Análise nº 218/2019/AD

Processo nº 53500.006207/2015-16

Interessado: Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

CONSELHEIRO

ANÍBAL DINIZ

ASSUNTO

Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (RQUAL). Análise da versão elaborada após submissão da proposta à consulta pública.

EMENTA

SUPERINTENDÊNCIA DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES (SCP). SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR). REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES (RQUAL). Reavaliação do atual modelo de gestão de qualidade. Previsão em agenda regulatória. PELA APROVAÇÃO.

A reavaliação do atual modelo de gestão de qualidade dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo estava prevista na Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2015-2016.

Foi realizada pela Agência uma análise ampla e detalhada com a participação de atores de áreas distintas e relacionadas ao tema, consolidando a necessidade de revisão do modelo vigente.

Cerne da proposta encontra-se na promoção da competição para alcançar padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários. Tal avanço para ocorrer deve atender às demandas dos usuários por uma experiência satisfatória no uso dos serviços, baseada na capacidade de escolha desses consumidores ao produto que lhes seja mais adequado.

Modelo está estruturado em indicadores que avaliam a qualidade do serviço entregue ao usuário, as reclamações recebidas pela Agência e a pesquisa da qualidade percebida, compondo aspectos técnicos e de relacionamento.  

Adotada como premissa a Teoria da Regulação Responsiva.

Pela aprovação da proposta nos termos da versão SEI nº 4582003.

REFERÊNCIAS

Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019;

Lei Geral de Telecomunicações - LGT;

Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD);

Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB);

Processo nº 53500.023162/2014-55 – Proposta de Regulamento de atendimento, registro, tratamento e acompanhamento, pela Agência Nacional de Telecomunicações, das solicitações dos usuários de Serviços de Telecomunicações;

Processo nº 53500.002609/2015-33 – Proposta de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP;

Agenda Regulatória 2015-2016, aprovada por meio da Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015, do Conselho Diretor da Anatel

Produto II.1 da Consultoria contratada junto à UIT - Benchmark Internacional - (SEI nº 0450291) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0450293);

Produto II.2 da Consultoria contratada junto à UIT - Análise Comparativa - (SEI nº 0319265) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0319270);

Produto II.3 da Consultoria contratada junto à UIT - AIR - (SEI nº 0563884) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0563886);

Sumário Executivo - (SEI nº 0617322)

Acórdão nº 238/2016-CD, que aprova a Consulta Pública do RDISP e direciona o tratamento conjunto na revisão do modelo de Gestão da Qualidade;

Consulta Pública n.º 16/2016 – Consulta Pública do Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP;

Acórdão nº 2333/2016 – Tribunal de Contas da União;

Processo nº 53500.006207/2015-16 – Revisão do Modelo de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações;

Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 1850781);

Acórdão nº 519, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082762);

Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082822);

Informe nº 167/2017/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 2235996);

Análise nº 12/2017/SEI/EC (SEI nº 2259533);

Acórdão nº 695, de 29 de dezembro de 2017 (SEI nº 2271991);

Informe nº 103/2018/SEI/PRRE/SPR, de 23 de novembro de 2018 (SEI nº 3108719);

Processo Administrativo nº 53500.006207/2015-16 - Presente processo de Instrução Normativa;

Parecer n°00960/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 15 de março de 2019 (SEI nº 3927003);

Informe n° 97/2019/COQL/SCO, de 22 de março de 2019 (SEI nº3955339);

Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 340/2019 (SEI nº 3955339).

RELATÓRIO

DOS FATOS

Trata-se de análise da versão relativa à proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, após a avaliação das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29, de 07 de novembro de 2017, e das contribuições feitas pela Procuradoria Federal Especializada.

Importante relembrar, de início, que o Plano Estratégico da Anatel 2015-2024, aprovado em 11/02/2015, estabeleceu as Diretrizes Estratégicas e definiu Objetivos e Estratégias para aprimorar as ações da Agência, visando o efetivo cumprimento da sua missão institucional: "Regular o setor de telecomunicações para contribuir com o desenvolvimento do Brasil". 

O núcleo do Plano Estratégico são os objetivos que serão perseguidos pela Agência nos próximos anos. A partir dos objetivos surgem iniciativas, que dão origem a projetos a serem executados pelos servidores da Anatel.

Quanto aos objetivos de resultado, foram estabelecidos os seguintes:

1. Promover a ampliação do acesso e o uso dos serviços, com qualidade e preços adequados

2. Estimular a competição e a sustentabilidade do setor

3. Promover a satisfação dos consumidores

4. Promover a disseminação de dados e informações setoriais

O Novo Modelo de Gestão da Qualidade foi estabelecido como Projeto Estratégico e inserido na Agenda Regulatória nos seguintes termos:

Reavaliação do arcabouço normativo afeto à qualidade dos diversos serviços de telecomunicações, avaliando a viabilidade de concentrar esforços em um número reduzido de indicadores estratégicos que melhor atendam aos anseios dos usuários destes serviços e ao mesmo tempo minimizem os custos administrativos e operacionais aplicáveis à Anatel e às prestadoras. Ademais, busca-se avaliar a possibilidade de convergência destes indicadores e metas para os diversos serviços de telecomunicações considerando a convergência tecnológica e também das ofertas.

A motivação e embasamento inicial constam em detalhes no Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0528161) e no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR), onde foram apreciados todos os indícios de problemas relacionados ao aperfeiçoamento do Modelo de Gestão da Qualidade, constatados pelas áreas da Agência envolvidas (SEI nº  0563884).

Antes da deliberação do Conselho Diretor da proposta de Consulta Pública, os autos foram encaminhados para apreciação e pronunciamento da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel). A Procuradoria se manifestou nos termos do Parecer nº 00621/2016/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 12 de setembro de 2016 (SEI nº 0806206), o qual foi analisado por meio do Informe nº 153/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0956368).

Foi designado como Relator o Conselheiro Igor de Freitas, que nos termos da Análise nº 49/2017/SEI/IF (SEI nº 1271250) propôs a realização de Tomada de Subsídios (SEI nº 1315656).

Na RCD nº 837, o Conselho Diretor aprovou a realização de  Consulta Pública do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações, como proposta por meio da Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 1850781), do Conselheiro Igor de Freitas, conforme Acórdão nº 519, de 07 de novembro de 2017 (SEI nº 2082762).

O Conselho Diretor, por meio do Acórdão nº 695/2017 (SEI nº 2271991), atendendo pedidos de dilação de prazo, decidiu prorrogar o prazo de contribuições da Consulta Pública nº 29/2017 por mais 60 (sessenta) dias a contar de seu vencimento original.   

Durante esse período foi realizado pela Agência, o Workshop do Novo Modelo de Qualidade, no dia 19/03/2018, com vistas a aprofundar os temas em consulta, tirar dúvidas e ouvir os posicionamentos dos interessados, de especialistas e do público em geral acerca da proposta.

A data final da Consulta Pública nº 29/2017 deu-se em 08/04/2018, com ampla participação e contribuição da sociedade.

Em 23/11/2018, foi encaminhado à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, o Informe nº 103/2018/PRRE/SPR (SEI nº 3108719), que analisou as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29/2017. Em 15/03/2019, a PFE juntou o Parecer n° 00960/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3927003​).

A área técnica analisou as contribuições ao RQUAL, apresentadas no Parecer nº 960/2018 da PFE, por meio do Informe nº 97/2019/COQL/SCO, de 22 de março de 2019 (SEI nº3955339).

A Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 340/2019, foi encaminhada à deliberação do Conselho Diretor, tendo sido objeto de sorteio realizado no dia 28/03/2019, ocasião em que fui designado relator.

É o relato dos fatos.

DA ANÁLISE

A construção do novo modelo de gestão da qualidade foi objeto de intensos estudos no âmbito da Agência e com o setor de telecomunicações.

No Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI 0528161), a área técnica apresentou o diagnóstico do modelo vigente, detalhado no "Sumário Executivo" (SEI 0617322), que aponta os objetivos da revisão do modelo de gestão da qualidade e alternativas para a revisão do modelo, de onde se extraem algumas das fragilidades do modelo atual:

A seguir são apresentadas algumas das fragilidades do atual modelo que ensejaram a avaliação de um novo modelo de qualidade.

§ Granularidade: Os indicadores de qualidade são agregados por áreas que reúnem diversos municípios (CN, UF, área de atuação), o que acaba por dar maior peso às capitais e municípios com maior uso dos serviços em detrimento dos municípios com menor representação. Assim, os resultados de um determinado indicador podem não representar a experiência de uso dos usuários de municípios menores.

