SEI/ANATEL - 1126061

Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013

Regulamento de Numeração, aprovado pela Resolução nº 83, de 30 de dezembro de 1998

Regulamento de Administração de Recursos de Numeração, aprovado pela Resolução nº 84, de 30 de dezembro de 1998

Regulamento do Preço Público Relativo à Administração dos Recursos de Numeração, aprovado pela Resolução nº 451, de 8 de dezembro de 2006

Regulamento de Numeração do Serviço Telefônico Fixo Comutado, aprovado pela Resolução nº 86, de 30 de dezembro de 1998

Agenda Regulatória 2015-2016, aprovada por meio da Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015, e atualizada por meio da Portaria nº 750, de 29 de junho de 2016, ambas do Conselho Diretor

Processo nº 535000176652015-72 - Alteração do Regulamento do Preço Público Relativo à Administração dos Recursos de Numeração, aprovado pela Resolução nº 451, de 08 de dezembro de 2006

O presente informe trata de proposta de consulta pública de minuta de Regulamento Geral de Numeração – RGN, a ser apreciada pelo Conselho Diretor da Anatel, em consonância com a Agenda Regulatória 2015-2016 (Ação nº 21 - Reavaliação da regulamentação de numeração de redes de telecomunicações).

Especificamente, a presente proposta objetiva atualizar e adequar as regras referentes à administração e utilização dos recursos de numeração às atuais necessidades e à evolução do setor.

Por meio do Informe nº 79/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0615613), a proposta foi encaminhada para avaliação da Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE), que se posicionou por meio do Parecer nº 490/2016/PFE-ANATEL/AGU (SEI nº 0972437).

Consultada sobre possíveis impactos da proposta em pauta na arrecadação da Agência, a Gerência de Finanças, Orçamento e Arrecadação - AFFO se posicionou por meio do Informe nº 187/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 1049692).

Assim, o presente Informe complementa o Informe nº 79/2016/SEI/PRRE/SPR, com o objetivo de aprimorar a proposta regulamentar em pauta.

a) Pela necessidade de realização de Consulta Pública para a discussão da proposta regulamentar constante dos autos, nos termos do art. 59 do RIAnatel;

b) Pela observação de que a Consulta Interna, conforme comando do art. 60, § 2º, do RIAnatel, não fora realizada,destacandose, todavia, que sua dispensa fora devidamente justificada pela área técnica, nos termos das disposições regimentais sobre o tema;

c) Pela observação de que, realizada a Análise de Impacto Regulatório, com a devida apreciação das opções regulatórias

Os comentários da PFE estão em linha com os entendimentos desta área técnica.

d) É salutar a proposição de aglutinar a regulamentação sobre administração dos recursos de numeração num só documento, de modo que não se vislumbram óbices de cunho jurídico a que se compile a regulamentação atinente à administração de recursos de numeração em um só documento, o que, de fato, facilitará o acesso do administrado às normas regulatórias; e

Os comentários da PFE estão em linha com os entendimentos desta área técnica. Conforme item 3.14 do Informe nº 79/2016/SEI/PRRE/SPR, a necessidade de simplificação regulatória visa “tornar a regulamentação mais clara, objetiva e concisa, introduzindo melhor qualidade e consistência regulatórias, bem como, criando condições para melhoria da eficiência dos processos de administração dos recursos de numeração.”

e) Pela inexistência de empecilhos jurídicos a que se repasse a função de desenvolvimento, evolução e sustentação do sistema de suporte à administração dos recursos de numeração, bem como de seus respectivos custos, a uma entidade terceira;

Com relação a este ponto, os comentários da PFE também estão em linha com os entendimentos desta área técnica. Cabe lembrar que a utilização de entidades administradoras não é novidade no setor, tendo, inclusive, contribuído para melhora de eficiência nos processos regulatórios. Podemos citar como exemplo: a Entidade Administradora da Portabilidade – EAP (instituída no Regulamento Geral de Portabilidade - RGP, anexo à Resolução nº 460/2007) e da Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado (instituída no Plano Geral de Metas de Competição - PGMC, anexo à Resolução nº 600/2012).

