação de preços mínimos de lotes de licitação de radiofrequências, e consiste em calcular o Valor Presente Líquido (VPL), pelo Método do Fluxo de Caixa Descontado, da exploração das faixas pelo prazo da autorização.

Não obstante, vale dizer que, em função das aplicações inovadoras do 5G, a precificação da faixa de 3,5 GHz precisou ser personalizada a fim de comportar estimativas para as ofertas dos já citados sistemas eMBB e URLLC, do massive Machine Type Communications (mMTC), e ainda a prestação do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) via Fixed Wireless Access (FWA).

Uma vez que a minuta de Edital passou a comportar também as obrigações de implantação de backhaul, o estudo incluiu ainda a precificação dessas redes, utilizando-se do algoritmo de Dijkstra[x] para estimar as rotas necessárias para implantação de fibras a partir das redes já existentes.

Por fim, destacou a área técnica que a precificação da faixa de 26 GHz nos moldes das demais não se mostrava viável, dada a “impossibilidade de estimação de algumas variáveis, dentre elas aquelas que definem a demanda, o CAPEX e o OPEX”. Por esse motivo, propôs, para esse caso, “a adoção de um modelo de benchmark de precificação da faixa de ondas milimétricas pelo valor do MHz por população, nos moldes do que foi adotado pela Itália e pelos EUA”.

III. PROPOSTA DO RELATOR

Ao examinar a matéria, o Conselheiro Relator acatou-a parcialmente, propondo, todavia, consideráveis inovações às minutas. A seguir estão descritas, em resumo, suas proposições.

III.a) PGA-SMP e Regulamentação da faixa de 26 GHz

Em suma, a minuta de resolução apresentada para normatização da faixa de 26 GHz (SEI nº 4223239) traz o mesmo conteúdo daquele proposto pela área técnica, tendo o Relator efetuado apenas aprimoramentos e correções de forma.

Quanto ao PGA-SMP, embora concorde com a motivação posta pela área técnica, qual seja, a atualização da LGT no sentindo de permitir autorizações até 20 (vinte) anos e prorrogações múltiplas, o Relator traz proposição diversa.

Como já relatado, a proposta submetida ao Conselho Diretor consistia em remover o estabelecimento de prazos do PGA-SMP, que passaria a remeter à LGT e ao Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências (RUE). Todavia, o Conselheiro Relator optou por alternativa que considerou mais prudente e conservadora, sugerindo adotar a seguinte redação:

 “Art. 4º ........................................

§ 1º A autorização de uso de radiofrequência associada à autorização de SMP será outorgada pelo prazo de até 20 (quinze) anos, prorrogável por períodos de até 20 anos, sendo necessário que a autorizada tenha cumprido as obrigações já assumidas e manifeste prévio e expresso interesse."

III.b) Edital de Licitação

As alterações propostas pelo Relator buscaram apresentar, dentre outros, nova sistemática de licitação, rearranjo dos blocos de radiofrequências, revisão dos prazos de outorga, nova regionalização dos lotes e ampliação do rol de obrigações impostas.

III.b.i) Do procedimento de licitação

O primeiro ponto diz respeito à mecânica de licitação. Enquanto a proposta formulada pela área técnica consistia em realizar toda a licitação pela forma já consagrada no país (bastante semelhante à Simultaneous Multiple Round Auction - SMRA, inaugurada pela Federal Communications Commission - FCC, nos Estados Unidos), o Relator propôs procedimental híbrido, utilizando-se também do Combinatorial Clock Auction (CCA) e de sistemática similar a um beauty contest, em etapas sucessivas:

Tabela 5 – Etapas de licitação propostas pelo Conselheiro Relator

III.b.ii) Dos prazos de autorização

Enquanto a proposta original consistia em conferir prazos de 20 (vinte) anos às autorizações de radiofrequências, prevendo-se ainda prorrogações nos termos da regulamentação, o Conselheiro Relator trouxe entendimento diverso.

A partir de benchmarking internacional, o Relator identificou que não há uniformidade nos prazos de outorga e prorrogação os vários países observados, tendo constatado que os prazos originais variam de 5 (cinco) a 20 (vinte) anos. Assim, propôs em regra, a fim de guardar semelhança com Editais anteriores da Agência, autorizações pelo prazo de 15 (quinze) anos, e prorrogações de 5 (cinco) anos.

Para a faixa de 700 MHz, todavia, propôs excepcionalmente, previsão de prorrogação até 08/12/2044, a fim de alinhar o término da autorização àquelas decorrentes do Edital de Licitação nº 002/2014/SOR/SPR/CD-Anatel, onde foram licitadas os demais blocos na subfaixa de 700 MHz.

