Análise nº 43/2019/EC

Processo nº 53500.000579/2018-73

Interessado: Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC

CONSELHEIRO

EMMANOEL CAMPELO DE SOUZA PEREIRA

ASSUNTO

Avaliação sobre liberdade tarifária no STFC LDN e Revisão da granularidade das Áreas Locais STFC, conforme consta no item 59.1 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018.

EMENTA

CONSULTA Pública. proposta de resolução. superintendência de Regulamentação. avaliação liberdade tarifária Ldn e revisão granularidade áreas locais. Superintendência de competição. concessionárias stfc. item da agenda regulatória 2017-2018. Lei Geral de Telecomunicações estabelece a possibilidade de liberdade tarifária para os serviços prestados em regime público. existÊncia de ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço. PROPOSTA DE adoção do regime de liberdade tarifária para a modalidade LDN do STFC. Manutenção da estrutura vigente de Área Local do stfc. pela submissão da proposta à consulta pública.

Trata-se de proposta de Avaliação sobre liberdade tarifária no STFC LDN e Revisão da granularidade das Áreas Locais STFC, temas que constam do item 59.1 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018;

O art. 104 da Lei nº 9.472 de 6 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações, estabelece a possibilidade de liberdade tarifária para os serviços prestados em regime público, nos seguintes termos: “Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.”

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) concluiu pela evidência de ampla e efetiva competição e, assim, pela possibilidade de adoção do regime de liberdade tarifária para a modalidade LDN do STFC. 

Da análise impactos decorrentes de uma eventual ampliação das áreas locais do STFC, o Relatório de AIR concluiu por manter a estrutura vigente de Área Local (status quo).

Pela submissão à consulta pública pelo prazo de 30 (trinta) dias, conforme art. 42 da Lei nº 9.472/1997, da proposta de Norma para implantação e acompanhamento de liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso público em geral, modalidade Longa Distância Nacional.

Determinações Adicionais.

REFERÊNCIAS

Agenda Regulatória 2017-2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 02 de janeiro de 2018.

Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2738545);

Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 2878901);

Parecer nº 00534/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3004238);

Informe nº 102/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3067597);

Relatório de Análise de Impacto Regulatório - v.2 (SEI nº 3246846);

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 862/2018 (SEI nº 3090046).

RELATÓRIO

DOS FATOS

Trata-se de proposta de Avaliação sobre liberdade tarifária no STFC LDN e Revisão da granularidade das Áreas Locais STFC, temas que constam do item 59.1 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018 (SEI nº 2274619), conforme quadro abaixo:

Tal tema foi incorporado na Agenda Regulatória em razão de decisão no âmbito do Processo nº 53500.011854/2015-31, que tratou da Revisão da Norma do Fator de Transferência X, no qual foi exarado o Acórdão nº 450 (SEI nº 1961125), por meio do qual o Conselho Diretor deliberou por:

b) ultimar a instrução do Processo nº 53500.004326/2013, que trata da liberdade tarifária do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, na modalidade LDN, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, agregando na análise a revisão da granularidade das Áreas Locais do STFC; e,

c) instaurar processo administrativo para avaliar a conveniência e oportunidade do estabelecimento de liberdade tarifária do STFC na modalidade Local, em observância ao estabelecido no art. 104 da LGT.

Dessa forma, o presente processo trata do item 59.1 da Agenda Regulatória – Revisão da granularidade das Áreas Locais e Liberdade Tarifária do LDN, que teve por meta a elaboração de Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR no 1º Semestre/2018.

Em 28 de junho de 2018, tendo por base a Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 2878901), a área técnica elaborou o Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2738545), que tratou da proposta de Avaliação sobre liberdade tarifária no STFC LDN e Revisão da granularidade das Áreas Locais STFC, e propôs o envio da proposta à Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE) e posteriormente, ao Conselho Diretor para submissão à consulta pública.

A PFE apresentou suas considerações nos termos do Parecer nº 00534/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3004238). Em observância ao referido Parecer, a área técnica elaborou o Informe nº 102/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3067597), analisando a manifestação feita pela PFE, propondo ao final o encaminhamento dos autos ao Conselho Diretor. 

Em 28 de setembro de 2018, por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 862/2018 (SEI nº 3090046), encaminhou-se os autos ao Conselho Diretor.

O presente processo foi objeto de sorteio no dia 15 de outubro de 2018, conforme certidão SEI nº 3353072, tendo sido o então Conselheiro Leonardo Euler de Morais designado relator. No entanto, considerando sua nomeação como Presidente do Conselho Diretor, os autos foram reencaminhados para a Secretária do Conselho Diretor (SCD) para novo sorteio. 

Fui então designado Relator da matéria pelo sorteio realizado em 09 de novembro de 2018, conforme Certidão acostada aos autos (SEI nº 3463088).