Importante lembrar, que não se está propondo a transferência da administração dos recursos de numeração, que é de competência exclusiva da Agência, mas da ferramenta utilizada para tal finalidade. Com a transferência da operação do sistema que dá suporte à administração dos recursos de numeração a uma entidade externa especializada, cria-se as condições para que a atualização desse sistema esteja aderente às necessidades de evolução tecnológica e de negócios do setor, situação que hoje resta prejudicada pelas limitações do SAPN. Paralelamente, a Agência poderá direcionar os seus recursos para a sua atividade fim, ou seja, a administração dos recursos de numeração e a regulação do setor.

f) É importante, no entender desta Consultoria Jurídica, que a Anatel pontue como será realizada a divisão dos custos referentes ao SAPN entre as prestadoras, de modo que constasse da minuta regulamentar proposta de divisão dos custos relativos ao SAPN e que se avaliasse se seria possível que essa divisão levasse em conta não só o valor total do custo de desenvolvimento e manutenção do sistema, mas considerasse proporcionalmente a efetiva utilização dos recursos de numeração pelas prestadoras;

Com relação à divisão dos custos do Sistema/Entidade Administradora pelas prestadoras, é entendimento da área técnica que se deva observar a experiência já adquirida (pela Agência) na implantação das entidades administradoras hoje em operação.

No caso da Entidade Administradora da Portabilidade, por exemplo, o Regulamento de Portabilidade não entra no detalhe da divisão de custos da referida entidade, porém estabelece (no art. 60) que cabe às prestadoras a definição dos critérios de compartilhamento dos custos comuns e, na ausência de acordo quanto a tais critérios, caberá a Anatel defini-los tempestivamente. Além disso, o regulamento prevê (no art. 40), como forma de coibir abusos e práticas anti-competitivas, a submissão à Anatel (pelas prestadoras) do critério utilizado na definição de participações no pagamento pelos serviços decorrentes da contratação da entidade.

Considerando o sucesso desse modelo, entendemos que o mesmo também se mostra adequado à presente proposta, pela similaridade dos projetos. Neste entendimento, foram feitos ajustes na minuta do regulamento, incorporando essas ideias. Tal abordagem ataca a preocupação levantada pela Procuradoria, sinalizando (para o setor) que a Anatel atuará, se necessário, para coibir eventuais abusos, resguardando assim as prestadoras de menor porte.

g) Quanto ao ponto, é interessante notar que a área técnica da Anatel sugere que, adotado esse cenário, não seria mais necessária a cobrança do preço público pelo uso dos recursos de numeração (PPNUM);

h) Inicialmente, cabe destacar que, no entendimento deste Órgão Jurídico, o preço público não detém natureza tributária;

i) Segundo a área técnica, os custos da administração dos recursos de numeração são, basicamente, referentes ao sistema SAPN e aos recursos humanos envolvidos nessa administração, custos esses que seriam repassados às prestadoras. Os demais custos, como, por exemplo, os custos relacionados aos recursos humanos envolvidos na administração dos recursos de numeração, não seriam passíveis de cobrança, pois, para a área técnica, a cobrança nessa hipótese seria medida antieconômica face aos baixos valores envolvidos. Nesse ponto, reputase pertinente, para fins de motivação processual, que a área especializada indique as parcelas dos custos administrativos referentes à administração dos recursos de numeração e pontue os valores reais envolvidos que deixariam de ser arrecadados com essa proposição;

Com relação a este ponto, informamos que os custos anuais constam do Processo nº 535000176652015-72, que alterou o Regulamento do Preço Público Relativo à Administração dos Recursos de Numeração – PPNUM (Resolução nº 660/2015), onde o cálculo de valor de referência (Vr) considerou os custos de manutenção do sistema e de recursos humanos envolvidos, na estrutura atual do Sistema de Administração do Plano de Numeração - SAPN. Os custos de evolução do sistema não foram considerados no referido processo, pois não se vislumbrava aperfeiçoamentos no sistema naquele momento, visto que se tratava de situação temporária até que a conclusão da revisão geral da regulamentação de administração dos recursos de numeração.

No referido processo foi estimado um custo de R$1.294.000,00 para o biênio 2016-2017 (ou R$ 647.000,00/ano), com base nos recursos de numeração atribuídos às prestadoras que se utilizam dos recursos de numeração para a prestação do serviço aos usuários. Esse é o valor estimado a ser arrecadado, para cobrir os custos com o SAPN se todas as prestadoras recolhessem o PPNUM. Todavia, como será abordado no próximo item, nem todas as prestadoras pagam o PPNUM, amparadas por decisão judicial.

