SEI/ANATEL - 4831019

Interessado: PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES, USUÁRIOS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

Proposta de Regulamentação para utilização do espectro ocioso (White Spaces) de forma dinâmica nas faixas de VHF e UHF.

SUPERINTENDÊNCIA DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO (SOR). SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR). PROPOSTA DE REGULAMENTAÇÃO PARA UTILIZAÇÃO DO ESPECTRO OCIOSO (WHITE SPACES). AJUSTES À PROPOSTA. SUBMISSÃO AO PROCEDIMENTO DE CONSULTA PÚBLICA, POR 60 (sessenta) DIAS.

Proposta de regulamentação para permitir a utilização, de forma dinâmica, de faixas VHF e UHF (White Spaces).

Acolhimento, com ajustes pontuais, da proposta de Resolução que: i) atribui e destina as faixas VHF e UHF aos serviços STFC, ao SCM, SLP e serviço fixo, em caráter secundário, sem exclusividade; e ii) aprova o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofrequências de 54 MHz a 72 MHz, 174 MHz a 216 MHz, 470 MHz a 608 MHz e 614 a 698 MHz por Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces).

Pela submissão da matéria à Consulta Pública, por 60 (sessenta) dias, nos termos regimentais.

Regulamento Geral de Portabilidade, aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2007;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 574, de 28 e outubro de 2011;

Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012;

Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita, aprovado pela Resolução nº 680, de 27/06/2017;

Agenda Regulatória 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (SEI nº 3964072);

Regulamento Geral de Numeração, aprovado pela Resolução nº 709, de 27 de março de 2019.

Trata-se de proposta de destinação e atribuição de faixas de radiofrequências em VHF e UHF, bem como de regulamentação sobre condições de uso das faixas de radiofrequências de 54 MHz a 72 MHz, 174 MHz a 216 MHz, 470 MHz a 608 MHz e 614 a 698 MHz por Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces).

A proposta em questão teve seu início no âmbito da Agenda Regulatória 2017-2018, que previu a elaboração da Análise de Impacto Regulatório (AIR) até o final do segundo semestre do ano de 2018.

Com a edição da Agenda Regulatória 2019-2020, projetou-se, para a iniciativa em questão, a realização de consulta pública até o final do ano de 2019 e aprovação final até o final do ano de 2020.

Por meio do Informe nº 150/2018/SEI/PRRE/SPR, de 21/12/2018 (SEI nº 3566069), a área técnica apresentou o Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 3566088), informou não ter recebido contribuições na consulta interna e encaminhou a minuta de regulamentação para apreciação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE).

O órgão jurídico, por sua vez, manifestou-se nos termos do Parecer nº 97/2019/PFE-Anatel/PGF/AGU, em 08/02/2018 (SEI nº 3803747), opinando pela regularidade formal do processo, e quanto ao mérito, apresentando sugestões pontuais.

Ato contínuo, a citada proposta foi encaminhada a este colegiado pela Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 177/2018, em 12/02/2019 (SEI nº 3805806), e sorteada à minha relatoria, conforme certidão de 18/02/2019 (SEI nº 3833564).

A fim de examinar mais detidamente o caso e apresentar minha proposta de encaminhamento ao Conselho Diretor, solicitei, nos termos de minha Análise nº 160/2019/EC (SEI nº 4301510), prorrogação do prazo de relatoria por 120 (cento e vinte) dias adicionais, acolhida pelo colegiado na Reunião nº 872, de 11/07/2019 (SEI nº 4387373).

Como já mencionado, o processo em questão trata de proposta de regulamentação para a utilização do espectro ocioso (White Spaces) de forma dinâmica nas faixas de VHF e UHF.

Para melhor estruturar minha Análise, resgatarei aspectos postos na Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 3566088) e na minuta de Resolução proposta (SEI nº 3566118), conjuntamente com minhas considerações.

Primeiramente, vale destacar que a concepção de White Spaces está intimamente ligada à crescente demanda por serviços de banda larga, que, por sua vez, requer a disponibilização de blocos de radiofrequências cada vez maiores.

Como posto pela área técnica, estudos^[i] estimam que em 2022, o tráfego IP global atingirá a marca de 396 Exabytes por mês, equivalendo a mais de três vezes a média mensal no ano de 2017. Adicionalmente, projeta-se que, em 2022, 20% e 51% desse total, respectivamente, sejam oriundos de redes celulares e Wi-Fi, frente às marcas de 9% e 43% em 2017. Tais dados estão mostrados no gráfico a seguir:

Naturalmente, o acentuado crescimento na demanda da sociedade por tráfego de dados resulta na necessidade cada vez maior de blocos de radiofrequências pelas prestadoras dos serviços. E é exatamente neste aspecto que o poder público e organismos internacionais devem se debruçar, buscando sempre atualizar as destinações de faixas de radiofrequências e garantindo o uso racional e eficiente do recurso, proporcionando-se assim condições para o atendimento dos anseios da sociedade.

