Boletim de Serviço Eletrônico em 01/08/2019
Timbre

Análise nº 84/2019/MM

Processo nº 53500.060032/2017-46

Interessado: Gerência de Regulamentação

CONSELHEIRO

MOISÉS QUEIROZ MOREIRA

ASSUNTO

Proposta de Consulta Pública. Reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina - Item nº 6 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020.

EMENTA

CONSULTA PÚBLICA. Reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina. ITEM 6 DA AGENDA REGULATÓRIA DO BIÊNIO 2019-2020. SUBMISSÃO DA PROPOSTA À CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 45 (QUARENTA E CINCO) DIAS. AUDIÊNCIA PÚBLICA. DETERMINAÇÃO ADICIONAL ÀS SUPERINTENDÊNCIAS.

Proposta de Consulta Pública do item nº 6 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada por meio da Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, consistente na reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina.

Cumprimento dos aspectos formais da proposta, uma vez que: (i) o projeto encontra-se previsto na Ação Regulatória nº 6 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019; (ii) se elaborou Análise de Impacto Regulatório; (iii) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE) manifestou-se nos autos; e (iv) realizou-se a Consulta Interna nº 815, entre 22 e 29 de novembro de 2018.

Compatibilização da proposta com os conceitos trazidos no Plano Nacional de Internet das Coisas, aprovado pelo Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019.

Alinhamento com as premissas do documento base da "Estratégia Brasileira de Redes 5G", objeto de Consulta Pública promovida pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC).

Submissão da proposta à Consulta Pública pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias e realização de uma Audiência Pública em Brasília/DF.

Determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, que adote medidas para, desde já, implementar as alternativas escolhidas para tratativa do subtema 1.2 (transparência com o regulado), zelando pela atualização das informações sempre que necessário.

REFERÊNCIAS

Lei Geral de Telecomunicações (LGT), Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997;

Lei das Agências, Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 (Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras);

Plano Nacional de Internet das Coisas, aprovado pelo Decreto nº 9.854, de 25 de junho de 2019;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Regulamento Geral de Portabilidade (RGP), aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2007;

Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012;

Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014;

Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015, do Conselho Diretor da Agência (Aprova o processo de regulamentação no âmbito da Agência);

Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018, do Conselho Diretor (Aprova a Agenda Regulatória 2017-2018 da Anatel);

Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (Aprova a Agenda Regulatória 2019-2020 da Anatel);

Parecer nº 00165/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU;

Processo nº 53500.060032/2017-46.

RELATÓRIO

Trata-se de proposta de Consulta Pública do item nº 6 da Agenda Regulatória para o biênio 2019-2020, aprovada por meio da Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, consistente na reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina.

O projeto foi listado como prioritário na Agenda Regulatória, com meta de Consulta Pública no segundo semestre de 2019.

I - DO HISTÓRICO

Os autos foram inaugurados pelo Memorando-Circular nº 5/2017/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 1534913), de 8 de junho de 2017, para constituição de Equipe de Projeto, em atendimento ao art. 4º, III, da Portaria nº 927, de 5 de novembro de 2015, do Conselho Diretor, que aprovou o processo de regulamentação no âmbito da Anatel.

Ato contínuo, nos meses de agosto e setembro de 2018, foram realizadas diversas reuniões com o setor e demais interessados, conforme listas de presença anexadas aos autos (SEI nº 3185486 e 3193374).

Em razão da abrangência da discussão, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR, optou por realizar uma tomada de subsídio pública, conforme exposto no Informe nº 113/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3207245), que recebeu 555 (quinhentas e cinquenta e cinco) contribuições da sociedade, entre os dias 11 de setembro e 12 de outubro de 2018 (Planilha SEI nº 3544647).

Entre os dias 22 e 29 de novembro de 2018, foi realizada Consulta Interna nº 815, sem contribuições por parte dos servidores da Agência (SEI nº 3549565).

Decorrente dos debates, a Equipe de Projeto, sob a coordenação da Gerência de Regulamentação - PRRE, elaborou Análise de Impacto Regulatório - AIR, identificando 7 (sete) temas a serem tratados, divididos por subtemas que contextualizam os problemas, objetivos e alternativas de endereçamento. 

Por meio do Informe nº 146/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3538705), a proposta foi encaminhada à Procuradoria Federal Especializada da Anatel - PFE para análise.

A PFE se manifestou por meio do Parecer nº 00165/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3948840), concluindo pelo cumprimento dos aspectos formais da proposta e fazendo recomendações relativamente ao mérito de alguns temas abordados na AIR.

As contribuições da PFE foram devidamente acatadas ou justificadas pela área técnica, nos termos do Informe nº 37/2019/PRRE/SPR (SEI nº 3974060), concluindo pelo encaminhamento da proposta de Consulta Pública para apreciação deste Conselho Diretor.

Em 15 de abril de 2019, mediante Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 369/2019 (SEI nº 3980927), o Superintendente de Planejamento e Regulamentação encaminhou os autos para deliberação do Colegiado.

Por meio de sorteio realizado em 18 de abril de 2019 (SEI nº 4052094), os autos foram distribuídos a este Gabinete para fins de relatoria.

É o histórico. 

II - Contextualização

O termo Internet das Coisas (Internet of Things – IoT) teria sido usado pela primeira vez em 1999, pelo pesquisador britânico do Massachusetts Institute of Technology (MIT), Kevin Ashton, em uma apresentação para executivos da Procter & Gamble. Na ocasião, ele mencionou que objetos da vida cotidiana poderiam ser combinados a sensores e ao uso da tecnologia RFID – Radio Frequency Identification Technology -  para que coisas ordinárias se transformassem em internet das coisas.

Anos depois, em 2009, Kevin Ashton escreveu: “precisamos capacitar os computadores com seus próprios meios de coletar informações, para que possam ver, ouvir e cheirar o mundo sozinhos, com toda a sua glória aleatória[1].

Atualmente, a Internet das Coisas - IoT é uma realidade, sendo definida pela União Internacional das Telecomunicações – UIT como uma "infraestrutura global para a sociedade da informação, permitindo serviços avançados através da interconexão de coisas (físicas e virtuais) com base nas tecnologias de informação e comunicação interoperáveis existentes e em desenvolvimento".

Com o mundo cada vez mais conectado, diversas soluções tecnológicas de IoT tem surgido e é crescente a possibilidade de novas aplicações.

Esse processo de transformação digital, que trará com ele impactos econômicos e sociais, tende a sofrer um crescimento exponencial com a licitação de radiofrequências que dão suporte à tecnologia 5G (redes de quinta geração), cujos estudos encontram-se avançados na Agência e com previsão de lançamento do Edital ainda no primeiro semestre de 2020.

Atento a isso, o Governo Federal tem lançado diversas frentes para estudar os impactos decorrentes das mais variadas aplicações que surgirão com o avanço da tecnologia.

Após a aprovação da Lei n 12.715, de 17 de setembro de 2012, que, dentre outras coisas, reduziu o valor das taxas incidentes do Fistel à sistemas de comunicação máquina-a-máquina, foi editado o Decreto nº 8.234, de 2 de maio de 2014, que regulamentou o disposto na Lei quanto a esses sistemas e criou a Câmara de Gestão e Acompanhamento do Desenvolvimento de Sistemas de Comunicações Máquina-a-máquina (Câmara M2M). Desde sua concepção, a Anatel tem participado ativamente dos debates nesse foro.

Dentro do escopo de debates na Câmara de M2M foi realizado, ao longo do ano de 2017, um estudo apoiado pelo Banco Nacional do Desenvolvimento – BNDES em parceria com Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) e conduzido pelo consórcio McKinsey/Fundação CPqD/Pereira Neto Macedo Advogados, com o objetivo de desenvolver um plano de ação para o desenvolvimento da IoT no Brasil (https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/conhecimento/pesquisaedados/estudos/estudo-internet-das-coisas-iot/estudo-internet-das-coisas-um-plano-de-acao-para-o-brasil).

Tal estudo foi desdobrado em diversas frentes de trabalho, sendo uma delas o projeto “BNDES Pilotos”, cujo objetivo foi a seleção de projetos-piloto de IoT nas áreas Cidades, Saúde e Rural para receberem apoio financeiro. A figura abaixo traz exemplos de uso de soluções IoT que trarão impactos na sociedade:

O BNDES também desenvolveu um Relatório de benchmark internacional com as iniciativas desenvolvidas por 12 (doze) países no tema IoT, denominado “Benchmark de iniciativas e políticas públicas”[2], com vistas a traçar um plano de ação para o Brasil para o desenvolvimento sustentável e competitivo da economia brasileira.

Foi a partir dos resultados desse estudo que o Governo Federal aprovou, recentemente, o Plano Nacional de Internet das Coisas (Decreto nº 9.854, de 25 de junho 2019), tendo por finalidade implementar e desenvolver a Internet das Coisas no país, com base na livre concorrência e na livre circulação de dados, além de ter destacado explicitamente os ambientes prioritários de estímulo para desenvolvimento: saúde, cidades, indústrias e rural. O mesmo Decreto reformulou a então Câmara M2M, criando a Câmara de IoT, agora sob a coordenação do MCTIC.

Adicionalmente, foi lançada Consulta Pública no mês de julho de 2019 pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC)[3], tendo  por escopo colher subsídios para a elaboração da "Estratégia Brasileira de Redes 5G". De acordo com o documento base que fundamenta as perguntas da Consulta, o MCTIC ressalta o que segue:

"A tecnologia das redes de quinta geração (redes 5G) possui papel central no processo de transformação digital da economia e da sociedade. Em todo o mundo, é esperada uma ampliação significativa no número de dispositivos móveis conectados à internet e da conexão máquina a máquina baseada em Internet das Coisas (IoT).

