SEI/ANATEL - 5786407

Reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das comunicações Máquina-a-Máquina e da Internet das Coisas.

PROPOSTA DE REAVALIAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO VISANDO DIMINUIR BARREIRAS REGULATÓRIAS À EXPANSÃO DAS APLICAÇÕES DE COMUNICAÇÕES MÁQUINA-A-MÁQUINA (M2M) E DA INTERNET DAS COISAS (IOT). ITEM 6 DA AGENDA REGULATÓRIA DO BIÊNIO 2019-2020. REGULARIDADE FORMAL VERIFICADA. FLEXIBILIZAÇÃO DA EXPLORAÇÃO DO SMP POR MEIO DE REDE VIRTUAL. OBRIGAÇÕES DE QUALIDADE E PORTABILIDADE. ORIENTAÇÃO A PESSOAS, E NÃO A COISAS. Cartilha Orientativa da IoT. APERFEIÇOAMENTO. NECESSIDADE DE CAPACITAÇÃO DE INTERESSADOS NA EXPLORAÇÃO DE M2M/IOT. ROAMING PARA A IOT. NECESSIDADE DE ESTUDO. APROVAÇÃO DE RESOLUÇÃO.

1. Proposta de reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de comunicações Máquina-a-Máquina (M2M) e da Internet das Coisas (IoT).

2. Iniciativa prevista no item nº 6 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019 e 2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, atualizada pela Portaria nº 278, de 6 de março de 2020, com meta de aprovação final para o segundo semestre de 2020.

3. Cumprimento dos aspectos formais da alteração regulamentar objeto deste feito, uma vez que: (i) a proposta foi submetida à Consulta Pública; (ii) as contribuições foram consideradas, sendo apresentadas justificativas para sua aceitação ou rejeição; e (iii) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel) opinou pela regularidade formal dos autos.

4. Interesse em dar mais flexibilidade à Exploração do Serviço Móvel Pessoal por Meio de Rede Virtual como forma de prover conectividade para M2M/IoT, não orientada a usuários finais dos serviços.

5. Necessidade de se afastarem obrigações consumeristas, relativas à qualidade e à portabilidade, em conexões dedicadas exclusivamente a máquinas, uma vez que tais obrigações e indicadores associados foram concebidos tendo em vista serviços tradicionais de telecomunicações, que são orientados a pessoas.

6. Conveniência de se aperfeiçoar a "Cartilha Orientativa da IoT" existente, acrescentando exemplos realistas que ilustrem o que seriam Serviços de Valor Adicionado (SVA), de telecomunicações ou outros, em casos de exploração de M2M/IoT, zelando pelo sigilo das informações quando for o caso, de forma que a aplicação da regulamentação em vigor fique clara a qualquer interessado.

7. Oportunidade de se desenvolver formas de capacitação de interessados na exploração de M2M/IoT, com eventual participação de instituições de ensino, considerando-se a falta de familiaridade dos provedores de soluções M2M/IoT com a regulação dos serviços de telecomunicações da Agência.

8. Determinação à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) que, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente um estudo sobre roaming para a IoT e analise a oportunidade e conveniência de se incluir o tema em Agenda Regulatória futura.

9. Aprovação de Resolução que altera o Regulamento sobre Exploração do Serviço Móvel Pessoal por Meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, o Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), Resolução nº 460, de 19 de março de 2007, e o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014.

Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Código Brasileiro de Defesa do Consumidor (CDC);

Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019 - revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto;

Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020 - regulamenta a Análise de Impacto Regulatório (AIR);

Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Plano Nacional de Internet das Coisas, aprovado pelo Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019;

Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012;

Regulamento dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998;

Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2007;

Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012;

Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014;

Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências (RUE), aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016;

Regulamento Geral de Numeração (RGN), aprovado pela Resolução nº 709, de 27 de março de 2019;

Regulamento da Qualidade (RQUAL), aprovado pela Resolução nº 717, de 23 de dezembro de 2019,

Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações (RGL), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020;

Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020.

Cuida-se de proposta de reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina, item nº 6 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada por meio da Portaria nº 542, de 26 de março de 2019.

Iniciou-se a presente reavaliação em 8 de junho de 2017 (SEI nº 1534913), com a constituição da Equipe de Projeto liderada pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR).

Em virtude da abrangência da discussão, promoveu-se uma primeira tomada de subsídios restrita a representantes das prestadoras de serviços de telecomunicações, associações de prestadoras de pequeno porte, representantes da indústria, membros da Câmara de IoT, entre outros. Entre agosto e setembro de 2018, ocorreram diversas reuniões com agentes do setor e outros interessados (SEI nº 3185486 e 3193374) para discutir as contribuições.

De 12 setembro a 12 de outubro de 2018, realizou-se uma segunda tomada de subsídios, aberta ao público em geral, por meio da Consulta Pública nº 31/2018 (SEI nº 3207252 e SEI nº 3214703), na qual se receberam 554 (quinhentas e cinquenta e quatro) contribuições no sistema SACP e mais 6 (seis) cartas enviadas diretamente a Anatel.

Entre 22 e 29 de novembro de 2018, realizou-se a Consulta Interna nº 815, a qual não recebeu contribuições por parte dos servidores da Agência (SEI nº 3549565).

Analisaram-se as contribuições recebidas por meio do Informe nº 146/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3538705). Elaborou-se a Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 3549612), na qual se identificaram os 7 (sete) temas principais a tratar.

A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel opinou, no Parecer nº 00165/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3948840), pelo cumprimento dos aspectos formais da proposta.

Por meio do Acórdão nº 398, de 2 de agosto de 2019, nos termos da Análise nº 84/2019/MM (SEI nº 4208862), este Colegiado decidiu: (i) submeter à Consulta Pública o Relatório de AIR (SEI nº 3549612) e a Minuta de Resolução (SEI nº 4446467); (ii) realizar 1 (uma) Audiência Pública, em Brasília/DF.

Consta ainda desse Acórdão determinação à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, que adote medidas para, desde já, implementar as alternativas escolhidas para tratativa do subtema 1.2 (transparência com o regulado) do Relatório de AIR (SEI nº 3549612), zelando pela atualização das informações sempre que necessário.

Em 18 de outubro de 2019, encerrou-se a Consulta Pública nº 39, iniciada formalmente em 2 de agosto de 2019 (SEI nº 4458391).

Por meio do Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), analisaram-se as 395 (trezentos e noventa e cinco) contribuições recebidas por meio do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública (SACP), além de outras 13 (treze) recebidas por outros meios. Em anexos a esse Informe, apresentaram-se as devidas respostas e justificativas para a aceitação ou não das contribuições, bem como uma Minuta de Resolução revisada (SEI nº 5152964).

No Parecer nº 00302/2020/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 5659654), a PFE/Anatel manifestou-se pela regularidade formal da proposta, apresentando-se ainda comentários a cada tema.

Efetuaram-se os ajustes recomendados no Informe nº 103/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5718318), propondo-se uma nova Minuta de Resolução (SEI nº 5721096).

No dia 23 de julho de 2020, distribuiu-se o presente processo para minha relatoria (SEI nº 5785479).

Chegam próximo à casa do milhar as contribuições coletadas nas 2 (duas) fases de tomadas de subsídio somadas com aquelas recebidas as Consulta Pública nº 39/2019. A isso se adiciona a riqueza das informações elaboradas na AIR e nos diversos documentos analíticos que compõem os presentes autos. Isso dá uma mostra da abrangência dos temas em discussão, os quais largamente ultrapassam o âmbito das redes e dos serviços de telecomunicações.

Ainda que a Internet das Coisas (IoT) e as comunicações Máquina-a-Máquina (M2M) sejam conceitos distintos, como discutirei mais adiante, para fins da presente Análise, salvo nos casos em que se faça necessário distinguir esses dois conceitos, utilizarei a sigla composta M2M/IoT com um significado amplo, de forma a melhor aproveitar todas as contribuições da sociedade.

Antes de entrar nos aspectos específicos de cada tema, é interessante passar rapidamente por aspectos gerais. Destaco alguns deles, extraídos de contribuições recebidas na Consulta Pública nº 39/2019, apresentadas por Abinee, Abranet, Algar, American Tower, AT&T, Brascomm, Câmara e-Net, Datora, Fórum IoT, GSMA, Qualcomm, SEAE, SindiTelebrasil, Solintel, Telcomp, TIM e WND (citados em ordem alfabética):

permeia essa Consulta Pública elaborada pela Anatel uma visão não globalizada da IoT;

importa esclarecer o conceito de IoT e sua correlação com os serviços de telecomunicações;

a definição da IoT deveria ser ajustada, para que fique explícita obrigatoriedade da conexão com a Internet;

conceitos apresentados na AIR são genéricos e não definem concretamente do que se está tratando;

segmentações e entendimentos equivocados prejudicarão o mercado da Internet e de telecomunicações;

distanciamento da perspectiva e de requisitos da Recomendação Y.2060 da UIT-T;

a exemplo do CGI.br, a IoT deveria ser tratada em comitê gestor aberto à sociedade;

muitas aplicações em intranets, sem relação com um serviço de telecomunicações ou com a Internet;

IoT não será uma infraestrutura única, mas vários modelos, todos independentes das aplicações utilizadas;

interligações de todos os tipos devem estar previstas sem segregação, não importando o conteúdo;

novas modalidades de serviço seriam um contrassenso frente à convergência tecnológica;

regulamentações de serviços tradicionais são frequentemente irrelevantes para IoT;

assimetrias competitivas no setor podem causar resultados inversos aos pretendidos;

a indústria tem considerado IoT e comunicação veicular (V2X) como mercados separados;

a necessidade de se considerar LPWAN (Low Power Wide Area Network) no conceito de "conectividade"; e

os exemplos da AIR são conhecidas formas de monitoramento ou coleta de dados, e não algo novo.

Muitas das contribuições evidenciaram a falta de uma visão mais globalizada, na qual a Agência deixasse mais clara a correlação da IoT com a Internet e com os serviços de telecomunicações propriamente ditos.

De fato, o que se faz na IoT nada mais é que incorporar "coisas" à Internet. Ou seja, a IoT é uma extensão dessa rede mundial. Além conectar os humanos, passa-se também a comunicar com objetos inanimados. É precisamente isso o que diz a Recomendação Y.4000^[1] da UIT-T (antiga Y.2060), na qual se pontua que a IoT adiciona a dimensão "comunicação com qualquer objeto" às tecnologias da informação e da comunicação (TIC), as quais já oferecem comunicação "a todo instante" e "em qualquer lugar" (em inglês, anything, any time, any place).

Na busca de identificar mais concretamente o que aqui se trata, recorro à Recomendação Y.4100^[2] da UIT-T, que lista os requisitos comuns da IoT. Tais requisitos se baseiam em atores e casos de uso gerais, sendo, porém, abstratos, tornando-se independentes de qualquer domínio de aplicação específico e abertos a quaisquer áreas de conhecimento ou de atividades econômicas, comerciais, sociais ou administrativas. São classificados nas seguintes categorias de requisitos: não-funcionais, de suporte a aplicações, de serviço, de comunicação, de dispositivos, de gerenciamento de dados, de segurança e de proteção à privacidade. Para se atender a tais requisitos, elaborou-se um arcabouço, baseado em uma visão funcional e orgânica da estrutura da IoT.

A Recomendação Y.4113^[3] da UIT-T trata dos requisitos da rede de comunicação mais comumente utilizada na IoT. Nessa Recomendação, propõe-se um modelo básico para essa rede, consistente de 3 (três) partes, representadas na figura: a rede de área IoT, a rede de acesso e o núcleo da rede

O dispositivo é um equipamento com capacidades obrigatórias de comunicação e opcionais de detecção, atuação, captura de dados, armazenamento e processamento de dados. A passarela efetua a tradução necessária entre os protocolos utilizados no núcleo da rede e aqueles usados pelos dispositivos. A rede de área IoT é uma rede de dispositivos e passarela interconectados. A conectividade costuma ser local, normalmente usando tecnologias de comunicação de curto alcance. A rede de acesso conecta dispositivos e passarelas à rede central, usando diferentes tecnologias, como fibra óptica ou tecnologias de acesso por rádio. O núcleo da rede central fornece funcionalidades de comunicação que suportam a transferência de dados bidirecional a dispositivos e passarelas, via rede de acesso. A plataforma IoT é uma infraestrutura técnica que integra recursos genéricos e específicos. O servidor de aplicação IoT é quem fornece os serviços desejados.

A Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números (em inglês, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers - ICANN) é a entidade que coordena a nível mundial o sistema de "identificadores únicos", sem os quais não existiria uma só Internet, de alcance global. No documento 5G technology^[4], por exemplo, exploram-se vários temas relevantes à IoT, tais como: (i) se o Sistema de Nomes de Domínio (em inglês, Domain Name System - DNS) atenderia a aplicações de baixa latência; (ii) se haveria risco de fragmentação da Internet; (iii) se seriam necessários novos identificadores para as redes de 5G; (iv) se tais identificadores estariam no DNS; e (v) sobre a necessidade de possíveis soluções "não IP" de baixa latência na borda das redes de 5G.

Tais preocupações são compartilhadas com a Força-tarefa de Engenharia da Internet (em inglês, Internet Engineering Task Force - IETF), o que é visível, por exemplo, no desenvolvimento do protocolo QUIC^[5], de baixa latência, destinado ao uso na camada de transporte de aplicações da IoT, em lugar do TCP, que mais comumente se utiliza na rede mundial. Observa-se ainda a importância de se tratar a IoT como parte integrante da Internet global, sob os mesmos princípios de governança.

Concordo inteiramente com as contribuições nesse particular, pois considero essencial poder partir de uma visão globalizada da IoT, baseada em uma abordagem similar à da Internet, infraestrutura mundial reconhecida como um patrimônio de toda a humanidade.

A mesma IoT globalizada, vista de outros ângulos, pode se apresentar sob perspectivas aparentemente muito diversas. A quantidade e a diversidade de contribuições recebidas mostram a multiplicidade de visões dos distintos atores. Com frequência, tais perspectivas se aplicam apenas certos nichos de mercado, ou seja, referem-se à IoT como uma "internet de coisas" (com letras minúsculas) em particular. Posso citar, como exemplos, a internet de coisas industrial (IIoT), a internet de coisas médicas (IoMT), a internet das coisas do consumidor (CIoT), entre outras. Estaríamos na mesma situação dos 6 (seis) cegos diante de um elefante?

Assim, defende-se que muitas das aplicações da IoT serão intranets, sem relação com um serviço de telecomunicações ou com a Internet. Sustenta-se que IoT não será uma infraestrutura única, mas composta de vários modelos, todos independentes das aplicações utilizadas. Nesse contexto, interligações de todos os tipos devem estar previstas sem segregação, não importando seu conteúdo. São observações relevantes, pois envolvem alguns conceitos básicos da IoT.

A rigor, intranets ou outras formas de redes sem alcance mundial não seriam a Internet das Coisas (IoT), nos termos da Recomendação Y.2060 da UIT-T. Poderiam ser comunicações Máquina-a-Máquina (M2M) ou internets, grafadas com letras minúsculas, caso sejam redes interligadas (interconnected networks). Na presente Análise, no entanto, convém renunciar ao excesso de rigor, em benefício de uma visão mais abrangente. A infraestrutura em questão pode, entretanto, ser considerada única, da mesma forma a que se costuma referir a transportes terrestres, aquáticos e aéreos como a "infraestrutura de transporte".

Observo, nesse particular, que a existência de múltiplas redes não é incompatível com uma visão globalizada de M2M/IoT. Não representa nem mesmo um risco de fragmentação da Internet, pois tais redes não ocupam os mesmos espaços que a rede mundial. Pode-se seguir distintos modelos, os quais podem servir a múltiplas aplicações, dentro de uma perspectiva de convergência tecnológica. Tampouco se restringem as interconexões, independentemente do conteúdo. Muitas aplicações funcionam na borda das redes, seguindo paradigmas como fog computing (FC) ou multi-acces edge computing (MEC). Outras se limitam à conectividade local. Assim, podem não requerer outorga de qualquer dos serviços de telecomunicações da Agência. Podem também não necessitar ou mesmo não desejar ter conexão com outras redes ou com a Internet pública. É o caso, por exemplo, de sistemas de proteção, telemetria e telecomando utilizados no setor elétrico que, por razões de segurança, costumam empregar redes isoladas (air gapped networks)^[6].

Situação similar igualmente ocorre na automação industrial. Desde os anos 90, consolidou-se no setor o chamado "Modelo Purdue"^[7], representado na figura, no qual as redes de comunicação M2M têm estrutura hierárquica piramidal, organizada de forma a atender aos requisitos de dinâmica dos processos, incluindo uma "zona desmilitarizada" para atender a necessidades de segurança cibernética:

Sob a influência tecnológica da IoT, o Modelo Purdue tem evoluído para soluções mais horizontais e menos hierárquicas, aproximando-se na medida do possível ao modelo da Internet. A hierarquia e a segmentação das redes, no entanto, continuam a ser utilizadas para garantir a segurança em áreas críticas do "chão de fábrica", protegendo os equipamentos e os fluxos de produção de ataques cibernéticos.

Quanto à regulamentação relacionada à M2M/IoT, as visões observadas na Consulta Pública foram bastante heterogêneas. Alguns sustentaram que a criação de novas modalidades de serviço seria um contrassenso frente à convergência tecnológica. Falou-se ainda que assimetrias competitivas no setor poderiam levar a resultados opostos aos pretendidos. Em sentido contrário, outros sugeriram que serviços de conectividade dedicados exclusivamente à IoT não deveriam ser tratados como serviços tradicionais de telecomunicações. Tais serviços, orientados a comunicações entre pessoas, seriam frequentemente irrelevantes para a IoT. Nesse mesmo sentido de diferenciação de serviços, observou-se que a indústria tem considerado IoT e comunicação veicular (V2X) como mercados separados. Chamou-se também a atenção para as particularidades dos provedores de soluções LPWAN (Low Power Wide Area Network) e das empresas que operam tais soluções.

Além disso, ressaltou-se o contraste entre a visão futurística da IoT destacada na AIR e os exemplos apresentados que não têm nada de efetivamente novo. Conceitos como “infraestrutura que irá interconectar as coisas” dariam a entender que IoT excluiria as pessoas. Observou-se, nessa mesma contribuição, que "tais conceitos, além de genéricos, podem criar segmentações e entendimentos que prejudicarão o mercado de Internet e de telecomunicações." Por exemplo, a AIR daria a ideia de que a IoT é realizada sempre por meio de comunicações M2M, requerendo assim uma “infraestrutura própria”.

Recapitulando alguns conceitos, a IoT é uma infraestrutura, considerando que assim está definida no Decreto nº 9.854/2019 e na Rec. Y.4000 da UIT-T. No vocabulário técnico da Infopédia^[8], define-se infraestrutura como “instalações ou meios prévios necessários ao funcionamento uma atividade ou conjunto de atividades”.

Assim, a IoT não é telecomunicação, pois foi definida de forma mais abrangente no art. 2º, inciso I, do Decreto nº 9.854/2019, como a infraestrutura que “integra” a prestação de SVA (que não é telecom) com “capacidades de conexão” de “coisas com dispositivos”.

Suas “capacidades de conexão”, porém, são telecomunicações, pois consistem na “transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza” (art. 60, § 1º, da LGT).

Importa observar que tal “conexão” não se limita à camada física, uma vez que pode ser “física ou virtual”, considerando que atende a serviços “baseados em tecnologias da informação e comunicação existentes e nas suas evoluções, com interoperabilidade” (art. 2º, inciso I, do Decreto nº 9.854/2019).

Coincido, assim, com as contribuições recebidas, nas quais se destacam outras dimensões fundamentais, como a inclusão das pessoas ou a preservação do mercado de Internet e de telecomunicações, evitando-se segmentações. Concordo com que se mesclam aqui visões de futuro com tecnologias mais que centenárias. As tecnologias móveis de quinta geração (5G) trazem potencialidades alvissareiras para a IoT, enquanto as comunicações M2M existem desde a invenção dos relés eletromagnéticos no século XIX. Desde então, foram aplicados na automação de redes elétricas, ferroviárias e em centrais telefônicas. A automação de plantas industriais é centenária. Ilustra-se, na figura, um par de "sincros", dispositivos eletromecânicos muito utilizados em automação, que permitiam a transmissão de alguns parâmetros analógicos (posição, torque, etc.) entre duas máquinas:

Esse dispositivo é um exemplo simples de telecomunicação M2M, atendendo perfeitamente aos 3 (três) critérios do art. 60 da LGT:

1) faz transmissão, emissão ou recepção, ou seja, transporta informações de um local para outro;

2) o processo utilizado é totalmente eletromagnético, utilizando apenas fios; e

3) transporta sinais ou informações de qualquer natureza (posição, torque, etc.).

Nos computadores, a comunicação M2M vem desde seus primórdios, entre a unidade central de processamento (CPU) e periféricos, entre elas as unidades centrais de telemetria (CTU), comunicando-se com suas unidades remotas de telemetria (RTU). O protocolo de comunicação Modbus, padrão da indústria até hoje, data dos anos 70. A rede de comunicação CAN bus é utilizada por automóveis, caminhões, máquinas agrícolas ou navios desde os anos 80.

Indo para o outro extremo, pode-se trazer aqui muitos exemplos da IoT mais modernos, que não se limitam a um mero monitoramento ou coleta de dados. Ilustra-se na figura um caso de uso típico da IoT, um sistema inteligente de transporte (intelligent transportation system - ITS). Todos os objetos materiais e softwares mostrados fazem parte da IoT, por meio da qual tais "coisas" passam a estar integradas à Internet pública. As aplicações da IoT costumam estar distribuídas em vários níveis, de terminais e veículos conectados a nuvens remotas, ou ainda em nuvens próximas, como na computação de borda de acesso múltiplo (multi-access edge computing - MEC). Permite-se assim as mais variadas interações entre dispositivos e coisas, oferecendo múltiplas funcionalidades inovadoras, sobejamente divulgadas na mídia de grande público:

Finalmente, observo que ecossistema M2M/IoT que se buscou aqui abordar é extenso e complexo. Tal como ocorre com a própria Internet, não é consensual até onde vai o alcance da IoT. De maneira alguma, no entanto, se pretende excluir as pessoas. Por exemplo, a Norma Internacional ISO/IEC DIS 20924 define IoT como "uma infraestrutura de entidades interconectadas, pessoas, sistemas e recursos de informação associados a serviços que processam e reagem a dados do mundo físico e do mundo virtual".