§ Periodicidade: A periodicidade mensal de coleta e publicação dos indicadores mostrou-se inadequada para registrar variações reais nos patamares de qualidade, geradora de elevado custo operacional e insuficiente para possibilitar que as ações corretivas de mitigação dos ofensores surtam efeito.

§ Quantidade, atualidade, uniformidade entre os serviços e foco dos indicadores de qualidade: A quantidade de indicadores (ao todo 53, considerando todos os serviços) não se encontra adequada. Dentre as razões que fundamentam este constatação entendemos que existem indicadores que com o decurso de tempo ou ficaram obsoletos ou não mais refletem a atual experiência de uso dos consumidores e nem sempre são compreendidos pelos usuários dos serviços. Além disso, apresentam inconsistências de um serviço para outro, por exemplo, com o estabelecimento de metas diferentes para indicadores idênticos, definições diferentes para um mesmo indicador dependendo do serviço, entre outras, carentes, portanto de uniformização.

§ Estabelecimento de prazos máximos na regulamentação de qualidade: A regulamentação vigente estabelece prazos máximos para atendimento de demandas dos consumidores, por exemplo, para atendimento às solicitações de reparo, mudança de endereço e instalação. Apesar de reconhecer-se a importância desses prazos, dados de acompanhamento da Agência indicam que eles podem ser inadequados ao atual momento. Entende-se que a nova regulamentação deve tratar da qualidade coletiva, e que tais prazos que acabam por definir direitos individuais devem ser remetidos à regulamentação apropriada.

§ Ausência de definições relativas às interrupções de serviço: A regulamentação vigente estabelece obrigações de comunicação e ressarcimento de interrupções. Contudo, não há uma uniformidade de regras de caracterização dos eventos de interrupções para os serviços, o que dificulta o acompanhamento e o entendimento dessas regras pelos consumidores.

§ Comparabilidade dos dados: Os métodos de coleta, cálculo e consolidação dos atuais indicadores, em virtude de sua complexidade de composição, podem ocasionar interpretações diversas quanto à implementação desses mecanismos, necessitando, por isso, atualização e uniformidade para viabilizar melhor comparabilidade entre os resultados das prestadoras.

§ Entidade Aferidora da Qualidade: O modelo de coleta de dados por meio de uma entidade independente, nos moldes atuais, traz dificuldades ao acesso aos resultados brutos das medições pela Anatel. Além disso, o atual modelo de coleta de dados baseado em sondas, probes e medidores, mostrou-se oneroso e limitado em termos de representatividade estatística e abrangência geográfica. Além disso, a dependência do atual modelo no voluntariado traz impactos à validade estatística das amostras devido à dificuldade de retenção dos voluntários.

§ Pequenas Prestadoras de Serviços: O acompanhamento das pequenas prestadoras traz custo operacional para a Agência e para os pequenos prestadores agregando pouco resultado à sociedade.

§ Modelo de comando e controle: Entende-se que a aplicação de sanções pecuniárias é ferramenta importante à disposição da Agência, mas sua aplicação como principal medida coercitiva não traz imediato impacto positivo aos consumidores. Ao contrário, pode vir a ocasionar o desvio do foco dos problemas para os ritos legais, gerando postergação do poder executório deste instrumento punitivo. Tanto que não se pode observar correlação entre o alto montante de sanções aplicadas e a melhoria da qualidade ao longo dos últimos anos.

§ Comunicação com o consumidor final: Publicações difusas, com grande número de indicadores e a ausência de conclusões sobre a qualidade das empresas, dificultam sua compreensão pelos consumidores e suas ações posteriores.

§ Ausência de integração entre as atividades do modelo: As diversas ações de promoção da qualidade implementadas pela Agência nem sempre são alinhadas. Atualmente na Agência, “Qualidade”, “Universalização/Ampliação do Acesso” e “Direitos dos consumidores”, assim como outros, são temas apartados, tratados em áreas diferentes e pouco integrados. Contudo, do ponto de vista dos consumidores, na sua experiência de consumo, a qualidade percebida tem reflexos em todos os aspectos.

Conclui-se que o modelo atual:

• oferece conclusões e informações incompletas sobre a qualidade dos serviços ofertados aos consumidores;

• põe o foco de atuação da Agência e das empresas em discussões administrativas e jurídicas, e não em ações que visem a imediata melhoria da qualidade dos serviços;

• tem um custo operacional relevante para as empresas e para a Agência sem contrapartida proporcional aos consumidores.

A proposta de consulta pública foi objeto de relatoria do Conselheiro Igor de Freitas, que , nos termos da Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 2066835), assim afirmou:

Em síntese percebe-se que o diagnóstico formulado pela Agência e pela Consultoria especializada, pelo TCU no Acórdão 2.333/2016-TCU-Plenário e por vários dos atores consultados é convergente em relação à necessidade de revisão profunda do modelo vigente, para que sejam (i) saneadas suas fragilidades; (ii) privilegiada a percepção do usuários e a instrumentalização de seu poder de escolha; e (iii) criados mecanismos de efetiva solução das falhas de qualidade. Nesse passo, o novo modelo proposto, apresentado a seguir, pretende endereçar as questões levantadas sobre esses temas.

Diante desse diagnóstico, o Relator fez um relato das premissas consideradas para a construção do novo modelo, tomando por base os estudos técnicos incorporados aos autos e o Relatório de Análise de Impacto Regulatório, destacando:

• O foco da nova regulação será da promoção da qualidade geral do setor (ponto de vista coletivo);

• a reformulação do modelo exige a construção de um pilar relacionado à escolha de um conceito de qualidade apto a representar e aferir a 'exigência dos usuários'​.

• a proposta apresentada pela área técnica quanto à composição do elenco de indicadores revela a opção por um rol "híbrido", "combinado", que contempla tanto aspectos do relacionamento entre usuário e prestadora, quanto características técnicas notadamente importantes para o órgão regulador.

• Da granularidade dos indicadores: a proposta de RQUAL erige em um de seus princípios a máxima granularidade e precisão dos indicadores, nos limites das capacidades técnica e estatística.

• Detalhamento dos indicadores: aponta para o Anexo III - Metodologia de Indicadores (SEI 1005918), e entende que suas fórmulas de cálculo não sejam fixadas no presente momento, mas em conjunto com os requisitos mínimos - na Resolução de Requisitos Mínimos (RRM),

• Sobre o monitoramento e controle: quanto à coleta e envio de dados,  o cenário apontado como preferencial foi o de Entidade Terceira, nos moldes da atual EAQ, mas com um escopo mais amplo que o adotado no modelo atual, efetuando a coleta de todos os indicadores de qualidade, conforme menciona o Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI 0528161).

• Para a consolidação e publicação de dados, a escolha da alternativa de frequência semestral, no entender da área técnica e da Consultoria especializada, equilibra os custos do processo de coleta, processamento e análise de dados. Assim, apontou-se o semestre como período ótimo que atenda às capacidades de análise dos dados e acompanhamento adequado da evolução do setor, com a coleta de dados realizada mensalmente.

• Avaliação dos indicadores: a atuação desejável, segundo o resultado da análise multicritério, seria a de se realizar uma combinação entre a avaliação indicador a indicador com uma avaliação do desempenho global das prestadoras. Em síntese, tal alternativa reúne os impactos positivos de cada cenário ao reunir a possibilidade de diagnóstico mais preciso de problemas pontuais da prestadora, propiciado pela análise individualizada de cada indicador, a uma melhor compreensão pelos consumidores da qualidade geral de cada prestadora, decorrente da avaliação de seu desempenho global.

• Consequências da não conformidade: considerou a proposta apresentada pela área técnica, que propôs as seguintes etapas: Período de Vigilância, incluindo a divulgação do período de vigilância aos consumidores, compensação aos usuários, suspensão de vendas e contrapropaganda.

Sobre a Consulta Pública

Durante o período de realização da Consulta Pública nº 29/2017 foram recebidas, por meio do Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública (SACP), 354 (trezentos e cinquenta e quatro) contribuições, elaboradas por 24 (vinte e quatro) contribuidores, incluindo, dentre outros, prestadoras de serviços de telecomunicações, entidade representativas das prestadoras, órgãos de defesa dos consumidores, fabricantes de soluções de medição e cidadãos.