Para auxiliar o presente estudo, a AFFO levantou alguns dados referentes à arrecadação do PPNUM, conforme tabela abaixo, extraída do Informe nº 187/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 1049692). Por meio da tabela é possível visualizar:

os valores que foram gerados (tendo sido excluídos aqueles cancelados posteriormente) para os serviços nos quais há recursos de numeração (SMP, STFC e SME);

os valores que foram pagos pelas empresas (incluídos eventuais encargos moratórios); e

os débitos com a exigibilidade suspensa em função de demandas judiciais (valores originais e atualizados).

TABELA 1 – ARRECADAÇÃO DO PPNUM, 2007-2016

Além da queda acentuada dos valores do PPNUM ao longo dos anos em face da metodologia de cobrança adotada, boa parte das prestadoras do SMP possuem decisões judiciais, o que lhes garante o direito de não realizar o pagamento do referido preço público. Como a maior parte dos recursos de numeração está atribuída às prestadoras móveis (em torno de 60% dos recursos, conforme dados do Processo nº 535000176652015-72), tem-se um cenário de incerteza na arrecadação do referido preço público para o futuro como aponta o Informe nº 187/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF, in verbis:

3.4. Em relação aos dados, é importante ressaltar que os valores gerados de PPNUM caíram de forma drástica ao longo dos anos em virtude da sua metodologia de cobrança, que adotou um parâmetro multianual como referência. Caso fosse mantido esse parâmetro, o impacto imediato da ausência de cobrança pela Anatel desse preço público poderia ser estimado em algumas poucas dezenas de milhares de reais – tendo em vista que esses foram os valores pagos nos últimos três anos.

3.5. No entanto, como há proposta de mudança da sistemática, com a Anatel realizando a cobrança do PPNUM anualmente e tendo em vista os cálculos do valor de referência que foram apresentados para a definição da nova fórmula do preço público, pode-se afirmar que o impacto na arrecadação poderia ser maior, já que seria equivalente ao que a Agência estima arrecadar aplicando essa metodologia.

3.6. Esse cenário hipotético, contudo, além da óbvia limitação de representar apenas uma conjectura, também encontraria uma barreira de difícil transposição: a maior parte das operadoras de SMP possuem decisões judiciais que lhes garante o direito de não realizar o pagamento do PPNUM. (....)

Particularmente com relação ao ano de 2016, os valores gerados e pagos não refletem os custos calculados porque ainda deve ser realizado um trabalho para gerar a cobrança do passivo. Quanto a este ponto estão sendo tomadas as medidas para a resolução deste problema.

Tendo em vista que a maior parte do custo relativo ao processo de administração dos recursos de numeração se dá no desenvolvimento, evolução e sustentação do sistema, incluindo recursos de pessoal (que hoje são necessários), a cobrança do PPNUM perde sentido com a gestão do sistema sendo transferida para uma entidade externa, a ser custeada pelas prestadoras. Dentro deste novo contexto, a manutenção dessa cobrança poderia acarretar uma situação de bis in idem, gerando um cenário de possível insegurança jurídica.

Ademais, com a transferência do sistema para uma entidade externa, o trabalho atualmente dispensado pela Gerência de Certificação e Numeração - ORCN, por conta de questões operacionais decorrentes da gestão dos recursos de numeração e dos sistemas envolvidos, será reduzido significativamente (processos que possuem uma rotina manual devem ser automatizados). Restará, portanto, as atividades de regulação propriamente dita, não se justificando, s.m.j, a permanência da cobrança do PPNUM. A tabela abaixo sintetiza as atividades realizadas pela ORCN, considerando dois cenários: (i) com o sistema na Agência; e , (ii) com o sistema sendo gerido por uma entidade externa.