Reitero que a IoT deve ser vista como a própria Internet estendida, não como uma infraestrutura própria e independente. Entendo assim que não haveria aqui segmentações nem entendimentos prejudiciais aos mercados de Internet e de telecomunicações.

Como conclusão, não vejo ações regulatórias diretamente decorrentes desses aspectos gerais aqui discutidos. Tais aspectos, no entanto, serão considerados ao longo de toda a presente Análise, ao abordar cada tema específico.

Buscou-se, nesse subtema, averiguar se as regras relativas aos serviços de telecomunicações, tal como atualmente definidos pela Anatel, seriam adequadas ao bom desenvolvimento de M2M/IoT ou se haveria conveniência em revisá-las ou em criar de novos serviços mais específicos a M2M/IoT.

Concluiu-se, na AIR, pela desnecessidade da criação de novos serviços de telecomunicações nas circunstâncias atuais, tal como se resume na tabela:

O novo Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, trouxe, entre outras, as seguintes disposições:

"Art. 2º Para fins deste Regulamento, além das definições constantes na legislação e regulamentação, aplicam-se as seguintes:

III, Notificação (modalidades de serviços de telecomunicações que pretende explorar);

IV - Ato de Autorização: instrumento por meio do qual a Autorização é conferida pela Anatel;

V - Autorização: ato administrativo vinculado que faculta a exploração, no regime privado, de Serviços de Telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias.

Art. 3º A exploração de serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou restrito em regime privado depende de prévia autorização da Anatel e notificação à Agência pela interessada, excepcionadas as hipóteses de dispensa previstas neste Regulamento." [grifou-se]

A partir da entrada em vigor do referido Regulamento, excetuadas as hipóteses de dispensa, a Agência passou a considerar uma única outorga para exploração de serviços de telecomunicações em regime privado. Dessa forma, os interessados devem apenas notificar à Anatel quais seriam os serviços de telecomunicações requeridos em suas aplicações de M2M/IoT:

Art. 8º Providas as informações exigidas no formulário eletrônico previsto no art. 7º e verificado que a interessada possui regularidade fiscal, na forma do art. 4º do Anexo a este Regulamento, bem como que preenche as condições para a prestação do serviço, a Anatel conferirá autorização para exploração de serviços de telecomunicações, formalizada mediante expedição de Ato.

Art. 9º A autorização de que trata o art. 8º confere à autorizada a possibilidade de:

I - prestar quaisquer serviços de telecomunicações, de interesse coletivo ou restrito, caso tenham sido atendidas as condições gerais estabelecidas no art. 5º; ou,

§ 1º A prévia notificação à Agência sobre qual(is) serviço(s) será(ão) prestado(s) é condição mandatória para a eficácia da autorização.

Ainda que anteriores ao RGO, as contribuições recebidas trouxeram sugestões relevantes sobre a outorga ou sobre a regulamentação dos serviços de telecomunicações associados aos atuais modelos de negócio de M2M/IoT que incluem alguma oferta de conectividade. Naturalmente, não se trata aqui de ofertas de M2M/IoT cuja conectividade está excluída, ficando a cargo do cliente ou de terceiros. Identificaram-se 4 (quatro) posicionamentos nessas propostas:

As contribuições que pediram dispensa incondicional de outorga alegaram que M2M/IoT deveria sempre ser tratado como Serviço de Valor Adicionado (SVA), sendo dispensado de outorga todo serviço de telecomunicação subsidiário. Alguns extratos dessas contribuições reproduzidos a seguir ilustram tais entendimentos:

"A classificação dos serviços relacionados com comunicação máquina à máquina e telemetria como Serviços de Valor Agregado para Internet das Coisas (SVA-IoT), mesmo quando há iteração humana e transmissão de voz, imagens e vídeo sobre IP, afasta a interpretação errada de serviço de telecomunicações."

"Clara classificação de serviços de Internet das Coisas como Serviço de Valor Agregado, mesmo quando há tráfego de voz, dados, imagem e vídeo sobre protocolos de internet, para evitar a cobrança de ICMS de telecomunicações sobre serviços de SVA-IoT".

"Especialmente no agronegócio, que tem como característica frequente áreas remotas, a transmissão de dados para SVA-IoT deve ocorrer a grandes distâncias, sendo benéfico o uso de diversas redes para interconexão com outros sistemas SVA-IoT e computação em nuvem, alinhada à computação de grandes quantidades de dados (Big Data) e computação paralela embarcada em dispositivos trocando dados entre si.'

"Os Serviços de Valor Agregado para Internet das Coisas - SVA-IoT, em aplicações agrícolas e pecuárias, são comumente realizados em regiões remotas com poucos usuários tradicionais de telecomunicações, com necessidade de muitos dispositivos SVA-IoT conectados, com baixo tráfego de dados e baixo custo. "

"Devido às características de baixo custo de serviço e de dispositivos, com grande quantidade de acessos, utilizando quantidade relativamente pequena de dados transmitidos, os serviços de SVA-IoT não devem ser licenciados, sem limitações de quantidade."

"A aplicação de IoT no agronegócio é praticamente ilimitada, com sensores climáticos, monitoramento de crescimento com imagens de plantas, sensores embarcados em máquinas, etc. Desta forma, não há limitação para as informações que podem trafegar no SVA IoT. É necessário que haja clareza na regulamentação dos serviços de Internet das Coisas, como Serviços de Valor Agregado - SVA, para eliminar inseguranças jurídicas, com regulamento que permita que os dispositivos IoT, máquina a máquina, com ou sem a interface humana, trafeguem dados que permitam a prestação de serviços com maior valor agregado, como voz sobre IP - Voip, imagens, vídeos, dados de telemetria e outros, em quaisquer outorgas (SMP, SLP, SMC e SMGS), seja em espectro licenciado ou em radiação restrita, sem limitação de usuários ou dispositivos e sem limitação de interconexão de redes."

"A dispensa de licenciamento, independente da Outorga, especificamente para SVA IoT, está alinhada com a aplicação massiva e baixo custo de dispositivos e serviço."

Tal como se pontuou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), tal entendimento é contrário aos ditames legais. Considerar M2M/IoT como SVA pressupõe o suporte de um serviço de telecomunicações, o qual, em regra, requer outorga da Anatel.

Por outro lado, houve contribuições que pediram que a conectividade deixe de ser caracterizada incondicionalmente como serviço de telecomunicações ou revenda desses serviços, passando a ser qualificada apenas como insumo. Pediu-se a dispensa de outorga da Anatel apenas em situações em que a conectividade tenha propósito específico e delimitado de viabilizar a operação regular e contínua de dispositivos M2M/IoT. Não se defendeu, nessas contribuições, que a utilização de recursos escassos, como espectro licenciado e recursos de numeração, pudesse ser feita por uma empresa que não detivesse outorga da Agência.

Observo que a dispensa de outorga para oferta de M2M/IoT, em certas condições, é perfeitamente possível. O RGO estabelece as seguintes hipóteses de dispensa de autorização da Agência para a exploração de serviços de telecomunicações:

"Art. 12. Independe de autorização a atividade de telecomunicações restrita aos limites de uma mesma edificação, inclusive condomínios de qualquer natureza, ou propriedade móvel ou imóvel, exceto quando envolver o uso de radiofrequências por meio de equipamentos de radiocomunicação que não se enquadrem na definição de radiação restrita.

Art. 13. É dispensada a autorização para a exploração de serviços de telecomunicações nos casos nos quais as redes de telecomunicações de suporte utilizem exclusivamente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita, desde que não sejam empregados recursos de numeração em sua prestação.

§ 1º No caso dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo, a dispensa prevista no caput aplica-se somente àquelas prestadoras com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço.

§ 2º A prestadora que fizer uso da dispensa prevista no caput deverá, por meio de sistema eletrônico próprio da Anatel, comunicar previamente o início de suas atividades.

§ 3º A dispensa prevista no caput não exime a prestadora da obrigatoriedade de atendimento das condições, requisitos e deveres estabelecidos na legislação e na regulamentação."

Embora pareçam restritivos, os critérios que dispensam a outorga da Agência cobrem uma enorme quantidade e variedade de casos de uso de M2M/IoT. Por exemplo, a operação restrita a redes locais é uma situação frequente em automação industrial, na qual inúmeros dispositivos conectados vertical e horizontalmente visam somente viabilizar o processo fabril, sem interesse em conectividade ampla. A saída para o mundo exterior se faz, em regra, via zona desmilitarizada e outros provedores de soluções, ao estilo do modelo Purdue. O mesmo ocorre em redes locais domésticas, nas quais os dispositivos conectados compartilham o único acesso à Internet já disponível no domicílio. Dessa forma, pode-se considerar que as contribuições nesse sentido já estão razoavelmente atendidas.

As contribuições que sugeriram a criação de novos serviços específicos para M2M/IoT argumentaram que se trataria de equipamentos diversos e cenários de uso muito distintos dos serviços tradicionais de telecomunicação. Observou-se que os modelos de negócios para M2M/IoT diferem muito do provimento de serviços de voz, vídeo e dados. Os atores envolvidos também são distintos, podendo ser provedores de conectividade (operadoras de redes móveis, fixas e por satélite), fabricantes de hardware (fabricantes de equipamentos e dispositivos), prestadores de serviços de software ou aplicativos (telemática, análise de dados, soluções de cobrança, etc.) e integradores de sistemas. Diuturnamente, novos negócios continuam a aparecer no mercado, tais como redes de celular de banda ultra estreita, com baixo consumo de energia e de baixo custo, soluções usando drones, etc. Embora se possa enquadrar tais atores em um serviço tradicional (como provedor de conectividade), as novas soluções podem não se encaixar perfeitamente nos conceitos e nas estruturas regulatórias existentes. O setor precisaria de regulamentações flexíveis e baseadas em princípios, que lhe permitam que se desenvolva e continue inovando. Algumas contribuições fazem ainda referência a países nos quais o regulador de telecomunicações criou ou pretende criar serviços específicos para M2M/IoT, por exemplo em nichos de mercado específicos, como sistemas inteligentes de transporte (ITS).

Entendo que tais contribuições foram mais principiológicas que específicas. Não indicaram, de forma objetiva, qual seriam os serviços que a Agência deveria criar para melhor atender às especificidades das ofertas de M2M/IoT. Concordo, assim, com outras contribuições, que opinaram que novas regulamentações poderiam mesmo, inadvertida ou desnecessariamente, comprometer o desenvolvimento de M2M/IoT. Dessa forma, considero mais judicioso evitar criar quaisquer novas regulamentações neste momento.

Finalmente, muitas das contribuições convergiram quanto a não ser oportuno criar um novo serviço para M2M/IoT, mas apresentaram comentários e sugestões em relação ao uso dos serviços de telecomunicações existentes.

Observou-se, por exemplo, que a função de mobilidade restrita, prevista no § 3º do art. 3º do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, poderia ser muito valiosa para M2M/IoT, dependendo dos condicionamentos previstos na regulamentação específica de uso das radiofrequências envolvidas. A ausência de faixas de radiofrequência dedicadas para tais aplicações, no entanto, seria um fator limitante:

"Art. 3º O SCM é um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, ...

§ 3º Na prestação do SCM é permitida a implementação da função de mobilidade restrita nas condições previstas na regulamentação específica de uso de radiofrequência."

Outra sugestão foi considerar, além do Serviço Limitado Privado (SLP), igualmente o uso do Serviço Limitado Especializado (SLE) como uma das opções para o serviço de telecomunicações associado a M2M/IoT, nos termos do art. 7º, inciso II, do Decreto 2.197, de 8 de abril de 1997:

I - Serviço Limitado Privado: serviço limitado, telefônico, telegráfico, de transmissão de dados ou qualquer outra forma de telecomunicações, destinado ao uso próprio do executante seja este uma pessoa natural ou jurídica;

II - Serviço Limitado Especializado: serviço limitado, telefônico, telegráfico, de transmissão de dados ou qualquer outra forma de telecomunicações, destinado à prestação a terceiros, desde que sejam estes uma mesma pessoa ou grupo de pessoas naturais ou jurídicas, caracterizado pela realização de atividade específica."

Tais serviços apresentam condições de atender a requisitos de mobilidade, com muita flexibilidade para a implantação e a operação das redes. Entretanto, teriam algumas desvantagens, por se tratar de serviços de interesse restrito. Não têm acesso ao Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado (SNOA) e dificuldades de acesso a infraestruturas compartilhadas (torres, dutos, postes, etc.). Além disso, para os consumidores em geral, não têm obrigações de ofertas isonômicas.

Nessa mesma linha, várias contribuições consideram que o SLP tem grande potencial para alavancar ofertas de M2M/IoT. Defendem a possibilidade de abertura das redes de SLP para usuários similares. Por exemplo, "uma empresa de energia poderia abrir sua rede SLP para que empresas de água, gás, e similares possam utilizar a mesma rede, torres e espectro, de forma coordenada, facilitando a implementação de novas redes no país". Ao flexibilizar a provisão de conectividade pelo uso de redes privadas, permite-se que venham a complementar a cobertura das redes públicas existentes. Por exemplo, "um agricultor que venha a desenvolver uma rede privada para cobrir sua plantação com aplicações de IoT, poderia vir a ter a flexibilidade de poder prover tal capacidade as operadoras públicas existentes, inclusive podendo ter acesso às faixas de espectro que sejam utilizados pelas mesmas, via acordos comerciais". Sugere-se ainda "prever e incentivar a obrigação das prestadoras de serviços coletivos de interconectarem suas redes com as redes de SLP, não somente a nível de usuário, como hoje, mas também a nível de interconexão propriamente dita".

Outras contribuições sugeriram permitir testes e experimentos de soluções de M2M/IoT sob uma autorização de Serviço Especial para Fins Científicos ou Experimentais, a qual poderia ser suportada por capacidade de rede estrangeira de satélite não autorizada ou, no caso de um satélite estrangeiro autorizado no Brasil, permitir que se forneçam tais soluções com base na conectividade de uma operadora de telecomunicações local. Observou-se que a autorização para Uso Temporário do Espectro não seria a mais adequada, pois é concedida apenas por um curto período de tempo (prazo de 60 dias), insuficiente para os fins dos testes pretendidos e efetiva experimentação das soluções.

Possíveis aprimoramentos na regulamentação de serviços decorrentes das contribuições serão ainda objeto de discussões na presente Análise, em particular nos Temas 2 - Prestação de Serviço, 6 - Espectro e 7 - Infraestrutura e Insumos.

Por oportuno, faço aqui algumas considerações relativas à abordagem regulatória atual da Agência. Costuma-se argumentar que serviços de conectividade horizontais, que atendem a uma grande diversidade de setores econômicos verticais, não se adaptam ao "Modelo de Silos" usualmente adotado para serviços tradicionais de telecomunicações. Efetivamente, diferentes abordagens regulatórias podem levar a distintas visões dos mesmos serviços.

Por exemplo, aplicando-se o "Modelo SMC (Sicker-Mindel-Cooper)"^[9] em lugar do "Modelo de Silos", têm-se uma visão horizontal de atividades, de forma transversal aos vários serviços, as quais são vistas em forma de camadas de funcionalidades, em vez da visão vertical e compartimentada tradicional do setor. As camadas utilizadas no "Modelo SMC" correspondem a segmentos do mercado de telecomunicações. Não se confundem com as camadas do "Modelo OSI"^[10], as quais representam a hierarquia dos protocolos lógicos de comunicação utilizados nas redes. É uma visão de mercado, e não de engenharia, como se verá mais adiante.

Na figura seguinte, mostra-se que uma abordagem pelo "Modelo SMC" e outra pelo "Modelo de Silos", com distintas visões dos mesmos serviços, permitem chegar aos mesmos resultados. Nesse exemplo, uma aplicação de planejamento e controle da produção de uma empresa agrícola, utilizando bases de conhecimento e informações meteorológicas, serve-se de transporte sobre os sistemas autônomos da Internet (SCM) e de acesso por meio de uma rede móvel (SMP) de uma operadora, até chegar a sua rede proprietária (SLP) para interagir com as máquinas que cultivam a terra. Observa-se que uma mesma solução da IoT pode utilizar partes de um ou mais serviços tradicionais, regulamentados em forma de silos. Essa solução seria tratada como uma integração vertical de camadas horizontais de conteúdo, aplicação, transporte, acesso e área IoT. No outro extremo, poder-se-ia criar um silo específico para atender a esse mercado vertical particular da IoT. Teria, porém, a desvantagem de que aplicações de outros mercados verticais poderiam não se adaptar às especificidades do referido silo.

Nesse exemplo, ocorre a conexão de uma "coisa", a aplicação na nuvem, com "dispositivos", os sensores e atuadores das máquinas agrícolas. Essa conexão é física no acesso e virtual no transporte, representado na figura por uma linha pontilhada. Os sistemas autônomos da Internet podem estar ou não no país. O mesmo ocorre com a aplicação, que pode estar em qualquer parte.

Um caso mais simples seria se mesma aplicação (em nuvem) interagisse com as mesmas máquinas que cultivam a terra por meio de uma conexão satelital (SLP). Uma situação mais complexa ocorreria se a referida aplicação estivesse distribuída em diversas nuvens próximas ou remotas, empregando múltiplas conexões, de distintas naturezas.

Observo que, em regra, as exigências de conectividade para aplicações de M2M/IoT poderiam ser atendidas pelos serviços de telecomunicações atualmente definidos pela Agência. Há exceções, como em aplicações que têm requisitos particulares de desempenho. É o caso, por exemplo, da teleproteção de linhas de alta tensão, da instrumentação industrial analógica, etc. Tais aplicações, no entanto, já são atendidas por redes especializadas e não representam um mercado significativo para M2M/IoT.

Dessa forma, concordo com a conclusão da Área Técnica de que os serviços de telecomunicações atualmente definidos pela Agência seriam suficientes, pelo menos no presente momento. Observo que essa tem sido a posição dos reguladores na maioria dos países.

Isso não exclui, naturalmente, a possibilidade de surgir a necessidade de se criarem "novos silos" específicos para algumas modalidades de M2M/IoT ou mesmo de se aplicarem modelos alternativos de regulação no futuro.

Desde as fases iniciais de tomada de subsídios, ficaram evidentes as dificuldades de interpretação das regras aplicáveis a M2M/IoT, em particular para aqueles atores envolvidos em tais negócios que não são operadoras de telecomunicações, as quais já estão mais familiarizadas com a regulamentação do setor.

Indicou-se, na AIR, as Alternativas B e C como as mais adequadas para mitigar tais dificuldades, tal como se resume na tabela:

De início, observo que esse subtema já foi objeto de particular atenção deste Colegiado, antes mesmo de sua submissão à Consulta Pública. Na ementa do Acórdão nº 398, de 2 de agosto de 2019 (SEI nº 4458285), já constou determinação à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, para "que adote medidas para, desde já, implementar as alternativas escolhidas para tratativa do subtema 1.2 (transparência com o regulado) do Relatório de AIR (SEI nº 3549612), zelando pela atualização das informações sempre que necessário".

Conforme se registrou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), a referida cartilha está em curso de elaboração e deve explicar a regulamentação da Agência com relação à expedição de outorgas. Observou-se que não se trata de instrumento para alterar ou incluir diretrizes e obrigações regulamentares.

As contribuições recebidas na Consulta Pública nº 39/2019 apoiaram majoritariamente a Alternativa C, relativa à elaboração de uma cartilha orientativa. Algumas dessas contribuições sugeriram seu desenvolvimento em grupo de trabalho aberto à participação dos agentes envolvidos com M2M/IoT. Pediu-se que a cartilha seja submetida à Consulta Pública antes de sua publicação. Algumas das contribuições plebiscitaram também a Alternativa B. Outras ainda apoiaram todas as alternativas propostas pela Anatel, cumulativamente.

Recomendou-se ainda, como alternativa adicional, que a Agência ofereça capacitação, presencial ou à distância, a todos os interessados na exploração de M2M/IoT. Tal apoio de consultoria da Anatel poderia tirar dúvidas e endereçar temas polêmicos ou controversos. Sugeriu-se também que seja feito um levantamento das principais dúvidas que os administrados têm sobre o tema, por exemplo, por meio de uma tomada de subsídios.

Recorda-se que o maior problema identificado na AIR foi a incerteza quanto à outorga adequada para cada modelo de negócio envolvendo IoT, as quais não estariam expostas de maneira clara. Nesse particular, as dúvidas mais recorrentes apresentadas nas contribuições dizem respeito à identificação precisa, dentro de um dado modelo de negócio de M2M/IoT, de quais são os elementos que requerem outorga da Anatel.

Em contribuição apresentada em outro subtema da presente Consulta Pública, o escritório Pereira Neto Macedo Advogados (PNM) sugeriu critérios que a Agência poderia adotar, na forma de situações exemplificativas sobre o caso de rastreamento veicular citado pela própria Anatel:

"(i) a empresa rastreadora contrata o SMP de terceiro e, com base nele, oferece o rastreamento a seus clientes, além de oferecer esporadicamente funcionalidade de comunicação correlata ao rastreamento;

(ii) a empresa rastreadora é MVNO Credenciada, contrata o SMP de terceiro e oferece a seus clientes, além do rastreamento, conexão móvel da Prestadora de Origem para acesso à internet no veículo, por exemplo, por meio de wi-fi;

(iii) a empresa rastreadora é outorgada, explora serviço de telecomunicações em seu benefício, utilizando-o unicamente como insumo para a sua atividade de rastreamento; e

(iv) a empresa rastreadora é outorgada, explora serviço de telecomunicações e, além de prover o serviço de rastreamento a seus clientes, dispõe a eles conexão móvel para acesso à internet no veículo por meio de wi-fi."

"No caso (i) a empresa não presta efetivamente serviço de telecomunicações e não deve recolher ICMS e encargos de FUST e FUNTTEL sobre a receita de sua atividade. No caso (ii), é a Prestadora Origem quem deverá recolher a tributação. No caso (iii), embora detenha outorga detenha outorga e explore o serviço de telecomunicações, o serviço não é prestado a terceiros, e, portanto, não há faturamento decorrente do serviço razão pela qual não deve recolher a tributação. No caso (iv), por fim, a empresa efetivamente presta um serviço de telecomunicações a seus clientes e, portanto, deverá recolher tributos."