Adicionalmente, foram recebidas 08 (oito) contribuições por e-mail e 11 (onze) contribuições por carta protocolada no SEI, contabilizando 266 (duzentas e sessenta e seis) e 622 (seiscentos e vinte e duas) propostas individuais (contribuições por artigo), respectivamente. Assim, o número total de contribuições foi de 373 (trezentos e setenta e três), com 1.242 (hum mil e duzentas e quarenta e duas) propostas individuais.

Por oportuno, faz-se necessário ressaltar que a realização de consulta pública estabelecida no nosso arcabouço regulatório visa ampliar a participação da sociedade e dos regulados no processo de regulamentação conduzido no âmbito da Agência, não gerando instrumento vinculativo à deliberação deste Conselho Diretor, em face à discricionariedade inerente à Administração Pública, a vinculação ocorre após a aprovação da regulamentação, não antes.

No Regimento Interno a realização de Consulta Pública está prevista no art. 59:

Art. 59. A Consulta Pública tem por finalidade submeter minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante, a críticas e sugestões do público em geral.

§ 1º A Consulta Pública pode ser realizada pelo Conselho Diretor ou pelos Superintendentes, nas matérias de suas competências.

§ 2º A Consulta Pública será formalizada por publicação no Diário Oficial da União, com prazo não inferior a 10 (dez) dias, devendo as críticas e as sugestões serem apresentadas conforme dispuser o respectivo instrumento deliberativo.

§ 3º A divulgação da Consulta Pública será feita também na página da Agência na Internet, na mesma data de sua publicação no Diário Oficial da União, acompanhada, dentre outros elementos pertinentes, dos seguintes documentos relativos à matéria nela tratada:

I - informes e demais manifestações das áreas técnicas da Agência;

II - manifestações da Procuradoria, quando houver;

III - análises e votos dos Conselheiros;

IV - gravação ou transcrição dos debates ocorridos nas Sessões ou Reuniões em que a matéria foi apreciada;

V - texto resumido que explique de forma clara e suficiente o objeto da consulta.

§ 4º As críticas e as sugestões encaminhadas e devidamente justificadas deverão ser consolidadas em documento próprio a ser enviado à autoridade competente, anexado aos autos do processo administrativo da Consulta Pública, contendo as razões para sua adoção ou rejeição, e permanecerá à disposição do público na Biblioteca e na página da Agência na Internet.

Na Portaria 927, de 5 de novembro de 2015, resta assim descrita:

Art. 20. A proposta de Consulta Pública de regulamentação, acompanhada de sugestão de realização de Audiência Pública, quando for o caso, será submetida à apreciação do Conselho Diretor da Agência pelas Superintendências, nas matérias de sua competência, em conjunto com a Superintendência de Planejamento e Regulamentação.

Art. 21. Uma vez aprovada pelo Conselho Diretor, a Consulta Pública será disponibilizada pelo responsável em sistema informatizado para esse fim.

§ 1º A divulgação da Consulta Pública será acompanhada de Informes, análises e votos dos Conselheiros, dentre outros elementos pertinentes e, quando houver, de Relatório de Análise de Impacto Regulatório e manifestações da Procuradoria, nos termos do art. 59, § 3º, do Regimento Interno da Agência.

§ 2º As contribuições e respectivas justificativas encaminhadas durante a Consulta Pública e as razões da Anatel para adoção ou rejeição serão consolidadas em documento próprio, anexado aos autos do processo administrativo, que podem ser submetidos à consideração dos interessados mediante a realização de Tomada de Subsídio.

Conforme apresentado no Informe 103 (SEI nº 3108719), a análise das contribuições foi realizada com subdivisão por temas, que acompanho, inserindo meus comentários e sugestões de mudança, onde entender necessário.

Quanto às contribuições de caráter geral

Nesse item foram agrupadas contribuições que sugeriram aspectos gerais para o aperfeiçoamento da proposta submetida à consulta pública. Comenta-se especificamente as contribuições encaminhadas acerca da Regulação Responsiva, do modelo de qualidade recomendado pela OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico), os comentários da Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência -SEPRAC/MF, de Órgãos de Defesa do Consumidor e da Ouvidoria da Anatel.

Sobre a regulação responsiva

Sobre a regulação responsiva, a área técnica assim apresentou o tema:

Em relação a regulação responsiva, as contribuições sugerem que, na adoção de tal modelo, não seria razoável a previsão de certas medidas compensatórias, por exemplo, suspensão de vendas, exceto em situações excepcionais, porque se partiria do pressuposto de que o estabelecimento de obrigações pelo órgão regulador estaria calcado no princípio da eficiência e da razoabilidade, bem como outros princípios que orientam os serviços públicos. Ademais, as contribuições sugerem que o sistema de prêmios e vantagens só poderia ser aplicado no Brasil depois de uma revisão profunda na cultura de fiscalização e aplicações de sanções pela agência, tendo em vista os graves questionamentos que a ANATEL vem enfrentando por parte do Tribunal de Contas da União quanto ao gerenciamento da qualidade dos serviços de telecomunicações.

Sobre o assunto, entende-se que o tema qualidade já foi objeto de acompanhamento por parte do Tribunal em diversas oportunidades, que sempre apontou a necessidade de melhoria do sistema de acompanhamento e controle, o que justamente se pretende alcançar com a reavaliação do modelo de gestão da qualidade. Em relação à previsão de obrigações de suspensão de vendas e demais medidas compensatórias, houve uma reavaliação por parte do grupo técnico, à partir das contribuições, por ter sido considerada a necessidade de melhor análise dos casos concretos antes da adoção de obrigações mais restritivas.

Até o momento, a regulação setorial tem se estruturado basicamente sob a lógica "comando-controle": definição de obrigações, seguida do respectivo sancionamento administrativo em casos de descumprimento.

Foi justamente nesse cenário de questionamento da efetividade e eficiência do modelo tradicional de regulação estatal baseado na coação que a ideia de regulação responsiva surgiu como uma via alternativa.

Chamou-se de responsiva a regulação estatal menos custosa focada em resultados e capaz de produzir os efeitos desejados independentemente de aplicação de sanções. Seria, em linhas gerais, uma regulação em que o regulado é incentivado a cumprir as normas, em um ambiente de compliance regulatório e com a introdução de instrumentos outros de regulação estatal, que não apenas aqueles fundamentados no poder punitivo do Estado.

Desta forma, na regulação desenhada por THALER e SUNSTEIN, é fundamental a referência direta à realidade concreta, a partir do estudo de dados empíricos e da realização de prévia análise de impacto regulatório.

Nesse passo, vale destacar a Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019, encaminhada ao Congresso Nacional, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, estabelece garantias de livre mercado, análise de impacto regulatório, e dá outras providências, que foi aprovada pelo Senado Federal e encaminhada para sanção presidencial em 21 de agosto de 2019.

A Declaração de Direitos de Liberdade Econômica estabelece normas de proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica e disposições sobre a atuação do Estado como agente normativo e regulador, nos termos do disposto no inciso IV do caput do art. 1º, no parágrafo único do art. 170 e no caput do art. 174 da Constituição.

A MP nº 881/2019 é um importante avanço na questão regulatória, pois em seu art. 2º, I e III, define que o princípio que norteia a intervenção do Estado deve ser mínimo e excepcional, considerando a presunção de liberdade no exercício de atividades econômicas. Ademais, a MP nº 881/2019 em seu art. 5º estabelece que as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral, de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, serão precedidas da realização de análise de impacto regulatório, nos seguintes termos:

CAPÍTULO IV

DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Art. 5º  As propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, editadas por órgão ou entidade da administração pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, serão precedidas da realização de análise de impacto regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico.

Parágrafo único.  Regulamento disporá sobre a data de início da exigência de que trata o caput e sobre o conteúdo, a metodologia da análise de impacto regulatório, sobre os quesitos mínimos a serem objeto de exame, sobre as hipóteses em que será obrigatória sua realização e sobre as hipóteses em que poderá ser dispensada.

É de suma importância para a intervenção do Estado a mensuração do impacto aos atores da medida regulatória, conforme estabelece a Exposição de Motivos da mencionada MP:

12. Apresente proposta versa também sobre o ambiente regulatório sob dois prismas. Primeiramente, no art. 4º, se estabelecem requisitos objetivos, agora previstos em lei, que visam agarantir que o exercício regulador pelo Estado, conforme determina o art. 174 da Constituição Federal, não atuará em sentido contrário ao da liberdade econômica.