Diversas iniciativas que buscam garantir maior eficiência ao uso do espectro caminham alinhadas ao conceito de Acesso Dinâmico ao Espectro (Dynamic Spectrum Access – DSA), que, em suma, corresponde ao conjunto de práticas voltadas ao uso dinâmico das faixas de radiofrequências por diversos sistemas e/ou entidades, conforme disponibilidade, potencial de interferência e priorizações.

Dentre as várias práticas elaboradas nesse sentido, destacam-se o Rádio Definido por Software (Software Defined Radio – SDR) e o Rádio Cognitivo (Cognitive Radio Systems – CRS).

De acordo com as definições estabelecidas pela União Internacional de Telecomunicações (UIT)^[ii], o SDR corresponde a um sistema de transmissão e/ou recepção de rádio, cujos parâmetros de operação, tais como faixa de frequência, tipo de modulação e potência são controlados por software, e não mais exclusivamente pelos equipamentos físicos, permitindo assim que a emissão seja dinamicamente ajustada às necessidades da comunicação, evitando-se por exemplo uso desnecessário de radiofrequências ou potência além da necessária.

Já o CRS se refere, em suma, a sistemas de rádio capazes de monitorar as condições de propagação de diversos canais, ajustando os sistemas de transmissão para utilizar, de forma dinâmica e autônoma, faixas de radiofrequências que no momento estejam disponíveis ou permitam comunicações concorrentes, sem que estas sejam prejudicadas.

Essas técnicas buscam fugir da tradicional forma de utilização do espectro, que costumeiramente implica em destinar uma faixa fixa e pré-estabelecida a um emissor exclusivo, que pode vir a não utilizá-la integralmente ou continuamente, acarretando sua ociosidade.

Em linha oposta à acima, vê-se cada vez mais frequente em nível internacional o uso das chamadas “faixas não licenciadas”, onde, diferentemente de atribuí-las a um único detentor, são estabelecidas as condições, parâmetros e salvaguardas para seus usos compartilhados. Como exemplo desse tipo de aplicação, cita-se a tecnologia Wi-Fi, que utiliza costumeiramente a faixa de 2,4 GHz, e mais recentemente, também faixas em torno de 5 GHz.

Nessa linha, surgiu o termo White Spaces, que, mesmo não possuindo definição oficial, é comumente utilizado para se referir a faixas de radiofrequências atribuídas e eventualmente outorgadas, mas que não são parcial ou integralmente utilizadas, tendo, portanto, potencial de uso por outros serviços além daquele originalmente previsto.

Para a utilização dinâmica de espectro, especialmente no caso de haver a convivência de serviços distintos, como é o caso dos White Spaces, duas topologias principais figuram como soluções: i) a utilização de equipamentos terminais capazes de realizar sensoriamento da faixa, a fim de determinar quais canais estão livres; ou ii) a implantação de base de dados centralizada, responsável pelo sensoriamento e comunicação dos canais livres aos dispositivos.

De forma mais específica, identificou-se, a partir de testes e ensaios^[iii], o potencial de uso de segmentos não utilizados das faixas de TV (VHF e UHF) por dispositivos de baixa potência, garantindo-se, desde que adotadas as devidas medidas, a convivência entre os serviços. Tais segmentos foram denominados TV White Spaces (TVWS) e definidos pela UIT^[iv] como porções de espectro destinadas à radiodifusão de TV, que comportam comunicações sem fios, em momentos e área geográficas definidas.

As faixas de VHF e UHF se mostraram particularmente interessantes para esse fim devido a aspectos tais como: i) a existência de porções subutilizadas, especialmente pela dificuldade técnica de utilização de canais adjacentes; ii) os maiores alcances de propagação, por se tratarem de faixas baixas; iii) menor obstrução das faixas, se comparadas àquelas destinadas ao uso não licenciado; e iv) padronização universal para sistemas de TV.

Conforme posto no começo deste tópico, a crescente demanda por faixas de radiofrequências se deve especialmente à expansão da banda larga. Assim, as TVWS passaram a figurar como possíveis faixas para a prestação do serviço, especialmente em áreas rurais, dadas as suas características de propagação.

A Dynamic Spectrum Alliance (DSA), uma organização global não governamental dedicada a estudos relacionados ao uso dinâmico do espectro, publicou como sugestão um conjunto de regramentos técnicos para o uso de TVWS^[v], que tem sido utilizado como guia para as definições técnico-regulatórias. Em linhas gerais, a topologia proposta pela DSA é composta por:

Sistema de Base de Dados de Geolocalização (WSDB), que possui registro dos serviços autorizados, estações e emissores, bem como das faixas de frequências utilizadas num dado período e suas características de emissão, sendo capaz de realizar cálculos de parâmetros de convivência entre sinais. O sistema pode ser dividido em duas partes: i) Bases de Dados de Whites Spaces (BDWS), que possuem as características e especificidades técnicas de uma determinada região; e ii) Base do Regulador (BDR), que mantém registro das BDWS;

Dispositivo mestre (DMWS), que é capaz de acessar o banco de dados a fim de obter a lista de frequências disponíveis, viabilizando o uso dinâmico de faixas em uma rede de dispositivos White Spaces (WSD); e

Dispositivo cliente ou escravo (DEWS), que não possui acesso ao banco de dados, necessitando comunicar com o dispositivo mestre, para que possa fazer uso dinâmico de faixas de radiofrequências.