A Anatel vem acompanhando esses desdobramentos, sendo membro da Câmara de IoT desde sua formação original ainda no então Ministério das Comunicações. O papel da Agência no contexto do desenvolvimento de aplicações de IoT tem caráter essencial, tendo por missão, entre outras, buscar ampliar as redes de telecomunicações no país para os bilhões de novos dispositivos que precisarão de conexão a qualquer hora e em qualquer lugar.

 Para tanto, a Agência já adotou e vem adotando diversas medidas, tais como a redução da carga regulatória para Prestadoras de Pequeno Porte; a dispensa de outorga para a prestação do Serviço Limitado Privado – SLP nos casos em que as redes de telecomunicações de suporte à exploração do serviço utilizarem exclusivamente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita; além de uma série de projetos que buscam fomentar o desenvolvimento do ecossistema de IoT no Brasil como a previsão na Agenda Regulatória do biênio 2019-2020 do  Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes ditas de quinta geração (5G), o projeto de revisão do modelo de outorgas e licenciamento de estações, o projeto de revisão do modelo de certificação, o projeto de numeração de serviços, entre outras.

Adicionalmente a isso, o escopo do presente trabalho tem por objetivo mapear e tratar as atuais barreiras regulatórias que possam dificultar desenvolvimento das aplicações IoT, o que passa pela análise de uma diversidade de temas adiante abordados.

Resta hialina, portanto, a magnitude do tema Internet das Coisas e, consequentemente, a relevância do projeto ora em análise.

III - DO PLANO NACIONAL DE INTERNET DAS COISAS[4]

Para uma melhor compreensão da proposta e considerando que a Lei Geral de Telecomunicações - LGT, em seu art. 19, XVI, atribuiu à Anatel a competência para deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos, entendo imperioso tecer alguns comentários sobre o disposto no Plano Nacional de Internet das Coisas.

Relativamente à definição de Internet das Coisas - IoT, o Plano apresentou um conceito semelhante àquele dado pela União Internacional de Telecomunicações transcrito acima. Diz o art. 2º do Decreto nº 9.854, de 2019:

Art. 2º. (...)

I - Internet das Coisas - IoT - a infraestrutura que integra a prestação de serviços de valor adicionado com capacidades de conexão física ou virtual de coisas com dispositivos baseados em tecnologias da informação e comunicação existentes e nas suas evoluções, com interoperabilidade;

II - coisas - objetos no mundo físico ou no mundo digital, capazes de serem identificados e integrados pelas redes de comunicação;

III - dispositivos - equipamentos ou subconjuntos de equipamentos com capacidade mandatória de comunicação e capacidade opcional de sensoriamento, de atuação, de coleta, de armazenamento e de processamento de dados; e

(...)

Primeiramente, necessário se ter em mente que IoT, enquanto infraestrutura que integra a prestação de serviços de valor adicionado - SVA, deve essa ser entendida de forma ampla, e não somente como a infraestrutura de telecomunicações. Pode-se concluir, contudo, com fulcro no art. 61, §2º, da Lei Geral de Telecomunicações - LGT, que a rede de telecomunicações faz parte dessa infraestrutura, dada a previsão de um serviço de telecomunicações dando suporte às aplicações SVA, verbis:

Art. 61. Serviço de valor adicionado é a atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações.

§ 1º Serviço de valor adicionado não constitui serviço de telecomunicações, classificando-se seu provedor como usuário do serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condição.

§ 2º É assegurado aos interessados o uso das redes de serviços de telecomunicações para prestação de serviços de valor adicionado, cabendo à Agência, para assegurar esse direito, regular os condicionamentos, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de serviço de telecomunicações. (grifos nossos)

Ato contínuo, segundo o Plano Nacional de Internet das Coisas, essa infraestrutura deve conectar "coisas" com "dispositivos", definidos no art. 2º, II e III. Para uma melhor compreensão desses termos dentro do universo IoT, entendo necessário exemplificá-los.

De início, "coisa", enquanto desprovida da capacidade de comunicação, não integra o universo IoT, tampouco o de telecomunicações. Seria o caso, por exemplo, de um veículo. 

Quando a "coisa" recebe um "dispositivo", dotado apenas de capacidade de comunicação, essa "coisa" também não integra o universo IoT, mas passa a integrar o universo de telecomunicações. Assim seria o caso de um veículo com um módulo/dispositivo que faça ligações.

Para que esse conjunto "coisa" e "dispositivo" passe a integrar o universo IoT, é necessário, além da capacidade de comunicação, essa capacidade adicional de sensoriamento, de atuação, de coleta, de armazenamento ou de processamento de dados, permitindo definir as aplicações IoT como um serviço de valor adicionado, na medida em que acrescenta ao serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, essas novas utilidades (Art. 2º, I, do Decreto nº 9.854, de 2019, c/c Art. 61, caput, da LGT).

Voltando ao exemplo do veículo, adicionando a capacidade de sensoriamento, processamento de dados e comunicação, ele passa a integrar o universo de IoT, tornando-se um veículo inteligente.

Significa dizer, no contexto da infraestrutura de IoT, que a parte de comunicação e interoperabilidade entre dispositivos faz parte das redes de telecomunicações, enquanto a parte acessória que agrega sensoriamento, atuação, coleta, armazenamento e processamento de dados, faz parte do serviço de valor adicionado.

Ainda sobre o Plano Nacional de Internet das Coisas, vale destacar o disposto em seu art. 8º, verbis, que menciona que "dispositivos" que integram o universo IoT são considerados sistemas de comunicação máquina a máquina - M2M, aplicando-se a eles, se forem licenciados, o valor da Taxa de Fiscalização de Instalação - TFI prevista no art. 38 da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012:

Art. 8º Para fins do disposto no art. 38 da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, são considerados sistemas de comunicação máquina a máquina as redes de telecomunicações, incluídos os dispositivos de acesso, para transmitir dados a aplicações remotas com o objetivo de monitorar, de medir e de controlar o próprio dispositivo, o ambiente ao seu redor ou sistemas de dados a ele conectados por meio dessas redes.

§ 1º Para fins do disposto no caput, os sistemas de comunicação máquina a máquina não incluem os equipamentos denominados máquinas de cartão de débito e/ou crédito, formalmente considerados terminais de transferência eletrônica de débito e crédito, classificados na posição 8470.50 da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto nº 8.950, de 29 de dezembro de 2016.

§ 2º Compete à Agência Nacional de Telecomunicações regulamentar e fiscalizar o disposto neste artigo, observadas as normas do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.

Feita essa breve introdução, passo à análise do projeto sob minha relatoria.

IV - DA ANÁLISE

IV.a - Da Análise de Impacto Regulatório​ - AIR

As barreiras regulatórias à expansão das aplicações de internet das coisas e comunicações máquina-a-máquina foram mapeadas pela Equipe de Projeto e encontram-se arroladas em sete Temas na Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 3549612), como segue:

TEMA 1: OUTORGA;

TEMA 2: REGRAS DE PRESTAÇÃO;

TEMA 3: TRIBUTAÇÃO E LICENCIAMENTO;

TEMA 4: NUMERAÇÃO;

TEMA 5: AVALIAÇÃO DE CONFORMIDADE;

TEMA 6: ESPECTRO;

TEMA 7: INFRAESTRUTURA E INSUMOS.

Alguns dos Temas foram divididos em subtemas, buscando a identificação de problemas e alternativas para solucioná-los.  

Para uma melhor compreensão, a presente análise seguirá a mesma ordem abordada na AIR, contextualizando o problema e trazendo minhas considerações sobre as alternativas de endereçamento propostas pela área técnica.

TEMA 1: outorga

O Tema "Outorga" foi dividido em dois subtemas, como segue:

Nessa toada, passo às considerações sobre cada um deles.

Subtema 1.1: Modelos de outorga
Problema Não foram mapeados problemas com relação a este subtema, na medida em que todos os modelos de negócio de IoT encontram suporte em alguma das outorgas de serviços de telecomunicações existentes, sejam de interesse coletivo ou restrito.
Objetivos Analisar e promover as adequações, caso sejam necessárias, nas regras relacionadas aos modelos de outorga existentes, de forma a facilitar o desenvolvimento de negócios que contemplem aplicações IoT/M2M, eliminando eventuais restrições de cunho regulamentar que inviabilizem a oferta deste tipo de serviço.
Alternativas Não tendo sido mapeados problemas com relação a este subtema, não há que se falar em alternativas para tratá-lo.

O presente subtema partiu de uma avaliação dos serviços de telecomunicações existentes, pensados, em sua maioria, para a comunicação entre pessoas, a fim de se verificar se os modelos de negócios de aplicações de IoT/M2M que vêm surgindo podem ser abarcados na regulamentação dos serviços atuais.

Conforme reportado na AIR, as modalidades de serviços existentes que possibilitam a transmissão de dados entre dispositivos são o Serviço Móvel Pessoal - SMP, o Serviço de Comunicação Multimídia - SCM, o Serviço Móvel Global por Satélite - SMGS e o Serviço Limitado Privado - SLP.

Assim, avaliaram-se os tipos de outorgas, concluindo pela inexistência de problema em relação ao presente tema, vez que todos os modelos de negócio de IoT/M2M encontram suporte em alguma das outorgas de serviços de telecomunicações existentes.

Concordo com a área técnica nesse aspecto. Ainda que pensados para a comunicação entre pessoas, as modalidades de serviços listadas possibilitam a transmissão de dados entre dispositivos e atendem aos modelos de negócios de IoT/M2M . Dessa forma, entendo pela desnecessidade de se criar um novo serviço de telecomunicações específico para aplicações IoT/M2M.

Subtema 1.2: Transparência com o regulado
Problema Há incerteza quanto à outorga adequada para cada modelo de negócio envolvendo IoT. As regras acerca de qual a outorga adequada para cada modelo de negócio envolvendo IoT não estão expostas de forma clara.
Objetivos Aumentar a transparência dos regramentos vigentes relativamente às questões que impactam a IoT, no sentido de que as possibilidades trazidas pela regulamentação fiquem claras a qualquer interessado.
Alternativas Alternativa A – Aumentar a transparência dos regramentos vigentes relativamente às questões que impactam a IoT, no sentido de que as possibilidades trazidas pela regulamentação fiquem claras a qualquer interessado.
Alternativa B – Aprimorar as informações disponíveis na página da Anatel na Internet acerca dos serviços de telecomunicações existentes.
Alternativa C – Publicar cartilha orientativa, explicando as principais possibilidades regulatórias para viabilizar aplicações IoT/M2M.