Entende-se, nessa contribuição, que esse exemplo seria representativo de qualquer modelo de negócio que envolva conectividade embarcada:

"Veja que, mesmo nesse último caso – e isso é de extrema importância –, a tributação devida deve incidir apenas sobre a receita efetivamente vinculada ao serviço de telecomunicações ofertado aos clientes e não sobre a atividade de rastreamento. Para tanto, deve a Anatel observar uma segregação contábil para viabilizar a cobrança de tributação apenas sobre a parcela efetivamente referente ao serviço de telecomunicações.

Esse exemplo pode ser transposto para qualquer modelo de negócio que envolva algum tipo de conectividade embarcada por parte do Provedor de IoT, o que usualmente ocorre nas hipóteses de serviço explorado em ambientes públicos (i.e. fora de uma mesma edificação) ou em áreas com dificuldade de acesso à Internet (por exemplo, aplicações rurais)."

Evidentemente, há muitos equívocos nesse entendimento, em particular com relação à regularidade da revenda de serviços de telecomunicações próprios ou de terceiros. O exemplo, no entanto, tem o mérito de explicitar situações concretas que suscitam dúvidas no setor regulado.

Observo, porém, que o referido exemplo trata apenas de um caso particular. Não se aplica a qualquer modelo de negócio que envolva conectividade na IoT. Seria certamente interessante poder estendê-lo a modelos de comunicação mais abrangentes para a IoT, tais como os quatro modelos definidos pelo Internet Architecture Board (IAB), disponíveis na RFC 7452^[11]: Device-to-Device, Device-to-Cloud, Device-to-Gateway e Back-End Data-Sharing. Em regra, os casos reais de uso de conectividade na IoT costumam utilizar uma composição de mais de um desses modelos ao mesmo tempo.

Em outra contribuição, menciona-se excerto dos questionamentos expressos no “Produto 3E – Análise Horizontal Ambiente Regulatório” do estudo do BNDES “Internet das Coisas: um plano de ação para o Brasil”^[12]:

“Neste contexto, qualquer funcionalidade típica de serviço de telecomunicação (e.g. comunicação por voz) é suficiente para atrair a regulamentação setorial? A contratação, pelo provedor de SVA (leia-se: IoT), de um serviço de telecomunicação como insumo, com a posterior oferta de outro serviço (e.g. rastreamento e monitoramento de veículos ou cargas) ao usuário final, seria suficiente para afastar a caracterização de prestação de serviços de telecomunicações por este provedor? Seria necessária a celebração de um contrato diretamente entre o usuário da aplicação IoT e a operadora do serviço de telecomunicações – ou mesmo um contrato envolvendo, adicionalmente, a própria provedora de aplicação IoT? Esses questionamentos tendem a inibir certas soluções de IoT e até mesmo prejudica o surgimento de modelos de negócios mais eficientes”.

Nesse sentido, em complemento às determinações já exaradas por este Colegiado, proponho determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, zelando pelo sigilo das informações quando for o caso:

inclua na "Cartilha Orientativa da IoT" existente exemplos realistas que ilustrem o que seria telecomunicação, Serviço de Valor Adicionado (SVA) ou outros na exploração de M2M/IoT, de forma que a aplicação da regulamentação em vigor fique clara a qualquer interessado; e

avalie formas de se disponibilizar meios de capacitação, presencial ou à distância, a todos os interessados na exploração de M2M/IoT, com eventual participação de instituições de ensino especializadas.

II.b.1 - Subtema 2.1 – Exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT;

No Subtema 2.1, examinaram-se as eventuais barreiras impostas pelo Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, conforme se resume na tabela abaixo:

Nas contribuições recebidas, não houve consenso quanto à adoção da Alternativa E, recomendada na AIR. Por um lado, houve muitos apoios por parte de usuários, operadoras móveis virtuais (Mobile Virtual Network Operator - MVNO) e mesmo de operadoras móveis (Mobile Network Operator - MNO) detentoras de infraestruturas regionais. Por outro, observou-se ferrenha oposição por parte de todas as grandes MNO nacionais, bem como de algumas MVNOs "Autorizadas". Naturalmente, observa-se aqui um conflito de interesses.

Houve igualmente contribuições favoráveis às Alternativa B e C, na quais se propõem formas de flexibilização do RRV-SMP para MVNOs "Autorizadas".

Houve ainda contribuições que comentaram a escassa expressão do mercado de operadoras móveis virtuais no Brasil. Nesse sentido, sugeriram-se diversas alterações no RRV-SMP, buscando um maior desenvolvimento dessa modalidade de serviço. Conforme se observou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), no entanto, o objetivo do presente item da Agenda Regulatória da Anatel se refere apenas ao fomento às aplicações IoT.

Nesse particular, coincido com a opinião da Área Técnica de que alterações mais abrangentes para as MVNOs nos regulamentos respectivos não devem ser tratadas na presente Análise, orientada apenas de M2M/IoT, e sim em itens específicos da Agenda Regulatória.

Buscando maior objetividade, deixarei a discussão e as conclusões aqui cabíveis para a Seção III.b desta Análise, na qual se trata das propostas concretas de alterações no RRV-SMP.

II.b.2 - Subtema 2.2 – Direitos do consumidor e obrigações de qualidade aplicáveis ao ecossistema IoT;

Buscou-se examinar, nesse subtema, se as atuais normas de qualidade e de direitos do consumidor em matéria de telecomunicações seriam também aplicáveis aos modelos de negócio de M2M/IoT. Consideraram-se na AIR as quatro alternativas representadas na tabela abaixo:

Praticamente, todas as contribuições coincidiram em que determinadas regras regulamentares aplicáveis aos serviços de telecomunicações são restritivas e podem não fazer sentido para o ecossistema da IoT. No entanto, não houve consenso quanto às alternativas propostas.

A grande maioria delas plebiscitou a Alternativa C, menos intervencionista, que garantiria maior flexibilidade e concorrência no setor. Os critérios de qualidade e nível de serviço para ofertas de M2M/IoT deveriam ser livremente pactados entre as partes em seus contratos específicos.

Evitar-se-iam, ademais, quaisquer assimetrias regulatórias entre os serviços regulados, em particular entre o SLP, o SCM e o SMP quando utilizados em ofertas de M2M/IoT.

Com relação aos direitos do consumidor e à proteção de dados pessoais, entendeu-se que a legislação aplicável seria suficiente para tratar de tais aspectos. Nesse particular, pode-se destacar a Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor - CDC), e a Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD).

Outras contribuições, no entanto, indicaram a Alternativa D, na qual se propõe criar regras específicas e diferenciadas para tratar de qualidade e de direitos do consumidor para o SCM e o SMP quando empregados para ofertas de M2M/IoT. Seriam recomendadas, em particular, para "casos de uso mais sofisticados e com riscos reais aos usuários finais como de operações sensíveis, tais como: veículos autônomos, segurança pública, controle de tráfego, aplicações médicas, sistemas de energia, água, gases, etc."

Considerando-se que, além dos assuntos aqui discutidos há ainda contribuições correlatas ao presente subtema na "Seção III.c - Da revisão dos Regulamentos de Qualidade e de Direitos do Consumidor" desta Análise, reputo mais adequado tratar, naquela seção, das propostas concretas de alterações nos mencionados normativos.

II.b.3 - Subtema 2.3 – Oferta de Serviços IoT baseada em fornecedores de conectividade globais

Nesse subtema, questiona-se se as ofertas de M2M/IoT por parte de fornecedores globais de conectividade estariam plenamente atendidas com a regulamentação atual da Agência, em particular quanto à possibilidade de se utilizar roaming internacional de forma permanente em tais ofertas:

Houve contribuições de apoio a ambas as alternativas propostas na AIR, com preponderância da Alternativa B.

Algumas das contribuições simplesmente plebiscitaram a "Alternativa A – Manter o cenário atual". Outras foram além, apresentando os seguintes argumentos em desfavor da possibilidade de se operar em roaming de forma permanente em ofertas de M2M/IoT:

fomento à indústria local, considerando que empresas estrangeiras teriam condições regulatórias e tributárias assimétricas, muito mais favoráveis;

exigência de prévia outorga para prestação de serviços de telecomunicações e de autorização para uso de numeração nacional para o SMP; e

aplicação da regulação e tributação brasileiras à prestação do SMP que suporta IoT, sem prejuízo para o desenvolvimento dessa tecnologia no país.

Por outro lado, as contribuições que apoiaram a "Alternativa B – Permitir a oferta de serviços com conectividade global sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal)" trouxeram grande diversidade de argumentos em favor da possibilidade de se operar em roaming de forma permanente em ofertas de M2M/IoT, dentre os quais se pode destacar:

ainda que uma alteração legal possa ter custos significativos, poderia ser muito positiva para a conectividade global no longo prazo;

alinhamento internacional, pois apenas três países (Brasil, Egito e Turquia) expressamente proíbem ou coíbem o uso de roaming permanente;

a possibilidade de se utilizar apenas roaming temporário para M2M/IoT no Brasil limita severamente o comércio internacional e a inovação no setor;

o acordo do Mercosul com a União Europeia prevê a adoção de políticas comuns de roaming internacional entre os países desses blocos;

a regulamentação em vigor na Europa permite que os operadores ofereçam serviços de roaming permanente baseado em acordos comerciais;

maior concorrência entre as operadoras e menor tempo para a implementação das soluções globais de conectividade (estratégia brasileira 5G);

na cadeia de valor de M2M/IoT, normalmente o consumidor adquire o produto do provedor de aplicações da IoT, e não de um provedor de conectividade;

as comunicações M2M que dão suporte à IoT têm natureza global, uma vez que os dispositivos podem ser fabricados em um país e utilizados em outro;

o atual arcabouço legal e regulamentar brasileiro, frente ao mercado global da IoT, leva ao isolamento do Brasil no provimento de tais aplicações;

há incerteza regulatória, uma vez que não se tem um definição clara do tempo para se considerar o roaming como permanente;

reforça-se tal incerteza ao se considerar que a proibição do uso de roaming permanente não foi decidida pelo Colegiado da Anatel; e

no "Tema 7: Infraestrutura e Insumos", a própria Anatel reconheceu a importância do roaming internacional para as soluções da IoT.

A Área Técnica propôs manter seu entendimento de que a possibilidade de se operar em roaming de forma permanente não seria legalmente admissível, nem alinhada com o interesse público. Considera-se que isso seria equivalente à prestação de serviço sem as devidas autorizações da Anatel, tal como se exige para a exploração do serviço e para o uso de radiofrequências nos arts. 131 e 163 da LGT, respectivamente:

"Art. 131. A exploração de serviço no regime privado dependerá de prévia autorização da Agência, que acarretará direito de uso das radiofreqüências necessárias.

Art. 163. O uso de radiofreqüência, tendo ou não caráter de exclusividade, dependerá de prévia outorga da Agência, mediante autorização, nos termos da regulamentação."

Diante das incertezas envolvidas em eventual alteração da LGT, a alternativa proposta pela Área Técnica foi uma solução de compromisso. Propôs-se flexibilizar a regulamentação, retirando obrigações de usuário e exigências de qualidade dos acessos das redes móveis que suportam dispositivos da IoT. Além disso, considerou-se que a supressão de restrições regulatórias no RRV-SMP para "Credenciados" poderia criar um nicho de mercado apto a atender a fornecedores globais de conectividade viabilizando suas ofertas de M2M/IoT sem a necessidade de se recorrer ao roaming permanente.

Conforme se verá na discussão e nas conclusões apresentadas na Seção III.b da presente Análise, na qual tratarei das alterações no RRV-SMP, não vejo inconvenientes em apoiar a solução de compromisso proposta pela Área Técnica.

O teor de algumas das contribuições recebidas aponta para falta de alinhamento internacional e incertezas regulatórias nesse subtema, em particular em relação ao roaming para fins diversos do uso temporário em viagens.

Merece destaque uma contribuição da empresa AT&T apresentada no Subtema 4 - Numeração, que propõe uma solução de roaming permanente com o uso de recursos de numeração nacionais (detalhada na Seção II.d desta Análise), trazendo ainda outras considerações relevantes, das quais destaco os seguintes excertos:

"O uso da infraestrutura e os contratos com o uso de recursos de numeração nacionais para fornecer roaming de forma permanente para os dispositivos da IoT implantados globalmente promoverá uma concorrência robusta e garantirá mercados competitivos de telecomunicações, pois as MNOs continuarão competindo para fornecer uma plataforma de roaming internacional para provedores de serviços da IoT."

"Ao mesmo tempo, redes de MNO’s visitadas se beneficiam de tráfego de roaming em suas redes, aumentando sua lucratividade. Em segundo lugar, a administração e regulamentação de serviços de números e comunicações eletrônicas permanecem adequadamente dentro do escopo de autoridade e do interesse da Anatel. Permitir o uso extraterritorial de recursos de numeração nacionais não diminui ou restringe essa autoridade."

... além do Brasil, só dois países (Egito e Turquia) proíbem ou de outra forma desestimulam roaming permanente. O Brasil, no entanto, talvez seja o único país onde a agência reguladora de telecomunicações pronunciou oficialmente que roaming permanente deveria ser impedido e que operadoras estrangeiras somente seriam permitidas a operar roaming no Brasil numa base temporária.

"Esta interpretação pela Anatel foi formalizada por meio da Carta Circular nº 43/2012/PVCRP/PVCP – Anatel, datada de 28 de junho de 2012, enviada às operadoras locais brasileiras, baseada na definição de “usuário visitante” constante do art. 3º, XXXI, do Regulamento do SMP, aprovado pela Resolução nº 477/2007, a qual, de acordo com a Anatel, era, ou precisava ser, necessariamente vinculada a um arranjo de serviço temporário."

"Em contraste, a maioria dos países, que não vislumbraram uma necessidade ou ameaça, não tratam de forma explícita roaming permanente nas suas leis ou regulamentos, o que inclui os Estados Unidos, a União Europeia (UE) – para aparelhos usando roaming oriundos de estados fora da União Europeia – Canadá, México e Japão, dentre muitos outros."

"... na Europa, o Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrônicas (“ORECE”) interpretou o Regulamento Europeu de Roaming de forma a permitir que as operadoras ofereçam serviços de roaming permanente numa base comercial, enquanto a Conferência Europeia de Administrações Postais e de Telecomunicações (“CEPT”) identificou IoT como um caso onde o uso extraterritorial de números nacionais pode ser aceitável."

"Nas Américas, recomendações da Comissão Interamericana de Telecomunicação (“CITEL”), editadas em 2013 e 2016, estimulam os países a permitir o uso extraterritorial de recursos nacionais de numeração para apoiar serviços globais da IoT."

Assim, creio ser adequado examinar a conveniência e oportunidade de se determinar à SPR que apresente um estudo sobre roaming para a IoT e analise a oportunidade e conveniência de se incluir o tema em Agenda Regulatória futura.

II.b.4 - Subtema 2.4 – Oferta de Serviços IoT por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação.

Investiga-se, nesse subtema, similar ao subtema anterior, se as ofertas de M2M/IoT por parte de fornecedores regionais de conectividade estariam plenamente atendidas com a regulamentação atual, em particular quanto à possibilidade de se utilizar roaming nacional de forma permanente.

Houve contribuições de apoio à Alternativa B, à Alternativa C e também a ambas ao mesmo tempo, com ligeira preponderância da primeira delas.

Embora tenham explicitamente apoiado a Alternativa B, os argumentos apresentados focaram mais no roaming nacional que na prestação do serviço por "Credenciado" de rede móvel virtual:

por conta das características do tráfego M2M frente ao tráfego de clientes regulares – menor volume e ocupação dos recursos de rede por terminal M2M –, os valores deveriam ser adequados a essas especificidades e baseados no conceito de “replicabilidade” do próprio Plano Geral de Metas de Competição (PGMC);

esse tópico deveria, prioritariamente, endereçar as limitações dos Acordos de Roaming do PGMC (ORPAs) para os quais as prestadoras ofertantes buscam restringir a aplicação apenas a clientes regulares, excluindo, por conseguinte, aplicações de M2M/IoT;

ofertas M2M das prestadoras de origem para o segmento corporativo já são inferiores ao preço da ORPA (ou seja, aos preços de Atacado para competidores que se utilizam desta infraestrutura);

o conceito de roaming para fins da IoT deveria ser repensado, de modo a possibilitar a permanência de dispositivos conectados, sem levar em conta sua transitoriedade, pois o legislador teve em mente aquele usuário que eventualmente estivesse em trânsito em outra área de registro que não a sua de origem;

esse modelo se tornou anacrônico em face das aplicações da IoT, cuja permanência ou impermanência em determinada área de registro, ou ainda sua transitoriedade, devem ser relativizadas no mundo da IoT;

deve ficar clara a ausência de restrição para roaming permanente praticado por prestadoras de serviços de telecomunicações com abrangência regional, não se tratando de uma alternativa à disposição de tais operadoras, mas sim uma necessidade que se torna ainda mais relevante no ecossistema da IoT;

o roaming nacional deveria ser um item obrigatório para prestação de serviços e, em caso de não consenso, a Anatel definiria as regras;

não se faria necessário o estabelecimento de regra específica para a prestação de serviço pelas operadoras regionais, uma vez que já é possível com as regras ou os mecanismos atualmente em vigor, como, por exemplo, acordos para se tornarem MVNO "Autorizado" ou "Credenciado" nas demais áreas geográficas;

propõe-se que a Anatel avalie a conveniência e oportunidade de tratar a oferta de MVNO como um mercado relevante para fins de redução ou neutralização de barreiras de entrada, em especial ante a perspectiva de crescimento da demanda por dispositivos IoT; e

as alterações propostas aprimorariam o modelo de prestação do SMP por meio de rede virtual, potencializando, assim, a diversidade de modelos regulatórios para provimento e desenvolvimento do mercado de IoT nacional.

Por outro lado, as contribuições que apoiaram a "Alternativa C – Permitir a oferta de serviços com conectividade global sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal)" trouxeram argumentos mais genéricos, não mencionando explicitamente o roaming permanente para M2M/IoT:

as operadoras regionais que tenham competência para atuar fora de sua região teriam grande vantagem em questões de cobertura, disponibilidade e concorrência;

o aumento das opções de prestadores de serviço garantiria melhor qualidade, possibilidade de adaptação às necessidades regionais e fomento a criação de novas empresas relacionadas à IoT; e

em decorrência de inúmeros serviços que possam ser implantados de modo agregado, a Alternativa C permite esse atendimento vinculado a outorga existente, podendo suprir demandas específicas necessárias, sem a exigência de uma autorização suplementar.

A Área Técnica reiterou seu entendimento sobre a impossibilidade de se operar em roaming de forma permanente, nos termos dos arts. 131 e 163 da LGT. Reiterou ainda que as alterações regulamentares aqui tratadas devem se restringir ao fomento de aplicações da IoT, devendo as revisões mais amplas nos regulamentos afetados serem tratadas em itens específicos na Agenda Regulatória da Anatel. Com relação à sugestão de que a ORPA, prevista para o mercado de roaming nacional do PGMC, se estenda para as aplicações da IoT, considerou-se que essa discussão igualmente foge ao escopo da presente revisão regulamentar.

Coincido com a opinião da área técnica de que alterações mais abrangentes em regulamentos respectivos não devem ser tratadas na presente Análise, orientada apenas de M2M/IoT. Apoio igualmente a alternativa de flexibilizar o RRV-SMP como forma de se facilitar o atendimento fora da área de prestação por meio de "Credenciado" de rede virtual. Deixarei a discussão e as conclusões para a Seção III.b da presente Análise, na qual tratarei das propostas concretas de alterações no RRV-SMP.

Por outro lado, reitero aqui as considerações feitas no subtema anterior sobre a regulamentação da Agência relativa a roaming internacional. Reitero, aqui, minha sugestão para que a SPR estude o tema roaming para a IoT e manifeste-se sobre a oportunidade e conveniência de sua inclusão em Agenda Regulatória futura.

II.c.1 - Subtema 3.1 - Taxas de fiscalização (licenciamento e funcionamento);

Discute-se o impacto das taxas de fiscalização sobre desenvolvimento de M2M/IoT, considerando-se a pequena receita auferida por unidade de dispositivo em determinados modelos de negócios.

Muitas das contribuições recebidas coincidiram com a proposta da AIR de se tratar do presente subtema no âmbito do Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações, nos autos do Processo nº 53500.014706/2016-50.

Observo que o referido projeto já está terminado, tendo dado origem à Resolução nº 719, de 10 de fevereiro 2020 (RGL), e à Resolução nº 720, de 10 de fevereiro 2020 (RGO). Ambas trazem simplificações regulatórias que favorecem as ofertas de M2M/IoT, de forma que muitas das sugestões apresentadas em contribuições à Consulta Pública nº 39/2019 já foram atendidas.

Muitas dessas contribuições pedem simplesmente a dispensa de licenciamento para as estações de M2M/IoT, com a consequente eliminação das taxas de licenciamento e funcionamento, sob os mais diversos argumentos:

há modelos de negócio da IoT que não são viáveis com os valores de taxas atuais, principalmente as aplicações que contam com grande quantidade de sensores e baixo consumo de dados, nos quais o custo do Fistel, cobrado por cada dispositivo, muitas vezes é mais alto que o retorno obtido;

tais equipamentos não serão fiscalizados um a um, em campo, não se justificando o recolhimento de Taxas de Fiscalização;

os equipamentos da IoT, quando utilizados com sensores e conectados a uma rede maior não deveriam ser considerados estações de telecomunicações, mas sim equipamentos periféricos;

não deveria haver tratamento diferenciado para estações que utilizam equipamentos de radiação restrita (dispensadas de licenciamento) e estações que utilizam espectro licenciado (como o SMP), na medida em que, para M2M/IoT, esse é um dos custos mais representativos para o negócio;

há assimetria tributária associada ao provimento de conectividade por meio dos diferentes serviços de telecomunicações;

a classificação como SVA, mesmo quando há interação humana e transmissão de voz, imagens e vídeo sobre IP, afastaria a interpretação errada de serviço de telecomunicações, necessidade de licenciamento de terminais, Fistel e cobrança de ICMS; e

como a empresa prestadora de serviço na IoT já pagará impostos pelos serviços prestados, não deveria ter mais nenhuma incidência de impostos.