É o breve relato dos fatos.

DA ANÁLISE

Cuida-se de proposta de Avaliação sobre liberdade tarifária no STFC LDN e Revisão da granularidade das Áreas Locais STFC, temas que constam do item 59.1 da Agenda Regulatória 2017/2018, aprovada pela Portaria nº 1, de 2 de janeiro de 2018 (SEI nº 2274619).

Dos aspectos formais

Inicialmente, importa analisar os aspectos formais da presente proposta.

Nos termos do disposto na Constituição Federal e na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (LGT) compete à Anatel a regulamentação da matéria sob análise. Nesse sentido, a PFE em seu Parecer nº 00534/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3004238) expôs que:

5. A Constituição Federal (artigo 21, XI, CF) e a LGT atribuíram à Anatel a qualidade de órgão regulador das telecomunicações, conferindo-lhe competência para adotar as medidas necessárias para implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações (artigo 19, I, LGT).

6. Nessa esteira, verifica-se que a aprovação de normas e regulamentos (assim como suas respectivas alterações) pela Anatel constitui exercício de sua função normativa, a qual decorre de sua natureza de órgão regulador.

7. Observa-se, ainda, que o artigo 1º da LGT estabelece ser da competência da União, por intermédio do órgão regulador e nos temos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. Tal organização “inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências” (é o que estabelece o parágrafo único do dispositivo).

8. O art. 19 da LGT, por sua vez, estabelece as atribuições da Anatel, dentre as quais destacam-se:

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

I - instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado; [...] IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

[...]

VI - celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e realizando intervenções;

VII - controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas dos serviços prestados no regime público, podendo fixá-las nas condições previstas nesta Lei, bem como homologar reajustes;

9. A esse respeito, também é oportuno observar o que preceitua o art. 104 da LGT:

Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.

§ 1° No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.

§ 2° Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis.

10. Portanto, não há dúvidas de que compete à Agência a regulamentação da matéria em questão, como forma de, no uso das atribuições que lhe foram conferidas, implementar eventual liberdade tarifária no tocante a uma das modalidades de prestação do STFC no regime público.

11. Assim, conclui-se que a Agência Nacional de Telecomunicações é competente para a elaboração de Norma para Implantação de Regime de Liberdade Tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, na modalidade Longa Distância Nacional, prestado em regime público.

Ademais, mostra-se necessária a submissão da proposta em tela ao procedimento de Consulta Pública, nos termos do exposto pela PFE:

12. Por força do que dispõe o art. 42 da LGT, as minutas de atos normativos de competência da Anatel devem ser submetidas à consulta pública. Vejamos:

Art. 42. As minutas de atos normativos serão submetidas à consulta pública, formalizada por publicação no Diário Oficial da União, devendo as críticas e sugestões merecer exame e permanecer à disposição do público na Biblioteca.

13. A consulta pública, segundo o art. 59 do Regimento Interno da Agência (Resolução nº 612/2013), tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões do público em geral, representando, dessa forma, mecanismo institucional importante de transparência e de legitimação das deliberações.

(...)

18. A consulta pública, então, serve como fórum apropriado ao recolhimento e à ponderação sobre as diversas possíveis manifestações formuladas por indivíduos e grupos sociais interessados no tema específico. Na interpretação de Floriano de Azevedo Marques Neto ^[2] , os entes públicos incumbidos de exercer a regulação estatal sobre um determinado setor da economia devem ser concebidos com ampla transparência e permeabilidade, sem descuidar de certa neutralidade. A permeabilidade se revela no diálogo permanente, transparente e aberto do regulador com os agentes sujeitos à regulação.

(...)

21. É de se concluir, portanto, pela real necessidade de submissão da proposta em tela ao procedimento de consulta pública, arrolado pelo art. 59 do Regimento Interno da Agência, in verbis:

Art. 59. A Consulta Pública tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões do público em geral.

§ 1º A Consulta Pública pode ser realizada pelo Conselho Diretor ou pelos Superintendentes, nas matérias de suas competências.

§ 2º A Consulta Pública será formalizada por publicação no Diário Oficial da União, com prazo não inferior a 10 (dez) dias, devendo as críticas e as sugestões serem apresentadas conforme dispuser o respectivo instrumento deliberativo.

§ 3º A divulgação da Consulta Pública será feita também na página da Agência na Internet, na mesma data de sua publicação no Diário Oficial da União, acompanhada, dentre outros elementos pertinentes, dos seguintes documentos relativos à matéria nela tratada:

I - informes e demais manifestações das áreas técnicas da Agência;

II - manifestações da Procuradoria, quando houver;

III - análises e votos dos Conselheiros;

IV - gravação ou transcrição dos debates ocorridos nas Sessões ou Reuniões em que a matéria foi apreciada;

V - texto resumido que explique de forma clara e suficiente o objeto da consulta.