Ainda que todos os modelos de negócio de IoT/M2M encontrem suporte em algum tipo de outorga de serviços de telecomunicações existente, a área técnica apontou como problema a incerteza de empresas interessadas na oferta desse tipo de serviço quanto às questões regulatórias envolvidas e à outorga necessária.

 Nesse caso, analisando-se as vantagens e desvantagens de cada alternativa, concluiu-se pela adoção das alternativas B e C acima, com indicação de avaliação futura quanto à criação de um hotsite específico sobre IoT na página da Anatel na internet, contendo não somente tal cartilha, mas todas as informações importantes para os agentes.

Julgo que tal medida é bem-vinda e de grande auxílio para eventuais interessados, além de não ser dependente da aprovação final da Resolução para ser implementada.

Nesse sentido, proponho determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, que adote medidas, desde já, para implementar as alternativas escolhidas para tratativa do presente tema, zelando pela atualização das informações sempre que necessário. 

TEMA 2: REGRAS DE PRESTAÇÃO

Já se avaliou que os modelos de negócio de IoT/M2M encontram suporte em alguma das outorgas de serviços de telecomunicações existentes. Contudo, não se pode olvidar que determinadas regras regulamentares aplicáveis aos serviços de telecomunicações são restritivas e podem não fazer sentido para um ecossistema IoT.

O objetivo do presente Tema foi analisar se na regulamentação vigente, especialmente as dos serviços de interesse coletivo, caberia alguma adaptação para melhor atender aos modelos de negócio de IoT/M2M.

Assim, o Tema 2, denominado Regras de Prestação, foi dividido em quatro subtemas, quais sejam:

Passo ao mérito das propostas.

Subtema 2.1: Exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT
Problema Baixa flexibilidade e restrições regulatórias nos dois tipos de exploração de Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual para suporte a aplicações IoT.
Objetivos Facilitar o desenvolvimento de aplicações IoT/M2M que necessitem de conectividade por meio do SMP, retirando barreiras e tornando o modelo de SMP-RV mais flexível e adaptável aos diversos modelos de negócios.
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Autorizado, quando envolver a oferta de IoT (remetendo as obrigações a disposições contratuais entre as partes - por exemplo, obrigações de qualidade ou consumeristas).
Alternativa C – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Autorizado independentemente de sua utilização ou não para a oferta de IoT
Alternativa D – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Credenciado, quando envolver a oferta de IoT (possibilidade de o Credenciado estar vinculado a mais de uma prestadora origem).
Alternativa E – Flexibilizar o SMP-RV, na modalidade de Credenciado independentemente de sua utilização ou não para a oferta de IoT.

O Subtema 2.1 trata de prováveis barreiras impostas pelo Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010.

O Regulamento em tela introduziu, na prestação do SMP, duas figuras, (i) o Autorizado de Rede Virtual, com as mesmas obrigações e direitos da Prestadora de SMP Origem; e (ii) o Credenciado de Rede Virtual, que atua como um representante da Prestadora de SMP Origem, respondendo esta última perante a Anatel pelas obrigações regulamentares.

Segundo reportou a área técnica, o modelo de Credenciado de Rede Virtual vem sendo adotado como solução regulatória para suportar as mais diversas aplicações IoT. Todavia, restrições como, por exemplo, a necessidade de vinculação a apenas um Prestador Origem - MNO, se mostra uma barreira à expansão de aplicações IoT nos casos em que o provedor da solução não possa trocar o seu prestador de conexão e seu modelo de negócios exija o deslocamento para uma região onde o MNO e, por consequência, o Credenciado, não possua cobertura adequada. Assim, com várias Prestadoras Origem, o Credenciado pode oferecer um melhor arranjo para a aplicação IoT.

Ao analisar as alternativas, verificou-se maior simplificação legal e operacional em se retirar a restrição de vinculação do Credenciado a apenas uma Prestadora Origem para qualquer aplicação, independentemente de ser o credenciamento utilizado para sustentar aplicações de IoT ou não. Assim, propôs-se alterar o art. 7º do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, como segue:

“Art. 7° ..................................................................................................

...............................................................................................................

Parágrafo único. O Credenciado pode deter Contrato para Representação com mais de uma Prestadora Origem numa determinada Área de Registro.”

Além disso, embora não especificado na AIR, na Minuta de Resolução consta a proposta de alteração do art. 26 do mesmo Regulamento para garantir que, nos casos em que o Credenciado possui Contrato de Representação com mais de uma Prestadora Origem, o Usuário do SMP tenha conhecimento de qual Prestadora suporta o seu acesso para fins de atendimento de suas demandas. Para evitar qualquer problema, estabeleceu-se, ainda, a previsão de responsabilidade solidária do Credenciado perante o Usuário do SMP.

A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel - PFE, no Parecer nº 00165/2019/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3948840), julgou tratar-se de questão de mérito administrativo, não vislumbrando óbice a ela.

Tal medida, a meu ver, não só permite a expansão de aplicações IoT, como também incrementa a competição no setor, o que julgo benéfico, ainda que traga para a Anatel maior complexidade da fiscalização do cumprimento das obrigações.

Assim, sugiro acolher a proposta de se alterar a redação do parágrafo único, do art. 7º e de se acrescentar os §§ 1º e 2º no art. 26, do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, no texto a ser submetido à Consulta Pública, nos moldes apresentados pela Área Técnica.

Subtema 2.2: Direitos do consumidor e obrigações de qualidade aplicáveis ao ecossistema IoT
Problema Algumas obrigações do SMP e do SCM, especialmente as que envolvem direitos do consumidor e qualidade, não foram modeladas ou não se mostram adequadas para o cenário de IoT/M2M.
Objetivos Conciliar o desenvolvimento de aplicações IoT/M2M com o resguardo dos direitos do consumidor e respeito às obrigações de qualidade.
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Inserir regras específicas e diferenciadas para tais serviços quando explorados em aplicações IoT/M2M nas atuais revisões do modelo de qualidade (RGQ) e da regulamentação consumerista (o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC).
Alternativa C – Excluir as obrigações relativas à qualidade e aos direitos do consumidor no SMP e SCM quando a sua exploração envolver aplicações IoT (tais obrigações seriam reguladas contratualmente).
Alternativa D – Criar regras específicas e diferenciadas para tais serviços quando explorados em aplicações IoT/M2M em normativo próprio.

O ponto focal do problema ora tratado refere-se ao fato de as atuais normas de qualidade e de direitos do consumidor em matéria de telecomunicações não terem sido modeladas para as relações estabelecidas entre prestadoras de serviços de telecomunicações e provedores de aplicações IoT/M2M. Não se sabe se, do ponto de vista técnico, os indicadores de qualidade, por exemplo, são compatíveis com as exigências de cada aplicação IoT existente ou com as que ainda serão desenvolvidas. No mesmo passo, o alto custo de compliance dessas regras pode se mostrar uma barreira de entrada.

Vislumbrando esses possíveis entraves ao desenvolvimento de IoT, a alternativa da AIR que apresentou uma melhor relação entre vantagens e desvantagens foi a de letra "C". 

Na conclusão da análise do tema, esclareceu a Equipe de Projeto que, por se tratar de relação entre empresas (no caso, o prestador do serviço de telecomunicações e o provedor da aplicação IoT/M2M), o contrato entre as partes poderá prever acordos de níveis de serviços (Service Level Agreement – SLA), além de as regras consumeristas ficarem restritas à legislação aplicável e aos princípios gerais previstos na regulamentação da Agência.

 Para a operacionalização, assim se posicionou:

Como a alternativa selecionada se trata de exclusão de incidência de normas de qualidade e consumerista aplicáveis aos serviços de telecomunicações, quando se tratar de uso da rede para oferta de funcionalidade IoT/M2M, ela será operacionalizada mediante inclusão no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC e nos Regulamentos Gerais de Qualidade do SMP e do SCM, de dispositivo que preveja a dispensa de determinadas obrigações dos respectivos regulamentos, quando o serviço de telecomunicação se destina à aplicações IoT e comunicações máquina-a-máquina, observando-se as condições de contratação acordadas entre as partes. (grifos nossos)

Na Minuta de Resolução (SEI nº 3980846), propôs-se alterar o  Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011; o Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011; e o Regulamento de Gestão de Qualidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012, todos com a mesma redação, como segue:

“Art. XX .......................................................................................................

...................................................................................................................

§ XXº As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ XXº Para fins do que dispõe o §XXº, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de sensoriamento, coleta, armazenamento, processamento de dados e/ou auxílio à tomada de decisão.

No que se refere ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, a Minuta de Resolução apresenta a proposta da seguinte redação:

“Art. 1º......................................................................................................

...................................................................................................................

§ 3º As obrigações previstas nos Títulos III, IV e V deste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ 4° Para fins do que do que dispõe o §3º, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de sensoriamento, coleta, armazenamento, processamento de dados e/ou auxílio à tomada de decisão.”

A PFE, em seu Parecer, ressalta a necessidade de se atentar para a previsão de revogação do RGQ-SCM, do RGQ-SMP e do RGQ-STFC quando da entrada em vigor do novo o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, objeto do Processo nº 53500.006207/2015-16. Ademais, recomenda que o tema seja tratado no âmbito daquele processo, uma vez que lá não se optou por flexibilizar, de antemão, as normas de qualidade no tocante a IoT.

A esse respeito, a área técnica se posicionou no Informe nº 37/2019/PRRE/SPR, como segue:

A PFE não apresentou óbice quanto ao mérito do alternativa escolhida neste tema, qual seja a excluir a incidência das normas de qualidade e direito do consumidor sobre as relações entre as prestadoras de telecomunicações e os provedores de aplicações IoT/M2M. 