Propôs-se, em outras contribuições, isenções em situações específicas ou outras formas de redução das taxas, como:

proposta de alterar a lógica de incidência tributária, de modo que o tributo incida sobre a receita da operadora, e não sobre as estações de telecomunicações;

sugestão de se aplicarem valores mais baixos para a tecnologia mais atual (como, por exemplo, 4G ou 5G) e mais altos para tecnologias mais antigas (como o 2G);

não incidência do Fistel sobre as estações móveis quando a solução dispensar uso do recurso de numeração tradicional; e

sensibilizar os Poderes Executivo e Legislativo no sentido de propor alterações legais para isentar de taxas de licenciamento os terminais de M2M/IoT.

De acordo com a GSMA, na América Latina, o Brasil é o único país que introduziu uma tributação específica para SIM Cards em dispositivos M2M. A cobrança de TFI e TFF, em 2012, como respectivas taxas de Instalação e Funcionamento tiveram impacto direto no crescimento do setor. A redução tributária em 2014 refletiu resultados imediatos e positivos para a evolução dos serviços, com resultado para a evolução dos serviços IoT pelas operadoras móveis.

Em uma de suas contribuições, como forma de se reduzir a quantidade de licenças exigidas, o Fórum IoT propôs definir "Estação de telecomunicações de IoT – Conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários a realização de telecomunicações máquina a máquina, incluindo seus acessórios e periféricos, quando for o caso, as instalações que os abrigam e complementam, inclusive terminais portáteis." Ocorre que só podem ser considerados componentes de uma mesma estação aquilo que está instalado em um mesmo local, de acordo com o art. 7º, § 1º, do RGL:

"Art. 7º É obrigatório o licenciamento das Estações Transmissoras de Radiocomunicação, observadas as condições e procedimentos estabelecidos neste Regulamento.

§ 1º O conjunto de equipamentos, dispositivos e demais meios, seus acessórios e periféricos, instalados em um mesmo local, destinados à prestação de um serviço de telecomunicações, são considerados componentes de uma mesma estação." [grifou-se]

Outros consideram que substituição adequada dos tributos incidentes hoje sobre os terminais de telecomunicações por único tributo sobre a receita não poderia ser discutida isoladamente e deveria ser avaliada dentro de uma reforma tributária ampla.

Finalmente, várias contribuições expressaram apoio a iniciativas legais para a redução de tributos e taxas sobre serviços de M2M/IoT:

Projeto de Lei nº 7.656/2017, aprovado na Câmara dos Deputados, em trâmite no Senado Federal como o Projeto de Lei nº 6549/2019, no qual se propõe a alteração da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, reduzindo a zero o valor da Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI), da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF), da Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP) e da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica (Condecine) incidentes sobre as estações móveis de serviços de telecomunicações que integrem sistemas de comunicação máquina a máquina.

Projeto de Lei do Senado nº 349/2018, que retira tributos e taxas sobre serviços de comunicações entre máquinas, deixando-os isentos integralmente da TFI, da TFF, da CFRP das Estações Móveis do SMP e da Condecine.

Destaco aqui que o novo Regulamento de Arrecadação de Receitas Tributárias, aprovado pela Resolução nº 729, de 19 de junho de 2020, já trouxe algumas facilidades em termos das taxas de fiscalização da Agência, além de previsão de se ter regras específicas para as comunicações M2M:

"Art. 30. A TFI e a TFF não incidem sobre as estações rádio base e repetidoras, de baixa potência, dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo cuja potência de pico máxima, medida na saída do transmissor, não seja superior a 5 W (cinco watts).

§ 1º Incidem sobre as estações rádio base e repetidoras dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo, com potência entre 5 W (cinco watts) e 10 W (dez watts), valores de TFI equivalentes a 10% (dez por cento) dos valores aplicáveis às demais estações rádio base e repetidoras do serviço.

§ 2º A TFI e a TFF das estações móveis que integram sistemas de comunicação máquina a máquina obedecem a legislação específica, aplicando-se as normas deste Regulamento no que for compatível.

§ 3º A TFI e TFF não incidem sobre estações de telecomunicações operadas por prestadoras de serviços de telecomunicações dispensadas de outorga, nas condições previstas na regulamentação."

Observo ainda que, na Análise nº 161/2018/SEI/OR (SEI nº 2974717), integrante do Acórdão nº 565, de 04 de outubro de 2018, determinou-se a criação de um grupo de estudos a fim de propor "solução tributária viável e apta a recompor, se for o caso, o impacto gerado com a alteração no licenciamento de estações móveis e “máquina a máquina” (M2M)."

Com tal finalidade, instaurou-se o Processo nº 53500.058462/2018-89. Na Reunião nº 883, de 30 de abril de 2020, este Colegiado decidiu-se (SEI nº 5515403) por encarregar à SPR de reavaliar o aludido tema, com vistas à sua eventual inclusão, como item autônomo, em futura Agenda Regulatória:

"c) determinar à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) que, com base nas informações contidas nos autos deste processo, avalie a pertinência de se readequar o escopo original do item 9 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2017-2018, prevista na Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018, aprovada pelo Colegiado da Anatel, para, após juízo de conveniência e oportunidade, propor a sua inserção em nova edição da agenda regulatória, como item autônomo, e com os respectivos cronogramas de elaboração de Análise de Impacto, Consulta Pública e debates juntos à sociedade."

Considerando-se essa recente deliberação do Conselho Diretor da Agência, tendo sido o presente subtema devidamente encaminhado à Área Técnica para reavaliação, entendo não haver outras providências a serem propostas no âmbito desta Análise.

Neste subtema, a AIR averigua a necessidade de adaptação de procedimentos ou alteração regulatória, tendo em vista o cenário de aumento do número de dispositivos conectados à Internet nos dias de hoje:

De forma similar ao subtema anterior, muitas das contribuições recebidas apoiaram a proposta da AIR de se tratar do presente subtema no âmbito do Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações, nos autos do Processo nº 53500.014706/2016-50.

Conforme já visto, o referido projeto já está terminado, tendo dado origem aos novos RGL e RGO. Embora não contenham disposições específicas para a IoT, ambos regulamentos trazem simplificações regulatórias que favorecem o indiretamente as ofertas de M2M/IoT.

As contribuições recebidas coincidiram com as preocupações da AIR e apresentaram sugestões para reduzir o impacto do grande volume de dispositivos no processo de licenciamento de estações de M2M/IoT:

a Anatel deveria propor alterações legais para dispensar o licenciamento de terminais de M2M/IoT, devido ao crescimento exponencial de dispositivos conectados à Internet – estimados em 28,5 bilhões até 2022;

há preocupação com a capacidade da Agência em licenciar (ou cadastrar, no caso de equipamentos dispensados do licenciamento e que são utilizados na prestação de um serviço de telecomunicações) tais dispositivos, com a agilidade que o mercado demande;

a utilização de certificações internacionais, a autodeclaração de conformidade pelos fabricantes e a certificação por similaridade e um “cadastro positivo” de fabricantes poderia facilitar a certificação junto à Anatel;

a maioria dos dispositivos da IoT utilizam módulos de comunicação já homologados/licenciados;

projetos de IoT não são artesanais, pois são sempre conduzidos por engenheiros tecnicamente habilitados; da mesma forma, os volumes de dispositivos poderiam ser absorvidos por validação das próprias operadoras de telecomunicações; e

a adoção de uma abordagem simplificada na regulamentação, como, por exemplo, um método de licenciamento em bloco, similar como ocorre hoje com as estações dos serviços SMP (Serviço Móvel Pessoal), SMGS (Serviço Móvel Global por Satélite) e estações terrenas VSAT na Banda Ka.

Observo que, além de aprovar o RGO, a Resolução nº 720/2020 trouxe uma facilidade interessante para suportar grandes volume de dispositivos IoT/M2M. Trata-se da inserção no RUE da autorização excepcional em área geográfica delimitada, também conhecida como autorização em polígono, a qual permite autorizar o uso de radiofrequências sem prévia destinação ao serviço pretendido. Tal medida visa atender a empresas e indústrias em locais onde a prestadora que detém os direitos de uso de radiofrequência ainda não disponibilizou seus serviços. O art. 29 da referida Resolução introduziu no RUE o novo art.7º-A com o seguinte teor:

"Art. 29. O Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências, aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016, passa a vigorar acrescido do seguinte artigo 7º-A:

Art. 7º-A A Anatel poderá, em caráter excepcional, autorizar o uso de radiofrequências, faixa ou canal de radiofrequências sem prévia destinação ao serviço pretendido, por prazo não superior a 5 (cinco) anos, desde que associado à exploração de serviço de telecomunicações de interesse restrito, em área geográfica delimitada, mediante critérios definidos pela Agência por meio de Ato do Superintendente responsável após avaliação de viabilidade técnica.

§ 1º A autorização que trata o caput deste artigo será expedida preferencialmente para atender à necessidade de implantação de sistemas de telecomunicações em áreas não assistidas por serviços de interesse coletivo.

§ 2º A autorização que trata o caput deste artigo não pode ser utilizada para efeito de cumprimento de obrigação relativa à implantação e/ou ampliação de redes de telecomunicações para prestação de serviços de interesse coletivo.

§ 3º Na hipótese do caput deste artigo, a operação das estações de radiocomunicações não poderá causar interferência prejudicial ou reclamar proteção contra interferência prejudicial de qualquer sistema regularmente instalado.'

Além disso, tal como visto no subtema anterior, outros aspectos do licenciamento M2M/IoT foram encaminhados à Área Técnica para reavaliação, de forma que tampouco carecem de outras providências no âmbito da presente Análise.

II.c.3 - Subtema 3.3 - Tributação nos Serviços de telecomunicações e Serviços de Valor Adicionado (SVA)

Buscou-se examinar, nesse subtema, formas de se mitigarem as incertezas tributárias na prestação de serviços englobando diferentes modelos de negócio de M2M/IoT. Consideraram-se na AIR as quatro alternativas representadas na tabela abaixo:

Nenhuma das contribuições apoiou explicitamente a Alternativa A. Destacou-se que a própria Anatel reconheceu que alternativa A tem uma “menor eficiência na resolução do problema identificado”, enquanto a alternativa D “tem baixa probabilidade de sucesso”. Ainda assim, várias apoiaram a Alternativa D, igualmente recomendada na AIR. Entre essas últimas contribuições, algumas acrescentaram suas justificativas ou comentários:

concordamos com a alternativa D, desde que a aplicação da lei Kandir para redução de ICMS seja estendida a todo setor de M2M/IoT, inclusive para o automotivo, sendo necessário classificar a IoT em veículos como comunicação M2M;

sensibilizar os envolvidos para a necessidade de redução da alíquota do ICMS incidente nos serviços de telecomunicações, de forma a possibilitar a ampliação da oferta de aplicações e produtos para a sociedade, especificamente para a oferta da IoT; e

adoção da Alternativa D, sem prejuízo de outras ações institucionais que visem a uma revisão da carga tributária incidente sobre os serviços de telecomunicações, considerando a sua atual oneração excessiva.

Não houve apoios para a Alternativa B de forma isolada, mas sim de forma conjugada com as Alternativas C e D. Destacam-se algumas das justificativas apresentadas:

alternativas conjugadas: B, C e D podem e devem ser adotadas, visto que o tema não é de competência ou do escopo da Agência;

alternativas C e D, para buscar junto aos decisores de outras áreas de governo a viabilização de soluções tributárias atrativas e viáveis; e B de forma a que existam parâmetros, soluções técnicas e interpretações regulatórias que minimizem a tributação da IoT no Brasil, de forma a cumprir seu papel de viabilizadora;

quanto à alternativa B, a Agência poderia, ao menos, dar parâmetros básicos para a definição do serviço sobre o qual incide a tributação:

- não se justifica a manutenção do status quo, caracterizado pela insegurança jurídica corretamente identificada pela AIR;

- na medida em que haja mudanças no cenário de aplicações IoT, os eventuais parâmetros estipulados podem (e devem) ser revisados pelo regulador; e

- atuação ex post da Anatel aqui (como sugere a AIR) não faz sentido, pois existe um problema que atualmente já demanda uma solução.

no que se refere à alternativa C, não caberia à Anatel essa avaliação sobre o cenário fiscal do País: “dificuldades intrínsecas de um processo de alteração legal, sobretudo envolvendo isenções tributárias, em um momento de restrições orçamentárias”; considerando-se a longa tramitação dos projetos de lei, é possível que as circunstâncias indicadas pela Agência se alterem no curso do processo, principalmente diante das perspectivas de melhora do cenário econômico do Brasil.

Ressalto que, em várias das contribuições apresentadas neste e em outros subtemas, evidenciaram-se entendimentos discrepantes sobre o enquadramento da conectividade na IoT como SVA. Algumas sugerem que caracterizar o provimento de conectividade na IoT como SVA seria um equívoco, embora possa servir para reduzir tributação:

"Uma vez que o IoT não se confunde com os serviços de telecomunicações propriamente ditos, e que ele não dependa necessariamente do emprego de algum serviço de telecomunicações para sua composição, um equívoco comum que se faz ao se tentar defini-lo é enquadrá-lo como sendo um Serviço de Valor Adicionado – SVA."

"Ainda que a equiparação aos SVA seja importante, inclusive para questões relacionadas à tributação desses serviços, estabelecer que o provimento de soluções de conectividade que caracteriza o IoT é um SVA não é o mais acertado. Assim como é menos acertada ainda concluir que, não o sendo SVA, se trata de serviço de telecomunicações. Com relação a estes, em absoluto se pode considerar qualquer analogia."

No outro extremo, outros defendem que a caracterização incondicional dos serviços da IoT como SVA deveria estar clara na regulamentação, ainda que os dispositivos transportem sinais de "voz sobre IP, imagens, vídeos, dados de telemetria e outros". Entende-se, assim, que a classificação de M2M/IoT como SVA prevaleceria sobre quaisquer outras:

"É necessário que haja clareza na regulamentação dos serviços de Internet das Coisas, como Serviços de Valor Agregado - SVA, para eliminar inseguranças jurídicas, com regulamento que permita que os dispositivos IoT, máquina a máquina, com ou sem a interface humana, trafeguem dados que permitam a prestação de serviços com maior valor agregado, como voz sobre IP - Voip, imagens, vídeos, dados de telemetria e outros, em quaisquer outorgas (SMP, SLP, SMC e SMGS), seja em espectro licenciado ou em radiação restrita, sem limitação de usuários ou dispositivos e sem limitação de interconexão de redes."

Houve ainda opiniões intermediárias, que consideram que os serviços prestados na IoT seriam sempre SVA, mas a mesma conexão poderia, eventualmente, fornecer também a seus clientes um serviço de telecomunicações tradicional:

"... se o serviço de telecomunicações não é prestado a terceiros, mas usado pela própria empresa como um mero insumo para suas atividades, não é cabível a incidência da tributação justamente por não haver auferimento de receita/faturamento proveniente da prestação de serviço de telecomunicações a terceiros";

"... essa incidência só ocorreria na situação em que o Provedor de IoT efetivamente ofereça aos seus clientes um serviço de telecomunicações, além do SVA – por exemplo, as situações em que a conexão pode ser usada diretamente pelo cliente do Provedor de IoT para acessar a Internet."

"... por exemplo, um provedor de IoT que utiliza a mesma conexão tanto para fornecer a solução de IoT quanto para fornecer alguma funcionalidade de comunicação pontual complementar a esse SVA. Não seria possível que, nessa mesma conexão, parcela da comunicação fosse submetida às regras do RGQ e do RGC, e outra parcela da comunicação, não."

Outros opinam que as classificações "SVA ou Serviço de telecomunicações" não são as únicas possíveis. Os serviços prestados na IoT seriam mormente serviços de tecnologia da informação (TI), conforme se exemplifica:

"A WND não concorda com a dualidade SVA/Serviço de telecomunicações e vê os serviços de IoT mormente como serviços de tecnologia da informação, já que a maior parte do custo decorrente de sua prestação será neste campo."

"... boa parte de um serviço de M2M/IoT é a manutenção de servidores, criação e disponibilização de APIs para gerenciamento de dados, armazenamento de dados, criação de lógicas de negócio, entre outras atividades de Tecnologia da Informação (TI)" ... "a criação de novos modelos de prestação de serviços .... sem que a oferta dessa conectividade embarcada nos dispositivos de IoT seja entendida pela Agência como uma oferta de serviços de telecomunicações."

"Enquanto a discussão sobre o regime de impostos aplicados é válida, deve-se focar na redução das taxas regulatórias e impostos incidentes sobre aplicações de IoT de maneira direta, sem necessariamente criar uma classificação de tais aplicações somente com o intuito de ser incluída num regime fiscal ou outro. Nota-se que em muitos países as aplicações de IoT não são entendidas como telecomunicações, e nem mesmo como valor adicionado. "

Finalmente, há aqueles que consideram que uma parcela do serviço seria telecomunicações e outra SVA, tal como se considerou na AIR. Entendem que essas parcelas, mutuamente exclusivas, seriam as únicas possíveis, podendo-se separá-las ainda que exista alguma subjetividade em sua definição.

Do ponto de vista regulatório, no entanto, tal entendimento deve ser visto com mais rigor, como se constata na literalidade o art. 61 da LGT:

“Art. 61. Serviço de valor adicionado é a atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações.

§ 1º Serviço de valor adicionado não constitui serviço de telecomunicações, classificando-se seu provedor como usuário do serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condição.

§ 2° É assegurado aos interessados o uso das redes de serviços de telecomunicações para prestação de serviços de valor adicionado, cabendo à Agência, para assegurar esse direito, regular os condicionamentos, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de serviço de telecomunicações.” [grifou-se]

Como bem se observou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), a IoT não é um serviço de telecomunicações em si. Porém, a prestação de um SVA pressupõe a existência de pelo menos um serviço de telecomunicações, de forma que não se pode ignorar a conectividade nessa conceituação.

Um serviço prestado sobre a IoT é SVA quando for “uma atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas a acesso, armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações” (art. 2º, inciso IV, do Decreto nº 9.854/2019 c/c art. 61, da LGT).

Por outro lado, uma "aplicação" da IoT não é SVA, pois aplicação ou software aplicativo não é um serviço, e sim um produto, conforme o conceito legal dos §§ 1º e 2º do art. 3º da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor - CDC):

§ 2° Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista.”

Uma "aplicação" da IoT é um produto de software com “capacidades de conexão”, de forma que se enquadra perfeitamente na definição de “coisa” do art. 2º, inciso II, do Decreto nº 9.854/2019: “objetos no mundo físico ou no mundo digital, capazes de serem identificados e integrados pelas redes de comunicação”.

Um "dispositivo da IoT" é um subconjunto ou um caso particular de “coisa”. Nos termos dos incisos II e III do art. 2º do Decreto nº 9.854/2019, “coisas” são objetos no mundo físico ou no mundo digital, enquanto “dispositivos” são equipamentos com capacidade mandatória de comunicação, isto é, se limitam a objetos com existência no mundo físico.

A seguinte figura busca ilustrar as relações que compõem o ecossistema da IoT:

Destaco aqui uma contribuição da Abranet na parte geral da Consulta Pública nº 39/2019, na qual se sustenta que "haverá muitas aplicações em intranets, sem relação com um serviço de telecomunicações ou com a Internet ... Esse modelo já é utilizado hoje e as questões fiscais e tributárias já se resolveram. A ameaça real ao desenvolvimento do ambiente mencionado são as taxas setoriais." [grifou-se]

Coincido com relação ao impacto das taxas setoriais no desenvolvimento da IoT. A Anatel não tem competência para a tratar de questões tributárias, mas pode continuar a sensibilizar as autoridades competentes para a necessidade de redução das taxas setoriais e tributos incidentes sobre M2M/IoT.

A tributação sobre os dispositivos de IoT é balizadora do sucesso de todo o ecossistema digital que inclui tal tecnologia em sua cadeia de valor. Incertezas quanto ao enquadramento dessa tecnologia no plano tributário podem gerar externalidades negativas a seu desenvolvimento, com efeitos sobre a competitividade do país em setores chaves da economia e para o bem-estar da sociedade.

Trata-se, portanto, de um tema transversal, que tangencia todos os elementos do debate encaminhado nesta Análise, em suas múltiplas facetas.

Assim, no que compete aos aspectos técnicos da tecnologia, sob alçada desta Agência reguladora, deve-se envidar todos os esforços para esclarecer a abrangência da IoT no tocante a seus usos e aplicações e os consequentes efeitos tributários deles decorrentes. Nesses termos, cabe recorrer ao disposto no Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019, que cuidou de institui o Plano Nacional de Internet das Coisas e dispõe sobre a Câmara de Gestão e Acompanhamento do Desenvolvimento de Sistemas de Comunicação Máquina a Máquina e Internet das Coisas, para ressaltar a atribuição delegada a esta Agência no tocante à regulação dessa tecnologia.

Assim, por entender estar delimitado ao escopo de atuação da Anatel, em acordo com o § 2º do art. 8º do Decreto nº 9.854/2019, entendo razoável a manutenção da redação proposta pela Área Técnica desta Agência, nos seguintes termos:

“§3º Para fins do disposto no §2º, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados."

O problema tratado nesse subtema decorre de restrição de explorar exclusivamente serviços de telecomunicações imposta às concessionárias no art. 86 da LGT:

A maior parte das contribuições recebidas apoiou a Alternativa A, algumas aduzindo que o PLC 79/2016 (que deu origem à Lei nº 13.879, 03 de outubro de 2019), tem a opção de migração do modelo de concessão para autorização. Dessa maneira, seria possível a todos os atores de mercado prover SVA e M2M/IoT, trazendo isonomia entre concessionárias e autorizadas.

Houve ainda sugestão para que as concessionáárias e autorizadas com Poder de Mercado Significativo (PMS) tivessem ofertas públicas de serviços de suporte a IoT em bases não discriminatórias com suas próprias unidades de IoT, utilizando CNPJ distinto, a fim de garantir transparência e isonomia.

Em sentido contrário, uma das contribuições propôs que o impedimento de concessionárias de telecomunicações para atuarem como prestadores de SVA deve ser mantido e reavaliado em Agenda Regulatória da Anatel após 2022, para se evitar desequilíbrio competitivo em relação aos custos dos prestadores da IoT.

A única concessionária a apresentar contribuição sobre esse tema, a Oi, ressaltou que o PLC 79/2016 resultou na Lei nº 13.879, 03 de outubro de 2019, mas entende que se deve prosseguir com as iniciativas de promover a alteração deste ponto da LGT, considerado que a migração do modelo de concessão é facultativa. Caso as concessionárias optem pela não migração, esse ponto contribuirá ainda mais para um cenário de desequilíbrio entre concessionárias e autorizadas.