§ 4º As críticas e as sugestões encaminhadas e devidamente justificadas deverão ser consolidadas em documento próprio a ser enviado à autoridade competente, anexado aos autos do processo administrativo da Consulta Pública, contendo as razões para sua adoção ou rejeição, e permanecerá à disposição do público na Biblioteca e na página da Agência na Internet.

§ 5º Os pedidos de prorrogação de prazo de Consulta Pública serão decididos pelo Superintendente nas matérias de sua competência e, aqueles relativos a matérias sob a competência do Conselho Diretor, distribuídos ao Conselheiro Relator do processo submetido à Consulta Pública, exceto quando a ausência deste prejudicar a análise tempestiva do pedido, caso em que deverá ser realizado sorteio da matéria, nos termos do art. 9º deste Regimento.

§ 6º Na fixação dos prazos para a apresentação de críticas e sugestões às Consultas Públicas, a Agência deverá considerar, entre outros, a complexidade, a relevância e o interesse público da matéria em análise.

22. É importante consignar, ainda, que o art. 59, §3º do Regimento Interno da Agência dispõe expressamente acerca da necessidade de divulgação da Consulta Pública também na página da Agência na Internet e menciona, inclusive, a lista de documentos a serem divulgados, dentre outros elementos pertinentes.

23. Desta feita, é necessário que se proceda à publicação, no sítio eletrônico da Agência na Internet, de toda a documentação pertinente à norma que se propõe editar, nos termos do parágrafo terceiro supracitado, em consonância com a noção de transparência e publicidade que deve pautar a atuação da Agência, e que se refletirá em uma participação mais ampla e consciente da sociedade e dos agentes regulados.

De acordo com o Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, previamente ao encaminhamento da proposta de Consulta Pública ao Conselho Diretor, deve-se realizar Consulta Interna, nos seguintes termos:

Art. 60. A Consulta Interna tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões dos servidores da Agência.

§ 1º A Consulta Interna será realizada previamente ao encaminhamento da proposta de Consulta Pública ao Conselho Diretor, com prazo fixado pela autoridade competente, devendo ser juntada aos autos do processo a que se refere.

§ 2º A Consulta Interna poderá, justificadamente, ser dispensada quando a sua realização impedir ou retardar a deliberação de matéria urgente.

§ 3º A Consulta Interna poderá ser realizada independentemente de realização de Consulta Pública.

§ 4º As críticas e as sugestões encaminhadas e devidamente justificadas deverão ser consolidadas em documento próprio, anexado aos autos do processo administrativo, contendo as razões para sua adoção ou rejeição.

Conforme consta do Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2738545), tal determinação foi devidamente atendida, tendo sido a proposta de Norma para implantação e acompanhamento de liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso público em geral, modalidade Longa Distância Nacional submetida à Consulta Interna nº 793/2018, no período entre 15 e 25 de junho de 2018. De acordo com o extrato do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública - SACP (SEI nº 2877261), não houve contribuições à referida consulta.

Em observância ao disposto no parágrafo único do art. 62 do Regimento Interno desta Agência, a área técnica elaborou a Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 2878901), contdo estudos e alternativas pertinentes aos temas tratados nos autos. 

Pelo exposto, restou demonstrado que os aspectos formais foram devidamente observados. Passa-se a análise do mérito da proposta.

Do mérito das propostas 

 O Relatório de AIR encontra-se estruturado em 2 temas: 

Tema 01 - Avaliação da oportunidade e conveniência da introdução da liberdade tarifária no STFC, Modalidade LDN.

Tema 02 - Revisão da granularidade das Áreas Locais do STFC.

Tema 01 - Avaliação da oportunidade e conveniência da introdução da liberdade tarifária no STFC, Modalidade LDN

De início importa mencionar o que estabelece o art. 104 da LGT, quanto aos pressupostos que devem ser avaliados pela Agência para a implementação do regime de liberdade tarifária no âmbito dos serviços de telecomunicações prestados em regime público, in verbis:

Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.

§ 1º No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.

§ 2º Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis. (grifos)

Com base no disposto, para a adoção do regime de liberdade tarifária deve ser verificada a existência de ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço. Portanto, para que se possa concluir pela possibilidade de implementação desse regime, a avaliação da competição dentro do serviço de longa distância nacional - LDN é imprescindível.

Importa destacar que, anteriormente, em estudo realizado pela Superintendência de Competição - SCP, nos autos do processo nº 53500.012324/2014-20, por meio do Informe nº 455/CPAE/SCP/2013, 19 de setembro de 2013 (SEI nº 2292715, pgs. 6 - 16), concluiu-se pela possibilidade de submeter as concessionária ao regime de liberdade tarifária no STFC, na modalidade LDN, dado a existência de evidências sobre a ampla e efetiva competição na prestação de serviços de Longa Distância Nacional no Brasil. Dessa forma, o estudo apresentado na AIR (SEI nº 2878901) do presente processo buscou atualizar o referido estudo, com intuito de verificar se os resultados obtidos naquele momento ainda se verificam no mercado.