13. No aperfeiçoamento de normas, estabelece-se a obrigatoriedade de, quando alcançados determinados critérios, a edição de uma regulação que limitar a liberdade do cidadão será precedida por Análise de Impacto Regulatório, que consiste em um processo sistemático baseado em evidências,que busca avaliar, a partir da definição de um problema, os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos.

Nesse sentido, a Anatel vem buscando aperfeiçoar os métodos e ferramentas para a análise de impacto regulatório, bem como o monitoramento deste impacto e do objetivo a ser alcançado com a medida regulatória.

A AIR e a regulação responsiva são importantes ferramentas para construção de um ciclo regulatório voltado ao resultado.

O Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório, publicado pela Casa Civil da Presidência da República, define AIR como um processo sistemático de análise baseado em evidências que busca avaliar, a partir da definição de um problema regulatório, os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos. Tem como finalidade orientar e subsidiar a tomada de decisão e, em última análise, contribuir para que as ações regulatórias sejam efetivas, eficazes e eficientes.

Neste mesmo sentido, a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabelece que:

Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.              (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.                        (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.                      (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

...

Art. 23.  A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.     (Regulamento)

Há portanto, que se avaliar as eventuais consequências das decisões administrativas quando da atualização regulatória, bem como estabelecer um regime de transição que atenda ao interesse público e seja factível o cumprimento de eventuais novos regramentos estipulados, evitando assim a instauração de processos administrativos desnecessários.

A regulação responsiva é identificada como um instrumento capaz de incentivar o regulado ter compliance com as ações regulatórias, baseado na priorização de temas e medidas de acordo com a responsividade do regulado.

Nessa linha, Ayres e Braithwaite criaram a pirâmide regulatória, no qual o comportamento dos regulados é o que vai determinar a resposta a ser adotada pelos reguladores, devendo sempre iniciar pela técnica regulatória localizada na base, com a assunção da virtude dos regulados.

  A pirâmide vai sendo escalada na medida em que a resposta do regulado às ações do regulador começam a não surtirem os efeitos almejados. Do mesmo modo, se for constatado que as medidas resultaram em mudança positiva no comportamento do regulado, ocorrerá o caminho oposto, havendo um movimento no sentido da base da pirâmide. "Assim, por exemplo, se for identificado o cometimento de uma infração por um ator, ele será advertido por tal fato pelo órgão regulador, sem maiores consequências. Se esta primeira resposta regulatória não surtir o efeito desejado, a pirâmide será escalada e outras técnicas mais intervencionistas serão aplicadas, ainda sem grandes efeitos".

O objetivo principal da regulação responsiva é fomentar os regulados a cumprirem as regras, ao mesmo tempo em que os motivam a continuarem agindo da maneira correta, atendendo ao interesse público, fim precípuo da atuação desta Agência.

Os autores afirmam que diferentes tipos de resposta do regulador são apropriados para diferentes arenas regulatórias (AYRES et al, 1992. p. 36), ou seja, “as ações regulatórias devem ser elaboradas de acordo com a estrutura do mercado regulado e os atores neles presentes”. Depreende-se, portanto, a necessidade de elaboração de estratégia aderente ao setor regulado:

 “(...) a regulação responsiva se diferencia das demais estratégias de regulação em relação ao que dispara as respostas regulatórias e qual esta resposta será (AYRES et al., 1992. p. 5), permitindo a utilização das técnicas de enforcement mais adequadas a cada caso, aumentando, assim, a probabilidade do atingimento dos objetivos elencados pelo Estado.

Assim, diante da necessidade de se estabelecer estratégias regulatórias que permitam a obtenção de resultados efetivos, no sentido de reduzir a incidência de prejuízos sociais, e eficientes, com o menor custo aos reguladores e regulados, a Regulação Responsiva busca justamente identificar e disponibilizar aos órgãos governamentais as melhores técnicas para cada situação particular. Para tanto, devem ser desenhados e utilizados os comandos legais disponíveis e apropriados, que normalmente demandam a inclusão de técnicas de enforcement, pois são raras as regras que atinjam seus objetivos sem o devido enforcement (GUNNINGHAM, 2010, p. 120)”.

Nesse sentido, destaco o projeto de Regulamento de Fiscalização Regulatória, constante do processo nº 53500.205186/2015-10, que busca criar um modelo de regulação responsiva na Agência.

Ainda nesse sentido, destaco o Informe n.º 62/2016/SEI/PRRE/SPR, que fundamentou a necessidade de regulação responsiva como a seguir:

"... propõe-se aqui a revisão do modelo de gestão da qualidade da Anatel, buscando aproximar-se mais do modelo proposto pela teoria regulatória responsiva e da teoria penal restaurativa, cujo fundamento, segundo Ayres e Braithwaite (Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford University Press, 1992), reside no fato da efetividade da regulação depender da previsão de regras que estimulem o regulado a cumpri-las espontaneamente, exigindo um ambiente regulatório de constantes interações entre regulado e regulador.

Para isso, deve-se ter em mente que o direito não é restrito a uma compilação de normas jurídicas de forma sistematizada e que a existência de normas jurídicas não podem se resumir na incidência sobre o caso concreto com fim sancionatório de adaptação social. Deve-se visualizar que o mundo jurídico engloba também arranjos institucionais e normativos que visam regular as relações sociais, de modo que a ciência jurídica deve ser capaz de fornecer a resposta com agilidade e efetividade de forma a incentivar comportamentos conformes.

A regulação estatal não pode atuar somente quando não há o bom funcionamento do mercado, mas deve estar apta a acompanhar o comportamento dos agentes.

Está intrínseco na atividade regulatória, inclusive para o modelo da regulação responsiva, a necessidade de uma interação social e econômica complexa com todos os agentes do mercado. Pois, para que possa ser adotado o referido modelo, deve-se compor um arranjo institucional regulatório “que seja responsivo às movimentações realizadas pelos agentes, ao contexto de mercado e ao ambiente social em que estão inseridos” (JESUS,2015, p. 4).

Assim, a regulação responsiva, por sua vez, reside na capacidade do regulador compreender de modo suficiente essa interação social para estabelecer um arranjo institucional que induza o regulado a obedecer às normas espontaneamente. Deste modo, a qualidade do diálogo entre regulador e regulado é fundamental para o sucesso da regulação responsiva e somente escalando a coação em resposta a não resposta de alguns regulados.

As ilustrações acima representam a Teoria Responsiva, que aponta que a regulação deve sempre buscar a primeira camada de controle, ou seja, o diálogo, o cumprimento espontâneo e autorregulação, e o regulador somente atuando de forma mais impositiva caso o agente regulado não responda adequadamente. De modo simétrico encontram-se as pirâmides de estímulo.

A ideia consiste em atuar entre diálogo e persuasão, para que os regulados possam resolver as questões por si mesmo, sem necessitar de intervenção regulatória. O regulador deve antes tentar o diálogo, para então considerar um rol de abordagens de estímulos, e somente caso estas não sejam suficientes entrar na conceituação de infrações e sanções legais (Braithwaite e Ayres, 1992).

Essa premissa deve ser aplicada mesmo em caso de baixos níveis de qualidade, pois embora o problema seja sério, a resposta natural do modelo é tentar o diálogo primeiro para lidar com isso, para só então superar a presunção se a resistência do regulado conduzir a isso. Cabe ao agente regulatório buscar adotar providências de correção e reparação da inconformidade, e estas concretizadas, o regulado retorna à base da pirâmide.

Deste modo, ao aceitar a persuasão, o agente regulado fica, implicitamente, compelido a realizar e cumprir o acordo que resultar do acompanhamento, ainda que ele possa contribuir para a concretização dos seus termos. Cabe frisar que o agente regulado vincula-se aos termos perante o regulador sem a necessidade de quaisquer considerações de confissão ou apuração de culpa ou dolo. Por conseguinte, nos bastidores da aceitação do regulado, há sempre a possibilidade inexorável da intervenção do regulador (AMARAL, Érica Babini Lapa do. Regulamento responsivo: uma nova perspectiva. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2036, 27 jan. 2009).

Além disso, deve-se ponderar que, com a aplicação desta teoria, o atendimento da condição de conformidade tenta ser resolvida antes de se desenvolver como lide administrativa, em atenção aos princípios da celeridade e economia processual, tendo em vista que o objetivo é melhorar a qualidade dos serviços prestados, bem como o regulado poder atuar de forma mais direta para a melhoria da qualidade do serviço (Braithwaite e Ayres, 1992).