Com relação à contribuição acima, observo que o Grupo Oi possui autorizações para prestar outros serviços, mais utilizados em ofertas de M2M/IoT que o STFC prestado em regime público. Além disso, a Anatel não teria competência própria para alterar o art. 86 da LGT.

Busca-se avaliar se poderia haver escassez de numeração tradicional para atender à demanda adicional gerada por dispositivos de M2M/IoT.

Muitas das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 39/2019 opinam que não haverá escassez de recursos de numeração tradicional baseados na Recomendação E.164^[13] da UIT-T, pois, com base no desenvolvimento do mercado até o momento, espera-se que a grande maioria dos dispositivos sejam endereçados somente por meio de IPv4 ou IPv6. A exceção seriam as soluções suportadas por SMP, nas quais se exige recurso de numeração tradicional para a interconexão com a rede pública.

Algumas dessas contribuições trouxeram comentários adicionais relevantes, tais como:

deve-se seguir as diretivas internacionais, discussão específica, exclusivamente técnica, melhores práticas e influir nos fóruns apropriados a fim de viabilizar que os produtos nacionais possam ser facilmente exportados, evitando que o Brasil se torne uma ilha;

redes e dispositivos de mais baixo nível e capacidade vão acabar se conectando a uma rede maior (como rede móvel pessoal) através de algum dispositivo que já possui numeração;

importa admitir não só a utilização de numeração IPv6, como também de quaisquer outras tecnologias que venham a ser criadas no futuro e possam auxiliar na prestação de serviços e aplicações da IoT;

deve-se permitir que os provedores de IoT escolham entre diversas opções disponíveis para gerenciamento de dispositivos e numeração, em vez de impor uma alternativa única para todos os casos;

na maioria dos dispositivos da IoT, as operadoras móveis não fornecem um serviço de comunicação diretamente para usuários finais individuais, mas sim conectividade sem fio aos fabricantes, que distribuem produtos e serviços sem fio para os usuários finais;

os fabricantes de produtos que contêm um recurso de comunicação entre dois dispositivos ou máquinas geralmente não se consideram os provedores de um serviço de comunicações eletrônicas e, portanto, não cobram o usuário final por tal serviço;

para serem economicamente viáveis, os fabricantes de dispositivos da IoT devem poder desenvolver uma única solução capaz de ser implementada no mercado global;

para as modalidades da IoT que sejam suportadas por SMP, será viável o uso de recursos de numeração por meio da tecnologia E-SIM, que permitirá o uso de numeração nacional;

ressalta-se a importância da flexibilidade no aspecto da numeração para a IoT - sem criar regras específicas para esses serviços - uma vez que diversos modelos de negócios e usuários podem ter necessidades diferentes; e

em qualquer cenário, a Anatel deve considerar remover a cobrança por número para a IoT.

Alguns opinaram que os reguladores devem evitar criar restrições (inclusive a definição de numeração específica) para os recursos de numeração, para que isso não se torne uma barreira para a IoT.

A Datora defendeu a criação de um Plano de Numeração específico para M2M/IoT, alinhado com o que já é aplicado no mercado internacional. Nesse particular, podem-se destacar os seguintes argumentos:

“Com a introdução do 9° dígito no Brasil, a capacidade dos recursos de numeração cresceu significativamente. Nesse esteio, a utilização de numeração padronizada (mesmo com padrão público) e sob a gestão/conhecimento da Anatel permitirá maior a gerência e controle, além de possibilitar conectividade multiplataformas e tecnologias."

"Cabe salientar que, atualmente, ainda há aplicações M2M suportadas diretamente por SMS ou mesmo voz, além das aplicações em áreas de cobertura 2G ou com rede de dados com sinal tênue. Ou seja, nem todas as aplicações são suportadas por redes de dados e padrão IP, além do fato de o IPv6 ser gerido por um organismo internacional. O uso do IPv6, ou mesmo do IPv4, por não estar relacionado à numeração no padrão nacional administrada consoante normatização da Anatel, pode resultar na redução do controle, do rastreamento ou da gestão sobre os dados estatísticos de terminais em funcionamento no Brasil."

"Neste aspecto, embora haja capacidade inegavelmente muito ampla, a adoção do IP não seria a melhor solução para a identificação dos dispositivos que necessitam de se utilizar da rede de serviços móveis nacional. Como há muitos códigos em reserva, propõe-se, por exemplo, a utilização do Código Nacional 20 (CN 20 acrescentado de um dígito adicional) ou outras alternativas utilizando códigos de numeração reservados pela Anatel para a identificação dos terminais M2M."

"Outro ponto que deve ser considerado por essa Agência, é a imposição do IPv6, pois há ainda redes legadas que podem ser impactadas. Neste aspecto, propõe-se que, caso se avance no sentido da adoção de IPv6, que empresas consideradas PPP possam manter o uso do IPv4 para aplicações legadas transitoriamente até a sua descontinuidade pela prestadora.”

A Datora sugeriu ainda a adoção de um identificador único para dispositivos IoT segundo o padrão Extended Unique Identifier (EUI-64)^[14], também chamado de DevEUI, nos seguintes termos:

"Desta maneira, a Anatel poderia alocar um prefixo similar à estrutura UIT E.164 onde 55 indica Brasil, mais o 0 (zero) indicando dispositivos não comutáveis, como IoT, seguido de cinco dígitos para indicar a outorga inicial associada e mais 7 dígitos para indicar o usuário, não superando os 15 dígitos máximos do padrão E.164 definido pela UIT. Este número seria também utilizado na conversão para o DevEUI."

"Adicionalmente, este número poderia também ser usado na base da portabilidade atual para indicar se ele tiver sido transferido para outra operadora. Esta numeração poderia ser usada por qualquer tipo de outorga, incluindo SMGS e SCM."

"Esta proposta permite ainda que, no banco de dados da operadora, possa ser mantido o registro no formato de DNS, através do padrão ENUM definido (Ex.: 1.2.3.4.5.6.7.1.8.0.0.0.5.5.e164.arpa), permitindo que esta identificação também seja usada pelas aplicações de Internet, catalisando a integração dos dispositivos de diferentes fabricantes e provedores de serviço, algo ainda inédito no mundo."

Houve ainda sugestão da AT&T de se utilizarem recursos de numeração não geográfica global em conformidade com a Recomendação E.212^[15] da UIT-T. Propõe-se utilizar códigos International mobile subscriber identity (IMSI) nacionais, além de números E.164, para roaming permanente, observando-se:

embora os códigos IMSI não geográficos globais da ITU possam ser uma solução possível, essa pode não ser a melhor solução, pois o uso desses números pode envolver custos e tempo consideráveis, até 2 anos, para implementar as estruturas de suporte e integração necessárias (embora os códigos IMSI da ITU possam ser uma solução potencial de longo prazo, atualmente o uso extraterritorial de nacionais pode ser a opção mais viável);

seria a maneira mais eficiente de fornecer serviços globais de IoT, permitindo o uso, pela operadora doméstica, dos códigos IMSI E. 212 da ITU de dos números E.164 para fornecer serviços sem fio em uma base global, por meio de uma única arquitetura;

essa arquitetura permitiria a soluções da IoT atingir escala de economia ideal, podendo operar em todo o mundo, mesmo que a localização geográfica de um dispositivo da IoT possa não corresponder à origem dos recursos de numeração usados para ativá-lo;

com os modelos de negócios usados para IoT, em que os usuários finais geralmente não pagam qualquer taxa de transporte de dados, as considerações de políticas tradicionais relativas a tarifas de roaming não são um problema; e

existem procedimentos para identificar, medir e distinguir, de forma transparente, o tráfego de roaming da IoT do tráfego de roaming tradicional.

Por outro lado, tal como registrado na AIR, a revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações já é objeto do Processo nº 53500.059950/2017-22, o qual já passou pela Consulta Pública nº 37/2020, encerrada no último dia 21 de agosto de 2020.

Dessa forma, considero mais apropriado que o presente subtema seja inteiramente tratado naquele processo, aproveitando as contribuições aqui apresentadas.

II.e.1 - Subtema 5.1 - Demanda de Avaliação da Conformidade de produtos IoT

Buscou-se averiguar nesse subtema se o grande volume de solicitações de homologação para produtos para M2M/IoT poderia ser um gargalo para sua autorização de uso e comercialização.

Houve manifestações de apoio para as três alternativas propostas na AIR, com nítida preponderância da Alternativa B.

Os defensores da Alternativa A opinaram pela superioridade de processos voluntários, conduzidos pela indústria, em conformidade com padrões internacionais:

a economia do ecossistema da IoT torna o emprego sem atritos de produtos e serviços de IoT através das fronteiras globais uma necessidade comercial, sendo vital o fluxo de dados através das fronteiras, especialmente no mundo M2M onde informações pessoais são raramente envolvidas;

padrões flexíveis e baseados em risco e marcos operacionais para IoT que sejam desenvolvidos por processos voluntários, conduzidos pela indústria e que sejam compatíveis com padrões internacionais e marcos operacionais para estimular o emprego de soluções de IoT;

sugere-se acelerar o processo de homologação automática e aumentar o prazo de validade da certificação para 10 anos; e

poderia existir uma cartilha ou procedimento de auto avaliação dos requisitos para operação dos dispositivos da IoT, que permitiria comprovar e documentar as características dos dispositivos, sem um teste caro de laboratório.

As contribuições que plebiscitaram a Alternativa B argumentaram em favor do uso de declaração de conformidade simplificada ou de acordos de reconhecimento mútuo (ARMs) com outros países:

uma característica fundamental de um procedimento de avaliação de conformidade é determinar corretamente os tipos de procedimentos de avaliação de conformidade necessários, que geralmente incluem o uso de declarações de conformidade de fornecedor e certificação;

a regulamentação também deve fornecer caminhos que permitam que um equipamento TIC específico passe do processo de certificação completo para um procedimento mais leve, como a declaração de conformidade;

a Anatel deve se esforçar para exercer as disposições que já permitem ao Brasil implementar acordos de reconhecimento mútuos (ARMs) com outros países, firmando acordos com o maior número possível de países;

caso já tenham sido certificados ou homologados por Agências Reguladoras internacionais, os produtos/equipamentos poderiam ser aceitos em regime simplificado de reconhecimento mútuo;

uma sugestão para trazer maior de agilidade a esse processo seria a que Anatel permita que os laboratórios autorizados emitam o certificado de homologação, dado que estes já realizam todos os testes mandatórios especificados nos procedimentos técnicos expedidos pela Agência;

economias como a União Europeia (UE), Cingapura e os Estados Unidos adotaram uma abordagem mais prática baseada na aplicação pela indústria de padrões técnicos legalmente mandatórios que garantam níveis de proteção adequados, com um monitoramento pelo qual as autoridades competentes podem solicitar que as partes interessadas apropriadas demonstrem a conformidade;

com o volume de equipamentos a certificar, a velocidade com que eles irão aparecer, bem como a rápida obsolescência nos faz acreditar que a única solução factível é a alternativa B;

para pequenas aplicações, de pessoas físicas ou de pequenas empresas, se deve exigir apenas uma certificação internacional do fabricante dos componentes responsáveis pela emissão dos sinais de rádio;

para o uso específico de IoT/M2M, adotar o processo de declaração da conformidade, pois essa medida reduz custos e não gera retrabalho, ao adotar padrões internacionais reconhecidos;

para dispositivo da IoT com uma tecnologia inédita no país, recomendam-se ensaios no exterior em laboratórios acreditados pelo International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC);

redução de custos e prazos pela aceitação de homologações estrangeiras com processo simplificado de avaliação de conformidade pelos Organismos de Certificação Designados (OCDs); e

a Declaração de Conformidade seria a melhor solução para o problema, mas a opção de Avaliação de Conformidade por amostragem também minimizaria custos e burocracia, preservando a validação dos equipamentos com as normas técnicas expedidas pela Agência.

Algumas das contribuições apoiaram a Alternativa B como regra, mas consideraram que a Alternativa C seria a mais adequada em casos particulares, como por exemplo:

sugere-se substituir a Avaliação de Conformidade pela Declaração de Conformidade, excluindo-se, porém, o módulo de comunicação utilizado, este sim com obrigação de certificação Anatel;

requisitos mais rigorosos para evidência de conformidade são impostos de acordo com os riscos mais elevados associados à não conformidade com as normas e recomendações técnicas. Esse princípio é empregado por países como Austrália, Cingapura, Estados-Membros da UE e Estados Unidos; e

em algumas aplicações de missão crítica, pode ser necessário haver avaliação de conformidade quanto à segurança e interoperabilidade.

Houve também apoio para a Alternativa C, tendo algumas das contribuições proposto aprimoramentos para o modelo atual:

o modelo atual vigente de avaliação de conformidade é o melhor modelo, considerando o cenário e cultura do país. Antes dele, uma série de problemas ocorriam, como, por exemplo: radiointerferência em terminais e modems, segurança pessoal, falta de interoperabilidade e falhas nas redes de telecomunicações;

sugerem-se ações em prol da redução de custos e agilização do processo de homologação, sem alteração do modelo, como, por exemplo, a delegação de maior responsabilidade aos Organismos de Certificação Designados (OCD), para agilização do processo de homologação.

A certificação de equipamentos de IoT poderia ser realizada por meio de ensaios de tipo, de modo a não impactar na introdução de novos dispositivos no mercado, em conformidade com a regra atual de uso de laboratórios;

produtos “não telecomunicações” permeiam os órgãos reguladores Inmetro e Anatel e, em ambos, sua abordagem não é bem definida, de forma que, apesar das normas técnicas vigentes, deve-se melhorar sua observância quanto ao adequado cumprimento; e

sugere-se que seja acrescentado um parágrafo ao art. 19 da Resolução nº 635, de 9 de maio de 2014, prevendo a suspensão do prazo de vigência de autorização de uso temporário quando referente a produto destinado ao processo de certificação, que deve perdurar até a decisão sobre sua homologação.

Finalmente, a Abinee e seus associados, em lugar de um esquema único, defendem aplicar as alternativas A, B e C em função de cada caso de uso de dispositivos M2M/IoT, pois se trata de um mercado complexo, com uma miríade de soluções que vão de dispositivos extremamente simples como sensores, até equipamentos integrados com módulos IoT:

um regime de certificação voluntário, o que permitiria um acesso mais rápido ao mercado, menos burocracia e menos custos, seria o mais adequado a dispositivos da IoT, considerando que muitos serão produtos simples e baratos, podendo, em várias situações, não se justificar financeiramente os gastos com um processo de certificação compulsório;

Acordos de Reconhecimento Mútuo (ARM), previstos na regulamentação, se mostram uma abordagem facilitadora da inserção no mercado nacional, visando à redução de tempos e custos;

produtos ou dispositivos IoT (sensores, detectores, controladores, rastreadores, gateways) que utilizem “módulos transmissores de rádio frequência” já certificados Anatel, ficariam isentos de certificação e de marcação.

Conforme se observou na AIR, a Avaliação da Conformidade de produtos da IoT foi objeto do Processo nº 53500.010924/2016-15, resultando no novo Regulamento de Avaliação da Conformidade e de Homologação de Produtos para Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 715, de 23 de outubro de 2019.

No referido Regulamento, não se incluíram disposições específicas para produtos de M2M/IoT, embora já atenda a muitas das contribuições aqui apresentadas, como declarações de conformidade, ensaios de tipo e outras formas de redução de volumes, custos ou agilização do processo de certificação.

Esse Regulamento traz apenas regras gerais, de caráter principiológico, cujo detalhamento obedecerá ao disposto em seu art. 22:

"Art. 22. Os Procedimentos Operacionais e os Requisitos Técnicos são normas técnicas complementares, destinadas a operacionalizar a avaliação da conformidade de produtos para telecomunicações, na forma deste Regulamento.

§ 1º A atuação dos Organismos de Certificação Designados, dos Laboratórios de Ensaio e dos Requerentes à avaliação da conformidade de produtos para telecomunicações é vinculada às normas técnicas complementares previstas no caput.

§ 2º Os Procedimentos Operacionais e os Requisitos Técnicos são expedidos pela Superintendência competente, mediante Ato.

§ 3º A aprovação de Procedimentos Operacionais e Requisitos Técnicos deve ser precedida de Consulta Pública."

Dessa forma, as especificidades dos produtos M2M/IoT poderão ser atendidas quando da definição dos Requisitos Técnicos correspondentes, que será sempre precedida de Consulta Pública.

Buscou-se, no presente subtema, identificar as vulnerabilidades típicas de dispositivos de M2M/IoT e eventuais medidas de mitigação possíveis.

Nesse subtema, a AIR não apresentou alternativas, considerando que estariam endereçadas no Processo nº 53500.078752/2017-68, no qual se trata da revisão da regulamentação da Agência sobre segurança das redes de telecomunicações, incluindo a segurança de produtos e segurança cibernética.

Nesse contexto, a maior parte das contribuições se limitou a destacar a importância deste subtema para as ofertas de M2M/IoT e a necessidade de maior atenção por parte da Anatel.

Certas contribuições focaram em experiências e normas técnicas internacionais relativas à segurança do ecossistema de IoT, podendo-se destacar:

a União Europeia em 2018 promulgou regramentos que encarregam sua Agência de Segurança Cibernética (ENISA) de desenvolver regimes de certificação para produtos e serviços da IoT;

o Japão está desenvolvendo um marco de segurança física e cibernética para a IoT;

de forma semelhante, o Reino Unido e Cingapura estão desenvolvendo marcos de segurança cibernética para M2M/IoT;

nos Estados Unidos, o Instituto Nacional de Normas (NIST) estabeleceu um programa para segurança da IoT;

muitas partes interessadas estão se juntando em torno de princípios de segurança como identificação de dispositivos, acesso seguro, proteção de dados, comunicações seguras, validação de dados, registro de eventos, e melhorias posteriores (patchability) como elementos-chave de práticas de segurança de IoT;

embora exista concordância quanto à necessidade de um parâmetro comum e aos princípios-chave de segurança para uma política adequada de segurança cibernética para IoT, não há concordância em relação a uma abordagem harmonizada em nível internacional;

no que tange ao diagnostico regulatório sobre o tema, percebe-se que não há modelo estruturado no Brasil, havendo um vácuo na atribuição de lideranças e um desafio na coordenação entre diversas esferas do Poder Público, iniciativa privada, academia e sociedade civil;

um dos grandes dilemas identificados é como lidar com os crescentes riscos sistêmicos trazidos pela IoT, que se tornam ainda mais latentes diante da utilização de aplicações IoT em infraestruturas críticas, diante do potencial lesivo de ataques em redes de água e energia, por exemplo; e

políticas governamentais de segurança de IoT deveriam ser de alto nível e impacto reduzido, assim permitindo a flexibilidade necessária às empresas para adotar práticas de segurança em ambientes de tecnologia e ameaças em mutação constante.

Em outro extremo, contribuições expressaram grande preocupação com os custos, propondo limitar a intervenção da Agência, sugerindo instrumentos autodeclaratórios em relação à segurança e à certificação de dispositivos da IoT:

não seria necessária a elaboração, pela Anatel, de requisitos de segurança para os dispositivos da IoT, o que elevaria os custos, engessaria a inovação e limitaria os benefícios decorrentes da IoT;

a Agência deveria facilitar a redução dos conflitos entre as diversas verticais da indústria e melhorar a gestão dos riscos à cibersegurança através da coordenação de parcerias público-privadas eficientes;

poder-se-ia adotar a apresentação de declaração de conformidade por parte dos fabricantes de terminais com dispensa de homologação, diminuindo os custos relativos ao processo de certificação;

a exigência de homologação pode criar uma falsa percepção de segurança, ao mesmo tempo em que cria custos e atrasos que podem se tornar obstáculos à adoção tecnológica;

sugere-se processo de autorregulação para certificação quanto à segurança da informação e a eliminação de selos destinados ao consumidor;

a exigência de mecanismos de segurança mais avançados em dispositivos que produzem informações não sensíveis só os tornaria mais caros, sem trazer uma real vantagem;

não se justificaria a Certificação e Homologação dos dispositivos da IoT como um todo, pois poucos componentes dos Módulos Inteligentes estão vinculados à sistemas de telecomunicações; e

sugere-se que cada operadora informe à Anatel as bases de sua estratégia própria de segurança e que se encarregue de manter e proteger as respectivas bases de dados.

Algumas das contribuições ressaltaram ainda aspectos técnicos particulares à IoT, a responsabilidade das empresas e a necessidade da se ocupar da segurança desde o início dos projetos:

os requisitos de segurança hão de variar, alguns sendo mais críticos em determinados dispositivos e aplicações IoT que em outros;

a despeito da criação de padrões distintos para aplicações ou grupo de aplicações diversas, haverá dificuldades na classificação, pois não seria possível identificar, a priori, as funções que os dispositivos fabricados assumiriam depois de sua comercialização;

dispositivos de baixo custo geralmente não têm muita capacidade de processamento para rodar algoritmos complexos de segurança;

as redes de 5G devem aproveitar aquelas de 4G existentes, incluindo a IoT de Banda Estreita (Narrowband IoT - NB-IoT) e a LTE-M (LTE Categoria M1 ou LTE para Máquinas), com segurança, automação e funções administrativas adicionais, oferecendo a ultraconfiabilidade exigida pelas soluções críticas da IoT;

as empresas devem assumir a responsabilidade de incorporar a segurança em seus serviços desde o início, em todas as etapas da cadeia de valor;

embora os desafios de segurança cibernética permaneçam os mesmos, os impactos de segurança de um ataque podem ser muito diferentes para uma aplicação industrial ou para usuários;

é do interesse de cada indústria vertical específica desenvolver diretrizes de segurança que abordem os desafios exclusivos de segurança cibernética que são pertinentes a seu setor;

para garantir a defesa de seus produtos e serviços e para a proteção de seus usuários, empresas de TIC voluntariamente adotam os conceitos de “privacy-by-design” e de “security-by-design”; e

produtos de informática (servidores, sistemas operacionais, etc.) já têm o compromisso de correção de vulnerabilidades pelos fabricantes e os dispositivos de M2M/IoT devem seguir a mesma linha.