Para avaliar a conveniência e oportunidade da introdução da liberdade tarifária no STFC, na modalidade LDN, analisou-se aspectos relevantes para aferir o nível competitivo desse mercado, entre eles: a substituibilidade entre o Serviço Móvel Pessoal (SMP) e o Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC); a relevância das aplicações “over the top” (OTTs); o número de ofertantes; a concentração de mercado; e a evolução dos preços praticados na modalidade LDN.

O mercado de LDN em âmbito nacional vem apresentando uma tendência de redução no volume de minutos faturados no Plano Básico. Ainda que a referida redução venha se dando se forma discreta, a tendência observada traz indícios de que, no mínimo, os usuários possuem e tem preferido utilizar outros meios para realizar esse tipo de chamada. O gráfico abaixo, constante da AIR, apresentou o comportamento dos minutos faturados de chamadas LDN:

Constatou-se também que a participação do Plano Básico em relação ao tráfego total do LDN vem diminuindo, conforme apresentado no gráfico abaixo, sua participação relativa passou de 8,9% em 2013 para 4,7% em 2016:

Conforme exposto na AIR, tal comportamento pode ser atribuído à utilização de substitutos ao LDN em seu Plano Básico. Infere-se, assim, que o serviço tradicional já é contestado por outras modalidades de comunicação de longa distância, como por exemplo, chamadas em planos alternativos ou originadas de terminais móveis. 

A análise da composição do tráfego do LDN por origem de chamada reforça a referida conclusão ao demonstrar que a participação de tráfego do LDN originado em terminais fixos do plano básico tem perdido espaço para o tráfego originado em terminais fixos de outros planos e principalmente em terminais móveis, o que pode ser atribuído a condições mais atrativas para o consumidor. Por exemplo, as operadoras de serviços móveis têm ofertado planos com chamadas de longa distância como forma de fidelizar seus clientes.

No gráfico abaixo fica evidente que o tráfego LDN originado em terminais móveis possui participação expressiva na composição desse tráfego. 

Cabe ressaltar ainda que, há que se considerar a substituição por tráfego em plataformas com tecnologia de Voz sobre IP – VoIP e por meio de aplicativos Over-the-top – OTTs (sendo que esses dois últimos apresentam características de acessos não restritivos, como preço praticamente nulo). 

Verifica-se a existência de diversos aplicativos de comunicações atualmente em uso, inclusive com suporte a voz, o que corrobora a existência de várias alternativas para os usuários. Pode-se observar que o padrão de consumo tem mudado, com uma ampliação dos minutos realizados através de VoIP, em detrimento da estagnação do tráfego da telefonia tradicional. No gráfico abaixo constante da AIR, evidencia-se que os usuários estão migrando do tráfego de voz tradicional para voz sobre IP:

Embora não haja maiores dados quantitativos que permitam aferir a magnitude do efeito substituição por OTTs, não é descabido inferir que com o avanço da banda larga móvel tal efeito deverá se intensificar nos próximos anos, reforçando o argumento da existência de competição efetiva no mercado de voz de longa distância, uma vez que esses aplicativos representam mais uma alternativa para a realização das chamadas LDN.  

Dessa forma, resta claro que o serviço LDN, originado em terminais fixos do plano básico, tem perdido sua essencialidade frente à competição, convergência e substituição por novos serviços. 

Segundo esperado, observa-se sucessiva redução das receitas dos serviços de longa distância, conforme demonstra o gráfico abaixo elaborado pela área técnica:

Com base no detalhamento das contas, a área técnica obteve um indicador de preço médio, dividindo a receita pelo volume de minutos realizados, que apontou que o preço médio de chamadas LDN, originadas de terminais fixos, móveis ou TUP, caiu aproximadamente 30%, de 2013 a 2016. Com a exceção da CTBC em 2014, essa tendência é observada para todas as prestadoras analisadas, sendo as quedas de preços médios maiores na Oi (65%) e Telefônica (44%). Assim, verifica-se uma queda da receita média por minuto para o serviço LDN.