Já para a subfaixa de 26 GHz, propôs autorização inicial de 10 (dez) anos, pois considerou que “2 (duas) das 4 (quatro) grandes operadoras nacionais consideram prematura a licitação dessa faixa” e que os modelos de negócio na faixa, em escala global, ainda não se encontram bem consolidados.

III.b.iii) Dos blocos de radiofrequências

Na faixa de 700 MHz, o Relator manteve proposição semelhante à da área técnica, com 1 (um) bloco de 10 + 10 MHz, apenas para interessados que não possuam autorização na faixa. Todavia, em uma segunda rodada, aberta a quaisquer interessados, propôs divisão em 2 (dois) blocos de 5 + 5 MHz.

Para a faixa de 2,3 GHz, diferentemente da proposta inicial, com 2 (dois) blocos de 50 MHz e 40 MHz, o Conselheiro Relator propôs ofertar 9 (nove) blocos de 10 MHz.

A proposta também trouxe inovação à faixa de 3,5 GHz: diversamente da sugestão inicial de 3 (três) blocos de 80 MHz e 1 (um) de 60 MHz, o Relator propôs, em primeiro momento (Etapa 2), um bloco de 50 MHz, destinado a novos entrantes e Prestadores de Pequeno Porte (PPP), e posteriormente (Etapa 3), 25 (vinte e cinco) a 30 (trinta) blocos de 10 MHz, a depender de sobras da Etapa 2, com limite mínimo de espectro de 50 MHz, disponíveis a quaisquer interessados.

Também foram apresentadas inovações à faixa de 26 GHz. A primeira mudança foi a redução do espectro total ofertado, de 3,2 GHz para 1,6 GHz. Em decorrência, propôs também a redução pela metade do tamanho dos blocos, resultando em 8 (oito) de 200 MHz.

III.b.iv) Da regionalização dos blocos

No tocante à abrangência geográfica dos lotes, o Relator também propôs mudanças em relação à proposta original. Como regra, propôs regionalização dos blocos em 14 (quatorze) áreas, formadas a partir de agrupamentos de Códigos Nacionais (CNs).

Para o bloco na faixa de 700 MHz, utilizou-se da divisão supracitada, excetuando-se às áreas correspondentes aos setores 3, 22, 25 e 33 do PGO, uma vez que a faixa já se encontra outorgada à prestadora Algar nessas áreas.

Já a faixa de 2,3 GHz seguiu a divisão em 14 (quatorze) áreas, sem restrições. A faixa de 3,5 GHz também seguiu a mesma regionalização para o primeiro bloco de 50 MHz, enquanto o restante foi dividido em três áreas: i) setores 3, 22, 25 e 33 do PGO; ii) setor 20 do PGO; e iii) nacional, exceto setores 3, 20, 22, 25 e 33 do PGO.

Na faixa de 26 GHz foi utilizada a mesma regionalização do último bloco da faixa de 3,5 GHz, com divisão em três áreas: i) setores 3, 22, 25 e 33 do PGO; ii) setor 20 do PGO; e iii) nacional, exceto setores 3, 20, 22, 25 e 33 do PGO.

III.b.v) Compromissos de abrangência

Os compromissos de abrangência inicialmente propostos foram em sua totalidade mantidos, aos quais foram apresentadas ainda adições pelo Relator.

Para a faixa de 700 MHz, em função de suas características e propagação, foram acrescentadas obrigações de cobertura de rodovias federais.

Aos compromissos associados à faixa de 2,3 GHz para atendimento com 4G de municípios com população entre 10.000 (dez mil) e 30.000 (trinta mil) habitantes, propôs-se também incluir os municípios com população inferior a 10.000 (dez mil), bem como localidades fora das sedes municipais.

No caso da faixa de 3,5 GHz, manteve-se a obrigação de construção de backhaul em fibra ótica. Todavia, excetuou-se o bloco destinado a PPP, que passou a ter como obrigação o atendimento de localidades com 4G ou superior.

A faixa de 26 GHz continuou sem obrigações de cobertura, uma vez que se encontra em estágio de desenvolvimento anterior às demais.

A fim de sintetizar as alterações propostas pelo Conselheiro Relator sobre a minuta de Edital encaminhada pela área técnica, as tabelas a seguir mostram quadro comparativo:

Tabela 6 – Comparativo das propostas para a faixa de 700 MHz

Tabela 7 – Comparativo das propostas para a faixa de 2,3 GHz

Tabela 8 – Comparativo das propostas para a faixa de 3,5 GHz

Tabela 9 – Comparativo das propostas para a faixa de 26 GHz

III.c) Metodologia de precificação das faixas

O Relator apresentou nova versão do estudo, em que manteve a proposta trazida pela área técnica, com ajustes e acréscimos.