Já com relação a forma, a PFE apontou que talvez seja oportuno tratar o tema no bojo do processo 53500.006207/2015-16, item 11 da Agenda Regulatória 2019-2020, que já passou por Consulta Pública e propõem a revogação dos atuais regulamentos de qualidade e a criação de um novo instrumento único, o RQUAL.

Quanto a esta sugestão, cabe ressaltar que a proposta da área técnica tem como base os regulamentos vigentes na Agência e que será necessário a atualização do texto no caso de aprovação do RQUAL. Da mesma forma, caso este item  tenha uma discussão mais célere do que a do item 11 da Agenda, o que é possível tendo em vista a sensibilidade e extensão do tema qualidade, será necessário incluir a alteração proposta nos regulamentos de qualidade atuais no bojo do novo RQUAL.

Agora, esta área técnica não entende oportuno migrar a discussão da exclusão das obrigações de qualidade para aplicações IoT para o item 11 da Agenda, uma vez que este já passou pelo processo de Consulta Pública e que este instrumento pode trazer opiniões valiosas para a discussão.

Dito isso, concordo com a conclusão da AIR em relação à escolha da alternativa C. Discordo parcialmente, porém, da operacionalização sugerida pela área técnica, conforme passo a explicar.

> Dos Regulamentos de Qualidade

No que se refere às obrigações de qualidade, compartilho do entendimento da área técnica no sentido de excluir a aplicação das normas para a conexão de dispositivos IoT/M2M.

Cenários de aplicações IoT/M2M podem exigir, do serviço de telecomunicações que lhes dá suporte, padrões de qualidade e de regularidade mais ou menos elevados em relação às atuais metas de qualidade da Anatel, fato que implica, no momento, em endereçar a questão para a negociação entre as partes, o que, inevitavelmente, ocorrerá por meio de acordos de níveis de serviços (Service Level Agreement – SLA).  

Registre-se que as normas de qualidade são embasadas por estudos técnicos, não havendo, por ora, insumos para que se verifique os mais variados perfis de uso de conexão de dispositivos IoT/M2M e a sua compatibilidade com as metas impostas. 

Não obstante isso, dada a definição de IoT consignada no Plano Nacional de Internet das Coisas (Decreto nº 9.854, de 2019), entendo pertinente alterar a redação proposta pela área técnica.

Assim, proponho a seguinte redação a ser incorporada ao RGQ-SCM, RGQ-SMP e ao RGQ-STFC:

“Art. XX .......................................................................................................

...................................................................................................................

§ XXº As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ XXº Para fins do que dispõe o §XXº, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, de sensoriamento, atuação, aquisiçãocoleta, armazenamento e/ou processamento de dados auxílio à tomada de decisão.

Adicionalmente a isso e a despeito da posição da área técnica em, nesse momento, alterar os regulamentos de qualidade vigentes e, após a Consulta Pública, promover a atualização, caso já aprovado, do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL (Processo nº 53500.006207/2015-16) para contemplar referida exceção, não vejo razões para isso.

Na Consulta Pública nº 29/2017, realizada para a discussão do RQUAL, foram apresentadas contribuições no sentido de se restringir obrigações contidas naquela proposta para novas aplicações de telecomunicações, tais como IoT.

Dessa forma, em atenção ao princípio da eficiência e para em evitar que o RQUAL seja alterado em curto prazo, entendo oportuno já incluir a exceção de não aplicação das regras aos dispositivos de IoT na minuta de regulamento, que se encontra sob relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz para aprovação final.

> Do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor - RGC

Quanto ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações - RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 2014, a área técnica opinou por aplicar aos acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT tão somente às disposições dos Títulos I (Abrangência, Objetivos e Definições) e II (Direitos e Deveres dos Consumidores).

Nesse ponto, discordo da área técnica. 

Primeiramente, cumpre rememorar que o provimento de IoT é um serviço de valor adicionado, de forma que o seu provedor é considerado um usuário do serviço de telecomunicação que dá suporte à ferramenta, nos termos do art. 61 da LGT. Não cabe à Anatel regulamentar o provimento de aplicações IoT em si, mas sim o serviço de telecomunicações que lhe dá suporte.

Adicionalmente a isso, vislumbro três possibilidades de oferta de IoT. Uma de forma verticalizada, pela própria prestadora de serviços de telecomunicações, de forma que pode não ser clara para o consumidor a distinção entre os dois serviços; outra por um provedor IoT, cuja oferta já agrega um serviço de telecomunicação por ele contratado, sendo transparente para o consumidor final a prestação de um serviço de telecomunicações; e uma terceira hipótese, com probabilidade mais remota de ocorrer, em que o provedor de IoT poderia apenas especificar os requisitos da aplicação para que o consumidor final contrate livremente uma prestadora de serviço de telecomunicação, havendo aqui uma clara separação entre os prestadores. 

Independentemente do tipo de oferta, fato é que alguns dispositivos do Título II do RGC também não fazem sentido para o universo de aplicação IoT, como por exemplo o direito à fruição dentro de padrões de qualidade e regularidade previstos na regulamentação; o direito à liberdade de escolha da Prestadora e do Plano de Serviço; o direito à portabilidade de seu código de acesso; o de receber o documento de cobrança no formato previsto no RGC; a sujeição às regras de suspensão parcial e total do serviço etc.

Dessa forma, não considero adequado aplicar o Título II do RGC aos contratos de acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

Não obstante isso, entendo que para o consumidor, em qualquer modelagem de oferta acima, é importante garantir que o seu contrato com a prestadora preveja as condições de uso do serviço, tais como disponibilidade, franquia, latência e velocidadeEntretanto, esses elementos relacionados à conexão dos dispositivos têm requisitos atrelados às aplicações que serão oferecidas, podendo variar de forma considerável conforme a aplicação a que se destinam. Assim, não cabe, nesse momento de nascimento de tal mercado, a imposição de tantas restrições ou detalhamentos na norma.

Nesse contexto, proponho, em substituição à sugestão da área técnica, o acréscimo de novo artigo no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, como segue:

“Art. 1º-A As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ 1° Para fins do disposto no caput, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados. 

§2º As prestadoras abrangidas por esta norma devem, em todos os documentos relacionados às ofertas de acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT, informar aos consumidores as condições de uso do serviço.”

Ademais, vale lembrar que para os demais aspectos da relação contratual, o Código de Defesa do Consumidor - CDC, é, por ora, suficientemente abrangente para disciplinar a matéria, não havendo necessidade de se normatizar detalhadamente o assunto.

> Do Regulamento Geral de Portabilidade - RGP

Adicionalmente às alterações acima, entendo pertinente acrescentar uma ressalva no Regulamento Geral de Portabilidade – RGP, aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2017.

Isso porque o direito à portabilidade do código de acesso é decorrência daquele insculpido no art. 3º, II, da LGT, verbis:

Art. 3º O usuário de serviços de telecomunicações tem direito:

(...)

II - à liberdade de escolha de sua prestadora de serviço;

Ocorre que nem sempre a portabilidade é possível para dispositivos IoT, de forma que entendo necessário que o RGP preveja a exceção. Assim, proponho a inserção de novos parágrafos no art. 2º, renumerando o seu atual parágrafo único, como segue:

Art. 2º Este Regulamento se aplica a todas as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Parágrafo único. §1º As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo devem assegurar aos usuários, de forma não discriminatória, a Portabilidade.

§2º O disposto no §1º se aplica aos acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT quando presentes as condições técnicas necessárias.

§3º Para fins do disposto no §2º, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados.

Vale mencionar que se encontra em andamento a revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações (Processo nº 53500.059950/2017-22), onde se discute a necessidade de uso de numeração tradicional UIT E.164 em dispositivos IoT. Caso se entenda pela prestação apenas com numeração IPv6 (sem E.164), a portabilidade não seria mais um problema, uma vez que o código de acesso deixa de ser relevante para o consumidor.

Subtema 2.3: Oferta de Serviços IoT baseada em fornecedores de conectividade globais
Problema Necessidade de ofertar serviços com fornecedores globais de conectividade não está plenamente atendida na regulamentação atual (ilegalidade do roaming internacional permanente). 
Objetivos Facilitar que arranjos que envolvam prestadoras de conectividade global possam ser utilizados no Brasil, respeitada a legislação atual quanto à prestação de serviços de telecomunicações no país e à necessidade de outorga pela Anatel.
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Permitir a oferta de serviços com conectividade global sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal).

O tema em análise é uma das questões regularmente trazidas à Anatel quando se trata da oferta de IoT. Explica a área técnica que o modelo de negócio abarcado nos questionamentos recebidos é baseado em uma prestadora de telecomunicações sem presença no Brasil e que, por consequência, não possui uma outorga para prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP, buscando ofertar, a seus provedores, conectividade para serviços baseados em IoT utilizando-se de contratos de roaming internacional. Dessa forma, a prestadora estrangeira conseguiria entregar conexão permanente a um equipamento móvel, geralmente embarcado com um MSISDN estrangeiro (Mobile Station International Subscriber Directory Number), para um cliente brasileiro.

A aplicação IoT envolve a prestação de um serviço de valor adicionado que, necessariamente, cursa sobre um serviço de telecomunicação que lhe dá suporte. Ocorre que, no Brasil, a prestação de serviços de telecomunicações que se utilizem de radiofrequências licenciadas, como é o caso ora tratado, demanda autorização da Agência, não cabendo, portanto, dispensa de outorga. Utilizar uma solução de roaming de forma permanente seria equiparado a prestar serviços de telecomunicações no país sem a devida outorga. Daí advém o entendimento da ilegalidade da utilização da solução de roaming de forma permanente, de forma que a legislação nacional não comporta, atualmente, o modelo de negócio acima descrito.