Assim, a dinâmica de funcionamento proposta pode ser resumida da seguinte forma:

Como se percebe, o modelo proposto pela DSA baseia-se no sensoriamento do espectro por base(s) centralizada(s), reduzindo-se assim a complexidade (e custo) dos equipamentos terminais. Vale destacar, ainda, que o modelo prevê a gestão da BDR por ente regulador, enquanto a BDWS pode ser gerida por terceiro, conforme será abordado adiante.

Conforme posto no AIR, os pioneiros na regulamentação de TVWS foram os Estados Unidos, em 2008 (embora a padronização somente tenha sido desenvolvida em 2014), e o Reino Unido, em 2014. Todavia, tais normatizações não implicaram nos seus usos imediatos, pois ainda não haviam tecnologias existentes; serviram, entretanto, para embasar a elaboração dos padrões técnicos pelo Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) e o European Telecommunications Standards Institute (ETSI), fomentando assim o desenvolvimento de soluções pelos fabricantes.

O Canadá, em 2015, permitiu o uso dos blocos não utilizados de TV para aplicações em áreas específicas, tendo como primeira utilização o provimento de banda larga sem fio às áreas rurais e remotas^[vi];

A Colômbia publicou, em 2017, regulamentação sobre o uso de TVWS^[vii], como forma de melhor aproveitar a faixa de UHF, bastante subutilizada no país; e

A África do Sul publicou regulamentação sobre o uso de TVWS em 2018^[viii], a partir de estudos conduzidos por entidades como Google, Microsoft, CSIR (Council for Scientific and Industrial Research) e WAPA (Wireless Access Providers Association).

De acordo com a AIR, tem-se notícia, ainda, de avanços quanto ao uso de TVWS em países como Filipinas, Singapura, Coréia do Sul e Trinidad e Tobago, Malawi, Quênia, Botsuana, Tanzânia, Namíbia e Taiwan, avaliando-se não apenas aplicações destinadas à conectividade de banda larga rural, mas também às comunicações máquina-a-máquina (M2M) e Internet das Coisas (IoT), extensão de cobertura de redes Wi-Fi e provimento e capacidade para tráfego móvel em áreas urbanas.

Além das possibilidades de ampliação de oferta de serviços postas na AIR, há de se destacar também o potencial social que a tecnologia pode prover. Conforme relatado no livro intitulado TV White Space – The First Step Towards Better Utilization of Frequency Spectrum, publicado pelo IEEE (e também relacionados na página da DSA: http://dynamicspectrumalliance.org/pilots/), alguns pilotos foram conduzidos a fim de auxiliar em situações de emergência ou de difícil acesso, tais como:

testes bem-sucedidos no Japão para provimento de banda larga em TVWS em situações em que as redes comerciais sejam danificadas por desastres naturais;

projeto piloto no Butão para a conexão de unidades de saúde remotas, em área de difícil acesso devido ao terreno montanhoso; e

fornecimento de banda larga em TVWS nas Filipinas, especialmente para auxílio e socorro às vítimas, após extensos danos causados às redes e infraestruturas pelo tufão Haiyan, em 2013.

Quanto à administração da base de dados, tem-se observado duas linhas distintas. Nos Estados Unidos e no Reino Unido, a administração é feita por bases diversas, operadas por terceiros mediante aval dos órgãos reguladores. Já na Colômbia e África do Sul, as bases são geridas pelo próprio Estado.

Feita essa exposição, vale dizer que o Relatório de AIR foi construído de forma a avaliar separadamente dois temas: i) a destinação de faixas e regime de licenciamento e ii) a forma de administração da base de dados.

Quanto ao primeiro ponto, sustenta a área técnica que, no Brasil, a adoção de inovações relacionadas à gestão do espectro pode encontrar algumas barreiras regulatórias e/ou legais, motivo pelo qual necessitam ser analisadas mais detidamente.

O conceito de faixas “não licenciadas” não é utilizado no país de forma ampla, atendo-se apenas às emissões classificadas como radiação restrita, conforme disposto na Resolução nº 680/2017. Ademais, o uso de faixas de radiofrequências, in casu, destinadas aos serviços de TV, necessitariam ser formalmente atribuídas e destinadas aos serviços aptos a utilizá-las, ainda que de forma dinâmica.

a manutenção da situação vigente, deixando de efetuar qualquer alteração regulamentar com vista à implementação de TVWS;

atribuir e destinar nacionalmente as faixas de TVWS ao Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) e Serviço Limitado Privado (SLP), em caráter secundário e sem exclusividade; ou

atribuir e destinar em localidades específicas as faixas de TVWS ao STFC, SCM e SLP, em caráter secundário e sem exclusividade.