ATIVIDADES REALIZADAS PELA ORCN

Item “j”

j) Quanto à sistemática de cobrança do preço público pelo uso dos recursos de numeração (PPNUM), para a hipótese de a operação do sistema de controle dos recursos de numeração ser mantida no âmbito da Agência, entende que não há empecilhos de ordem jurídica à proposição do corpo especializado. De todo modo, para fins de instrução processual e debate, reputase interessante que a área técnica analise o ponto a seguir. Como se observa da AIR, a cobrança do referido preço público será anual, com base no total de recursos de numeração em poder da administrada ao final de cada ano. Aqui, indagasse se não seria o caso de a cobrança desse valor levar em conta não o total de recursos de numeração em poder da administrada ao final de cada ano, mas o total de recursos que estiveram em seu poder ao longo do ano;

Na hipótese de a operação do sistema de controle dos recursos de numeração ser mantida na Agência, esclarecemos que a decisão de cobrar o PPNUM ao final do período de um ano se dá por questões práticas, numa avaliação custo x benefício. A reflexão trazida pela Procuradoria demandaria controles bem mais refinados nos sistemas, acarretando maiores custos de desenvolvimento. Como a devolução de recursos de numeração por parte das prestadoras não é uma situação corriqueira, a implementação de um nível de controle mais refinado não se justifica, pois não traz ganhos efetivos e benefícios práticos ao processo de gestão dos recursos.

Apesar da reflexão trazida pela Procuradoria, lembramos que a proposta do regulamento (seguindo a conclusão da AIR) está baseada num sistema informatizado mantido pelas prestadoras e desenvolvido por entidade administradora contratada para tal finalidade. Neste caso, a cobrança do PPNUM será transitória, mantendo-se até o início da operação do novo sistema pela entidade.

Item “k” a “l”

k) Quanto à proposta relacionada ao formato do Código Não Geográfico (CNG), entendesse que o prazo proposto pela área técnica é razoável e possibilita que sejam tomadas as providências adequadas no que tange à informação dos usuários;

l) Pelo destaque de que a área técnica propõe que as prestadoras adotem técnicas mitigadoras que poderiam ser utilizadas pelas prestadoras para minimizar os impactos da medida proposta. Indagase se não seria conveniente que a regulamentação preveja a obrigação de adoção de tais técnicas;

No que tange ao prazo de 12(doze) meses para a migração dos CNGs que permanecem fora do padrão estabelecido em regulamentação, os comentários da PFE estão em linha com os entendimentos desta área técnica.

Quanto à sugestão da PFE para que a regulamentação preveja a obrigação de técnicas mitigadoras para minimizar os impactos da medida proposta, esclarecemos que a regulamentação vigente já prevê a interceptação das chamadas para tais casos, conforme art. 117 do Regulamento do STFC (Resolução nº 426/2005).

Todavia, isso não impede que outras técnicas de mitigação sejam utilizadas pela prestadora, porém, devido às particularidades e interesses envolvidos para cada situação, a melhor abordagem deverá ser avaliada caso a caso entre a prestadora e o cliente detentor do código não geográfico.

Item “m”

m) Quanto à atribuição do Código de Seleção de Prestadora (CSP), a área técnica propõe que apenas seriam atribuídos Códigos de Seleção de Prestadoras àquelas que não puderem se valer dos procedimentos de marcação alternativa constantes dos art. 30 e 31 da Resolução nº 86/1998. Segundo a área técnica, a proposta aumenta a eficiência no uso do CSP, já que este, sendo recurso escasso, não pode ser disponibilizado a todos os interessados. Em relação a esta proposta, não se vislumbram óbices jurídicos a sua efetivação.

Os comentários da PFE estão em linha com os entendimentos desta área técnica.

DAS OUTRAS ADEQUAÇÕES

Numa reavaliação da proposta regulamentar em pauta, observou-se que alguns pontos careciam de melhoria e adequações, visando o seu aperfeiçoamento, tendo sido realizados os devidos ajustes. Destacamos abaixo os principais pontos.

Obrigações mínimas da Entidade Administradora

Foi inserido novo artigo na proposta regulamentar para fazer constar as condições mínimas a serem contempladas no contrato da prestadora com a Entidade Administradora, incluindo obrigações para com a Anatel, a exemplo das atuais Entidades Administradoras instituídas pela regulamentação setorial.