A alternativa B, tratada no presente tema, depende, assim, de alteração de marco legal, o que envolve incertezas e custos elevados.

Dessa forma, concordo com a área técnica no sentido de que a única alternativa viável é manter o cenário atual, o que, conforme exposto na AIR, não significa impedir o modelo de negócios tratado nos questionamentos recebidos.

A proibição legal envolve o roaming permanente, ou seja, a prestação de serviços de telecomunicações no país sem a devida outorga. Nada impede, contudo, que a solução técnica de roaming como conectividade (utilizada, por exemplo, pelos vencedores da Licitação de Radiofrequência nº 002/2007) possa ser usada por uma prestadora de conectividade global, desde que ela tenha a devida outorga de prestação de serviços no Brasil. Para tanto, a interessada pode se utilizar, entre outros, do modelo de Credenciado de Rede Virtual, cujas amarras regulatórias estão sendo revisitadas na presente proposta, para, por meio da rede da Prestadora Origem, prestar o SMP a seus provedores de IoT.

Reporta a área técnica, na AIR, que os questionamentos recebidos pela Anatel e que deram origem ao presente tema não se esgotam na questão da outorga, mas referem-se também à alocação de recurso de numeração. Mencionam que, em se tratando de equipamento móvel embarcado na solução IoT, não seria viável alterá-lo, carregando o equipamento um número da prestadora internacional. 

Ocorre que, como bem exposto na AIR, já existem padrões internacionais que permitem a configuração dinâmica do equipamento móvel, sendo possível reconfigurá-lo quando ativado no país de destino. Ressalte-se, ademais, que a questão da numeração para IoT também foi abordada na AIR, e consta descrita de forma mais detalhada na análise do Tema 4.

Subtema 2.4: Oferta de Serviços IoT por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação
Problema Necessidade de ofertar serviços IoT suportados por prestadoras de telecomunicações regionais fora de sua área de prestação de modo definitivo.
Objetivos Garantir que serviços IoT suportados por prestadoras de telecomunicações regionais estejam disponíveis mesmo quando o usuário esteja fora da área de prestação original.
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Alterar o RRV-SMP para facilitar o atendimento fora da área de prestação pela Credenciada de Rede Virtual.
Alternativa C – Permitir a oferta de serviços por prestadores regionais fora de sua área de prestação sem a exigência de uma outorga específica (alteração legal).

O presente subtema, diferentemente do tópico anterior, versa sobre restrições geográficas da outorga de uma prestadora regional e não de uma prestadora internacional.

A prestação do Serviço Móvel Pessoal - SMP está restrita à Área de Prestação, que, nos termos do art. 3º, IV, do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, aprovado pela Resolução nº 477, de 2007, é a "área geográfica, composta por um conjunto de Áreas de Registro, delimitada no Termo de Autorização, na qual a Prestadora de SMP está autorizada a explorar o serviço".

 Essa delimitação nada mais é que a área onde a prestadora possui radiofrequências para prestar os serviços, o que leva ao problema da restrição de prestadoras regionais irem além das fronteiras de sua outorga.

Explica a área técnica que, para a mobilidade temporária, a facilidade do roaming supre a impossibilidade da prestadora regional prestar serviços além da sua Área de Prestação. No entanto, o tema versa sobre a mobilidade em caráter definitivo e busca uma solução que venha a evitar posição de desvantagem competitiva da prestadora regional em face de operadoras de atuação nacional. Isso porque, nos moldes atuais, para que a prestadora regional amplie sua Área de Prestação, dependeria ela da disponibilidade de espectro nessas novas áreas e, em seguida, de sagrar-se vencedora em licitação de autorização de uso dessas radiofrequências.

A alternativa B, que apresentou um melhor custo-benefício, versa sobre a flexibilização do art. 11 e do art. 16, do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, a fim de permitir à prestadora regional expandir suas atividades.

A primeira medida oriunda da escolha da alternativa B refere-se à flexibilização do artigo 11, do RRV-SMP. A medida serve para possibilitar que a prestadora regional que se torne Credenciada de Rede Virtual em área onde ela não possua outorga utilize recurso de numeração atribuídos a ela própria e não aqueles destinados à Prestadora Origem, nas hipóteses que ela assim desejar.

A PFE, em seu Parecer, propôs apenas ajustes de redação no dispositivo, o que foi acatado pela área técnica.

Assim, propõe-se que o art. 11 do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, passe a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 11. Quando necessário o uso de Recursos de Numeração na Representação para Prestação do SMP, estes deverão ser alocados conforme a regulamentação da Agência, podendo o Credenciado utilizar os recursos atribuídos à Prestadora Origem ou a ele próprio por meio de suas outorgas.

Parágrafo único. No caso de utilização dos recursos atribuídos à Prestadora origem, esta deverá buscar o uso eficiente dos Recursos de Numeração, mantendo base de dados sobre todas as informações de seus Credenciados, para atender às solicitações da Anatel.”

Concordo em levar à Consulta Pública a proposta de tal flexibilização do art. 11. Tal alternativa endereça um problema relevante, embora, para o ecossistema IoT, ela pode se mostrar ultrapassada em curto espaço de tempo, ao passo em que avançam as discussões sobre a real necessidade de um equipamento IoT/M2M (que em geral são baseados em conectividade IP) precisar ser identificado por um recurso de numeração tradicional (baseado no padrão Internacional ITU-T E.164). 

Essa discussão foi melhor abordada no Tema 4 da AIR (Numeração), mas o problema em si encontra-se endereçado no Processo nº 53500.059950/2017-22, que versa sobre o item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020, referente à revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações, com meta de Consulta Pública no segundo semestre de 2019.

Já a  segunda medida advinda da escolha da alternativa B refere-se à flexibilização do art. 16, do RRV-SMP, para possibilitar ao Credenciado o uso de seus próprios acordos de roaming, se assim desejar, e não necessariamente os da Prestadora Origem. Trata-se de uma questão que retira amarras do processo, facilitando a prestação do serviço pela prestadora regional que se torne Credenciada de Rede Virtual em área onde ela não possua outorga.

Sobre a proposta, a PFE, além de sugerir alteração no texto do dispositivo, o que foi acatado pela área técnica, assim se manifestou:

66. Muito embora não se vislumbre óbice quanto à utilização de acordos próprios de roaming, observa-se que o art. 16 do RRV-SMP também faz referência aos acordos de uso de radiofrequências firmados pela Prestadora Origem com as demais Autorizadas do SMP, regra que também está sendo flexibilizada com a adoção da redação proposta pelo corpo técnico da Agência. No entanto, a AIR refere-se à flexibilização da regra quanto aos acordos de roaming, sem analisar aspectos referentes aos acordos de uso de radiofrequência. Dessa forma, é importante que sejam declinados os eventuais fundamentos para a flexibilização também desta regra, até mesmo para fins de subsídio adequado à decisão a ser proferida pelo Conselho Diretor.

Nesse contexto, o Informe nº  37/2019/PRRE/SPR esclareceu:

Agora, no que toca o comentário do item "r)", é mister esclarecer que tanto o acordo de roaming como um acordo de uso de radiofrequência são técnicas diferentes que buscam atingir o mesmo objetivo, qual seja, permitir o atendimento do usuário de uma prestadora em uma localidade onde ela não detém infraestrutura.

Desta forma, como o objetivo deste subtema do AIR é flexibilizar as regras do MVNO credenciado para permitir que o atendimento de usuário em regiões onde a credenciada não detêm infraestrutura própria, esta área técnica entende que o racional e conclusões que levaram a proposta de alteração no art. 16 são válidos para ambas as técnicas (roaming ou compartilhamento de radiofrequência), estando a proposta de alteração no referido artigo adequada e devidamente justificada.

Assim, proponho acolher a proposta de alteração do art. 16 do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, nos termos apresentados pela área técnica, como segue:

“Art. 16. O Credenciado pode, a seu critério, utilizar os acordos de atendimento a Usuários Visitantes da Prestadora Origem, assim como os acordos de uso de radiofrequências desta com as demais Autorizadas do SMP, ou firmar os seus próprios acordos.”

Tema 3: TRIBUTAÇÃO E LICENCIAMENTO

O tema é um dos mais sensíveis ao crescimento e evolução de ofertas IoT/M2M. O impacto da tributação pode ser fator decisivo na expansão de oferta, pois valores das Taxas de Fiscalização de Instalação (TFI) e de Fiscalização de Funcionamento (TFF), por exemplo, podem limitar modelos de negócios em que um determinado terminal IoT/M2M gere baixa receita. Ainda, assimetrias tributárias entre serviços de telecomunicações e serviços de valor adicionado carecem de aprofundamento na discussão.

Embora questões tributárias fujam da alçada regulatória da Anatel, dependendo de ações do Executivo e Legislativo Federal, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, cumpre à Agência pontuar os problemas e atuar, naquilo que lhe couber, na conscientização dos outros órgãos e da sociedade em prol do desenvolvimento do setor.

Além desse aspecto, o Tema também aborda questões do processo de licenciamento de estações, dada a previsão de aumento considerável no volume de dispositivos a serem licenciados. 

Por fim, foi tratada a restrição trazida pelo art. 86 da LGT, quanto ao impedimento de Concessionárias de telecomunicações ofertarem serviço de valor adicionado e, portanto, IoT/M2M, no mesmo CNPJ.

Assim, dentro do presente Eixo, analisaram-se 4 subtemas, como segue:

Subtema 3.1: Taxas de fiscalização (licenciamento e funcionamento)
Problema A incidência das taxas de licenciamento das estações (Taxa de Fiscalização de Instalação – TFI e Taxa de Fiscalização de Funcionamento – TFF) pode inviabilizar  modelos de negócio de Internet das Coisas (IoT/M2M), visto que as características das  aplicações que utilizarão estes tipos de dispositivos podem resultar em uma receita muito baixa por dispositivo.
Objetivos Viabilizar modelos de negócio em que a questão tributária seja um empecilho para o desenvolvimento de IoT, diminuindo a assimetria tributária associada ao provimento de conectividade por meio dos diferentes serviços de telecomunicações.
Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas vislumbradas, estão endereçados no Projeto Estratégico de Reavaliação do  Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações (Processo nº 53500.014706/2016-50), conforme descrito na seção 2 deste subtema. 