Pressupõe-se que um grande fator de induzimento de cumprimento de regras estabelecidas é a geração de competitividade entre os agentes, mediante a adoção de rankings, de modo a mostrar a sociedade qual prestador ofertante obteve melhores desempenhos diante de determinados parâmetros. Para isso, a presente proposta visa divulgar aos consumidores a Qualidade de Serviço Entregue e Percebida, em contraste com a Qualidade de Serviço Requerida.

Neste sentido, vale a premissa de que o agente regulado assume um compromisso inegociável de subir os degraus das medidas compensatórias caso não sejam adotadas medidas para prevenir a recorrência de quebras de conformidade. Caso o regulado não adote uma postura condizente em melhorar a prestação do serviço ou a faça insatisfatoriamente ocorrerá a escalada das ações a serem tomadas caso os problemas não sejam resolvidos.

Para os teóricos, quando a persuasão falha, uma das razões prováveis é que um regulado está realizando o cálculo racional entre o custo provável de respeitar a norma e os ganhos decorrentes do desrespeito da mesma. A gradação por penalidades mais severas desbalanceará esta equação ao ponto em que o racional passará a ser obedecer à norma.

No entanto, caso o agente não adote a medida compensatória a ele aplicável, esta poderá ser considerada um descumprimento de conduta, implicando em infração ao regulamento. Pois, a medida compensatória tem a natureza jurídica de obrigação, de modo, que a Anatel poderá sempre exigir o cumprimento dessas medidas."

Considero que os princípios estabelecidos na Proposta do novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL devem estar em total sintonia e consonância com os presentes no Regulamento de Fiscalização Regulatória.

Sobre esse ponto, destaco ainda, que na Análise nº 97/2019 (SEI nº 2659033), em que relatei a Proposta de Consulta Pública do Regulamento de Fiscalização Regulatória, pude apresentar meu entendimento sobre a aplicação da teoria responsiva no modelo de telecomunicações na construção da proposta do RFR. Na ocasião, destaquei que a Proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, nos termos do Informe n.º 62/2016/SEI/PRRE/SPR, fundamentou a necessidade de regulação responsiva nesse modelo.

Afirmei ainda:

“Considero que os princípios estabelecidos na Proposta do novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL devem estar em total sintonia e consonância com os aqui estabelecidos, uma vez que aquela é espécie do gênero do presente Regulamento de Fiscalização Regulatória, que traz princípios da regulação responsiva que devem nortear a atuação da Agência e todo o seu arcabouço normativo. Assim sendo, entendo, desta forma, que a Superintendência de Planejamento e Regulamentação da Anatel (SPR) deva proceder à adequação da Proposta do novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, considerando a imprescindível sintonia entre a presente proposta de Regulamento de Fiscalização Regulatória e aquela.”

Nesse sentido, busca-se o cumprimento espontâneo do regulado para que o regulador atue somente quando não houver a ação do regulado. Por consequência, ao buscar a melhoria da qualidade no setor, atinge-se o propósito maior de melhoria da satisfação e a redução das reclamações dos usuários. Sendo necessário considerar que o perfil dos usuários dos serviços de telecomunicações vem se alterando ao longo dos últimos anos de forma bastante acentuada

Sobre as Recomendações da OCDE

Sobre as recomendações da OCDE, a área técnica assim apresentou o tema:

Acerca das recomendações da OCDE, as contribuições comentam que a maioria dos países membros da entidade não regulam sua qualidade de serviços por meio de diretrizes específicas ou instrumentos regulatórios. Ao invés disso, permitem que as dinâmicas de mercado operem como um incentivo ao aumento do nível de qualidade de serviço em todo o mercado. As contribuições continuam afirmando que a OCDE examinou a qualidade de serviço de seus membros em 2013, e descobriu que muitos não possuem requerimentos específicos de qualidade de serviço (ex: Áustria, Dinamarca, Alemanha, Japão, Holanda, Nova Zelândia, Suécia). Alguns exigem que as prestadoras publiquem certas diretrizes/medições de qualidade de serviço, ou as reportem aos entes reguladores, embora não solicitem que atinjam determinados objetivos ou níveis de qualidade (ex: Austrália, Bélgica, Finlândia, França), enquanto outros países relacionam os requisitos de qualidade de serviço em seus documentos de outorga (ex: Israel).

Neste contexto, a proposta em comento, embora menos intervencionista do que em outros países atualmente, ainda não estaria de acordo com as práticas da maioria dos Estados-membros da OCDE. Especificamente para o setor de TV por Assinatura, a OCDE discutiu melhores práticas acerca da qualidade, tendo recomendado uma abordagem que respeite a diversidade das tecnologias.

Sobre as recomendações da OCDE, entende-se que o Brasil ainda não está de fato no nível de desenvolvimento da maioria dos países da OCDE, apesar do pleito recente do Brasil de ingressar na entidade como membro pleno. Ou seja, o Brasil ainda deve adequar seu arcabouço normativo e institucional às diversas recomendações da OCDE, as quais em muitos casos tem caráter de sugestão e de boa prática aos países membros. 

A Agência, na análise de impacto regulatório, analisou diversos países e sua regulação de qualidade e chegou-se a conclusão de que o modelo que o Brasil deveria adotar seria um modelo híbrido, onde tanto os mecanismos de publicação e comparação dos resultados de qualidade quanto mecanismos de fiscalização regulatória e de regulação responsiva seriam utilizados.

Reconhece-se que o caminho que o modelo de qualidade deve seguir seja o de liberalização gradual de obrigações em direção a um modelo baseado na publicação de informações relevantes sobre a qualidade, especialmente de pesquisas de satisfação e qualidade percebida e de métricas de Resposta do Usuário e no empoderamento dos consumidores. Assim, em virtude das contribuições recebidas, da diretriz da Anatel de atuação por meio da fiscalização regulatória, tem-se que a proposta de regulamento após a CP nº 29/2017 está se aproximando mais do modelo de países da OCDE do que na versão posta em consulta. 

Abaixo é apresentado um esquemático da evolução comparativa que se busca, frente a outros países, em relação ao novo modelo de gestão da qualidade.

A evolução, conforme será demonstrada e justificada, não chega a alcançar os modelos dos países mais desenvolvidos, posto que ainda são previstas medições técnicas e medidas de contorno, porém com menor intervenção que no modelo anterior, e com maior liberdade para atuação regulatória aplicada ao caso concreto junto às prestadoras, o que se aproxima mais do modelo de gestão baseada em riscos e evidências.

Em relação a diferenciação tecnológica, entende-se que as discussões do Manual Operacional e no âmbito do GTQUAL devem permitir diferenciação de métodos de coleta para tecnologias específicas que demandem tratamento especial, os quais serão melhor detalhados no presente informe.Os autores afirmam que diferentes tipos de resposta do regulador são apropriados para diferentes arenas regulatórias (AYRES et al, 1992. p. 36), ou seja, “as ações regulatórias devem ser elaboradas de acordo com a estrutura do mercado regulado e os atores neles presentes”. Depreende-se, portanto, a necessidade de elaboração de estratégia aderente ao setor regulado:

Relativamente ao tema das recomendações da OCDE, importa destacar que a maioria dos países membros da entidade não regulam sua qualidade de serviços por meio de diretrizes específicas ou instrumentos regulatórios. Ao invés disso, permitem que as dinâmicas de mercado operem como um incentivo ao aumento do nível de qualidade de serviço em todo o mercado.

Considero bastante relevante esse aspecto, pois no modelo menos intervencionista recomendado pela OCDE e adotado por vários países, os resultados são conhecidos e relevantes.

Nesse ponto, importante relembrar  a contratação, pela Agência, junto à União Internacional de Telecomunicações - UIT, de Consultoria especializada no setor, com o objetivo de apoiar o corpo técnico da Agência em alguns projetos do Planejamento Estratégico, dentre eles o de Qualidade, cujas entregas de produtos ocorreram no ano de 2016, formalizados pelos relatórios II.1, II.2 e II.3, que trataram, respectivamente de: a) análise do tratamento regulatório de outros países em relação à qualidade; b) da análise das diferenças de tratamento em relação ao atual modelo brasileiro; c) de indicação de propostas de direcionamento para a revisão do modelo brasileiro, incluindo trabalho de benchmark, nos países: Alemanha, Índia, Malásia, Austrália, Reino Unido e Estados Unidos.