Exclusão do Art. 36

O art. 36 da minuta regulamentar prevê a alteração da forma de cálculo do PPNUM até a implantação do novo sistema, a ser desenvolvido pela entidade administradora contratada para tal finalidade. Numa reavaliação da proposta concluímos que não seria razoável tal alteração, pois implicaria em custos de desenvolvimento de sistemas para uma situação que será temporária. Desse modo, considerando a transferência da atividade para uma entidade externa, entende-se ser mais prudente manter a atual sistemática de cobrança, aprovada pela Resolução nº 660 (que alterou o Regulamento do PPNUM). Tal abordagem segue sugestão trazida nos itens 3.9 e 3.10 do Informe nº 187/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF, in verbis:

Nota-se, de imediato, que o PPNUM é alçado à categoria de regra transitória, na medida em que sua cobrança passaria a ter uma data limite: até a implantação do Sistema Informatizado Específico Para Administração dos Recursos de Numeração pela entidade externa autorizada. Ao mesmo tempo, propõe-se alteração na sistemática atual de cobrança do preço público, que passaria a ser anual. Tendo em vista que a entidade externa teria 12 meses para desenvolver o sistema, a cobrança do PPNUM nos novos moldes ocorreria, no máximo, uma única vez. Em outras palavras, a cobrança do PPNUM já estaria com os seus dias contados, perdurando tão somente por um período de transição, após o qual a Anatel transferiria à entidade externa as atribuições referentes à administração dos recursos de numeração.

Nesse caso, tal alteração implicaria custos para adequar os sistemas da Agência a uma receita que possivelmente teria sua cobrança descontinuada. Desse modo, caso seja aprovada a proposta de transferência da atividade a uma entidade externa, entende-se ser o caso de manter a forma de cobrança atual e, na hipótese de a transição não ser efetuada até o final de 2017, quando vencerá o prazo estipulado no art. 9º da Resolução nº 451 de 2006, prorrogar o seu termo final.

Por fim, ressalta-se que a alteração da forma de cálculo (para cobrança anual) deve ser considerada apenas no caso de a operação do sistema de controle de recursos de numeração permanecer na Anatel, conforme discorre o Tema 03 da AIR. Neste caso, caberiam os ajustes sugeridos no Informe no item 4 do Informe nº 187/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF.

Alteração do prazo de cobrança do PPNUM

Considerando que a proposta de RGN estabelece um prazo de 12 meses para entrar em funcionamento o novo sistema, a ser desenvolvido pela Entidade Administradora, será necessário alterar o prazo de cobrança do preço público definido no art. 9º do Regulamento do PPNUM (Resolução nº 451). Como a regulamentação estabelece que a cobrança do preço público se aplica até o mês de dezembro de 2017, foram feitas adequações na minuta de resolução propondo a prorrogação da cobrança até o décimo segundo mês da publicação do regulamento. Após esse prazo o PPNUM deixará de ser cobrado e a Resolução 451 será revogada.

Ressalta-se, que o valor do Vr (valor de referência do cálculo do PPNUM) também precisa ser revisto em face do tempo total em que a cobrança será extendida. Preliminarmente, a proposta traz o Vr calculado por um período de 12 meses, mas, possivelmente, este valor terá que ser recalculado.

ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS

Por fim, cabem alguns esclarecimentos em relação a alguns pontos do Informe nº 79/2016/SEI/PRRE/SPR, para que não restem dúvidas sobre a proposta. No item 3.46 do referido informe foi colocado que para aumentar a eficiência do uso do CSP seria necessário adequar a regulamentação, e para tal seriam excluídos os artigos 21, 26 e 28, e alterado o artigo 24. Cabe aqui a correção da informação, pois, apenas o artigo 24 guarda relação com a proposta de uso mais eficiente do CSP. No que tange aos demais artigos, as motivações de exclusão são as seguintes:

Artigos 21 e 28 - estes artigos estão sendo excluídos, pois a proposta regulamentar autoriza (no artigo 31) as prestadoras à designar, além dos códigos de acesso de usuários, os códigos não geográficos e os códigos de Serviço de utilidade Pública, não sendo mais necessário a expedição de ato pela Anatel.

Artigo 26 - este artigo está sendo excluído, pois a proposta regulamentar discorre de forma mais detalhada (no artigo 26) sobre os processos de atribuição dos recursos - ordem das solicitações recebidas, sequência estabelecida em sorteio ou resultado de licitação. Assim, a exclusão do artigo busca eliminar redundância na regulamentação.

Diante o exposto, observadas as determinações regimentais, propomos o envio ao Conselho Diretor da proposta regulamentar em questão, para fins de apreciação e deliberação.