Trata-se de tema em que a Anatel vem se posicionando reiteradamente a favor de alterações legislativas na Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966, que criou o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações.

A composição do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações se dá, dentre outras fontes, pelo recolhimento das Taxa de Fiscalização de Instalação – TFI e Taxa de Fiscalização de Funcionamento – TFF.  A Lei nº 12.715, 17  de setembro de 2012, reduziu a TFF e a TFI para estações móveis do Serviço Móvel Pessoal, do Serviço Móvel Celular ou outra modalidade de serviço de telecomunicações que integrem sistemas de comunicação máquina a máquina - M2M.

Vale mencionar que, para fins de aplicação dos valores reduzidos de TFI e TFF previstos na Lei nº 12.715, utilizava-se a definição de comunicações máquina-a máquina contida no  Decreto nº 8.234, de 2 de maio de 2014. Contudo, o Plano Nacional de Internet das Coisas, aprovado pelo Decreto nº 9.854, de 25 de julho de 2019, revogou o Decreto nº 8.234, de 2 de maio de 2014, alterando a definição de comunicações máquina-a máquina, como segue:

Decreto nº 8.234, de 2 de maio de 2014 (REVOGADO)

Art. 1º Para fins do disposto no art. 38 da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, são considerados sistemas de comunicação máquina a máquina os dispositivos que, sem intervenção humana, utilizem redes de telecomunicações para transmitir dados a aplicações remotas com o objetivo de monitorar, medir e controlar o próprio dispositivo, o ambiente ao seu redor ou sistemas de dados a ele conectados por meio dessas redes.

 

Decreto nº 9.854, de 25 de julho de 2019

Art. 8º  Para fins do disposto no art. 38 da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, são considerados sistemas de comunicação máquina a máquina as redes de telecomunicações, incluídos os dispositivos de acesso, para transmitir dados a aplicações remotas com o objetivo de monitorar, de medir e de controlar o próprio dispositivo, o ambiente ao seu redor ou sistemas de dados a ele conectados por meio dessas redes.

Embora a Lei nº 12.715, de 2012, já tenha reduzido a TFF e a TFI para sistemas de comunicação máquina a máquina, outras proposições legislativas, como o PL nº 7.656, de 2017, visam até mesmo eliminar esse custo, o que traria impacto relevante e benéfico no desenvolvimento das aplicações IoT, uma vez que se estima que a receita auferida por unidade de dispositivo em determinados modelos de negócios serão na ordem de centavos de Real. 

Na Consulta Pública promovida em julho de 2019 pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), a mesma preocupação foi externada como um risco associado ao desenvolvimento das redes 5G, na medida em que a manutenção do modelo atual de tributação "inviabilizará diversos tipos de aplicações e modelos de negócios para IoT e 5G, notadamente os que dependerem de um número massivo de estações, deixando o país em patamar defasado em relação ao restante do mundo".

Para uma melhor avaliação do impacto da tributação sobre o setor de telecomunicações, o processo que trata do Projeto Estratégico de Reavaliação de  Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações (Processo nº 53500.014706/2016-50) foi desdobrado, por determinação deste Conselho Diretor, para a criação de um grupo de estudos coordenado pela Superintendência de Outorgas e Recursos à Prestação (SOR) e composto pela Superintendência de Administração e Finanças (SAF) e pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), com a finalidade de propor solução tributária viável e apta a recompor, se for o caso, o impacto gerado com a alteração no licenciamento de estações móveis e máquina a máquina (M2M).

Com isso, foi instaurado o Processo nº 53500.058462/2018-89 contendo minutas de proposições legislativas sobre a matéria, e que se encontra sob a relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz. As minutas em questão, após analisadas por este Conselho, serão endereçadas ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações - MCTIC, a fim de que sejam apreciadas pelo Poder Executivo, dados os substanciais ganhos que essa medida de simplificação tributária irá promover para o setor. 

Portanto, para evitar duplicidade de tratamento, concordo com a área técnica no sentido de que o tema continue endereçado no Processo nº 53500.058462/2018-89.

Subtema 3.2: Volume de dispositivos a serem licenciados
Problema Com o amadurecimento e desenvolvimento das tecnologias e modelos de negócio da Internet das Coisas (IoT/M2M), é previsto que o número de dispositivos aumente consideravelmente. Neste cenário, o processo de licenciamento de estações pode ser impactado por este alto volume de dispositivos.
Objetivos Viabilizar a expansão dos modelos de negócio IoT/M2M, sem sobrecarregar o processo de licenciamento de estações.
Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas vislumbradas, estão endereçados no Projeto Estratégico de Reavaliação de  Modelo do Outorga e Licenciamento de Estações (Processo nº 53500.014706/2016-50), conforme descrito na seção 2 deste subtema. 

O subtema versa sobre o aumento, já observado, de dispositivos conectados à internet e o impacto disso no processo de licenciamento da Anatel. 

Apesar de ser um assunto que pode trazer barreiras à expansão de IoT, ele já se encontra endereçado no Processo nº 53500.014706/2016-50, referente ao Projeto Estratégico de Reavaliação de  Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações, onde foram analisadas duas alternativas para resolver o problema: (i) o aprimoramento dos procedimentos de licenciamento para suportar o volume de dispositivos IoT/M2M; e (ii) proposição legislativa para dispensar o licenciamento de terminais IoT/M2M.

O processo se encontra, atualmente, no Conselho Diretor, sob a relatoria do Conselheiro Vicente Aquino, com meta de aprovação final no 2º semestre de 2019, ou seja, em fase mais avançada que o presente projeto.

Dessa forma, proponho manter o tema no Processo nº 53500.014706/2016-50.

Subtema 3.3: Tributação nos Serviços de telecomunicações e Serviços de Valor Adicionado (SVA)​
Problema Incerteza quanto ao ônus tributário atrelado a um determinado modelo de negócio IoT/M2M, tendo em vista que há subjetividade na definição da parcela do serviço correspondente a telecomunicações e da parcela correspondente a Serviços de Valor Adicionado (SVA).
Objetivos Mitigar as incertezas tributárias na prestação de serviços englobando os diferentes modelos de negócio IoT/M2M.
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Determinar parâmetros objetivos para delimitar a parcela de cada serviço (telecomunicações e SVA);
Alternativa C – Propor alteração da Lei Complementar nº 87/1996 para excluir os serviços IoT/M2M da incidência de ICMS; e
Alternativa D - Sensibilizar as Unidades da Federação, por meio do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), sobre a importância de se reduzir substancialmente a alíquota do ICMS sobre os serviços de telecomunicações, em especial nos cenários que envolver aplicações IoT/M2M.

O problema em análise decorre da assimetria tributária entre serviços de valor adicionado - SVA, categoria em que se enquadram as aplicações de IoT, e serviços de telecomunicações. A temática não é nova, mas o problema tende a se agravar com a expansão do IoT e a dificuldade de se extrair, do total faturado, a parcela de cada serviço.

De certo, a Anatel não tem competência para a tratativa da temática, que é essencialmente tributária, mas pode, nos termos da alternativa D, trabalhar junto ao Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) para sensibilizar os Estados da Federação para a necessidade de redução da alíquota de ICMS para os serviços de telecomunicações, evitando a citada assimetria.

A alternativa A, escolhida em conjunto com a alternativa D, refere-se à atuação ex-post da Anatel de analisar o caso concreto para mitigar eventuais dúvidas quanto à composição de cada serviço.

De fato, a matéria é sensível e, assim como aquela tratada no subtema 3.1 (Taxas de Fiscalização), onera todo o ecossistema IoT, criando barreiras que refletem na expansão do serviço. Sabe-se, porém, que a isenção tributária ou qualquer redução de alíquota são matérias que exigem um grande esforço no sentido de conscientizar os entes responsáveis sobre os ganhos advindos desses tipos de medida. Não obstante, concordo com o endereçamento proposto na AIR.

Ademais, a mesma preocupação foi externada pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) na Consulta Pública para a elaboração do documento-base da Estratégia Brasileira para Redes de Quinta Geração. O texto-base cita iniciativas de sucesso de alguns Estados da Federação para a ampliação das redes de telefonia móvel por meio de benefícios fiscais concedidos na forma de créditos de ICMS, concluindo o MCTIC pela necessidade de se incentivar, por meio do Congresso Nacional e do Confaz, os governos estaduais a implantar políticas de desoneração tributária para comunicações máquina-a-máquina.

Subtema 3.4: Oferta de serviços “IoT” por concessionárias​
Problema Impedimento de concessionarias ofertarem IoT (SVA), gerando ineficiências tributárias (artigo 86 da LGT), decorrentes da necessidade de múltiplos CNPJs em um mesmo grupo econômico.
Objetivos Garantir que todas as prestadoras de telecomunicações (concessionárias e autorizadas) possam ofertar serviços IoT/M2M de forma isonômica. 
Alternativas Alternativa A – Manter o cenário atual.
Alternativa B – Propor alterações legais para permitir a oferta de SVA (inclusive IoT/M2M) por concessionárias;
Alternativa C – Propor alterações legais para permitir a oferta de SVA específica para IoT/M2M por concessionárias.

O problema tratado no subtema em comento decorre de vedação às Concessionárias imposta no art. 86 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT), verbis:

Art. 86. A concessão somente poderá ser outorgada a empresa constituída segundo as leis brasileiras, com sede e administração no País, criada para explorar exclusivamente serviços de telecomunicações.

Reportou a área técnica, na AIR, que, para evitar a restrição da LGT, grupos econômicos compostos por concessionárias e autorizadas prestam o SVA por intermédio de empresas (CNPJs) que detém Autorização de serviço de telecomunicação. No entanto, para evitar custos tributários referentes a operações entre as empresas, há um movimento de consolidação das pessoas jurídicas, mas a citada vedação impede a consolidação integral.