O primeiro dele diz respeito ao procedimento de licitação e às divisões dos blocos, que passaram a constar conforme sua minuta de Edital.

Ademais, promoveu ajustes nos prazos de autorização, passando-se a considerar vigências de 10 (dez) anos para a faixa de 26 GHz e de 15 (quinze) anos para as demais.

Por fim, incluiu metodologia de cálculo para a cobertura de rodovias, não existente na proposta original, vez que a minuta de Edital também não contemplava essa obrigação.

IV. DAS CONSIDERAÇÕES DESTE CONSELHEIRO

Prefacialmente, cumpre reconhecer e prestar elogios ao elevado nível técnico do trabalho realizado pela área técnica, que não apenas cuidou de detalhar e fundamentar sua proposta, mas a fez à luz dos padrões e das melhores práticas internacionais; do diálogo com os órgãos técnicos responsáveis da Agência, tais como gerências, Assessorias e o Comitê de Espectro e Orbita; e do conhecimento adquirido em Editais pregressos.

Remetendo-se aos Editais anteriores e avaliando-os hoje, resta-nos admitir o sucesso de seus resultados, dentre os quais destaco alguns:

• Cobertura de todos os municípios do país com serviço móvel;

• Presença de 3G em 99% e de 4G em 85% dos municípios; e

• 83% da população brasileira e 93% dos domicílios dispondo de aparelhos celulares (dados de 2018)[xi].

A evolução da cobertura do SMP pode ser vista no gráfico a seguir, que, a partir de pesquisas conduzidas pelo Cetic.br [xi], demonstram a evolução da quantidade de pessoas que possuem aparelhos celulares:

Gráfico 1 – Percentual histórico de indivíduos que possuem telefone celular, de acordo

                  com os relatórios TIC Domicílios de 2006 a 2018, publicados pelo Cetic.br

Merece destaque o comportamento do gráfico a partir do ano de 2007, quando foi publicado o Edital nº 002/2007/SPV-Anatel (“Edital 3G”), que inaugurou boa parte do modelo de licitação adotado nos posteriores Editais.

Sabe-se, todavia, que a despeito dos esforços empreendidos na massificação dos serviços, restam ainda lacunas às suas infraestruturas e coberturas, conforme apontado no diagnóstico trazido pelo PERT.

Nesse ponto, cabe resgatar as considerações apresentadas no início da fundamentação deste Voto. Em suma, defendi que os principais desafios postos ao desenvolvimento dos serviços (e em especial do 5G) podem ser sumarizados em: i) crescente necessidade de espectro; ii) diferenças regionais; e iii) barreiras regulatórias e legais.

Sob essa ótica, cumpre verificar que a proposta submetida ao Conselho Diretor parece buscar mitigar todos esses pontos.

Em primeiro lugar, trata-se o Edital da oferta de faixas de radiofrequências destinadas à ampliação do 4G, bem como à implantação do 5G.

Ademais, vê-se dos compromissos de abrangência propostos a intenção de: i) levar 4G às sedes municipais não contempladas em Editais anteriores; ii) expandir a cobertura do SMP para além das sedes municipais, mediante o atendimento de localidades desassistidas; e iii) conectar com fibra ótica municípios que ainda não dispõem dessa infraestrutura.

Por fim, verifica-se que a matéria contempla também atualizações regulamentares, por meio da alteração do PGA-SMP, bem como da publicação de novo regulamento para estabelecimento das condições de uso da faixa de 26 GHz.

Também cabe frisar que, previamente às suas publicações, as minutas de Editais, bem como seus estudos e precificações são encaminhados ao Tribunal de Contas da União (TCU), que avalia suas regularidades, especialmente nos aspectos econômico e legal. Garante-se, assim, que não apenas os fins dos Editais estejam alinhados ao interesse público, mas também a lisura de seus meios.

Nesse aspecto, deve-se destacar que todos os Editais de licitação de radiofrequências para o SMP já publicados pela Agência foram considerados regulares pelo Tribunal, de modo que absorver suas experiências em novo certame confere segurança ao procedimento.

Naturalmente, sabe-se que o setor de telecomunicações é dinâmico e inovador, de modo que as medidas regulatórias necessitam também se adequar às mudanças, sob pena de embargar seus desenvolvimentos. Em setores tais como os relacionados a tecnologia e comunicações, conservadorismo em excesso é sinônimo de atraso.