Do Produto II.1, resgato os seguintes trechos:

ALEMANHA

Não há um departamento de QoS na BNetzA. A Agência Federal de Redes publicou em 2015 um relatório de avaliação sobre o regime alemão de regulação por incentivos. O foco relacionado com QoS é no desempenho do acesso à banda larga e transparência para o consumidor. Sob os pontos da Regulamentação Legal das Telecomunicações, existe uma unidade organizacional que lida com serviços universais, assuntos públicos, temas relacionados ao consumidor, e painel de resolução de disputas (nº 216 no organograma da BNetzA)[1].

Relacionamento com consumidor

A BNetzA tem promovido uma melhor qualidade de serviço ao cliente, ajudando e apoiando os usuários finais com melhor informação, intermediando disputas, dando ferramentas aos clientes para medir o desempenho do provedor, como velocidades de banda larga e aumento dos requisitos de transparência nos acordos contratuais. O serviço de orientação ao consumidor da BNetzA categoriza os tipos de perguntas e queixas recebidas sobre os serviços de telecomunicações e os torna públicos em seu Relatório Anual.

....

Monitoramento e controle

A BNetzA realiza pesquisas de satisfação do cliente e publica os resultados anualmente. Não existem variações de controle de qualidade com relação a mercados competitivos, tamanho de empresas, presença geográfica ou tecnologia.

Complementarmente, conforme citado no item anterior, a Agência realiza estudos pontuais e específicos sobre questões que demandem atuação regulatória, e adota medidas para resolução dos problemas identificados nos resultados. Nos exemplos citados, há inclusive o envolvimento da indústria na discussão de tais medidas.

De acordo com a Seção 127 da Lei das Telecomunicações, a Autoridade Reguladora Federal pode exigir informações das operadoras para a publicação de resumos comparativos da qualidade e preço dos serviços em benefício dos usuários finais.

O monitoramento regular de indicadores somente é feito para a operadora de serviço universal, que envia relatório à Bnetza, sob demanda. Os dados são publicados anualmente e não há sanções pré-definidas em caso de descumprimento.

Há uma agência de monitoramento independente que monitora regularmente a qualidade do desempenho das operadoras alemãs de serviços móveis, fixas e de banda larga e resume todos os resultados. Trata-se de uma empresa de mídia que realiza esse trabalho de forma autônoma e sem rigor legal.

AUSTRÁLIA

...

Oficialmente, o QoE não é regulamentado. Estudos ad hoc de indicadores particulares de QoS podem ser conduzidos ao longo do tempo pela ACMA mas os resultados podem ou não ser publicados, dependendo do objetivo do estudo. Não existem sanções para QoS / QoE, exceto para a violação dos prazos máximos de conexão e reparação de avarias para um serviço telefónico normal. Se os consumidores estão insatisfeitos com a QoS ou QoE do atual provedor são capazes de mudar de fornecedor. A ACMA tem um papel na educação dos consumidores para ajudá-los a entender como mudar de fornecedor se quiserem.

Há também a realização de drive-tests para análise da rede sob a perspectiva dos consumidores, feita por entidade independente.

É dever de cada prestador de serviços gerenciar suas relações com seus clientes, sujeita aos requisitos mínimos estabelecidos na Garantia de Atendimento ao Cliente (CSG) e às proteções ao consumidor no CCA, tais como a relativa à proibição geral sobre a conduta desleal e enganosa.

Não há um departamento de QoS específico para isso ou com função ou nome similar dentro da ACMA.

...

Monitoramento e controle

Tanto a ACMA como o TIO publicam dados de desempenho de QoS regularmente, com este último fornecendo um relatório anual detalhado de cada prestadora. Dados de QoS do prestador de serviços são tipicamente recolhidos numa base trimestral, e publicados em relatórios anuais ou relatórios ocasionais. O Relatório de Comunicações da ACMA cumpre a obrigação legal nos termos do Artigo 105 da Lei das Telecomunicações de informar o ministério sobre o desempenho das operadoras e provedores de serviços de transporte, incluindo a satisfação do cliente, benefícios para o consumidor e qualidade do serviço.

...

Não há uma tendência na Austrália para maior regulamentação em matéria de qualidade. Esta deverá ser a tendência desde que a indústria continue a monitorar e entregar os resultados referentes a defesa do consumidor e qualidade de serviço.

...

Os prestadores de serviços são obrigados a fornecer informações aos clientes e potenciais clientes sobre a cobertura de rede. A ACMA monitora a cobertura do serviço com base no auto relato pelos licenciados, pois as metas/obrigações de cobertura geográfica e de população de telefonia móvel foram alcançadas há muitos anos atrás. Não há obrigações em matéria de cobertura de rede móvel de dados; é uma questão deixada às forças do mercado.

Os reguladores não recebem aviso prévio de cada interrupção de serviço ou indisponibilidade e geralmente não coletam dados sobre eles. Os prestadores de serviços informam os seus clientes de quaisquer interrupções de serviço planejadas ou em curso através dos seus websites, juntamente com informações sobre quando o serviço normal será restaurado. O principal tipo de interrupção de serviço sobre o qual a ACMA será informada (após o evento) é uma grande falha ou desastre que provoca uma interrupção de serviço em massa para os usuários do serviço telefônico normal. A ACMA é informada dessas interrupções só porque os prazos máximos de conexão e reparação de avarias no CSG são suspensos em tais circunstâncias.

...

Relação entre qualidade de serviço (QoS) e qualidade de experiência (QoE)

...

O estabelecimento de QoE é tipicamente baseado em dados das operadoras e em pesquisas preliminares (testes de campo realizados a partir da perspectiva dos consumidores, em oposição à visão de rede das operadoras que exclui chamadas não concretizadas devido à fraca cobertura de rede e interrupções) a partir de uma entidade independente. Os resultados de pesquisa primária não capturam todas as tentativas de chamadas na rede e, portanto, padecem dos limites usuais de análise estatística. Os dados de QoE em rede móvel concentram-se na taxa de conclusão de chamada com sucesso, que é função de chamadas bloqueadas ou que tenham caído na rede[1].

Dados de qualidade de serviço são normalmente disponibilizados pelas próprias empresas. Categorias de QoS tendem a incluir o provisionamento de serviços, falhas reportadas por clientes, restauração de serviços, tratamento de reclamações e precisão de faturamento.

A ACMA não costuma acompanhar relações de capacidade e de tráfego.

ESTADOS UNIDOS

Gerenciamento da qualidade

A Comissão Federal de Comunicações (FCC ou Comissão) não impõe padrões de qualidade para operadoras comuns. Até 2008, a Comissão controlava os dados de qualidade apresentados pelas incumbentes locais. Contudo, atualmente a Comissão apenas resume estes dados e publica um relatório sobre a qualidade e tendências de serviços anualmente.

O foco do modelo de gestão da qualidade americano é no fortalecimento dos contratos de serviço com os consumidores e na publicação de relatórios de qualidade, sem a imposição de padrões. Paralelamente ao acompanhamento de indicadores dos prestadores de serviço universal, a Agência estabeleceu um estudo permanente sobre a velocidade da banda larga.

A FCC e muitos dos reguladores estaduais possuem equipes dedicadas a QoS.

...

Monitoramento e controle

Desde 2008, a FCC não tem exigido as obrigações relativas a qualidade de serviço das incumbentes locais. No entanto, em casos críticos, recorrentes e de conhecimento da operadora de serviço universal, a FCC tem a possiblidade de penalizar com multas o descumprimento de obrigações.  Reguladores estaduais podem fazer cumprir as normas de qualidade de serviço do seu estado e obrigações de comunicação; PUCs geralmente publicam relatórios que mostram os dados de qualidade de serviços para ajudar os clientes a tomarem decisões informadas[1]. Tanto a FCC quanto as PUCs publicam dados por empresa, de modo que as diferenças de desempenho por tamanho, região e outros podem ser verificadas.

REINO UNIDO

Questões relativas à qualidade de serviços são deixadas a cargo dos mercados competitivos, por meio das escolhas naturais dos consumidores, auxiliados por relatórios expedidos pela Agência relativos à pesquisas de satisfação anuais e estudos específicos e pontuais realizados para os principais problemas identificados nas relações de consumo. Ademais, os consumidores também são resguardados nas questões de qualidade pelas regras e prazos de qualidade especificados em contrato, que também prevê a reparação nos casos de não atendimento. Uma ênfase maior é dada às questões de competição e assegurando que haja suporte e facilitação da competitividade nos diversos mercados.

Assim como na maior parte da Europa, o Reino Unido concentra seus esforços na promoção do acesso aos mercados de atacado.

...