Pode-se ainda destacar uma manifestação da Fundação Procon-SP, com ênfase nos direitos do consumidor:

ataques cibernéticos podem acarretar interrupção ou mau funcionamento desses dispositivos inteligentes, fato que pode causar, ao consumidor, desde pequenos transtornos até situações que possam envolver sua privacidade, além de riscos materiais, patrimoniais e físicos;

a proteção à vida, saúde e segurança são direitos fundamentais inalienáveis, indisponíveis e indissociáveis, previstos no art. 5º da Constituição Federal;

o Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 6º, inciso I, dispõe que o consumidor possui o direito básico de proteção à sua vida, saúde e segurança contra os riscos provocados por práticas no fornecimento de produtos e serviços considerados perigosos ou nocivos; e

o mesmo Diploma Legal, em seu art. 12, determina a responsabilidade objetiva dos fornecedores, ou seja, independente de culpa.

Finalmente, houve contribuição do Fórum Brasileiro de IoT, o qual alegou que os objetivos da Consulta Pública nº 39/2019 não teriam sido cumpridos, pois “não se sabe exatamente o que será feito e é negada a oportunidade para manifestação específica do impacto do que se pretende, faltando elementos para a manifestação da sociedade, uma vez que o processo citado já se encontra em estágio mais avançado.”

Nesse particular, coincido com a Área Técnica: não houve aqui qualquer falta de transparência. O Processo nº 53500.078752/2017-68 passou pela Consulta Pública nº 52, de 24 de dezembro de 2018, recebendo um total de 336 contribuições da sociedade. Caso fosse identificada alguma medida que não endereçada nesse ou em outro projeto regulamentar da Anatel, inclusive por meio de contribuições submetidas na Consulta Pública, tal medida poderia ser proposta no presente processo.

Esclareço que as alternativas consideradas no Processo nº 53500.078752/2017-68, em seu "Tema 03 - Produtos para telecomunicações" foram as seguintes, ressaltando em negrito aquelas que foram recomendadas na AIR correspondente:

Alternativa B – Estabelecimento de compromisso de correção de vulnerabilidades por parte do fabricante do produto;

Alternativa C – Certificação e homologação de equipamentos de rede, levando em conta requisitos de segurança;

Alternativa D – Avaliações de segurança em produtos já homologados seguindo-se um processo de procura de falhas – Pós-venda específico;

Alternativa E – Criação de especificações para o projeto e a construção de produtos observando-se critérios específicos de segurança;

Alternativa F – Previsão de instrumentos autodeclaratórios em relação à segurança cibernética, para a certificação e homologação de equipamentos.

Observo que, ainda que não tenha tratado especificamente da segurança cibernética de dispositivos da IoT, as alternativas analisadas cobriram razoavelmente bem o presente subtema.

Dessa forma, concordo com a proposta da Área Técnica de continuar a tratar desse subtema no Processo nº 53500.078752/2017-68, o qual se encontra sob relatoria do Conselheiro Moisés Queiroz Moreira e atualmente em sede de vistas do Presidente Leonardo Euler de Morais, para sua aprovação final.

Buscou-se, nesse subtema, averiguar a existência de eventuais obstáculos ao desenvolvimento de M2M/IoT relacionados com a indisponibilidade de radiofrequências ou com os atuais regramentos de gestão de espectro da Agência:

Em sua maioria, as contribuições coincidem em que não se deve dedicar faixas de espectro específicas para sistemas IoT, deixando-se livre o desenvolvimento do mercado. Argumentou-se que:

isso permite que o desenvolvimento de IoT ocorra em ambiente regulatório com barreiras minimizadas;

desde que espectro licenciado suficiente seja alocado para o uso móvel de banda larga para serviços domésticos sem fio, não há motivos para se esperar que um espectro dedicado para servir dispositivos de IoT seja necessário;

as ofertas de IoT devem ser feitas utilizando-se as faixas já atribuídas (ou atribuídas futuramente) aos serviços de telecomunicações; e

Em sentido contrário, algumas das contribuições consideram importante destinar faixas a M2M/IoT ou de se considerar suas particularidades:

em toda nova destinação de radiofrequências, a Agência deveria considerar seu uso para M2M/IoT ou seus impactos nessas aplicações;

a Anatel deveria desenvolver estudo para designar faixa de frequências que possa ser utilizada para fomentar as soluções M2M/IoT no país;

deve-se seguir tendências mundiais para a alocação de frequências, de forma a termos soluções no Brasil de baixo custo e compatibilidade com o que é utilizado internacionalmente;

deve-se destinar as seguintes faixas aos serviços móveis por satélites, devido ao grande potencial uso para a conectividade de IoT: 399,9 - 400,05 MHz (uplink) e 400,15 - 401 MHz (downlink);

acompanhar as discussões relativas às novas tecnologias, como comunicações veiculares (V2X) ou de curto alcance (Dedicated Short Range Communication-DSRC), na faixa de 5,9 GHz;

a Recomendação M.2121 da UIT-R indica as frequências globais ou regionais harmonizadas para sistemas inteligentes de transporte (ITS) na faixa de 5,9 GHz (5855-5925 MHz);

é de se proceder à liberação do espectro conhecido como "White Spaces" entre 470 MHz e 698 MHz, para aplicações secundárias;

deve-se segmentar porções do espectro a ser destinado aos serviços que suportam IoT para aplicações de missão crítica; e

há a necessidade de adequação de canalizações no espectro para as novas tecnologias de Celular IoT, como 200 kHz de largura de banda para NBIoT e 1.4MHz para LTE-M.

Outro assunto abordado nas contribuições foi a autorização de uso de radiofrequências para o SLP.

Por um lado, a GSMA considerou que a reserva de frequências para IoT, assim como para outros serviços, como o SLP, não favorece o desenvolvimento do setor, em especial para a implantação do 5G. Geraria dificuldades de coexistência entre diferentes serviços na mesma faixa, em particular na sincronização e na coordenação internacional. A questão será agravada pela mistura de redes industriais e comerciais.

Por outro lado, outros defenderam que o uso industrial de radiofrequências é fundamental para M2M/IoT:

propõe-se maior flexibilização no uso do espectro IMT/4G/5G em áreas onde não há interesse dos prestadores do SMP;

há importância de redes privadas para casos de infraestrutura crítica (tempo real, confiabilidade, QoS, etc.), aplicações de Smart Grid, Indústria 4.0 e Transporte Inteligente (ITS);

há demanda de harmonização da faixa de 450 MHz para uso em aplicações do setor de utilities;

alguns países reservam e disponibilizam parte do espectro licenciado para verticais específicas, devido ao potencial de ganho econômico indireto ou de bem-estar social, tal como a faixa de 3,8 GHz para a vertical de Indústria 4.0 na Alemanha e mais recentemente no Reino Unido.

Ainda que não exista destinação específica para M2M/IoT na regulamentação da Agência, várias faixas radiofrequências têm sido apontadas para tais usos em Atos da Superintendência responsável pela gestão de espectro.

Um exemplo recente foi a alteração do Ato nº 14.448, de 04 de dezembro de 2017, que aprovou os “Requisitos Técnicos para a Avaliação da Conformidade de Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita” para tratar de sistemas para comunicação de dados entre veículos (V2V) e entre veículos e infraestrutura rodoviária (V2I), na faixa 5. 850 a 5. 925 MHz, bem como sistemas de radar veicular nas faixas de 57 a 64 GHz e 76 a 81 GHz.

Destaco também o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofrequências de 54 MHz a 72 MHz, 174 MHz a 216 MHz, 470 MHz a 608 MHz e 614 a 698 MHz por Dispositivos de Espectro Ocioso (White Spaces), tratado nos autos do Processo nº 53500.054797/2018-28, que passou pela Consulta Pública nº 48/2020, entre os últimos dias 3 de junho a 03 de agosto de 2020.

Observo ainda que se encontra em curso o projeto de revisão do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências (RUE), aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016, nos autos do Processo nº 53500.012178/2019-47. Já se efetuou uma primeira Tomada de Subsídios, por meio da Consulta Pública nº 51, de 16 de junho de 2020.

Esse processo cuidará da adequação do tratamento de questões relavas à coordenação, emissões indesejáveis, emissores não intencionais, incluindo aplicações industriais, científicas e médicas (ISM), bem como previsão de definição de condições técnicas de uso do espectro por meio de requisitos técnicos.

Em vista das contribuições aqui apresentadas, considero que os temas de “Acesso ao espectro e mercado secundário” e “Autorização em caráter secundário” abordados no Processo nº 53500.012178/2019-47, serão importantes para remover eventuais obstáculos ao desenvolvimento de M2M/IoT.

II.g.1 - Subtema 7.1 - Infraestrutura de Banda Larga para suportar Serviços IoT

Buscou-se, nesse subtema, averiguar se eventuais deficiências na infraestrutura de telecomunicações poderiam comprometer o bom desenvolvimento dos negócios de M2M/IoT no país:

Entendeu-se na AIR que a questão já se encontraria endereçada no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) e nos desdobramentos decorrentes de seu diagnóstico, nada havendo a acrescentar no presente subtema.

Aprovado por meio do Acórdão nº 309, de 14 de junho de 2019 (SEI nº 4270021), nos autos do Processo nº 53500.026707/2016-47, o PERT faz um diagnóstico geral da infraestrutura de telecomunicações do país, com especial ênfase em deficiências estruturais das redes de transporte e de acesso em banda larga. O referido plano continua a evoluir e a produzir relatórios periódicos com o objetivo de subsidiar a elaboração das políticas públicas setoriais.

Em regra, as contribuições apoiam as ações decorrentes do PERT e reconhecem seus impactos positivos.

As contribuições ressaltam, no entanto, especificidades da infraestrutura de telecomunicações importantes para M2M/IoT, que não são abordadas no PERT ou que poderiam ser aperfeiçoadas:

soluções de banda estreita também são fundamentais, considerando que muitas das aplicações de M2M /IoT não necessitam de banda larga;

além da banda passante, a densidade de dispositivos atendidos, a latência e a confiabilidade das redes contam para M2M/IoT;

os serviços da IoT de operadoras estabelecidas devem aproveitar da infraestrutura celular existente e coexistir com outros serviços não-IoT dentro da mesma rede e espectro;

capacidade de atendimento a grande quantidade de dispositivos de baixa complexidade, em grande escala e a custos reduzidos; e

capilaridade da oferta de M2M/IoT, de maneira a atender a regiões mais distantes ou mais vulneráveis economicamente.

Além, disso algumas das contribuições sugeriram outras ações que poderiam favorecer o desenvolvimento das ofertas de M2M/IoT, tais como:

o incentivo ao desligamento das redes de 2G, como forma de fomentar tecnologia mais recentes, como Cat-M1 ou NB-IoT;

a sinalização, pela Anatel, dos planos e cronogramas para a desativação de redes de 2G, 3G e 4G, a nível municipal.

o desenvolvimento de carros autônomos e conectados, além de sua forma de comunicação direta (através da faixa de frequência de 5,9 GHz,) com a possibilidade de se comunicar com a rede de operadores, essencial para se ter cobertura adequada nas estradas no Brasil;

a priorização por Produção Agrícola por Município (PAM-IBGE), rotas de escoamento de produção agrícola e densidade demográfica;

redes implantadas em decorrência de políticas públicas, TACs ou outros mecanismos regulatórios apontados no PERT não deveriam ser objeto de feriado regulatório e deveriam ser tratadas conforme diretrizes previstas no PGMC;

o uso de recursos do setor (fundos setoriais) destinados exclusivamente às regiões remotas e que não dispõem de qualquer infraestrutura para acesso à banda larga; e

a revisão de legislações municipais ou criação de uma lei federal que guie os municípios nas definições/padronizações aplicáveis para o uso do solo.

No mais, coincido com a Área Técnica em que a infraestrutura requerida para suportar serviços de M2M/IoT já se encontra endereçada no PERT e em seus desdobramentos.

Nesse subtema, buscou-se averiguar se haveria dificuldades em negociações de acordos de roaming nacionais, tais que impeçam a justa competição no mercado por parte de prestadores de abrangência regional.

Retoma-se aqui a questão do roaming nacional já abordada no “Subtema 2.4 – Oferta de Serviços IoT por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação”, com ênfase nos aspectos de competição no mercado.

Muitas das contribuições reiteram o que foi apresentado no referido subtema. Outras apoiam as ações da Agência, em particular a revisão do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), por meio da Resolução nº 694, de 20 de julho de 2018. Pediu-se, em termos gerais, maior atenção para o atendimento das aplicações M2M/IoT em áreas remotas para os setores, agrícolas, logístico e de mineração.

Houve também contribuição da Fiesp em sentido contrário, defendendo que “a Agencia deveria deixar a cargo das operadoras e concorrência do mercado” os acordos de roaming nacionais.

Em contribuição da Algar, reitera-se o pedido, já apresentado no subtema 2.4, para que fique clara a ausência de restrição para roaming permanente praticado por prestadoras com abrangência regional.

Como o roaming permanente já foi muito discutido nos subtemas 2.3 e 2.4, considero supérfluo rediscuti-lo aqui.

Com relação à Oferta de Referência dos Produtos no Mercado de Atacado (ORPA), houve divergências. A Algar pediu que as ORPAs de roaming homologadas no âmbito do PGMC "sejam revistas de modo a não prever preços e ou condições específicas para aplicações da IoT ou de M2M” [grifou-se].

De forma diversa, a Datora pediu que “a Anatel esclareça e ratifique a aplicação da ORPA de roaming para M2M ou que, alternativamente, eventuais ORPAs em desacordo com esta condição sejam readequadas de forma célere”. Sustentou que “as prestadoras ofertantes buscam restringir a aplicação apenas a clientes regulares, excluindo, por conseguinte, a aplicação a M2M.”

Observo que, no art. 42-A da Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, que trata de ORPAs de roaming nacional, não se exigem preços e ou condições específicas para aplicações da IoT ou de M2M. Tampouco há limitações para M2M, uma vez que se exigem “ofertas em todas as tecnologias disponibilizadas”:

"Art. 42-A. O Grupo com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional deve apresentar Ofertas de Referência, no mínimo, serviços de voz, dados e mensagem de texto, nos termos do art. 5º deste Anexo.

Parágrafo único. A Oferta de Referência de Roaming Nacional deverá contemplar ofertas em todas as tecnologias disponibilizadas pela Prestadora a seus usuários."

Dessa forma, coincido com a Área Técnica em que os aspectos concorrenciais do roaming nacional, objetos do presente subtema, já se encontram adequadamente tratado no PGMC.

Trata-se aqui de analisar as dificuldades de acesso a infraestruturas passivas para fins de construção de redes de telecomunicações para atender a ofertas de M2M/IoT, em termos de disponibilidade e de preços:

Conforme exposto na AIR, o compartilhamento de infraestrutura tem sido objeto das seguintes ações recentes da Anatel:

o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 683, de 05 de outubro de 2017, considerando as Leis nº 11.934, de 5 de maio de 2009 (Lei sobre limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos), e nº 13.116, de 20 de abril de 2015 (Lei das Antenas); e

a reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, aprovada pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014, da Anatel e da Aneel, nos autos do Processo nº 53500.014686/2018-89.

Várias das contribuições apoiaram as ações da Agência, conforme previstas nas agendas regulatórias. Ressaltou-se que são importantes para o desenvolvimento das ofertas de M2M/IoT, em particular a regulação conjunta com a ANEEL para solucionar a questão de compartilhamento de postes.

Houve também contribuição da Fiesp em sentido contrário, defendendo que “a Agência deveria deixar a cargo das operadoras e concorrência do mercado” o compartilhamento de infraestruturas.

Tal como em outros subtemas, houve contribuição do Fórum Brasileiro de IoT na qual se alegou que os objetivos da Consulta Pública nº 39/2019 não teriam sido cumpridos, pois “não se sabe exatamente o que será feito e é negada a oportunidade para manifestação específica do impacto do que se pretende, faltando elementos para a manifestação da sociedade, uma vez que o processo citado já se encontra em estágio mais avançado.”

Nesse particular, coincido com a Área Técnica em que não haveria qualquer falta de transparência. O Processo nº 53500.014686/2018-89 logo será submetido à Consulta Pública, com ampla oportunidade para manifestação aberta a toda a sociedade.

Dessa forma, compartilho do entendimento do Corpo Técnico: o compartilhamento de infraestrutura para fomentar as ofertas de M2M/IoT, objeto do presente subtema, já se encontram adequadamente tratado pela Agência.

De acordo com o § 5º do art. 1º do novo Regulamento da Qualidade (RQUAL), aprovado pela Resolução nº 717, de 23 de dezembro de 2019, "As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT".

Considerando-se que o RQUAL tem por objetivo estabelecer mecanismos de gestão da qualidade na prestação do STFC, do SMP, do SCM e do SeAC, ainda que alguns dispositivos dos regulamentos de qualidade dos referidos serviços continuem provisoriamente em vigor, não vale a pena revisá-los nesse período de transição.

Dessa forma, coincido com a Área Técnica em revisar a ementa da Minuta de Resolução SEI nº 4446467, submetida à Consulta Pública nº 39/2019, retirando as referências aos Regulamentos de Gestão de Qualidade do SMP, do SCM e do STFC, tornando-a mais concisa e conforme ao art. 5º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998:

"Altera o Regulamento sobre Exploração do Serviço Móvel Pessoal por Meio de Rede Virtual – RRV-SMP, o Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal – RGQ-SMP, o Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia – RGQ-SCM, o Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado - RGQ-STFC, o Regulamento Geral de Portabilidade e o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações."

No texto introdutório, sugiro acrescentar ao texto padrão os seguintes "considerandos":

"CONSIDERANDO que a Lei nº 12.965, de 23 de abril de 2014, o Marco Civil da Internet, traz princípios e regras de alto nível aplicáveis à Internet das Coisas, essenciais para a manutenção de seu caráter de infraestrutura de alcance global;

CONSIDERANDO que o Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019, que instituiu o Plano Nacional de Internet das Coisas, em seu art. 8º, § 2º, atribuiu competência à Anatel para regulamentar e fiscalizar os sistemas de comunicação máquina a máquina, incluídas as redes de telecomunicações, os dispositivos de acesso, o ambiente ao seu redor ou sistemas de dados a ele conectados por meio dessas redes;"

Atendendo a várias das contribuições apresentadas, ressalto a importância de se preservar uma visão globalizada, como forma de se evitar a fragmentação e a perda da ampla interoperabilidade, tanto da Internet quanto da IoT, adequando-se também aos ditames do Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019.

Para todos os artigos que seguem, indicarei a data da publicação anterior no Diário Oficial da União (DOU), conforme exigência do art. 10 da Portaria nº 283, de 2 de outubro de 2018, do Diretor-Geral da Imprensa Nacional:

"Art. 10. A alteração, revogação ou anulação de ato oficial já publicado deve fazer referência às disposições emendadas ou invalidadas, com expressa menção da data da publicação anterior."

Em anexo à presente Análise, acrescento uma versão da Minuta de Resolução (SEI nº 5954714) aqui proposta, acompanhada de outra de mesmo teor (SEI nº 6129353), mas com marcas de revisão com relação à última versão desse mesmo documento aprovada pelo Conselho Diretor, que passou pela Consulta Pública nº 39/2009.

Para facilitar a leitura da referida Minuta proposta, passarei por todos os itens na mesma sequência em que aparecem naquele documento, mesmo nos casos em que não houve divergência com relação às propostas da Área Técnica.

No Subtema 2.3 - Oferta de Serviços IoT baseada em fornecedores de conectividade globais, buscaram-se formas de se viabilizar a conectividade global de M2M/IoT no Brasil, respeitada a legislação atual quanto à prestação de serviços de telecomunicações no país e à necessidade de outorga pela Anatel.

Como soluções alternativas ao roaming permanente, sugeriram-se na AIR flexibilizações no RRV-SMP para se alcançar resultados equivalentes por meio de uma MVNO. Tais flexibilizações poderiam ser igualmente benéficas para as operadoras de rede móvel (MNO) regionais, as quais poderiam ter ofertas de M2M/IoT fora de suas áreas de prestação, tal como se discutiu no Subtema 2.4.

Conforme visto, discutiram-se aspectos gerais dessas propostas no Subtema 2.1 - Exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT. As propostas concretas apresentadas nas contribuições ao referido subtema serão aqui consideradas.

Além disso, nos arts. 1º, 2º, 3º e 4º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) submetida à Consulta Pública nº 39/2019, apresentaram-se propostas concretas de alterações no RRV-SMP, que serão a seguir analisadas.

A primeira dessas propostas consiste em passar a permitir a um "Credenciado" firmar Contratos para Representação de mais de uma Prestadora Origem em uma mesma Área de Registro. Essa proposta recebeu o apoio de MNOs regionais e de "Credenciados". Por outro lado, teve oposição das grandes operadoras móveis e de algumas "Autorizadas" de redes virtuais.

Houve ainda contribuições neutras, que apontaram outras das alternativas propostas ou que sugeriram outras medidas para o fomento das MVNOs, em geral.

Os apoiadores da proposta da Anatel (Fórum IoT, Algar Telecom, John Deere, Abinee, AGCO, PNM Advogados e pessoas físicas) foram unânimes em afirmar que os contratos de uso de rede das MVNO com mais de uma MNO seriam benéficos à expansão de M2M/IoT.

Os detratores dessa proposta alegaram, principalmente, problemas concorrenciais, tais como assimetria regulatória injustificada, risco ao equilíbrio competitivo e desproporcional vantagem competitiva. Aduziram que os impactos de tal mudança não foram devidamente avaliados.

A Claro concorda que a mudança proposta possibilitaria o surgimento de uma rede com a melhor conectividade e cobertura. Essa não seria, porém, uma forma eficaz de promover melhores condições da prestação do serviço, uma vez que o "Credenciado" teria desproporcional vantagem competitiva em detrimento das Prestadoras de Origem. Embora o objetivo da Anatel seja favorecer a expansão das aplicações da IoT, as alterações propostas excedem a finalidade dessa revisão regulatória, pois promovem alterações estruturais ao Regulamento de MVNO, aplicáveis a todas as modalidades de serviços, e não somente à IoT. Observa ainda que, embora dispensadas pela regulamentação vigente, o que se verifica é que as prestadoras estabelecidas no mercado optaram, junto com sua Prestadora de Origem, por manter, na prática ou em Contrato, a obrigação de exclusividade.