 Todavia, e especialmente na Administração, havendo caminho de sucesso já anteriormente trilhado, deve-se avaliar com comedimento a sua não adoção: a imposição de mudanças sem a devida fundamentação põe em risco a segurança jurídica e pode causar prejuízos cujos efeitos perdurarão por anos – ou décadas. Trazendo ao caso concreto, a falta de zelo poderia levar, no limite, à impossibilidade de implantação do 5G no Brasil e ao rompimento da estrutura de mercado e do cenário competitivo existente.

Isso posto, e considerando as diversas alterações propostas sobre as versões originais das minutas de Edital e demais documentos, solicitei, por prudência, vista da matéria a fim de melhor estudá-las, de modo que passo, então, ao exame, tópico a tópico, dos aspectos em que a proposta do Relator diverge da área técnica.

IV.a) Da utilização de TDD no 5G e suas características

Embora não se trate de aspecto finalístico do Edital, entendo necessário trazer descritivo sobre o tema, visto que guarda estreita relação com a modelagem dos lotes.

Diferentemente da terceira e da quarta gerações, que utilizavam majoritariamente duplexação por divisão em frequência (FDD), o 5G, ao menos inicialmente, será massivamente desenvolvido através de duplexação por divisão no tempo (TDD).

Posto de forma simplificada, os sistemas FDD são aqueles que utilizam dois blocos de frequências distintas para uplink e downlink, enquanto os sistemas TDD utilizam o mesmo bloco para ambas as funções, em tempos alternados.

Em termos práticos, utilizar o FDD no SMP significa dizer que as ERBs transmitirão sinais aos terminais em determinada frequência, enquanto os terminais transmitirão às ERBs em outra frequência. Por outro lado, utilizar o TDD implica em ERBs e terminais utilizando o mesmo bloco de frequência, alternadamente.

Figura 8 – Exemplos de operação em FDD e TDD

Para o correto funcionamento de sistemas TDD, são necessários sinais de controle, que indicam aos elementos de rede quais são as janelas de tempo de uplink e quais são as de downlink. Assim, no caso do serviço móvel, utilizando tais sinalizações, ERBs e terminais alternam continuamente entre transmissão e recepção.

No caso de sistemas celulares, outra questão necessita ser endereçada. Como tais redes utilizam múltiplas antenas, próximas umas das outras, especialmente em adensamentos urbanos, é necessário que todas as ERBs funcionem sincronizadamente, transmitindo e recebendo ao mesmo tempo. Caso contrário, uma vez que utilizam a mesma frequência, a transmissão de uma ERB (destinada aos terminais dentro de sua área de cobertura) pode ser recebida indevidamente por outra ERB, resultando em interferência prejudicial.

Figura 9 – Sincronismo e interferências em sistemas TDD

Note-se que o mesmo problema não ocorre em sistemas FDD, visto que a transmissão e recepção ocorrem em frequências distintas. Assim, ainda que transmitam e recebam simultaneamente, os sistemas de recepção das ERBs são especificados para captarem apenas as frequências de transmissão utilizadas pelos equipamentos terminais.

Em função dessa característica do TDD, um dos grandes desafios postos aos sistemas que o utilizam reside na necessidade de sincronismo das redes, a fim de evitar as interferências descritas.

Embora resulte em um nível de complexidade adicional, vale dizer que o sincronismo dentro de uma rede do serviço móvel não é somente possível, mas comumente utilizado. O próprio 4G tem aplicações em TDD, embora minoritárias[xii].

Sem a intenção de adentrar a tecnicidade desse ponto, que, apesar de bastante recente, já possui vasta literatura a respeito, vale dizer que a problemática ganha maiores proporções ao se deparar com duas redes distintas, de diferentes prestadoras, utilizando as mesmas faixas de radiofrequências.

Diversos estudos publicados, como, por exemplo, o ECC Report 295[xiii] do Electronic Communications Committee (ECC), preveem que em operações desse tipo não sincronizadas, pode ser necessária uma área de guarda de 50 a 60 km (e de até 15 km no caso de canais adjacentes).

Necessário observar que as medidas acima se tratam de piores casos, e não de restrição líquida e certa. Não obstante, apenas a título exemplificativo, o gráfico abaixo ilustra o que seria uma região de guarda de 50 km entre a Área de Registro 11 (grande São Paulo) e as regiões vizinhas (ARs 12 a 19 e estado de Minas Gerais).