Quando se analisa o grau de concentração no mercado de LDN, pode-se constatar uma melhoria, o que indicaria uma "sensível desconcentração de mercado no período de 2013 a 2016", conforme aponta o Índice HHI¹ calculado tendo por base o total de minutos trafegados nos principais agentes deste mercado (grupos contendo concessionárias e grupo TIM):

O informe nº 455/CPAE/SCP, de 19 de setembro de 2013, já havia ressaltado que:

4.2.1.19. A desconcentração no mercado de longa distância não é uma exclusividade brasileira. Ao contrário, ao reconhecer tal tendência, diversas agências reguladoras de todo o mundo se mobilizaram no sentido de promover a liberdade tarifária de serviços de longa distância. Por exemplo, nos Estados Unidos a liberdade tarifária para serviços de telefonia de longa distância foi estabelecida ainda na década de 90. No caso americano preponderou o entendimento de que a remoção de controles de preços facilitaria a entrada de novos competidores, aumentando a competição e promovendo investimentos e inovações que levariam a menores custos para a prestação e preços para os usuários. Resultados da política de liberalização confirmam a expectativa dos reguladores norte-americanos e indicam que a liberdade tarifária das chamadas longa distância induziram a menores preços, maior desempenho e benefícios substanciais aos consumidores (Ennis, 2006; Eisenach e Caves, 2014). (grifos)

Importa considerar que, na modalidade LDN, o consumidor tem à disposição um Código de Seleção de Prestadora (CSP), que permite a escolha da prestadora no ato de realização da chamada. A AIR expõe que o Código de Seleção de Prestadora – CSP foi introduzido em 30 de junho de 1999, pelo Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução nº 86, de 30 de dezembro 1998, com implantação obrigatória, até dezembro de 1999, para as chamadas originadas de terminal de acesso fixo. Em 6 de julho de 2003, a obrigação foi estendida às prestadoras de Serviço Móvel Pessoal, conforme estabelecido pela Resolução nº 339, de 22 de maio de 2003. A introdução desse instrumento criou condições para entrada de competidores nesse mercado.

Tal mecanismo ao viabilizar a competição nesse mercado, antes monopolista, gerou uma significativa ampliação do número de autorizações para prestação de serviços de longa distância. De acordo com listagem apresentada na AIR (SEI nº 2878901, pg. 10), atualmente estão a disposição dos usuários mais de 50 CSPs. 

Quando se analisa a quantidade de prestadoras ofertantes de LDN por Unidade da Federação, verifica-se que todas possuem ao menos 7 opções de escolha de CSP por parte dos consumidores, sendo a média de CSP disponíveis por UF igual a 11,7. Do total de Unidades da Federação, 37% possuem mais do que 10 CSP, e 63% delas possuem entre 7 e 10. 

A AIR destacou ainda que todos os setores do PGO encontram-se atendidos por pelo menos duas prestadoras de LDN (a concessionária local e a concessionária de LDN - Embratel), corroborando a percepção de existência de competição no mercado de LDN. Nesse sentido, o Informe nº 455/CPAE/SCP/2013, já havia ponderado o seguinte:

4.2.1.21. Vale ressaltar que o cenário em destaque abrange inclusive as localidades mais afastadas e estratos sociais menos abastados. De fato, todos os setores do PGO são atendidos por pelo menos dias prestadoras LDN (concessionária local e Embratel), o que, devido às características do serviço, já permite forçar os preços praticados para patamares próximos ao custo operacional. Essas mesmas localidades e classes sociais dispõem ainda de todo o aparato de telefonia móvel, inclusive acesso aos planos de serviços que incluem benefícios associados às chamadas de longa distância.

4.2.1.22. Ademais, ainda considerando o cenário mais restrito (apenas duas prestadoras) é extremo e improvável (segundo dados do SACI, em cada área de numeração há pelo menos quatro prestadoras de LDN), mas, ainda assim, suficiente para se aplicar o art. 104 da LGT.

4.2.1.23. Isso se explica pela característica commodity-like do serviço, que, não sendo variável em termos de qualidade e não sujeito a restrição de disponibilidade, tem como determinante de escolha apenas o fator preço.

4.2.1.24. No mercado de LDN, pode-se ir além e incluir ainda a característica de capacidade de produção ilimitada e custo marginal incorrido em novas chamadas próximo a zero. Assim, qualquer escolha que fuja ao critério preço é desarrazoada.

4.2.1.25. Assim, assumindo-se o mais restrito dos possíveis cenários para o LDN, não se pode afirmar que inexiste "ampla e efetiva" competição, fica comprometida a defesa do modelo de price cap para o LDN, assim como da rígida estrutura do plano básico das concessionárias. (grifos)

A análise constante da AIR apresentou evidências de que o Serviço Móvel Pessoal (SMP) pode ser considerado um substituto para o STFC. Em 2015, apenas 2,1% dos domicílios particulares brasileiros possuíam somente o telefone fixo convencional. Já a telefonia móvel, nesse mesmo ano, estava presente em 91,2% dos domicílios, sendo que 58% desses domicílios possuem somente móvel celular.   