Gerenciamento da qualidade

No exercício de suas atribuições, o dever primário da Ofcom, sob a seção 3(1) da Lei de Comunicações de 2003, é favorecer os interesses dos cidadãos e dos consumidores do Reino Unido. A Lei exige que o órgão regulador tome providências para se manter informado sobre as experiências dos consumidores que utilizam os serviços de comunicação e recursos associados, além da forma como são fornecidos (seção 14).

Este papel é realizado através de realização de pesquisa de serviços. Sujeita a algumas restrições, a Ofcom tem por obrigação publicar os resultados de suas pesquisas e considerá-los no decorrer de suas obrigações (seção 15). A Ofcom também pode providenciar a publicação de tais informações e emitir recomendações sobre assuntos pertinentes (seção 26).

A Ofcom estabelece padrões mínimos de qualidade de serviço através dos termos gerais do regime de autorização, através das obrigações de serviço universal e, no caso de OpenReach, SLAs específicos no atacado a serem atingidos. A Ofcom também publicou seu Código de Boas Práticas para o tratamento de reclamações que define as obrigações das operadoras relacionadas a tratamento de queixas. A metodologia utilizada envolve pesquisas presenciais e análise de séries temporais para garantir a coerência com a análise de anos anteriores.

O regulador não monitora a relação capacidade / tráfego, apenas os parâmetros de QoS resultantes experimentados pelos usuários finais. A Ofcom apresenta um relatório anual de infraestrutura que fornece uma fotografia do estado da infraestrutura de comunicações do Reino Unido, incluindo cobertura e capacidade. Além disso, a Ofcom publica um relatório anual sobre a experiência do consumidor de telecomunicações, Internet, radiodifusão digital e de serviços postais.

Na telefonia móvel, a qual geralmente não sofre intervenção do regulador, a gestão de QoS é de incumbência do equilíbrio natural do mercado. A Ofcom publica um mapa de cobertura interativa, detalhando informações de banda larga, acesso móvel, TV e cobertura de rádio por área[1]. Além disso, também publica pesquisas sobre qualidade dos prestadores de telefonia móvel para facilitar a tomada de decisão dos consumidores[2].

No varejo, de acordo com as condições gerais do Regime de Autorização do Reino Unido[3] (parágrafo 21), a Ofcom pode exigir de um provedor de serviços públicos de comunicações a publicação de informações comparáveis, adequadas e atualizadas para os usuários sobre a qualidade dos serviços fornecidos, o que pode incluir:

Parâmetros de qualidade dos serviços a serem medidos;

Conteúdo e forma das informações a serem publicadas, além da comparabilidade da informação a ser validada;

Modo de publicação das informações;

Timing de publicação das informações;

O provedor de comunicações deve fornecer para a Ofcom as informações que serão publicadas com antecedência.

...

Relacionamento com consumidor

A filosofia da Ofcom é de que as forças de mercado devem ser deixadas livres para fornecer um resultado eficiente e que o papel do regulador é o de facilitar o acesso à informação relevante que permita aos consumidores tomarem decisões embasadas sobre sua escolha de operadora. Um mercado de telecomunicações que funcione bem requer processo de mudança eficaz e a Ofcom publica informações, neste contexto, sobre a experiência do consumidor, queixas de operadores e disponibilidade/ cobertura do operador.

Reclamações são processadas e as principais estatísticas são publicadas no website da Ofcom trimestralmente[1]. O regulador não dispõe de serviço de call center para o atendimento ao cliente na Ofcom, pois esse é um dever do operador. Entretanto, a Ofcom tem um “Time de Contato com o Consumidor” que lida com reclamações específicas apresentadas por usuários finais. O regulador mede o número de queixas que foram resolvidas dentro dos prazos estabelecidos e intervém sempre que considere que as operadoras não cumpriram as normas mínimas exigidas. O Communications Act 2003 não faz disposições específicas para Ofcom para exigir acordos de compensação garantidos para os consumidores que vivenciaram falhas de serviço. No entanto, muitas vezes as operadoras oferecem pagamentos de compensação baseados em declarações voluntárias que lhes permitem diferenciar-se de outros provedores. A Ofcom está atualmente revendo esses arranjos. O órgão regulador tem poderes sob o Communications Act 2003 para exigir que as operadoras compensem um consumidor pela inconveniência que eles possam ter experimentado como parte de quaisquer medidas coercivas adotadas pela violação das normas regulamentares.

A Ofcom não realiza uma ponderação de indicadores de qualidade para classificar os operadores, mas os parâmetros individuais estão disponíveis para que os consumidores finais possam fazer suas próprias classificações e avaliações.

Acredito que à semelhança de outros países, nosso objetivo deve ser de não mais regular a qualidade de serviços ofertados, por meio de instrumentos regulatórios, permitindo que as dinâmicas de mercado sejam capazes de incentivar a oferta de serviços com a qualidade que os usuários desejam.

Podemos reafirmar que o foco da regulação de qualidade não deve ser a imposição de multas e compensações financeiras, as quais podem afetar a capacidade de  investimento da indústria. Quando a regulação preconiza o instrumento da multa, compensação financeira e suspensão de vendas como solução única para o não atingimento das metas e cumprimento das obrigações, há, como resultado, redução da capacidade de investimento, distorções no mercado, redução na oferta, e, consequentemente, menor eficiência e menos competição. Em outras palavras, dentre as formas pelas quais o regulador pode incentivar comportamentos que privilegiem a prestação de serviços com qualidade, não se deve optar por aquelas que gerem mais prejuízos do que benefícios ao desenvolvimento do setor.

Contribuições da Ouvidoria da Anatel

Nos termos do Informe 103 (SEI nº 3108719), a equipe de projeto avaliou as contribuições recebidas da Ouvidoria da Anatel,  que trouxe reflexões sobre o modelo teórico utilizado para a proposta submetida a Consulta Pública e do conceito de qualidade nas telecomunicações com os mecanismos propostos para a aferição, publicação e acompanhamento da qualidade, de onde reproduzo:

Há diversas contribuições da Ouvidoria da Anatel. A primeira sugere, em breve síntese, reflexões sobre a adequação do modelo teórico utilizado como base da proposta submetida a Consulta Pública e do conceito de qualidade nas telecomunicações com os mecanismos propostos para a aferição, publicação e acompanhamento da qualidade.

Inicia a discussão com os debates sobre o conceito de qualidade de serviços e qualidade percebida. Afirma que deve-se adotar a"desconfirmação, que surge da discrepância entre as expectativas iniciais e a perfomance atual. Portanto, o efeito da magnitude da desconfirmação gera satisfação ou insatisfação". Esta seria "determinada pela diferença entre as expectativas e a performance, possuindo efeito dominante no construto da satisfação ainda que em conjunto com fatores afetivos e motivacionais". A desconfirmação envolve expectativa, qualidade percebida e satisfação acerca da qualidade objetiva de telecomunicações. Em razão disso, o modelo a ser adotado pelo RQUAL deveria ser  testado empiricamente para averiguar os parâmetros de validade e fidedignidade. Propõe que seja revista a utilidade do serviço e utilidade percebida, em substituição ao temos qualidade objetiva e qualidade percebida, pois não são sinônimos, dever-se-ia utilizar os termos expectativa e satisfação. 

Para exemplificar as críticas da Ouvidoria apresenta-se abaixo o modelo teórico que baseou o modelo de qualidade, conforme o American Customer Satisfaction Index (ASCI) (Morgeson III, Sharma & Hult, 2015).

Por sua vez, o modelo teórico em que se baseiam as contribuições da Ouvidoria é o paradigma da desconformidade, cujo principal componente é a relação entre as expectativas e desempenho percebido. Segundo essa teoria, os consumidores comparam a avaliação pós-compra com a expectativa inicial à compra, de maneira que se a performance for melhor que o esperado, o consumidor se sente satisfeito e as atitudes do consumidor em relação ao serviço são fortalecidas. Caso contrário, haverá uma desconfirmação das expectativas (SERRANO, 2008). Neste modelo se adota o fato de qualidade e satisfação apesar de estarem bastante próximas, são conceitos distintos “A qualidade é uma avaliação de longo prazo (considerada uma atitude), enquanto que a satisfação é uma medida específica transitória. E a qualidade, por sua vez, é uma orientação afetiva duradoura em relação a uma empresa, enquanto que a satisfação é a reação emocional ou uma experiência específica. E, ao longo do processo produtivo do serviço, as várias ocorrências de satisfação se somam ao julgamento global da qualidade do serviço (ZEITHAML; BITNER; GREMLER, 2014)”. Adicionalmente, a doutrina de Cronin e Taylor (1992) em seus estudos concluíram que a qualidade do serviço leva à satisfação do cliente e não o oposto, como sugeriram Parasuraman et al. (1988) e Bolton e Drew (1991), que para estes qualidade de serviço é um julgamento global, enquanto a satisfação  é relacionada a um fato ou uma transação específica.