Para que o problema seja solucionado, exige-se alteração legal, de forma que a única alternativa viável, no momento, é manter o cenário atual.

De qualquer forma, a solução do problema apontado pode vir da aprovação do PLC nº 79, de 2016 (PL 3.453, de 2015), já deliberado na Câmara dos Deputados e em tramitação no Senado Federal. O projeto em comento tem por viés permitir a adaptação das outorgas de concessão em outorgas de autorização, retirando a incidência da amarra em questão para as Concessionárias que adaptarem suas outorgas. 

TEMA 4: NUMERAÇÃO

Problema

Possível escassez de numeração tradicional para atender a demanda de dispositivos IoT.

Objetivos Mitigar os riscos de escassez de recursos de numeração em razão do crescimento exponencial de acessos com o desenvolvimento do ecossistema IoT/M2M, gerindo tais recursos de numeração de maneira eficiente.
Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados no item 12.3 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações (Processo nº 53500.059950/2017-22), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Com o aumento exponencial de dispositivos IoT, a questão da limitação de recursos de numeração deve ser endereçada.

Não obstante, apontou-se que o tema está sendo tratado nos autos do Processo nº 53500.059950/2017-22, que versa sobre a revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações, item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020, com meta de Consulta Pública no segundo semestre de 2019.

No citado processo, dada a possível escassez de numeração tradicional UIT E.164 para atender a demanda de dispositivos IoT, foram aventadas quatro alternativas, a saber: (i) manter o cenário atual; (ii) estabelecer Plano de Numeração específico para IoT/M2M; (iii) utilizar a mesma numeração dos serviços existentes (atualmente para o SMP e o STFC), nos casos necessários; (iv) permitir a prestação apenas com numeração IPv6 (sem E.164).

A proposta tratada nos autos do Processo nº 53500.059950/2017-22 já passou por Consulta Interna e encontra-se na área técnica para análise e encaminhamento para este Conselho Diretor para aprovação de Consulta Pública.

Assim, por ser um tema específico já tratado em outros autos, visando evitar duplicidade de propostas, concordo com a conclusão da AIR para que o assunto continue a ser endereçado na revisão da regulamentação sobre numeração de serviços de telecomunicações.

TEMA 5: AVALIAÇÃO DE CONFORMIDADE

O tema em tela versa sobre o processo de avaliação de conformidade da Anatel e seu escopo de permitir a implantação de novas tecnologias sem impactar nelas próprias e nas outras existentes.

Dada a característica do desenvolvimento do ecossistema de novas tecnologias relativamente à velocidade com que os modelos de negócio são criados e transformados, aparecendo novos tipos de dispositivos a todo o momento, o tema foi subdividido em dois subtemas:

Subtema 5.1: Demanda de Avaliação Da Conformidade de produtos IoT
Problema Risco de o volume massivo de solicitações para homologação de produtos gerar um gargalo na autorização do uso e comercialização de produtos IoT/M2M.
Objetivos Permitir a introdução de dispositivos IoT aderentes aos requisitos técnicos estabelecidos pela Agência no País, sem que o processo de avaliação de conformidade se torne um gargalo na disponibilização dos dispositivos ao mercado.
Alternativas Alternativa A – Não realizar a avaliação da conformidade de dispositivos IoT/M2M;
Alternativa B – Alterar a avaliação da conformidade de dispositivos IoT/M2M para Declaração de Conformidade;
Alternativa C – Manter o processo vigente

O problema em tela advém do receio de impacto no processo de avaliação de conformidade da Anatel decorrente do possível aumento repentino na demanda de certificação de produtos a serem integrados no ecossistema IoT.

O processo de avaliação da conformidade brasileiro é baseado em ensaio de tipo, onde a certificação é realizada por amostra do modelo de equipamento, tendo por finalidade, entre outros, garantir a segurança do usuário e do ambiente a sua volta, resguardando-o quanto a aspectos como: compatibilidade eletromagnética (EMC), segurança elétrica e taxa de absorção específica (SAR).

Na conclusão do subtema na AIR, entendeu-se mais vantajoso manter o processo vigente dada a observação de que os dispositivos destinados ao ecossistema IoT são compactos e desenvolvidos de forma modular, o que implica no fato de um mesmo modelo de transmissor de radiofrequências poder ser utilizado em uma variedade de aplicações. Dessa forma, reduz-se o volume de produtos que deverão passar pelo processo de homologação da Agência.

Não obstante isso, cumpre destacar que o projeto de revisão do modelo de certificação da Anatel (Processo nº 53500.010924/2016-15), atualmente na PFE, traz maior flexibilidade para os processos de avaliação da conformidade pela Anatel e, sem dúvida, tendem a impactar de forma positiva no problema aqui levantado.

Por ora, concordo com o endereçamento dado na AIR, ressaltando que, ainda que, embora o processo de avaliação da conformidade brasileiro possa trazer aos agentes um custo regulatório e operacional, tais custos são insignificantes frente aos ganhos obtidos pela sociedade relativamente à procedência, qualidade e segurança dos produtos para telecomunicações disponibilizados no mercado nacional.

Subtema 5.2: Segurança cibernética em dispositivos IoT
Problema Presença de vulnerabilidades de segurança em produtos para telecomunicações, mais especificamente em dispositivos IoT/M2M, conectados à rede mundial de informação (internet), que propicia, entre outros, a proliferação de ataques cibernéticos.
Objetivos

Identificar e proporcionar ao consumidor um ambiente com maior segurança cibernética. Aí se incluem a estabilidade e a confiabilidade. O objetivo imediato é mitigar a probabilidade de ocorrência de ataques cibernéticos que explorem vulnerabilidades existentes em dispositivos IoT.

Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados item 58 da Agenda Regulatória 2017-2018, referente à revisão da regulamentação sobre segurança das redes de telecomunicações (Processo nº 53500.078752/2017-68), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Na medida em que a maior parte dos produtos para telecomunicações que se conectam à internet podem ser enxergados como dispositivos computacionais, que entendem e reagem ao ambiente que eles residem, várias questões de segurança merecem atenção. A AIR listou três dessas questões que vem sendo discutidas em fóruns internacionais, como segue:

Software embarcado: Esses dispositivos embarcam softwares que podem conter vulnerabilidades. Tais vulnerabilidades podem ser exploradas para diversos tipos de ataques, como, por exemplo, os ataques de negação de serviço (Denial-of-Service – DoS).

Privacidade: Esses dispositivos podem conter sensores ou câmeras e sistemas de localização por GPS. Um acesso não autorizado poderá indicar a localização de uma pessoa ou poderá revelar informações sensíveis de empresas ou de pessoas por meio do acesso às câmeras ou microfones instalados nos produtos.

Firmware: Semelhante ao caso dos softwares embarcados, o firmware dos dispositivos pode ser susceptível a ataques quando possui vulnerabilidades. Um grande tema da discussão, na área de segurança dos dispositivos é o processo de atualização do firmware. A falta de atualização do firmware é um problema recorrente. Outro problema neste contexto é a forma de atualização, que pode ser realizada sem autenticação ou garantia da veracidade do firmware que será instalado. Um ataque possível é a substituição do firmware do dispositivo por outro “preparado” de tal forma que pode, por exemplo, conceder o controle total do equipamento a uma pessoa não autorizada.

O objetivo da ação tratada no presente subtema é mitigar incidentes relacionados à segurança cibernética.

Não obstante ser um tema afeto a IoT, encontra-se em andamento na Anatel a revisão da regulamentação sobre segurança das redes de telecomunicações (Processo nº 53500.078752/2017-68), que já passou por Consulta Pública e encontra-se, atualmente, na PFE para elaboração de Parecer. 

O processo tem meta de aprovação final prevista para o segundo semestre de 2019, nos termos da Agenda Regulatória 2019-2020 e a AIR analisou, para o caso, as seguintes alternativas para o endereçamento do problema: (i) manutenção do status quo; (ii) estabelecimento de compromisso de correção de vulnerabilidades por parte do fabricante do dispositivo IoT; (iii) certificação e homologação dos dispositivos IoT, levando em conta requisitos de segurança; (iv) avaliações de segurança em dispositivos IoT já homologados seguindo-se um processo de procura de falhas – Pós-venda específico; (v) criação de especificações para o projeto e a construção de dispositivos IoT observando-se critérios específicos de segurança; (vi) previsão de instrumentos autodeclaratórios em relação à segurança cibernética, para a certificação e homologação de dispositivos IoT.

Vale mencionar que a temática da Segurança foi abordada na Consulta Pública promovida pelo MCTIC, sendo destacadas, na versão preliminar do texto-base da "Estratégia Brasileira para Redes de Quinta Geração", as seguintes oportunidades que se mostram alinhadas com o projeto em andamento na Anatel:

 - Editar uma política nacional de segurança cibernética, incluindo a definição de uma instância nacional responsável pela articulação de um sistema nacional de segurança cibernética, com envolvimento dos setores público e privado;

- Promover estudos com vistas à definição de processos de certificação e homologação de segurança cibernética para equipamentos de telecomunicações;

- Considerando sua natureza de infraestrutura crítica, disseminar a capacidade de proteção e de resposta a incidentes de segurança entre os prestadores de serviços de 5G, os fornecedores de aplicações e os usuários finais, inclusive o próprio governo;

- Estimular o desenvolvimento voluntário de códigos de conduta e de regras de boas práticas por parte de fabricantes de equipamentos e operadoras de serviços de telecomunicações;

- Promover a incorporação da lógica de privacy and security by design nos diferentes estágios do ciclo de vida de equipamentos de 5ª geração; e

- Incentivar o desenvolvimento de uma cultura de responsabilidade compartilhada com relação à segurança cibernética.