A primeira alternativa foi descartada por se mostrar contrária à necessidade de disponibilização de faixas de espectro ociosos para aplicações de banda larga.

Já as alternativas “b” e “c” se mostram bastante similares, diferenciando-se apenas na abrangência: enquanto na primeira as faixas serão integralmente destinadas aos serviços citados em âmbito nacional, na segunda, a destinação se dá apenas nos municípios onde há espectro ocioso.

A área técnica, por considerar que há uso intenso das faixas VHF e UHF em determinadas regiões, opinou pela adoção da alternativa “c”.

A esse respeito, entendo acertada a conclusão proposta. Isso porque, em primeiro lugar, o benefício das faixas de TV está principalmente na sua capacidade de propagação, atingindo considerável área de cobertura, ideal para atendimento de áreas rurais e regiões remotas, exatamente onde se pode esperar um menor uso para a finalidade original - radiodifusão de TV. Conforme publicação feita pelo IEEE^[ix] e mostrado na ilustração a seguir, os sinais de TVWS em 600 MHz, por exemplo, podem atingir até 4 (quatro) vezes a cobertura provida pela faixa de 2,4 GHz, usualmente utilizada em redes Wi-Fi.

Ademais, embora existam iniciativas e estudos voltados ao uso de TVWS em regiões metropolitanas^[x], naturalmente o uso dos canais de TV tendem a ser mais amplamente utilizados, reduzindo-se o potencial uso de dos dispositivos White Spaces e aumentando o potencial de interferências.

Assim, proponho, em linha com o sugerido pela área técnica, que o uso de dispositivos White Spaces possa vir a ser restringido a regiões específicas. Contudo, divirjo parcialmente da proposta original, especialmente na forma como essa restrição deve se dar. Tal ponto será detalhado adiante, no exame da minuta de Resolução.

Em relação ao segundo tema, o Relatório de AIR pôs que são necessárias definições quanto ao ente responsável pela gestão da base de dados, e, sendo administrada por terceiro(s), quanto ao processo de escolha, constituição e remuneração das entidades.

Especificação, desenvolvimento e gestão das bases de dados pela própria Anatel;

Especificação das bases de dados pela Anatel e desenvolvimento e gestão por provedores habilitados; ou

Como já descrito, os sistemas devem ser capazes não apenas de deter as informações de emissores licenciados, bem como realizar cálculos e avaliar possibilidade de convivência de emissores não licenciados. Essa característica leva ao sopeso das vantagens e desvantagens de cada cenário: a gestão realizada pela Anatel, por um lado, aumentaria o controle e gestão do espectro eletromagnético, diminuindo possíveis conflitos de interesses de provedores terceiros; por outro, implicaria em custos operacionais e eventual perda de celeridade no desenvolvimento e gestão da ferramenta.

Como solução de compromisso, optou-se pela alternativa “b”, vez que o desenvolvimento das bases por entidades terceiras pode agregar celeridade e economicidade, mantendo-se todavia o controle regulatório da Agência por meio da especificação dos sistemas.

Nos termos já descritos, cabe lembrar que a citada base georreferenciada funciona não apenas como repositório de dados técnicos, mas deve ser capaz de realizar cálculos preditivos a partir das informações disponíveis, a fim de estabelecer quais canais estão livres, quais podem ser utilizados e em quais limites de potência.

Ora, torna-se fácil perceber que a celeridade e atualidade da ferramenta são essenciais para o bom funcionamento dos sistemas, a fim de, por um lado, maximizar-se o uso das faixas ociosas, e, por outro, evitar a ocorrência de interferências. E há de se reconhecer que, por vezes, a operacionalização de sistemas e ferramentas que demandam rápidas implementações ou intervenções pode vir a se mostrar dificultosa quando realizada pela Administração, se comparada ao setor privado, dados os regramentos, amarras e condições aplicáveis ao setor público.

Nessa esteira, e com vista à eficiência, economicidade e celeridade, há de se destacar que, em outras matérias, a Agência já decidiu por delegar as gestões operacionais de sistemas a entidades terceiras, tais como a Base de Dados Nacional de Referência da Portabilidade, a Aferição da Qualidade dos indicadores de rede, o sistema de negociação de Ofertas de Atacado e mais recentemente o sistema informatizado para Administração de Recursos de Numeração.

É de se notar, como se vê, a tendência desta Agência em delegar atividades operacionais a entes terceiros, a fim de melhor concentrar seus esforços e recursos em ações de cunho político-regulatório. Essa mudança, ao passo que gera economicidade à Administração, reduz também, em regra, o impacto financeiro da carga regulatória imposta às prestadoras, visto que o setor privado tende a ser mais eficiente na gestão de sistemas e soluções tecnológicas. Em linha, em minha Análise nº 39/2019/EC (SEI nº 3830253), por meio da qual propus a aprovação final do Regulamento Geral de Numeração, assim opinei:

"4.109. Aqui cabe destacar que nenhuma das atribuições finalísticas da Agência está sendo delegada à entidade, visto que as atividades de Atribuição, Extinção e acompanhamento da utilização de Recursos de Numeração, nos termos das definições constantes da minuta de RGN, continuam sob égide da Anatel.