Entende a Oi que quaisquer que iniciativas de flexibilização regulatória para o fomento do IoT deveriam ser estendidas à todas as prestadoras de SMP, sejam elas virtuais ou não. Nesse contexto, a flexibilização do SMP-RV deveria envolver apenas a oferta de soluções IoT (Alternativa B). A possibilidade de um "Credenciado" representar mais de uma Prestadora de Origem, independentemente de sua aplicação em soluções IoT, foge ao objetivo deste processo. Além disso, altera o modelo de exploração do SMP-RV como um todo, sem que os impactos de tal mudança tenham sido sequer considerados, menos ainda avaliados.

A Telefonica manifestou preocupações em três aspectos. Primeiro, porque a flexibilização proposta motivaria injustificada assimetria regulatória, com vantagem competitiva que poderia ampliar a abrangência geográfica das ofertas do "Credenciado", não podendo ser replicada sob as mesmas condições pelos Autorizados ou MNOs. Segundo, porque a associação de um mesmo "Credenciado" a mais de uma Prestadora Origem pode não ser traduzida em benefícios ao usuário final, que sempre estará vinculado a apenas uma delas. Terceiro, porque o "Credenciado" não detém, necessariamente, uma outorga própria para a prestação do SMP. Desta forma, estaria impedido, de forma dissociada da Prestadora Origem, de acessar recursos de numeração ou celebrar acordos de roaming ou de uso de radiofrequências. Além disso, tais proposições implicariam a necessidade de relevantes adaptações em sistemas, contratos, regras de negócio e processos por parte das prestadoras do SMP, sem que haja qualquer indício de eficácia no fomento à expansão de IoT.

Observa a TIM que as alterações propostas ao RRV-SMP, não limitadas a conexões destinadas às aplicações da IoT, não se mostram mais simples do que o cenário atual. Os "Credenciados" deverão obter, de cada uma das Prestadoras Origem, a garantia da qualidade de voz e dados, tanto para o SMP, quanto para M2M/IoT. Afinal, a MVNO acabará tendo mais dificuldades para gerir a qualidade, o que vai na contramão do que pretende a Anatel com a presente proposta de desburocratização. Com relação às prestadoras regionais, aduz a TIM que a Agência deveria evitar benefícios a concorrentes específicos, facilitando sua atuação no mercado em detrimento de outros agentes econômicos. Dever-se-ia promover condições de livre concorrência, de forma que agentes menores consigam atuar com eficiência no mercado, angariando usuários e realizando investimentos que visem à prestação de um melhor serviço.

Entre as "Autorizadas", a Datora apresentou três contribuições: "(i) Embora a proposta da Anatel acerca do Credenciado preveja a flexibilidade ..., tal iniciativa não se mostra factível na prática, pois não se consegue, com isso, uma solução semelhante ao roaming (técnico) onde este mesmo cliente teria uma soma das duas redes de origem “A” e “B” para ser atendido" e "... em caso de problemas (como indisponibilidade, reclamações, qualidade, etc) com qual prestadora ele irá reclamar"; (ii) preocupação de como será a identificação do usuário final em relação ao recurso de numeração, uso inadequado do recurso de uma operadora por outra e dificuldade de quebra de sigilo telemático por órgãos policiais ou Ministério Público; e (iii) para a expansão da IoT, dever-se-ia estender o alcance das Ofertas de Referência de Produtos do Atacado (ORPA) ao roaming M2M, com valores adequados a suas especificidades; observa-se que ofertas M2M das MNO para o segmento corporativo já são inferiores ao preço da ORPA (ou seja, aos preços de atacado).

A Surf Telecom, por meio de seu representante, observou que o mercado de MVNO no Brasil ainda não decolou devido aos impostos, acrescentando ainda que:

1) a cadeia de valor de uma operação MVNO tem focos: i) na Distribuição, que consiste na aquisição de clientes e a logística; ii) no Bom Atendimento ao Cliente; iii) no Marketing e Vendas; e iv) em Serviços adequados a esse público-alvo;

2) a alteração proposta, vista como solução em primeiro momento, na prática levará eventuais "Credenciados" a se envolverem em questões de telecomunicações, perdendo seu foco no mercado da IoT e de suas aplicações;

3) as pequenas empresas serão compelidas a manter em estoque chips duplicados ou triplicados em suas unidades de atendimento dependendo do quantitativo de contratos que mantiver com prestadoras de origem, o que gera um custo desnecessário, em operação na qual as margens são bastante restritas;

4) será difícil garantir uma qualidade de serviço, pois cada MNOs tem cobertura diferenciada e, na maioria das vezes, as MVNOs não dispõem de técnicos para que possam auferir vantagens, em tempo real, da melhor qualidade do sinal, que poderá variar com a localização do cliente em movimento;

5) "Credenciados" e pequenas empresas terão, a médio prazo, custos operacionais aumentados e dificuldades quanto ao controle e gerenciamento das operações;

6) se criando incertezas, a Prestadora Origem certamente tentará se precaver e, por ser o elo forte da cadeia, certamente reduzirá a remuneração do "Credenciado", cuja margem de remuneração é mínima;

7) do ponto de vista do cliente, a qualidade do serviço percebido oscilará, em função da mudança, quase que constante, da Prestadora Origem.

Entendeu a Área Técnica, no entanto, que tais contribuições contrárias não devem ser aceitas, considerando que as MNOs são livres para celebrar ou não acordos de credenciamento ou autorização de rede virtual, conforme suas estratégias comerciais. Podem continuar a exigir em contratos, caso assim o desejem e a outra parte esteja de acordo, que o "Credenciado" tenha exclusividade com a MNO. O que a Agência propõe é retirar as atuais restrições regulamentares com relação ao modelo de "Credenciado", deixando para o mercado decidir qual o melhor modelo. É o que já ocorre hoje no modelo de "Autorizado" de rede virtual, no qual é facultado que a MVNO tenha contrato com mais de uma MNO.

Considera ainda a Área Técnica que não há, na minuta regulamentar, qualquer artigo que impunha necessidade de revisão dos contratos já firmados, permitindo às partes negociarem conforme suas estratégias comerciais. Ou seja, entende-se que o proposto, ao retirar entraves da regulamentação, busca garantir que as demandas do usuário sejam atendidas, deixando o mercado determinar qual o modelo de negócio mais adequado.

Nos termos aqui expostos de plena liberdade de negociação entre as partes, não tenho objeções à proposta da Área Técnica. Dessa forma, sugiro manter o art. 1º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), acrescentando apenas a data de publicação do RRV-SMP no DOU:

"Art. 1º O parágrafo único do artigo 7º do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, publicada no Diário Oficial da União do dia 24 de novembro de 2010, passa a vigorar com a seguinte redação:

Parágrafo único. O Credenciado pode deter Contrato para Representação com mais de uma Prestadora Origem em uma determinada Área de Registro.”

Por razões de coerência, concordo também com a Área Técnica em não acatar as contribuições que sugeriram a exclusão do § 3º do art. 13 do RRV-SMP, o qual determina que os planos de serviço devem listar claramente o nome do "Credenciado" e da Prestadora Origem. Caso o "Credenciado" possa ter mais de uma Prestadora Origem, é importante que o contrato liste claramente as prestadoras envolvidas na oferta do serviço de telecomunicações que suporta a aplicação M2M/IoT.

Na Consulta Pública nº 39/2009, a segunda proposta de flexibilização do RRV-SMP apresentada permitia que um "Credenciado" pudesse utilizar os recursos de numeração atribuídos à Prestadora Origem. Todas as contribuições recebidas foram desfavoráveis a tal proposta.

A Telefonica considerou que a nova redação proposta para o art. 11 do RRV-SMP ficaria em desacordo com o arcabouço regulatório vigente e, sobretudo, com o próprio conceito de representação do SMP por "Credenciado" de rede virtual. Estaria igualmente em desacordo com o art. 20 do Regulamento Geral de Numeração (RGN), aprovado pela Resolução nº 709, de 27 de março de 2019, no qual se estabelece o vínculo entre a atribuição de recursos de numeração e uma concessão, permissão ou autorização de serviço:

"Art. 20. A Atribuição será conferida à empresa por tempo indeterminado ou enquanto durar a concessão, permissão ou autorização do serviço à qual se vincula a Atribuição.

Parágrafo único. A transferência da concessão, permissão ou autorização do serviço transferirá também as Atribuições de Recursos de Numeração a elas vinculadas."

Observa ainda a Telefonica que, para o atendimento de determinada solução de M2M/IoT por intermédio da representação do "Credenciado", os recursos de numeração estarão necessariamente vinculados à Prestadora Origem. A eventual flexibilização traria complexidade adicional à gestão dos recursos de numeração, com risco aos controles sob responsabilidade da Agência.

O representante da Surf Telecom observou que a abertura da possibilidade para o "Credenciado" do uso de recursos de numeração não estimularia o crescimento das aplicações e estaria na contramão do que preceitua a LGT, no tocante ao uso eficiente e racional dos recursos de numeração. Haveria desperdício de recursos. Aduz que a proposta está em contradição com o art. 20 do próprio RRV-SMP:

"Art. 20. As interações realizadas junto à Agência, no que diz respeito ao cumprimento de obrigações, devem ser realizadas por intermédio da Prestadora Origem."

Além disso, observa-se na referida contribuição que "gerir recursos de numeração não é uma tarefa tão mecânica, o que exigirá, pelo menos, um pessoal qualificado no quadro do ambiente do Credenciado, o que redundará em custo".

Nesse particular, após avaliação das contribuições recebidas, Área Técnica entendeu ser mais prudente manter o texto original do caput do art. 11 do RRV-SMP:

"Art. 11. Os Recursos de Numeração necessários à Representação na Prestação do SMP são os recursos atribuídos à Prestadora Origem."

Em vista desses argumentos, coincido com a proposta da Área Técnica de suprimir o art. 2º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467):

"Art. 2º O artigo 11 do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 11. Quando necessário o uso de Recursos de Numeração na Representação para Prestação do SMP, estes deverão ser alocados conforme a regulamentação da Agência, podendo o Credenciado utilizar os recursos atribuídos à Prestadora Origem.”

Dessa forma, o tema numeração como um todo continuará a ser tratado no Processo nº 53500.059950/2017-22 - "Reavaliação da regulamentação de numeração de redes e serviços de telecomunicações - Numeração de Serviços", considerando que a alteração proposta teria alcance muito além do universo de aplicações IoT e dos serviços de telecomunicações que os suportam.

A terceira proposta de flexibilização do RRV-SMP submetida à Consulta Pública nº 39/2009 foi para que um "Credenciado" pudesse utilizar os acordos de roaming e de uso de radiofrequências da Prestadora Origem com as demais Autorizadas do SMP. Todas as contribuições recebidas foram desfavoráveis a essa proposta.

A Telefonica considerou que a nova redação proposta para o art. 16 do RRV-SMP estaria em desacordo com o arcabouço regulatório vigente. Sobretudo, colidiria com o próprio conceito de Representação do SMP por "Credenciado" de rede virtual, do art. 6º desse mesmo Regulamento:

“Art. 6º A representação do SMP por Credenciado compõe a oferta do Serviço em conjunto com a Prestadora Origem, nos termos do presente regulamento, estando sujeita à organização por parte da Anatel nos termos do art. 1º da LGT, classificando-se o Credenciado como Representante de determinada Prestadora Origem para o desenvolvimento de atividade inerente, acessória ou complementar ao Serviço, nos termos do inciso V do art. 17 do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal.”

Ressalta a Telefonica que a representação da Prestadora Origem pelo "Credenciado" não confere, a este último, a outorga do Serviço Móvel Pessoal. A oferta do serviço pelo "Credenciado" sempre consiste em um ato conjunto com a Prestadora Origem, que é a real detentora da outorga emitida por essa Agência. Sob tal perspectiva, a oferta do SMP representada pelo "Credenciado" deve, obrigatoriamente, refletir o arranjo técnico e contratual, pelo qual a Prestadora de Origem viabiliza o atendimento a seus usuários finais.

A Telefonica aduz que a utilização dos acordos de roaming e de uso de radiofrequências pelo "Credenciado" implicará substancial complexidade técnica, impondo às prestadoras do SMP ônus econômico e operacional. Recorda que há modelo alternativo ao de Representação, o modelo de “Prestação do SMP por Autorizada de Rede Virtual”, que proporciona maior autonomia operacional e técnica à empresa interessada.

A Surf Telecom, por meio de seu representante, propõe a manutenção da redação original. Ela indaga se, para o próprio "Credenciado", não seria melhor solicitar outorga de Autorização. A proposta levaria, indiretamente, o "Credenciado" a se desviar de seu foco. Além disso, contribuiria para o insucesso das operações MVNO, que já é pouco atrativo e ainda não apresentou os resultados esperados pela Agência, e geraria custos para o Credenciado, a médio prazo. O art. 20 do RRV-SMP já estabelece claramente que as interações realizadas junto à Agência, no que diz respeito ao cumprimento de obrigações, devem ser realizadas por intermédio da Prestadora Origem.

Propôs a Área Técnica, no entanto, manter o texto apresentado na CP nº 39/2019. Asseverou que esse texto não conduz ao entendimento equivocado de que o "Credenciado" poderia firmar de forma unilateral acordos de roaming. Destacou ainda que a premissa do RRV-SMP é a de que não há obrigação de a Prestadora Origem firmar o contrato de credenciamento/autorização, devendo as partes discutirem e acordarem os termos contratuais, respeitando-se os ditames regulamentares.

Nos termos aqui expostos de plena liberdade de negociação entre as partes, não tenho objeções de caráter geral à proposta da Área Técnica. Creio, no entanto, que alguns detalhes merecem revisão.

Ressaltou-se em contribuição da Claro S.A. a existência de restrições técnicas para que um "Credenciado" possa firmar acordos sem a anuência de sua Prestadora de Origem:

"Além disso, restrições técnicas impedem que o roaming de uma MVNO Credenciada ocorra de forma independente da Prestadora de Origem. Quando a operadora fecha um acordo de MVNO, ela destina parte de sua subfaixa no simcard para que haja a possibilidade de identificação e controle na rede de seu tráfego. Numa relação com outra operadora em roaming, essa subfaixa é desconsiderada na configuração, permitindo que a MVNO possa transitar, sem restrições e controles na rede da outra operadora."

Por outro lado, de acordo com o art. 14 do RUE, os "Credenciados", não sendo "concessionárias, permissionárias e autorizadas", não poderiam firmar seus próprios acordos de uso de radiofrequências (RAN-Sharing):

"Art. 14. Podem ser permitidas, mediante anuência prévia, a partir de fundamentação técnica submetida às áreas competentes da Anatel, e observando o interesse público e a ordem econômica, a exploração industrial de rede de acesso por rádio e a exploração industrial de radiofrequências entre concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de telecomunicações, desde que atendidas as condições mencionadas neste Regulamento."

Dessa forma, proponho manter o art. 3º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), renomeado como art. 2º, acrescentando "de comum acordo entre as partes", além da data de publicação do RRV-SMP no DOU:

"Art. 2º O artigo 16 do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, publicada no Diário Oficial da União do dia 24 de novembro de 2010, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 16. O Credenciado pode, de comum acordo entre as partes ~~a seu critério,~~ utilizar os acordos de atendimento a Usuários Visitantes da Prestadora Origem, assim como os acordos de uso de radiofrequências desta com as demais autorizadas do SMP, ou firmar os seus próprios acordos.”

Ainda que com certos limites, essa flexibilização deverá fomentar as ofertas de M2M/IoT por intermédio de "Credenciados" de rede virtual.

O atual art. 26 do RRV-SMP diz que a Prestadora Origem responde pelo cumprimento dos direitos dos usuários, nos termos da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código Brasileiro de Defesa do Consumidor - CDC), da legislação e da regulamentação aplicável:

"Art. 26. A Prestadora Origem é responsável perante os Usuários do SMP no que diz respeito ao cumprimento dos direitos dos Usuários previstos contratualmente, dos definidos no Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, de outros previstos na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, bem como na legislação e regulamentação aplicável."

Na Consulta Pública nº 39/2009, a quarta proposta de flexibilização do RRV-SMP é de se manter o caput inalterado, acrescentando-se dois parágrafos ao art. 26 do RRV-SMP, os quais atribuem ao "Credenciado" responsabilidade solidária e o dever de garantir que as demandas do usuário sejam atendidas.

Houve contribuições de apoio a essa proposta. No entanto, houve também franca rejeição ou ainda ressalvas, por parte de outros atores.

A Telefonica rejeitou a proposta, reiterando os mesmos argumentos apresentados contra o art. 1º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467).

O representante da Surf Telecom sugeriu manter a redação original do RRV-SMP. A proposta seria interessante, mas o "Credenciado" passaria a ter relacionamento com a Agência, desviando-se de seu foco. Se aprovada, haveria necessidade de se rever todo o Regulamento e seus anexos. Além disso, ele manifestou preocupação com a imagem do setor em razão do aumento do número de reclamações em todas as instâncias.

Uma das ressalvas apresentadas foi que compete ao "Credenciado" garantir que a prestadora de origem atenda às demandas dos usuários. Porém, a obrigação da MNO, em relação ao consumidor não poderia ser reduzida. Isso seria contrário ao CDC, considerando que a responsabilidade de todos os atores da cadeia de consumo é solidária.

Em outra contribuição propôs-se excluir: (i) "as obrigações de responsabilidade exclusiva da Prestadora de Origem", listadas no art. 1º, parágrafo único, do Anexo I do RRV-SMP, considerando-se que não se pretende transformar o "Credenciado" em operadora de telecomunicações; e (ii) as obrigações do Regulamento Geral de Direito dos Consumidores de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, e dos Regulamentos Gerais de Qualidade (RGQs), aprovados pelas Resoluções nº 574, de 28 de outubro de 2011, nº 575, de 28 de outubro de 2011, e nº 605, de 26 de dezembro de 2012, considerando que são obrigações pelas quais o "Credenciado" não possui quaisquer mecanismos de garantir o cumprimento.

A Área Técnica insistiu que sua proposta garantiria que as demandas dos usuários fossem devidamente endereçadas ao estender, ao "Credenciado", a obrigação de garantir de forma solidária o atendimento das demandas, independentemente da operadora real tratada. Observou-se que as obrigações relativas aos direitos do usuário e à qualidade foram retiradas para todas as prestadoras de SMP de pequeno porte, independentemente do modelo de prestação (MNO, "Credenciado" ou "Autorizada" de rede virtual).

Finalmente, em contribuição do escritório PNM Advogados (SEI nº 5154473), opinou-se que "a responsabilidade solidária desestimularia, ou até mesmo inviabilizaria, a adoção do modelo de negócio que se utiliza da figura do operador virtual credenciado", sugerindo dispensá-la nos seguintes casos:

Anexo I do RRV-SMP: esse Anexo já desobriga os "Credenciados" de cumprir alguns dispositivos do Regulamento do SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 07 de agosto de 2007, que correspondem a riscos que estão fora de seu controle, sobre os quais não deveria recair a responsabilidade solidária;

Regulamentos Gerais de Qualidade - RGQ e de Direito dos Consumidores de Serviços de Telecomunicações - RGC: como se prevê a dispensa de obrigações consumeristas e de qualidade previstas nos RGQs e no RGC para dispositivos da IoT, poder-se-ia dispensar a responsabilidade solidária associada para "Credenciados" que prestam serviços da IoT, incluindo-se, de forma eventual, outras funcionalidades do SMP.

Entendo razoável excluir a responsabilidade solidária dos "Credenciados" nos casos listados no Anexo I do RRV-SMP. Não procede, porém, a dispensa de responsabilidade solidária para obrigações dos RGQs e RGC caso a conexão não seja usada exclusivamente para dispositivos da IoT.

Nos termos aqui expostos e considerando a previsão de responsabilidade solidária expressa no CDC, não tenho objeções à proposta da Área Técnica. Dessa forma, proponho manter o art. 4º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), renomeado como art. 3º, acrescentando a data de publicação do RRV-SMP no DOU, uma pequena alteração redacional no § 1º e a exclusão prevista no Anexo I:

"Art. 3º O artigo 26 do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, publicada no Diário Oficial da União do dia 24 de novembro de 2010, passa a vigorar acrescido dos seguintes parágrafos:

§ 1º Caso possua Contrato de Representação com mais de uma Prestadora Origem, o Credenciado tem o dever de garantir que as demandas do usuário sejam atendidas pela Prestadora Origem que suporta o acesso do usuário.

§ 2º O Credenciado responde solidariamente perante os Usuários do SMP no cumprimento dos direitos dos Usuários previstos no caput.

§3º Excluem-se da responsabilidade solidária do Credenciado as obrigações exclusivas da Prestadora Origem, listadas no artigo 1º, parágrafo único, do Anexo I ao presente Regulamento.”

III.c - Da revisão dos Regulamentos de Qualidade e de Direitos do Consumidor

Os artigos 5º, 6º, 7º e 8º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) sugeriram alterações no Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011, no Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011, no Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012, e no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, respectivamente, para prever que as obrigações estabelecidas em tais instrumentos não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos M2M/IoT.

A totalidade das contribuições recebidas se mostraram favoráveis às propostas da Anatel, incluindo algumas sugestões de aprimoramento.

Na Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) submetida à Consulta Pública, os arts. 5º, 6º e 7º continham disposições de mesmo teor, as quais consistiam no acréscimo de 2 (dois) parágrafos ao art. 1º, do RGQ-SCM, do RGQ-SMP e do RGQ-STFC, respectivamente. O primeiro parágrafo tratava da exclusão das obrigações para acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT, enquanto o segundo tratava apenas de deixar mais claro o que seriam tais dispositivos.

Como bem observou a Área Técnica, no § 5º, do art. 1º e o § 4º do art. 8º, do novo Regulamento da Qualidade (RQUAL), aprovado pela Resolução nº 717, de 23 de dezembro de 2019, já se isentam os dispositivos M2M/IoT de quaisquer obrigações relativas ao monitoramento de indicadores de qualidade:

§ 5º As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

art. 8º A Qualidade da prestação dos serviços das prestadoras abrangidas por este Regulamento será aferida, para cada serviço, considerando os indicadores constantes do Anexo I deste Regulamento, o Índice de Qualidade de Serviços (IQS), o Índice de Reclamação dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP), nos termos definidos neste Regulamento, no Manual Operacional e no documento que estabelecerá os valores de referência, da seguinte forma:

§ 4º Serão aferidos os resultados de municípios que tiverem oferta comercial ao público em geral do respectivo serviço e prestadora, não sendo consideradas operações dedicadas a contratos empresariais que possuam nível de serviço livremente acordado entre as partes, a contratos exclusivos para operações máquina-máquina ou cobertura exclusiva de rodovias." [grifou-se]

Ocorre que alguns dispositivos dos Regulamentos de Qualidade anteriores ainda permanecerão provisoriamente em vigor, até que as novas regras da gestão da qualidade do novo RQUAL estejam totalmente implantadas.