O estudo aponta ainda que parece haver uma correlação positiva entre a renda per capita dos estados e o percentual de domicílios com telefonia fixa. As regiões Sul e Sudeste apresentam os maiores percentuais de domicílios com telefonia fixa, respectivamente 38,5% e 51,1%, contra 12% da região Norte e 14,9% da Nordeste de acordo com dados do IBGE para o ano de 2015. Pode-se inferir que a população de mais baixa renda, em razão das restrições orçamentárias, tende a optar pela uso da telefonia móvel, um melhor substituto do telefone fixo do que o oposto.

Frisa-se que a diversidade de planos no SMP, assim como a queda no custo das chamadas, chegando inclusive a zero em determinadas situações (chamadas longa distância entre terminais móveis de uma mesma operadora ou entre um terminal móvel e outro fixo de operadores do mesmo grupo econômico, por exemplo), ampliou as opções para comunicação do consumidor, de modo que as repercussões sobre a demanda pela telefonia tradicional, especialmente pelos Planos Básicos, são inquestionáveis.

Novamente, o exposto corrobora a percepção de diversidade na oferta do LDN.

Importa lembrar que o estabelecimento das tarifas visou evitar abusos das concessionárias resultantes da privatização do setor e garantir a adequada remuneração pela prestação de serviços essenciais. Assim, a manutenção do preço teto pode ser vista como uma vantagem para o consumidor, contudo, importa considerar que houve uma evolução do cenário e que a competição já se incumbiu de garantir um preço menor que o estabelecido por vias regulamentares.

Destaca-se que com base nas análises realizadas não há indícios de margem para prática de abuso de poder econômico, incluindo prática de preços abusivos. São diversas as alternativas ao serviço de voz tradicional e, geralmente, apresentam condições mais vantajosas ao usuário, inclusive no aspecto do preço. Deve-se considerar ainda que com a expansão do acesso à Internet banda larga, a tendência observada aponta para uma crescente substituição do tráfego de minutos do STFC para a comunicação por IP.

Por todo exposto, entendo que restou demonstrado evidências suficientes da ampla e efetiva competição no mercado de LDN, sendo possível, portanto, submeter as concessionárias ao regime de liberdade tarifária, nos termos do art. 104 da LGT, conforme recomendado pela AIR.

Cabe ressaltar que a Anatel poderá, a qualquer tempo, determinar a suspensão ou extinção do regime de Liberdade Tarifária, caso identificados indícios de prática anticompetitiva ou aumento arbitrário de lucros.

A PFE, considerando que o corpo técnico registrou o atendimento às condições previstas no art. 104 da LGT, não vislumbrou óbices à introdução do regime de liberdade tarifária na modalidade LDN do STFC.

Conforme já exposto, no tocante à minuta da Norma para implantação e acompanhamento de liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso público em geral, modalidade Longa Distância Nacional (SEI nº 2876845), a PFE realizou apenas algumas ponderações, que foram acolhidas pela área técnica, nos termos do Informe nº 102/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3067597), e constam da minuta de Resolução (SEI nº 3068207).

Tema 02 - Revisão da granularidade das Áreas Locais do STFC

No Tema 02 da AIR foram analisados os impactos da alteração da granularidade das Áreas Locais do STFC, considerando a ampliação dos limites da área local, que são estabelecidos no Regulamento sobre Áreas Locais para o Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral (Resolução nº 560/2011). 

De acordo com Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2738545), o problema que permeia o presente estudo é a ausência de uniformidade entre as áreas tarifárias do STFC e do SMP, acarretando custos de revisão periódica das áreas locais do STFC e dificuldade de compreensão de informações pelos usuários. Nesse sentido, o Relatório de AIR avaliou a conveniência e oportunidade de revisar a granularidade das Áreas Locais do STFC, igualando-as à Área de Numeração Fechada – ANUF (que é delimitada pelo Código Nacional), alinhando assim tal serviço ao Serviço Móvel Pessoal.

Importa mencionar que a ampliação da área local para o STFC foi anteriormente discutida, ainda que de forma preliminar, no âmbito da revisão dos contratos de concessão para o período 2016-2020 (Processo nº 53500.013266/2013) e da revisão do Regulamento de Tarifação do STFC e do Regulamento Sobre Áreas Locais (Processo nº 53500.012324/2014-20).

No âmbito da revisão dos contratos de concessão, o relatório de AIR indicou que uma eventual ampliação de áreas locais impactaria no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, tornando necessário a adoção de medidas, tais como revisão tarifária, redução de metas de universalização ou redução do ônus contratual, para garantir o reequilíbrio dos contratos. Em seguida, a área técnica manteve o entendimento anterior, por não haver informações que apontassem em sentido diverso.

Em estudo constante da AIR do presente processo quantificou-se economicamente os impactos da Ampliação de Áreas Locais ao limite de uma Área de Numeração, com base nos dados dos modelos de custos Top-Down FAC/HCA, esmiuçando aspectos relevantes e abordando o reequilíbrio econômico-financeiro das concessionárias de STFC.