4.110. Posto de outra forma, a Entidade Administradora será responsável tão somente pelo desenvolvimento e manutenção de sistema informatizado, franqueando à Agência acesso a todas as informações disponíveis, bem como a ferramentas que permitam a execução das atividades citadas no parágrafo acima.

4.112. Por fim, há de se observar que esse operacional, quando realizado pela Agência, gera custos de elevada monta especialmente no desenvolvimento e evolução de sistemas informatizados (como será ainda tratado adiante, na análise dos impactos financeiros), que, ao se submeter aos fluxos de orçamento e contratação inerentes à Administração, falha em garantir as constantes evoluções que o setor demanda.

4.113. Nesse sentido, considero louvável a iniciativa proposta, pois garante maior eficiência e celeridade ao trâmite, e ainda, s.m.j, reduzirá o custo imposto às entidades reguladas."

Todavia, com o intuito de melhor esclarecer a proposta em comento, há de se destacar que existe alguma diferença conceitual entre as demais bases citadas nos parágrafos anteriores e a do presente caso.

Nos demais, vale dizer que a discussão sobre a gestão suscitou maiores debates, visto que se tratavam de bases únicas e imprescindíveis para que a Agência pudesse exercer o seu papel regulatório, tal como atribuir recursos de numeração. Nesses casos, juntamente com os benefícios supracitados, foram identificados os riscos de comprometimento das competências da Agência e de garantia de direitos, como o da portabilidade.

No presente, por outro lado, não se trata de enforcement regulatório, mas de uma faculdade conferida pelo regulador ao mercado, por meio da permissão de uso não licenciado de radiofrequências ociosas. Significa dizer, em outras palavras, que a regulamentação permitirá que interessados desenvolvam e utilizem soluções diversas (mediante anuência da Agência) para viabilizar o uso dinâmico das faixas em determinadas regiões geográficas.

Vale dizer que a outra opção, ou seja, a administração das bases diretamente pela Anatel, levaria a Agência a ter que fazer opção por tecnologias e soluções (o Relatório de AIR registra que existem soluções de comunicação entre base de dados e dispositivos pela internet, enquanto outras utilizam protocolos proprietários) e implantar e manter base de dados e redes de sensoriamento espectral espalhados pelo país, dedicando considerável volume de investimentos, sem quaisquer garantias ou sinalizações de que os sistemas venham a ser efetivamente utilizados por interessados.

Feitas essas considerações, entendo adequada e em linha com posicionamentos anteriores desta Agência, a opção pela gestão terceirizada de sistemas informatizados necessários à operacionalização das redes White Spaces.

Não obstante, vale novamente frisar que a liberdade que propõe a corrente minuta não se dá de forma desordenada e irrestrita. Como dito, a especificação técnica das bases e obrigações das eventuais entidades administradoras deverá ser feita pela Agência, garantindo-se assim as condições para a convivência harmoniosa dos serviços.

Como resultado das conclusões obtidas pelo relatório de AIR, a área técnica produziu Minuta de Resolução (SEI nº 3566118), que consiste em:

atribuir e destinar as faixas hoje destinadas à radiodifusão, quais sejam, 54 MHz a 72 MHz; 174 MHz a 216 MHz; 470 MHz a 608 MHz; e 614 MHz a 698 MHz, aos serviços STFC, ao SCM, SLP e serviço fixo, em caráter secundário, sem exclusividade;

estabelecer que as faixas em questão somente poderão ser utilizadas por Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces) “em municípios, regiões integradas de desenvolvimento econômico ou regiões metropolitanas com população inferior a 200.000 (duzentos mil) habitantes, ou em ambientes marítimos, observado afastamento mínimo de 50 km da costa brasileira”; e

Aprovar o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofrequências de 54 MHz a 72 MHz, 174 MHz a 216 MHz, 470 MHz a 608 MHz e 614 a 698 MHz por Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces).

Quanto à canalização das faixas, vale dizer que corresponde àquela prevista no próprio Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão Digital (PBTVD), com a usual separação em canais de 6 MHz.

Em relação à alínea "b" acima, trata-se da conclusão da AIR sobre o Tema 1, com a qual já demonstrei minha parcial concordância. Como já adiantado, entendo necessário tecer algumas considerações sobre a proposta feita na minuta de Resolução.

De fato, a limitação geográfica do uso de dispositivos White Spaces tem o seu propósito, conforme já abordado. Busca-se, principalmente, evitar a ocorrência de interferências com o serviço primário, onde há expectativa de uso mais intenso das radiofrequências. Todavia, embora esse arrazoado pareça procedente, não há nos autos qualquer fundamentação ou racional que indique como recorte adequado a adoção do limite de 200.000 (duzentos mil) habitantes.

Assim, ao estabelecer em regulamento esse limite populacional, admite-se o risco de a medida dar azo à ocorrência de interferências, caso se constate, por exemplo, que a operação só é segura em locais com menos de 100.000 (cem mil) habitantes, ou de limitar imotivadamente a tecnologia, caso o limite populacional se mostre por demasiado conservador.