Conforme se destacou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), apesar de alguns dos indicadores do RGQ-SMP e do RGQ-SCM continuarem vigentes durante o interstício de implantação do RQUAL, deve-se avaliar a conveniência de se promover mudanças em seus métodos de coleta por meio de alterações nos textos respectivos. Por mais que a atual forma de cálculo desses indicadores não esteja de acordo com entendimento de que se deveriam excluir coletas oriundas de dispositivos M2M/IoT, deve-se levar em consideração os esforços operacionais da Anatel na revisão do regulamento e sua fiscalização, bem como das operadoras, na adaptação ao novo modelo de cálculo.

Sustenta-se ainda em tal Informe que promover alteração regulamentar no RGQ-SMP e RGQ-SCM implicaria custos relevantes e poucos benefícios, tendo em vista sua iminente revogação. Portanto, propõe-se que os indicadores desses regulamentos tenham suas fórmulas de coleta e cálculo mantidas até sua completa suplantação pelo advento do novo modelo de gestão da qualidade. Propõe-se, assim, excluir do texto da minuta regulamentar os artigos que sugerem alterações nos regulamentos de qualidade que foram sucedidos pelo RQUAL. Em qualquer caso, ressalvam-se os princípios gerais e obrigações decorrentes da regulamentação específica aos serviços envolvidos na contratação.

Ainda que a proposta original e as contribuições recebidas tenham considerado modificar o RGQ-SCM, o RGQ-SMP e o RGQ-STFC, coincido com a Área Técnica em que a supressão dos arts. 5º, 6º e 7º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) seria o mais adequada aos objetivos de flexibilização regulamentar aqui detalhados.

Por outro lado, parece-me judiciosa manutenção da exclusão de obrigações para M2M/IoT no RGC, objeto do art. 8º proposto.

Uma contribuição da Fundação Procon-SP, no entanto, pediu que não houvesse qualquer assimetria regulatória entre os serviços SLP, SCM ou SMP quanto ao suporte a M2M/IoT, considerando-se que, segundo a análise dessa própria Agência, qualquer serviço pode ser utilizado. Indagou-se, na referida contribuição, se a aplicação simples e direta do CDC não seria suficiente para garantir os direitos dos usuários. Sugeriu-se, assim, uma redação alternativa para o art. 8º do RGC, com menções explícitas à LGPD e ao CDC:

“Art. 1º-A As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT, considerando, inclusive, a troca de informações e dados com a prestadora de serviço de telecomunicações (SMP, SCM) visando à proteção de dados e segurança do consumidor, conforme determinam a Lei Federal 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais) e Lei 8078/90 (Código de Defesa do Consumidor)." [grifou-se]

Observou-se na referida contribuição que o texto adicional acima sugerido (sem destaque no original) considerava a necessidade de normatização específica para a prestação de serviço em dispositivos da IoT, devendo, porém, ser realizada utilizando-se como base os aspectos consumeristas e de qualidade já aplicados nos serviços de telecomunicação.

Discordo do texto adicional proposto pela Fundação Procon-SP, uma vez que se pretende aqui excepcionar apenas os acessos dedicados exclusivamente a M2M/IoT. Como bem se consignou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), seria difícil abranger conceitualmente todas as possíveis aplicações e os parâmetros mínimos de qualidade respectivos. Continuam válidos, de toda forma, os princípios gerais e demais obrigações decorrentes da regulamentação específica dos serviços de telecomunicação envolvidos.

Dessa forma, proponho que se mantenha o art. 8º tal como consta da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) submetida à Consulta Pública nº 39/2019, renumerando-o como art. 4º e acrescentando-se a data de publicação do RGC no DOU:

Art. 8º O Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, passa a vigorar acrescido do seguinte artigo:

“Art. 1º-A As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ 1º Para fins do disposto no caput, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados.

§2º As prestadoras abrangidas por esta norma devem, em todos os documentos relacionados às ofertas de acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT, informar aos consumidores as condições de uso do serviço.”

Naturalmente, pode haver contratos entre as partes com Acordos de Nível de Serviço (Service Level Agreement - SLA) que atendam às exigências consumeristas ou de qualidade para ofertas específicas de M2M/IoT.

Propôs-se, no art. 9º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), acrescentar provisões específicas para dispositivos de IoT no Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2017.

A maioria das contribuições recebidas coincidiu com a proposta apresentada. Uma delas pediu que a portabilidade seja obrigatória e que também seja assegurado o roaming automático obrigatório entre redes de diferentes prestadoras. Em outra, solicitou-se que a Agência "estabeleça o rol de pré-requisitos mínimos à Portabilidade numérica para conexões destinadas a dispositivos IoT".

Observou-se no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808) que o texto proposto na Minuta já deixa claro que a portabilidade de acessos IoT não é obrigatória em todos os cenários, sendo ela possível somente nos casos nos quais as condições técnicas sejam atendidas. É importante ter em vista que existem modelos de negócio que empregam dispositivos IoT onde tal funcionalidade não é possível. Dessa forma, também se torna inadequado obrigar a portabilidade em todos as hipóteses. Além disso, devido ao dinamismo desse novo ecossistema, seria complexo especificar de antemão quais condições técnicas seriam estas. De fato, elas devem ser avaliadas caso a caso de maneira ex post.

Coincido com a proposta da Área Técnica. Sugiro manter o art. 9º da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), renumerando-o como art. 5º e se acrescentando a data de publicação do RGP no DOU:

Art. 5º O art. 2º do Regulamento Geral de Portabilidade – RGP, aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2007, publicada no Diário Oficial da União do dia 21 de março de 2007, passa a vigorar acrescido dos seguintes parágrafos, renumerando-se seu parágrafo único:"

§1º As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo devem assegurar aos usuários, de forma não discriminatória, a Portabilidade.

§2º O disposto no §1º somente se aplica aos acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT, quando presentes as condições técnicas necessárias.

§3º Para fins do disposto no §2º, são considerados dispositivos de Internet das Coisas –IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados."

Com relação ao art. 10 da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467), entrada em vigor, algumas contribuições sugeriram provisões adicionais.

avaliar, após 1 e 5 anos de vigência, os impactos positivos e negativos das presentes alterações regulamentares, como recomenda a OCDE.

suspender a contagem de prazo de vigência de autorizações de uso temporário de radiofrequências durante o processo de homologação pela Anatel.

aceitar homologações internacionais reconhecidas (IC, FCC, CE e outras) e a homologação de módulos de IoT, utilizados em diversos equipamentos, com aprovação do selo dos aparelhos diretamente pelos Organismos de Certificação Designados (OCD)

dispensar de licenciamento de estações e terminais para IoT, podendo ser cadastrados no Banco de Dados Técnicos e Administrativos da Anatel quando requeira proteção como requisito para seu funcionamento ou quando solicitado pela Agência.

isentar do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL) as estações exclusivamente receptoras e as estações exclusivamente da IoT.

dispensar de licenciamento em bloco as estações de telecomunicações que consistem exclusivamente em dispositivos da IoT.

permitir a interconexão de redes do SLP no caso de redes dedicadas exclusivamente à IoT.

para alterações no RRV-SMP, conceder prazo para adaptação das prestadoras do setor, preferencialmente, não inferior a 1 (um) ano.

Conforme se registrou no Informe nº 4/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5141808), não é necessário incluir dispositivos específicos sobre os reais impactos e resultados da proposta após sua implantação, tendo em vista que a Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 (Lei das Agências), já define como necessária a avaliação periódica dos resultados das ações normativas das agências.

Coincido com a Área Técnica e considero que as demais contribuições listadas mais acima tratam de temas que já foram abordados em seções precedentes desta Análise.

Finalmente, concordo com a redação proposta para o art. 10, renumerado art. 6º, tendo em vista o disposto no art. 4º, incisos I e II, do Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, segundo o qual os atos normativos estabelecerão data certa para a sua entrada em vigor e para a sua produção de efeitos de, no mínimo, uma semana após a data de sua publicação, e sempre no primeiro dia do mês ou em seu primeiro dia útil, preenchido no momento da publicação da respectiva Resolução:

"Art. 6º Esta Resolução entra em vigor em XX de XXXXX de XXXX. (Preencher no momento da publicação da Resolução, conforme art. 4º, I e II, do Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019).

Foram cumpridos todos os aspectos formais da reavaliação da regulamentação e consequentes alterações objeto deste feito, uma vez que: (i) a proposta foi submetida à Consulta Pública; (ii) as contribuições foram consideradas, sendo apresentadas justificativas para sua aceitação ou rejeição; e (iii) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel) opinou pela regularidade formal.

aprovar, nos termos da Minuta SEI nº 5954714, a proposta de Resolução que altera o Regulamento sobre Exploração do Serviço Móvel Pessoal por Meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, o Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), Resolução nº 460, de 19 de março de 2007, e o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014;

determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, em complemento às determinações já exaradas por este Colegiado por meio do Acórdão nº 398, de 02 de agosto de 2019 (SEI nº 4458285), zelando pelo sigilo das informações quando for o caso e com base nas informações contidas nos presentes autos, que:

b.1) inclua na "Cartilha Orientativa da IoT" existente exemplos realistas que ilustrem o que seria telecomunicação, Serviço de Valor Adicionado (SVA) ou outros na exploração de M2M/IoT, de forma que a aplicação da regulamentação em vigor fique clara a qualquer interessado; e

b.2) avalie formas de se disponibilizar meios de capacitação, presencial ou à distância, a todos os interessados na exploração de M2M/IoT, com eventual participação de instituições de ensino especializadas.

determinar à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) que, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente um estudo sobre roaming para a IoT e analise a oportunidade e conveniência de se incluir o tema em Agenda Regulatória futura.

[15] Recomendação E.212 da UIT-T, The international identification plan for public networks and subscriptions. Disponível em: https://www.itu.int/rec/T-REC-E.212/en

Documento assinado eletronicamente por Vicente Bandeira de Aquino Neto, Conselheiro Relator, em 30/10/2020, às 14:36, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em https://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 5786407 e o código CRC 5A98BED7.

Subtema 1.1: Modelos de outorga
Problema	Não foram mapeados problemas com relação a este subtema, na medida em que todos os modelos de negócio de IoT encontram suporte em alguma das outorgas de serviços de telecomunicações existentes, sejam de interesse coletivo ou restrito.
Objetivos	Analisar e promover as adequações, caso sejam necessárias, nas regras relacionadas aos modelos de outorga existentes, de forma a facilitar o desenvolvimento de negócios que contemplem aplicações IoT/M2M, eliminando eventuais restrições de cunho regulamentar que inviabilizem a oferta deste tipo de serviço.
Alternativas	Não tendo sido mapeados problemas com relação a esse subtema, não há de se falar em alternativas para tratá-lo.

Subtema 1.2: Transparência com o regulado
Problema	Há incerteza quanto à outorga adequada para cada modelo de negócio envolvendo IoT, cujas regras não estão expostas de forma clara.
Objetivos	Aumentar a transparência dos regramentos vigentes relativamente às questões que impactam a IoT, no sentido de que as possibilidades trazidas pela regulamentação fiquem claras a qualquer interessado.
Alternativas	Alternativa A – Aumentar a transparência dos regramentos vigentes relativamente às questões que impactam a IoT, no sentido de que as possibilidades trazidas pela regulamentação fiquem claras a qualquer interessado.
	Alternativa B – Aprimorar as informações disponíveis na página da Anatel na Internet acerca dos serviços de telecomunicações existentes.
	Alternativa C – Publicar cartilha orientativa, explicando as principais possibilidades regulatórias para viabilizar aplicações IoT/M2M.

Subtema 2.1: Exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT
Problema	Baixa flexibilidade e restrições regulatórias nos dois tipos de exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT.
Objetivos	Facilitar o desenvolvimento de aplicações IoT/M2M que necessitem de conectividade por meio do SMP, retirando barreiras e tornando o modelo de SMP-RV mais flexível e adaptável aos diversos modelos de negócios.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
	Alternativa B – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Autorizado, quando envolver a oferta de IoT (remetendo as obrigações a disposições contratuais entre as partes - por exemplo, obrigações de qualidade ou consumeristas).
	Alternativa C – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Autorizado independentemente de sua utilização ou não para a oferta de IoT.
	Alternativa D – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Credenciado, quando envolver a oferta de IoT (possibilidade de o Credenciado estar vinculado a mais de uma prestadora origem).
	Alternativa E – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Credenciado, independentemente de sua utilização ou não para a oferta de IoT.

Subtema 2.2: Direitos do consumidor e obrigações de qualidade aplicáveis ao ecossistema IoT
Problema	Algumas obrigações do SMP e do SCM, especialmente as que envolvem direitos do consumidor e qualidade, não foram modeladas ou não se mostram adequadas para o cenário de IoT/M2M.
Objetivos	Conciliar o desenvolvimento de aplicações IoT/M2M com o resguardo dos direitos do consumidor e respeito às obrigações de qualidade.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
	Alternativa B – Inserir regras específicas e diferenciadas para tais serviços quando explorados em aplicações IoT/M2M nas atuais revisões do modelo de qualidade (RGQ) e da regulamentação consumerista (o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC).
	Alternativa C – Excluir as obrigações relativas à qualidade e aos direitos do consumidor no SMP e SCM quando a sua exploração envolver aplicações IoT (tais obrigações seriam reguladas contratualmente).
	Alternativa D – Criar regras específicas e diferenciadas para tais serviços quando explorados em aplicações IoT/M2M em normativo próprio.

Subtema 2.3: Oferta de Serviços IoT baseada em fornecedores de conectividade globais
Problema	Necessidade de ofertar serviços com fornecedores globais de conectividade não está plenamente atendida na regulamentação atual (ilegalidade do roaming internacional permanente).
Objetivos	Facilitar que arranjos que envolvam prestadoras de conectividade global possam ser utilizados no Brasil, respeitada a legislação atual quanto à prestação de serviços de telecomunicações no país e à necessidade de outorga pela Anatel.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativas	Alternativa B – Permitir a oferta de serviços com conectividade global sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal).

Subtema 2.4: Oferta de Serviços IoT por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação
Problema	Necessidade de ofertar serviços IoT suportados por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação de modo definitivo.
Objetivos	Garantir que serviços IoT suportados por prestadoras de telecomunicações regionais estejam disponíveis mesmo quando o usuário esteja fora da área de prestação original.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
	Alternativa B – Alterar o RRV-SMP para facilitar o atendimento fora da área de prestação pela Credenciada de Rede Virtual.
	Alternativa C – Permitir a oferta de serviços por prestadores regionais fora de sua área de prestação sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal).

Subtema 3.1: Taxas de fiscalização (licenciamento e funcionamento)
Problema	A incidência das taxas de licenciamento das estações (Taxa de Fiscalização de Instalação – TFI e Taxa de Fiscalização de Funcionamento – TFF) pode inviabilizar modelos de negócio de Internet das Coisas (IoT/M2M), visto que as características das aplicações que utilizarão esses tipos de dispositivos podem resultar em uma receita muito baixa por dispositivo.
Objetivos	Viabilizar modelos de negócio em que a questão tributária seja um empecilho para o desenvolvimento de IoT, diminuindo a assimetria tributária associada ao provimento de conectividade por meio dos diferentes serviços de telecomunicações.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas vislumbradas, estão endereçados no Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações (Processo nº 53500.014706/2016-50), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Subtema 3.2: Volume de dispositivos a serem licenciados
Problema	Com o amadurecimento e desenvolvimento das tecnologias e modelos de negócio da Internet das Coisas (IoT/M2M), é previsto que o número de dispositivos aumente consideravelmente. Nesse cenário, o processo de licenciamento de estações pode ser impactado por esse alto volume de dispositivos.
Objetivos	Viabilizar a expansão dos modelos de negócio IoT/M2M, sem sobrecarregar o processo de licenciamento de estações.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas vislumbradas, estão endereçados no Projeto Estratégico de Reavaliação de Modelo do Outorga e Licenciamento de Estações (Processo nº 53500.014706/2016-50), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Subtema 3.3: Tributação nos Serviços de telecomunicações e Serviços de Valor Adicionado (SVA)
Problema	Incerteza quanto ao ônus tributário atrelado a um determinado modelo de negócio IoT/M2M, tendo em vista que há subjetividade na definição da parcela do serviço correspondente a telecomunicações e da parcela correspondente a Serviços de Valor Adicionado (SVA).
Objetivos	Mitigar as incertezas tributárias na prestação de serviços englobando os diferentes modelos de negócio IoT/M2M.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
	Alternativa B – Determinar parâmetros objetivos para delimitar a parcela de cada serviço (telecomunicações e SVA);
	Alternativa C – Propor alteração da Lei Complementar nº 87/1996 para excluir os serviços IoT/M2M da incidência de ICMS; e
	Alternativa D - Sensibilizar as Unidades da Federação, por meio do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), sobre a importância de se reduzir substancialmente a alíquota do ICMS sobre os serviços de telecomunicações, em especial nos cenários que envolver aplicações IoT/M2M.

Subtema 3.4: Oferta de serviços “IoT” por concessionárias
Problema	Impedimento de concessionarias ofertarem IoT (SVA), gerando ineficiências tributárias (artigo 86 da LGT), decorrentes da necessidade de múltiplos CNPJs em um mesmo grupo econômico.
Objetivos	Garantir que todas as prestadoras de telecomunicações (concessionárias e autorizadas) possam ofertar serviços IoT/M2M de forma isonômica.
Alternativas	Alternativa A – Manter o cenário atual.
	Alternativa B – Propor alterações legais para permitir a oferta de SVA (inclusive IoT/M2M) por concessionárias;
	Alternativa C – Propor alterações legais para permitir a oferta de SVA específica para IoT/M2M por concessionárias.

Problema	Possível escassez de numeração tradicional para atender a demanda de dispositivos IoT.
Objetivos	Mitigar os riscos de escassez de recursos de numeração em virtude do crescimento exponencial de acessos com o desenvolvimento do ecossistema IoT/M2M, gerindo tais recursos de numeração de maneira eficiente.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados no item 12.3 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações (Processo nº 53500.059950/2017-22), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Subtema 5.1: Demanda de Avaliação da Conformidade de produtos IoT
Problema	Risco de o volume massivo de solicitações para homologação de produtos gerar um gargalo na autorização do uso e comercialização de produtos IoT/M2M.
Objetivos	Permitir a introdução de dispositivos IoT aderentes aos requisitos técnicos estabelecidos pela Agência no País, sem que o processo de avaliação de conformidade se torne um gargalo na disponibilização dos dispositivos ao mercado.
Alternativas	Alternativa A – Não realizar a avaliação da conformidade de dispositivos IoT/M2M;
	Alternativa B – Alterar a avaliação da conformidade de dispositivos IoT/M2M para Declaração de Conformidade;
	Alternativa C – Manter o processo vigente

Subtema 5.2: Segurança cibernética em dispositivos IoT
Problema	Presença de vulnerabilidades de segurança em produtos para telecomunicações, mais especificamente em dispositivos IoT/M2M, conectados à rede mundial de informação (internet), que propicia, entre outros, a proliferação de ataques cibernéticos.
Objetivos	Identificar e proporcionar ao consumidor um ambiente com maior segurança cibernética. Aí se incluem a estabilidade e a confiabilidade. O objetivo imediato é mitigar a probabilidade de ocorrência de ataques cibernéticos que explorem vulnerabilidades existentes em dispositivos IoT.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados item 58 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre segurança das redes de telecomunicações (Processo nº 53500.078752/2017-68), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Tema 6: Espectro
Problema	Não foram mapeados problemas com relação a este tema, na medida em que a área de gestão do espectro da Agência trabalha continuamente na identificação de espectro para múltiplos serviços e aplicações, sejam eles destinados ou não especificamente a IoT/M2M, de maneira alinhada às discussões internacionais.
Objetivos	Avaliar a possibilidade de se destinar faixas de uso limitado para aplicações IoT/M2M, considerando princípios de uso eficiente do espectro e discussões a nível internacional.
Alternativas	Não tendo sido mapeados problemas com relação a este subtema, não há que se falar em alternativas para tratá-lo.

Subtema 7.1: Infraestrutura de Banda Larga para suportar Serviços IoT
Problema	Necessidade de infraestrutura de banda larga (backhaul de alta velocidade, preferencialmente de fibra ótica, e aumento da capilaridade das redes de acesso, em especial da cobertura móvel em áreas rurais e remotas) para suportar serviços IoT/M2M.
Objetivos	Avaliar as ações necessárias para garantir que infraestrutura de banda larga de qualidade que permita a oferta de aplicações IoT/M2M chegue às localidades com preço justo.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados na elaboração do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT (Processo nº 53500.026707/2016-47), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

*Subtema 7.2: Acordos de roaming* nacionais**
Problema	Dificuldade na negociação de acordos de roaming nacionais em condições que permitam justa competição por prestadores de abrangência regional.
Objetivos	Dar transparência e maior efetividade nas negociações de acordo de roaming nacional, permitindo condições que permitam justa competição pelos prestadores de abrangência regional.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas já foram endereçados na revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, recentemente concluída por meio da edição da Resolução nº 694, de 20 de julho de 2018, conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Subtema 7.3: Compartilhamento de Infraestrutura
Problema	Dificuldade de acesso a infraestruturas passivas para ampliação das redes de telecomunicações (disponibilidade e preços).
Objetivos	Facilitar a ampliação de redes de telecomunicações de acesso promovendo o compartilhamento de infraestrutura dentro do setor de telecomunicações ou com o setor de energia elétrica, especialmente da rede de distribuição deste serviço.
Alternativas	Verificou-se que, para o presente tema, existem dois projetos na Agência que permeiam o tema, a saber, os itens nº 2 e 61 da Agenda Regulatória para o biênio de 2017 e 2018. Quanto ao primeiro item, em outubro de 2017, foi publicada a Resolução nº 683, que aprovou o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações. Em relação ao segundo item, trata-se do projeto de reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, o qual se encontra na etapa de elaboração de Análise de Impacto Regulatório. Ambos os projetos endereçam a questão do compartilhamento de infraestrutura e buscam a atacar o problema aqui identificado, conforme descrito na seção 2 deste subtema.