No tocante aos impactos na rede, expôs que implicará na reorganização da rede de suporte do STFC, provocando a reestruturação dos ativos envolvidos na interconexão e a reconfiguração de centrais telefônicas, com impactos relevantes no processo de roteamento das chamadas telefônicas. Exigirá ainda adequações nos sistemas de faturamento e cobrança das prestadoras, além de requerer investimentos em campanhas de esclarecimento e de orientação aos usuários, no treinamento de atendentes e nas adequações dos canais de atendimento ao público, em face das mudanças envolvidas. Ademais, ponderou que considerando a maturidade da rede de telefonia fixa, podem-se antever dificuldades operacionais devido ao volume e diversidade de equipamentos/sistemas envolvidos nesse processo, muitos inclusive de tecnologia ultrapassada. 

Quanto ao impacto econômico os estudos realizados apontaram que o tráfego de LDN afetado pela mudança (minutagem LDN perdida) corresponde a 16,62% do tráfego total global das chamadas de longa distância nacional das concessionárias do STFC. Na modalidade local estimaram-se perdas para todas as concessionárias analisadas e na modalidade LDN para algumas delas.

Cabe mencionar que as alterações relevantes de regras que acarretem prejuízo ou benefício à concessão, sem relação com a eficiência empresarial da concessionária, alteram o balanço entre direitos e deveres contidos no contrato de concessão, podendo levar à necessidade de um reequilíbrio econômico-financeiro do mesmo, conforme dispõem as Cláusulas 13.1 e 13.2, do Contrato de Concessão.

Assim, considerando que tanto para a modalidade local, quanto para a LDN, foram apontados impactos econômicos passíveis de recomposição do equilíbrio econômico financeiro dos Contratos de Concessão, a ampliação da área local poderá levar ao aumento das tarifas, conforme apontado pelo estudo realizado pela área técnica.

Importa ainda considerar que o estrangulamento da margem de prestadoras locais cuja área de prestação seja inferior a uma área de numeração é um ponto de relevante preocupação, pois traz risco potencial de inviabilizar algumas autorizadas de menor porte, tendo em vista que o pagamento pelo uso de rede de terceiros pode se ampliar significativamente, a depender do modelo de interconexão adotado, inviabilizando modelos de negócios das autorizadas estabelecidas e desestimulando o surgimento de novas entrantes, podendo comprometer a limitada competição da modalidade local fora das grandes cidades.

O Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3246846) destacou que "além do referido estudo, foram consideradas as visões trazidas na Consulta Pública nº 53/2013 (da Revisão dos Contratos de Concessão), oportunidade em que as concessionárias manifestaram ressalvas à proposta de ampliação das áreas locais, havendo posições totalmente contrárias por entenderem que a medida contraria a LGT e insere insegurança regulatória no setor, além de desequilibrar os contratos de concessão (Embratel e Oi), e posições ressaltando que a mudança embute relevante desequilíbrio econômico-financeiro, passível de recomposição (Telefônica e a CTBC). Por sua vez os órgãos de defesa do consumidor e a prestadora TIM S.A se posicionaram favoráveis à medida."

Tais manifestações foram atualizadas pelas prestadoras em atendimento à solicitação da Anatel. Contudo todas as empresas notificadas ratificaram o que fora apresentado anteriormente na Consulta Pública nº 53/2013. O Informe nº 50/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3246846) sintetizou os posicionamentos apresentados nos seguintes termos:

3.10.6.1. CLARO/Embratel (SEI nº 2401028) – A concessionária ratificou seu posicionamento anterior, ressaltando que não percebeu qualquer motivação relevante que possa trazer ganhos, tanto para o usuário, quanto para as prestadoras que justifique alterações significativas nas Áreas Locais. Também destacou que a ampliação das áreas locais trará impactos econômico-financeiros significativos e que a ruptura da atual estrutura implicará na revisão da lógica tarifária. Ainda, segundo a prestadora, “Esse fato nos levaria uma espécie de modelo “perde-perde”, ou seja, as prestadoras de LDN perdem receita, pois têm seu mercado reduzido; as Locais ganham chamadas, porém serão obrigadas a ajustar suas tarifas por conta de seus novos custos e os usuários, na grande maioria das vezes, clientes Locais passam a pagar mais caro por essas chamadas.” A prestadora defendeu a manutenção da configuração atual das áreas locais, para evitar grandes impactos ao serviço.

3.10.6.2. Telefônica/Vivo (SEI nº 2404898) e Algar Telecom (SEI nº 2342387) – apenas ratificaram o posicionamento trazido na Consulta Pública nº 53/2013, sem adentrar em maiores detalhes.