Ao buscar a literatura sobre o assunto, não identifiquei qualquer norte que possa orientar quanto a esse parâmetro. Por outro lado, há recomendação expressa posta pela DSA para que não se proceda à limitação geográfica^[xi], nos seguintes termos:

Terceiro, é provável que existam mais operadores em mercados urbanos do que nos rurais. A exclusão de dispositivos dos mercados urbanos diminui o incentivo para investir em novos e tecnologias inovadoras, limitando o número de usuários em potencial. Assim, regras ou zonas de exclusão que limitem a entrada de dispositivos nos mercados urbanos provavelmente limitarão o potencial da tecnologia e os benefícios a serem obtidos com a sua implantação."

Dessa forma, e a fim de buscar equilíbrio entre a proteção dos sistemas existentes e a garantia de maior potencial da nova tecnologia, proponho solução ligeiramente diferente: uma vez que a minuta estabelece que as especificações das bases de dados deverão ser estabelecidas em Ato, entendo que o mesmo instrumento poderá prever a abrangência geográfica onde os dispositivos podem ser utilizados.

Essa medida, além de oportunizar aos interessados opinar sobre o assunto no âmbito da Consulta Pública (proposta que detalharei adiante), permite que a limitação seja melhor calibrada, a medida que se obtenha feedback das operações. Significa dizer, por exemplo, que pode-se estabelecer, em primeiro momento, o limite populacional de 200.000 (duzentos mil), elevando-o gradualmente até eventualmente se excluir qualquer limitação, caso se verifique a solidez dos sistemas e inocorrência de interferências.

A proposta de Regulamento traz, além das definições necessárias, a canalização das faixas de radiofrequências, e definições sobre a administração das bases de dados de geolocalização e as características técnicas de operação.

As definições propostas são as seguintes, já com minhas sugestões que tratarei adiante:

"Art. 2º Aplicam-se, para os fins deste Regulamento, as seguintes definições:

I - Espectro Ocioso (White Spaces): faixa de radiofrequências que não é efetivamente utilizada em uma dada localidade, durante certo período de tempo, pelo serviço ao qual ela está destinada.

II - Dispositivo de Espectro Ocioso (White Spaces): equipamento de radiocomunicação de radiação restrita, conforme definido em regulamentação específica, que é capaz de transmitir ou receber sinais no Espectro Ocioso.

III - Base de Dados de Geolocalização: sistema de banco de dados que contém os registros dos serviços autorizados a operar nas faixas de radiofrequências aprovadas para uso por parte de Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces), capaz de determinar e fornecer aos Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces) as radiofrequências que estão disponíveis em determinada localidade.

IV - Sensoriamento espectral: processo pelo qual o Dispositivo de Espectro Ocioso (White Spaces) monitora o espectro de radiofrequências para detectar quais subfaixas estão efetivamente ocupadas por outros sistemas de radiocomunicação."

Primeiramente, destaca-se que os dispositivos White Spaces são definidos como equipamentos de radiação restrita, como aponta a AIR. Tal definição, por sua vez, implica na necessidade de que se enquadrem no disposto no Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita, aprovado pela Resolução nº 680, de 27/06/2017.

Ademais, a definição de "base de dados de geolocalização" indica, como já tratado nesta Análise, que estas devem conter as informações de serviços autorizados em determinada área, bem como ser capazes de indicar aos dispositivos White Spaces quais canais podem ser utilizados.

Entendo, assim, adequadas ambas as definições, assim como aquela proposta para "espectro ocioso", que traduz o conceito já apresentado nesta Análise.

Todavia, a definição do inciso IV traz informação conflitante. O Relatório de AIR propõe que a operacionalização do Tema 2 se dê "por meio da inclusão, no Regulamento (...), de disposições relativas à utilização de bancos de dados de geolocalização para a garantia da proteção dos sistemas que operam nas faixas de VHF e UHF, sem prejuízo de outros métodos (a exemplo do sensoriamento espectral)". Como se vê, a opção adotada é pela utilização de base de geolocalização, enquanto a adoção de outros métodos pelos dispositivos, como o sensoriamento espectral, são opcionais.

Quanto às características técnicas e de operação, propõe a área técnica que sejam definidas posteriormente em Ato a ser expedido pela Superintendência responsável, devendo ser previamente submetido à Consulta Pública. Propostas similares tem sido adotadas em outros Regulamentos, tais como:

Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita, aprovado pela Resolução nº 680, de 27/06/2017:

"Art. 10. Alternativamente aos limites de emissão constantes do art. 8º, a Agência estabelecerá especificações mínimas para que equipamentos de radiocomunicação operando em faixas de frequências específicas, conforme indicadas no Anexo I, sejam classificados como sendo de radiação restrita.

§ 1º As especificações mínimas e, quando necessário, os procedimentos de ensaio laboratoriais, serão estabelecidos por meio dos Requisitos Técnicos e dos Procedimentos para Certificação de Produtos para Telecomunicações.