Assim, por se encontrar em fase mais avançada de discussão, entendo por acatar a proposta da área técnica no sentido de manter a matéria nos autos do Processo nº 53500.078752/2017-68.

TEMA 6: ESPECTRO

O objetivo do presente tema era avaliar a possibilidade de se destinar faixas de uso limitado para aplicações IoT/M2M, considerando princípios de uso eficiente do espectro e discussões a nível internacional.

No entanto, não foram mapeados problemas em relação ao tema, uma vez que a necessidade de disponibilização de espectro não é uma questão específica do universo IoT e estudos conduzidos pela União Internacional de Telecomunicações - UIT concluíram pela não necessidade de espectro específico para aplicações IoT. 

TEMA 7: INFRAESTRUTURA E INSUMOS

É hialino que o provimento de aplicações IoT se dará, basicamente, por meio da infraestrutura de telecomunicações.

O Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, aprovado em 13  de junho de 2019 por este Conselho Diretor, trouxe um diagnóstico da infraestrutura de telecomunicações do País, assim como projetos para superar as deficiências verificadas.

Tais deficiências se mostram uma barreira à expansão de aplicações IoT, especialmente em áreas rurais e estradas, mais carentes de infraestrutura, ao passo que inúmeras aplicações IoT dependem de cobertura em referidas localidades. 

Além de questão de capilaridade e capacidade das redes de telecomunicações, a AIR mapeou problemas como a recusa ou imposição de altos preços nos acordos de roaming e o acesso aos postes de distribuição de energia elétrica, que dificultam a expansão das redes de telecomunicações.

Nesse contexto, o presente tema foi dividido em três subtemas, a saber:

Subtema 7.1: Infraestrutura de Banda Larga para suportar Serviços IoT
Problema Necessidade de infraestrutura de banda larga (backhaul de alta velocidade, preferencialmente de fibra ótica, e aumento da capilaridade das redes de acesso, em especial da cobertura móvel em áreas rurais e remotas) para suportar serviços IoT/M2M.
Objetivos

Avaliar as ações necessárias para garantir que infraestrutura de banda larga de qualidade que permita a oferta de aplicações IoT/M2M chegue às localidades com preço justo.

Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas estão sendo endereçados na elaboração do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT (Processo nº 53500.026707/2016-47), conforme descrito na seção 2 deste subtema.

Como mencionado acima, o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT apontou uma série de lacunas de infraestrutura de telecomunicações no país, o que inviabiliza o desenvolvimento de IoT, principalmente em pequenos municípios, estradas e áreas rurais e remotas.

Não obstante isso, o PERT também trouxe projetos para superação das deficiências verificadas, estruturados em três eixos, quais sejam: (i) expansão das redes de transporte; (ii) ampliação das redes de acesso; e (iii) implantação de redes públicas essenciais. Além disso, o PERT relaciona possíveis fontes de financiamento de projetos estabelecidos no Plano.

Assim, entendo que a questão aventada no subtema 7.1 já se encontra endereçada no PERT e nos desdobramentos decorrentes de seu diagnóstico, nada havendo a acrescentar no presente subtema.

Subtema 7.2: Acordos de roaming nacionais​
Problema Dificuldade na negociação de acordos de roaming nacionais em condições que permitam justa competição por prestadores de abrangência regional.
Objetivos

Dar transparência e maior efetividade nas negociações de acordo de roaming nacional, permitindo condições que permitam justa competição pelos prestadores de abrangência regional.

Alternativas Verificou-se que, para o presente tema, o problema a ser atacado, assim como as alternativas aventadas já foram endereçados na revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, recentemente concluída por meio da edição da Resolução nº 694, de 20 de julho de 2018, conforme descrito na seção 2 deste subtema.

A questão do roaming, segundo se reportou na AIR, foi aventada durante o processo de tomada de subsídios para os casos de aplicações IoT/M2M dependentes de mobilidade temporária.

As preocupações manifestadas referiam-se à uma eventual restrição injustificada de acesso às redes visitadas pelo detentor da infraestrutura, ameaçando o desenvolvimento de IoT no país.

Contudo, a Resolução nº 694, de 20 de julho de 2018, referente à revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, trouxe uma série de medidas regulatórias assimétricas aos detentores de poder de mercado significativo no mercado de roaming nacional, incluindo o roaming de dados em todas as tecnologias disponibilizadas pela Prestadora a seus usuários, mitigando, assim, práticas anticompetitivas voltadas ao prejuízo da sua negociação.

Dessa forma, o problema objeto do subtema 7.2 já se encontra tratado no PGMC.

Subtema 7.3: Compartilhamento de Infraestrutura​​
Problema Dificuldade de acesso a infraestruturas passivas para ampliação das redes de telecomunicações (disponibilidade e preços).
Objetivos

Facilitar a ampliação de redes de telecomunicações de acesso promovendo o compartilhamento de infraestrutura dentro do setor de telecomunicações ou com o setor de energia elétrica, especialmente da rede de distribuição deste serviço.

Alternativas

Verificou-se que, para o presente tema, existem dois projetos na Agência que permeiam o tema, a saber, os itens nº 2 e 61 da Agenda Regulatória para o biênio de 2017 e 2018. Quanto ao primeiro item, em outubro de 2017, foi publicada a Resolução nº 683, que aprovou o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações.

Em relação ao segundo item, trata-se do projeto de reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, o qual se encontra na etapa de elaboração de Análise de Impacto Regulatório.

Ambos os projetos endereçam a questão do compartilhamento de infraestrutura e buscam a atacar o problema aqui identificado, conforme descrito na seção 2 deste subtema.

O compartilhamento de infraestruturas passivas, tais como postes, dutos e torres, é imprescindível para a expansão da capacidade de cobertura e conectividade dos serviços de telecomunicações, possibilitando, por consequência, o crescimento dos modelos de negócio envolvendo IoT.

Conforme exposto na AIR, o pleito de agentes do setor geralmente relacionados à dificuldade de acesso a essas infraestruturas, seja por questões de disponibilidade ou de preços, é endereçado em dois projetos.

Um deles culminou na aprovação do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, por meio da Resolução nº 683, de 2017, que regulamentou as Leis nº 13.116/2015 (conhecida como Lei Geral das Antenas) e nº 11.934/2009 (conhecida como Lei sobre Radiação não Ionizante – RNI).  

Sobre a Lei Geral das Antenas, especificamente, no texto base da Estratégia Brasileira de Redes de Quinta Geração (5G), objeto de Consulta Pública promovida pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), destaca-se a elaboração, por parte daquele Ministério, proposta de regulamentação de diversos pontos da Lei com o objetivo de viabilizar soluções conjuntas entre Governo Federal, Estados e Municípios, para evitar atrasos na implantação de infraestrutura de telecomunicações.

O segundo projeto está previsto na Agenda Regulatória 2019-2020 e  refere-se à reavaliação da regulamentação sobre compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações. A matéria está sendo tratada no Processo nº 53500.014686/2018-89 e encontra-se em fase de elaboração de AIR.

Por se tratar de projeto complexo, que envolve agentes econômicos não regulados pela Anatel, tendo passado por inúmeras reuniões entre Anatel e a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, assim como visitas técnicas necessárias para formar um diagnóstico preliminar de uma problemática , concordo com a conclusão da AIR quanto a manter a questão em processo específico.

Vale mencionar, além dos projetos citados, que outros compartilham do mesmo objetivo de expansão e compartilhamento de infraestrutura no país, tais como os Termos de Ajustamento de Condutas (TAC), o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), o Projeto de Lei da Câmara nº 79, de 2016, e a proposta de Edital de Licitação para a disponibilização de espectro de radiofrequências para a prestação de serviços de telecomunicações, inclusive por meio de redes ditas de quinta geração (5G).

IV.b - Da Consulta e da Audiência Públicas

A matéria encaminhada para deliberação deste Colegiado não sugeriu o prazo de duração da Consulta Pública. 

De acordo com o art. 59, §1º, do Regimento Interno da Anatel - RIA, a Consulta Pública não deve ter prazo inferior a 10 (dez) dias.

Já a nova Lei das Agências, Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, prevê em seu art. 9º, §2º, o prazo mínimo de 45 (quarenta e cinco) dias para Consultas Públicas. Embora ainda esteja em vacatio, não vejo prejuízo ao cumprimento da Agenda Regulatória em se adotar o prazo previsto na Lei.

Considerando-se que o tema é de grande relevância para o setor, considero adequado propor o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a Consulta Pública, bem como a realização de uma Audiência Pública em Brasília, de forma a possibilitar o esclarecimento de temas contidos na proposta.

NOTAS

[1] We need to empower computers with their own means of gathering information, so they can see, hear and smell the world for themselves, in all its random glory. (Fonte: https://www.rfidjournal.com/articles/view?4986 )

[2] https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/conhecimento/pesquisaedados/estudos/estudo-internet-das-coisas-iot/estudo-internet-das-coisas-um-plano-de-acao-para-o-brasil/

[3] https://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/sessaoPublica/sessao_publica/estrategia5g.html

[4] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9854.htm

CONCLUSÃO

Pelo exposto, voto:

por submeter à Consulta Pública, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a presente proposta  e o Relatório de AIR (SEI nº 3549612​), nos termos da Minuta de Resolução (SEI nº 4446467) e da Minuta de Consulta Pública (SEI nº 3550191);

pela realização de 1 (uma) Audiência Pública, em Brasília-DF;

por determinar à Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR), em parceria com as demais Superintendências da Anatel, que adote medidas, desde já, para implementar as alternativas escolhidas para tratativa do subtema 1.2 (transparência com o regulado) do Relatório de AIR (SEI nº 3549612), zelando pela atualização das informações sempre que necessário;


logotipo

Documento assinado eletronicamente por Moisés Queiroz Moreira, Conselheiro, em 01/08/2019, às 17:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


QRCode Assinatura

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4208862 e o código CRC B453A129.




Referência: Processo nº 53500.060032/2017-46 SEI nº 4208862