3.10.6.3. Oi/Telemar (SEI nº 2432005) – A concessionária levantou preocupações quanto aos custos de adequação de rede (CAPEX e OPEX), por conta de eventual ampliação das áreas locais (impacto na interconexão, redimensionamento da rede). Ademais, ressaltou que a estrutura tarifária do Plano Básico “... já é de amplo conhecimento da sociedade e, em análises preliminares, não faz sentido no momento no qual o LDN está inserido que ocorra uma disruptura na sua forma de cobrança ao assinante”. Destacou ainda, que “... alterações no regime de Áreas Locais demandarão treinamento dos Canais de Atendimentos, planos de Comunicações eficientes e coordenados, com vistas a minimizar os inúmeros questionamentos da sociedade acerca de uma profunda alteração de um regime de tarifação estável e amplamente conhecido.”

3.10.6.4. A concessionária também levantou preocupações quanto ao impacto na regulamentação setorial e no operacional (Áreas de Tarifação, Indicadores de Qualidade, Portabilidade Numérica, alteração de Códigos de Usuários), bem como quanto à necessidade do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão e à definição de fórmulas para reequilibra-los. Além disso, lembrou do Projeto de Lei (PLC 79) que propõe a a alteração do modelo de Prestação do STFC de Concessão para a Autorização, com impacto no cálculo do Equilíbrio Econômico-Financeiro da Concessão. Por fim, a prestadora defendeu a manutenção das regras vigentes.

3.10.6.5. TIM (SEI nº 2386114) – como autorizada do STFC, a prestadora ratificou o seu posicionamento a favor da ampliação das áreas locais, como medida de estímulo à concorrência no serviço e à redução de altos gastos de transporte.

Em seu Parecer a PFE concluiu que o corpo técnico apresentou as justificativas que ampararam a opção regulatória de manter a estrutura de Área Local vigente, não se vislumbrando óbices para tanto, sob o ponto de vista jurídico.

Por todo o exposto, considerando as implicações técnicas e econômicas advindas de uma eventual ampliação da área local do STFC, bem como das vantagens e desvantagens de cada uma das alternativas analisadas pela AIR, considero que os ganhos advindos da ampliação da área local não compensam os impactos e perdas decorrentes da referida medida. Dessa forma, entendo que a alternativa sugerida na AIR, qual seja, manter a estrutura vigente de Área Local - status quo, é a que melhor atende ao contexto atual de desenvolvimento em que o STFC se insere.

Ainda que opção pela manutenção da estrutura vigente não requeira alteração normativa, sugere-se que os termos do Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) sejam levados ao escrutínio da sociedade por meio do instrumento de Consulta Pública.

Por fim, considerando o exposto na presente análise proponho submeter ao procedimento de Consulta Pública, pelo prazo de 30 (trinta) dias, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 3926562):

Relatório de Análise de Impacto Regulatório concernente à definição da liberdade tarifária para o STFC modalidade Longa Distância Nacional - LDN e granularidade das áreas locais do STFC.

Proposta de Norma para implantação e acompanhamento de liberdade tarifária no serviço telefônico fixo comutado destinado ao uso público em geral, modalidade longa distância nacional, nos termos da minuta de Resolução (SEI nº 3068207). 

Adicionalmente, proponho determinar à Superintendência de Planejamento e Regulamentação e à Superintendência de Competição, que, antes da abertura da Consulta Pública, avaliem as informações de acesso restrito constantes do Relatório de Análise de Impacto Regulatório e disponibilizem uma versão pública do documento, caso seja necessário.

NOTAS

1. O Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) avalia o grau de concentração de um mercado relevante sendo calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes no mercado relevante, tendo a vantagem de refletir a distribuição do tamanho das firmas, posto que o peso conferido às firmas com elevado market share é maior do que aquele relativo às firmas com baixo market share. Seu valor oscila entre 10.000 para o caso do monopólio e menos de 100, para concorrência atomística. Assim, percebe-se que quanto mais concentrado o mercado, maior será o HHI.

CONCLUSÃO

À vista do exposto, proponho submeter ao procedimento de Consulta Pública, pelo prazo de 30 (trinta) dias:

Relatório de Análise de Impacto Regulatório concernente à definição da liberdade tarifária para o STFC modalidade Longa Distância Nacional - LDN e granularidade das áreas locais do STFC. 

Proposta de Norma para implantação e acompanhamento de liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso público em geral, modalidade Longa Distância Nacional, nos termos da minuta de Resolução (SEI nº 3068207). 

Adicionalmente, proponho determinar à Superintendência de Planejamento e Regulamentação e à Superintendência de Competição, que, antes da abertura da Consulta Pública, avaliem as informações de acesso restrito constantes do Relatório de Análise de Impacto Regulatório e disponibilizem uma versão pública do documento, caso seja necessário.

É como considero.

Anexos

Minuta Consulta Pública (SEI nº 3926562)

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Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 22/03/2019, às 17:20, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 3833669 e o código CRC FF4EC1AD.

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