§ 2º Os requisitos técnicos também poderão estabelecer os limites alternativos para emissões fora de faixa, espúrios e estabilidade de frequência."

Regulamento sobre Destinação e Condições de Uso de Radiofrequências para os Serviços Auxiliar de Radiodifusão e Correlatos – SARC, de Repetição de Televisão – RpTV, de Televisão em Circuito Fechado com Utilização de Radioenlace – CFTV, Serviço Limitado Móvel Aeronáutico – SLMA e Serviço Limitado Privado – SLP, aprovado pela Resolução nº 688, de 07/11/2017:

§ 5º O limite de potência da Subfaixa X para uso por estações do SCM será definido em Ato específico da Anatel."

Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofrequências pelo Serviço Radioamador, aprovado pela Resolução nº 697, de 28/08/2018:

"Art. 7º As estações do Serviço de Radioamador deverão observar as características básicas de emissão, as limitações específicas de potência, os planos de faixas com aplicações e demais especificações técnicas complementares estabelecidas por Atos da Superintendência responsável pela administração do uso do espectro de radiofrequências.

Parágrafo único. Os Atos referidos no caput serão submetidos ao procedimento de Consulta Pública antes de sua expedição."

Regulamento Geral de Numeração, aprovado pela Resolução Nº 709, de 27/03/2019:

"Art. 42. A Superintendência competente pela administração dos Recursos de Numeração expedirá os procedimentos operacionais necessários ao fiel cumprimento das disposições deste Regulamento, mediante a edição de ato contendo, dentre outros:"

Entendo adequada a proposta, pois, em linha com as recentes normatizações da Agência, busca conferir alguma flexibilidade à definição de critérios eminentemente técnicos, para não esculpi-los na rigidez da regulamentação, onde devem constar as disposições de cunho político-regulatório.

Como já descrito, o Relatório de AIR concluiu pela administração das bases de geolocalização por entidades terceiras, mediante especificação e aceite pela Agência.

Ademais, propõe o documento que, de forma semelhante aos critérios técnicos, "deverá ser expedido Ato específico que estabeleça as responsabilidades das entidades designadas e da Anatel quanto à base de dados de geolocalização, bem como requisitos técnicos específicos dessa base, pela Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação".

Com efeito, a proposta foi consubstanciada nos seguintes termos, que já contemplam minhas proposições adiante descritas:

Art. 5º Para garantir a proteção dos demais sistemas que operam nesta faixa, os Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces) devem usar o método baseado em banco de dados de geolocalização, responsável pela ~~em conjunto com métodos de sensoriamento espectral para~~ identificação dos blocos de radiofrequências disponíveis em determinada localidade.

Art. 6º A Anatel poderá designar uma ou mais entidades, públicas ou privadas, para administrar a Base de Dados de Geolocalização.

Art. 7º As responsabilidades das entidades designadas e da Anatel quanto à Base de Dados de Geolocalização, bem como requisitos técnicos específicos da base de dados e a delimitação de onde deve operar, serão definidos por Ato ~~da Superintendência responsável pela administração do uso do espectro de radiofrequências~~ do Conselho Diretor.

Parágrafo único. O Ato referido no caput será submetido ao procedimento de Consulta Pública antes de sua expedição."

Similarmente ao tópico anterior, o citado trecho parece também trazer como método impositivo a ser utilizado pelos dispositivos o sensoriamento espectral, quando, em verdade, essa deveria ser uma faculdade. E, sendo faculdade, entendo desnecessário que seja prevista, já que não há disposição em contrário que a impossibilite. Nesses termos, entendo necessário ajuste redacional, nos termos mostrados no art. 5º acima.

Quanto ao art. 6º proposto, verifica-se que a redação proposta indica, como conclui a AIR, pela possibilidade de administração das bases por entidades terceiras. Todavia, a redação posta traz solução mais aberta do que a conclusão do estudo: propõe a designação de entidades administradoras como uma possibilidade.

Embora tenha concordado com a conclusão posta na AIR, entendo que a redação em questão se mostra adequada, pois não apenas confere a possibilidade de que a administração se dê por entes terceiros, mas também abre margem para que a própria Agência opte por realizar a administração, caso, por exemplo, constate problemas na gestão terceirizada ou ainda ausência de interesse de entidades na administração.

A exemplo dos critérios técnicos, a proposta contempla a expedição de Ato contendo as definições necessárias para a base de dados e obrigações das partes. Considero adequada a adoção dessa proposta, pois garante flexibilidade à Agência para que promova ajustes que eventualmente se mostrem necessários, em situações tais como ausência de interessados ou a quantidade impeditiva, carência ou excesso de critérios para garantir a convivência dos serviços, práticas anticompetitivas e conflitos entre administradoras das bases e operadoras dos serviços.

Ademais, como já abordado, proponho que esse Ato contemple também, caso necessário, a delimitação geográfica de onde os canais livres poderão ser utilizados.

Proponho, ainda, acréscimo à proposta para que, similarmente à definição dos critérios técnicos, o referido Ato seja submetido previamente à Consulta Pública, a fim de facultar ao mercado contribuir com as definições que julgarem necessárias, especialmente no que concerne aos pontos destacados nos dois parágrafos anteriores.

Por fim, entendo que a matéria deste Ato, diferentemente da definição dos critérios técnicos, não se limita às competências da Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), pois possui também o condão de alterar abrangência de mercados, dispor sobre relacionamento entre entre entidades e prestadoras e dirimir conflitos. Assim, proponho que o referido Ato seja expedido pelo Conselho Diretor.

Em seu Parecer nº 97/2019/PFE-Anatel/PGF/AGU (SEI nº 3803747), opinou pela regularidade formal do processo e pela necessidade de sua submissão à consulta pública.

Quanto ao mérito, salientou “que a presente proposta não traz, em seu bojo, aspectos técnicos que guardem estreita interface com conceitos, regras e princípios jurídicos, razão pela qual (...) não irá se manifestar sobre todo o seu conteúdo”. Não obstante, registrou que não identificou óbices às propostas apresentadas, ressaltando apenas que o Ato a ser expedido pela Superintendência responsável somente poderá estabelecer requisitos técnicos, sem qualquer cunho de natureza político-regulatória.

Ainda, destacou que a opção feita na AIR para o Tema 2 geraria custos à Agência, ainda que reduzidos. Assim, destacou a necessidade de disponibilidade orçamentária.

Sobre esse ponto, destacou a AIR que a alternativa levaria a "Agência ainda ter que investir recursos, sejam financeiros ou humanos, na especificação da base de dados e disponibilização das informações essenciais que serão utilizadas na elaboração das bases de dados WSDB". Vê-se, portanto, que não se tratam propriamente de investimentos em desenvolvimentos, para os quais far-se-ia necessária dotação orçamentária. Cuidam, por outro lado, de custos administrativos inerentes tão somente à instrução processual necessária para a expedição das especificações das bases.

Dessa forma, reconheço a relevância do apontamento e zelo da Procuradoria para com o procedimento normativo, todavia opino pela desnecessidade de previsão orçamentária para a adoção da alternativa escolhida no Relatório de AIR.

Além dos ajustes e adequações propostas, destaco que efetuei também ajustes textuais, que constam, com marcas de revisão, na minuta em anexo (SEI nº 5017484).

Por fim, observa-se ainda que a proposta encaminhada pela área técnica não apresentou sugestão de prazo de realização de consulta pública. Assim, proponho que seja realizada pelo período de 60 (sessenta) dias, nos termos da minuta SEI nº 3566121.

[i] Visual Networking Index (VNI) – Cisco Systems (https://www.cisco.com/c/m/en_us/solutions/service-provider/vni-forecast-highlights.html#~Country)

[ii] Report ITU-R SM.2152 - Definitions of Software Defined Radio (SDR) and Cognitive Radio System (CRS) (setembro/2009).

[iii] Initial Evaluation of the Performance of Prototype TV- Band White Space Devices - Federal Communications Commission - FCC (31/07/2007).

[iv] Report ITU-R M.2225 - Introduction to cognitive radio systems in the land mobile service (2011)

[v] Model Rules and Regulations for the Use of Television White Spaces v2.0, December 2017 (http://dynamicspectrumalliance.org/wp-content/uploads/2018/01/Model-Rules-and-Regulations-for-the-use-of-TVWS.pdf)

[vi] https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/h_sf10498.html

[vii] Resolución nº 461, de 01/08/2017 – Agencia Nacional del Espectro - ANE

[viii] Regulations On The Use Of Television White Spaces 2018 – Independent Communications Authority of South Africa - ICASA (https://www.icasa.org.za/legislation-and-regulations/regulations-on-the-use-of-television-white-spaces-2018)

[ix] Malawi and South Africa Pioneer Unused TV Frequencies for Rural Broadband - Pilot projects show the potential for repurposing TV frequencies - https://spectrum.ieee.org/telecom/internet/malawi-and-south-africa-pioneer-unused-tv-frequencies-for-rural-broadband

[x] Ying, Xuhang & Zhang, Jincheng & Yan, Lichao & Chen, Yu & Zhang, Guanglin & Chen, Minghua & Chandra, Ranveer. (2017). Exploring Indoor White Spaces in Metropolises. ACM Transactions on Intelligent Systems and Technology. 9. 1-25. 10.1145/3059149.

[xi] http://dynamicspectrumalliance.org/wp-content/uploads/2015/07/Model-Rules-FAQ_May-2015.pdf

Em vista do exposto, pelas razões e justificativas constantes desta Análise, proponho a submissão ao procedimento de Consulta Pública da proposta de Regulamentação para utilização do espectro ocioso (White Spaces) de forma dinâmica nas faixas de VHF e UHF, nos termos da minuta SEI nº 5017484, pelo prazo de 60 (sessenta) dias.

Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 12/12/2019, às 17:51, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em https://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4831019 e o código CRC 40F29899.