O conceito mais comum de qualidade de serviço é a comparação dos consumidores entre suas expectativas e percepções do serviço recebido (PARASURAMAN; ZEITHALM; BERRY, 1988). De acordo com os autores, qualidade é um conceito multidimensional, tendo sido desenvolvidos diversos tipos de dimensões da qualidade, como as divisões propostas por Lehtinen e Lehtinen (1982), Gronroos (1984), Parasuraman Zeithalm e Berry (1988), dentre outros.  Zeithaml (1987) define qualidade de serviço como um julgamento do consumidor sobre as entidades excelentes ou superiores. Sendo assim, as empresas que buscam oferecer um serviço superior ao cliente tendem a mantê-lo mais satisfeito e, portanto, este coloca a empresa em uma posição mais favorável frente aos concorrentes. A partir dos incidentes de satisfação que ocorrem ao longo do tempo, a avaliação de qualidade é formada. Cabe acrescentar que muitos trabalhos tentaram responder qual seria a quantidade de dimensões mais adequada para estudos de mensuração da qualidade de serviços. Porém, de acordo com Bayraktaroglu e Atrek (2010), não há um número específico de dimensões, sendo estas definidas pelas características do setor analisado. Entretanto, as dimensões mais usuais são as de Parasuraman, Zeithalm e Berry (1988) são: tangibilidade, confiabilidade, responsividade, garantia e empatia. Da diferença entre o que é esperado pelo usuário e o serviço oferecido derivam os gaps, ou lacunas, que podem ser o principal obstáculo para que os usuários percebam a prestação desses serviços com qualidade. Observou-se que a utilização da escala psicométrica denominada Service Quality (SERVQUAL), em alguns estudos sobre satisfação, obteve resultados bastante favoráveis nas instituições em que foi empregado. 

No modelo da figura acima, as expectativas dos consumidores em conjunto com a qualidade intrínseca do serviço são os elementos indutores da qualidade geral percebida pelos consumidores. Por sua vez, a interação destes elementos é responsável pela construção da satisfação geral com os serviços prestados. A satisfação geral do consumidor com o serviço é o fator determinante do seu comportamento pós-consumo. Determinará o seu nível de lealdade à operadora e as suas reações em relação à qualidade dos serviços prestados, o que se traduzem nas suas reclamações ou eventuais elogios ao provedor do serviço.

Sobre o assunto, entende-se que o teste empírico em relação aos construtos já é realizado pela Agência por meio do acompanhamento dos resultados das pesquisas de satisfação e de qualidade percebida, a qual apresentou correlação entre seus diversos construtos, apresentando validade e fidedignidade, inclusive com a metodologia proposta, quais sejam Análise de Componentes Principais e Análise Fatorial.  

As contribuições no que se refere aos construtos e atributos da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida, entende-se que extrapolam a amplitude da revisão da proposta de regulamento submetida à Consulta Pública. O Regulamento que prevê as citadas pesquisas traz modelo em que toda a base teórica e fundamentação das pesquisas é objeto de definição em Manual Operacional. 

Sobre a substituição dos termos a serem utilizados entende-se que os termos adotados atualmente são os em coerência com as definições estabelecidas pela União Internacional de Telecomunicações (UIT).

A Ouvidoria também sugeriu a conformação dos indicadores que fazem parte do Índice de Qualidade do Serviço (IQS) recomendando que se avaliasse melhor os diversos construtos específicos que influenciam, em última análise, a percepção de qualidade do consumidor. Sobre esse assunto, destaca-se que os indicadores previstos no IQS, para cada serviço, são decorrentes da experiência técnica da Agência no acompanhamento da Qualidade, mas também previstos em recomendações, papers, fóruns internacionais e aplicativos de medição de mercado. Ademais, o primeiro informe que os aponta traz a fundamentação técnica de suas escolhas, entendidas como suficientes por esta área técnica.

Outro ponto de contribuição da Ouvidoria se refere a composição do IQS, entende que o Indicador Cumprimento do Prazo (IND9) e Reclamações na Anatel (IND1) representam reação do usuário e não a qualidade do serviço prestado, por isso deveriam compor um índice a parte já que o modelo se baseia na teoria da desconfirmação, que envolve expectativa, qualidade percebida e satisfação. Neste contexto, a crítica da Ouvidoria residiu em incluir na avaliação de qualidade de serviço (IQS) aspectos da Reação dos Consumidores, o que no modelo acima decorre da Satisfação dos consumidores e não seria então um aspecto intrínseco a qualidade do serviço. Em outras palavras, as reclamações na Anatel seria "predito" pela satisfação e não "preditor" da satisfação como dá a entender a inclusão deste aspecto no IQS. 

Para maior clareza da sugestão da Ouvidoria transcreve-se abaixo o trecho da contribuição que recomenda adequações à proposta, de forma a adequar o modelo proposto ao modelo teórico acima.

CONTRIBUIÇÃO DA OUVIDORIA AO REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

"Recomenda-se a separação entre os construtos qualidade de serviço, qualidade percebida, satisfação e reação. Que cada um seja avaliado por meio de índices de naturezas independentes, mas que se relacionam, como previsto teoricamente, e validado para o contexto da Anatel e do Setor. Que os construtos sejam  operacionalizados dentro dos mecanismos de Enforcement de modo a serem avaliados e classificados individualmente, conforme sugestão do item 3.2 do presente documento."

Em função da referida contribuição, o corpo técnico adotou no sentido de individualizar o IND1 do IQS, haja vista a natureza de reação. No entanto, no que se refere ao IND9 entende-se que se refere ao cumprimento do prazo regulamentar, de modo que se trata de dimensionamento do atendimento do consumidor e não uma reação do consumidor, pois deriva de instalações, reparo, cancelamento de serviço dentre outros fatores. Por isso, permaneceu na composição do IQS. Apesar da contribuição que fossem adotados 4 índices, o modelo abordará 3 índices, quais seja o de reação (Reclamações do Usuário), qualidade percebida e qualidade de serviço. 

A recomendação transcrita acima aborda outro aspecto importante que deve ser destacado, a operacionalização dos instrumentos de acompanhamento da qualidade "de modo a serem avaliados e classificados individualmente".

Além disso, a Ouvidoria recomenda uma série de outras alterações, dentre as quais que seja reduzido o número de indicadores que comporão o IQS. Entende-se que  já houve redução do número de indicadores de serviço em relação aos atuais regulamento, mantendo-se os imprescindíveis para o acompanhamento da qualidade. 

Sugeriu que fossem adequados os níveis de qualidade definidos no artigo 5° do anexo I da proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública, a utilização destas para fins de acompanhamento e enforcement de qualidade, principalmente no que se refere ao "patamar desejável" e a "nível mínimo" precisariam ser unificados, bem como estudar a viabilidade de criar apenas uma classificação "níveis de qualidade de serviço" e informar a partir de qual nível será considerado um desempenho não crítico e qual será considerado o "patamar desejado", eliminando uma de duas qualificações.  

A contribuição foi acatada, de modo que a definição do nível de qualidade será o gatilho para obrigações complementares, bem como para o conhecimento da sociedade sobre a qualidade do serviço prestado. A atribuição de nível "D"  e"E" estará a prestadora obrigada a compensar os usuários pela baixa qualidade dos serviços prestados, a classificação da localidade como nível "A" ou "B" poderá a prestadora se utilizar de atenuantes em eventuais sanções pecuniárias aplicadas pela Anatel. No que tange a contribuição para que atribuição de qualificações para faixas ou níveis de desempenho seja arbitrada por juízes ou experts nos aspectos técnicos dos serviços e que as justificativas para tais decisões sejam relatadas metodologicamente, e passem por procedimentos de validação, sobre o tema tem-se que os níveis de qualidade serão objeto de estudo pelo GTQUAL e será aprovada pelos Superintendentes que participam do Grupo, materializado por meio de Despacho. A divulgação da qualidade será feita por meio dos níveis de qualidade, de modo a acatar a sugestão da Ouvidoria. Acrescenta-se que será objeto de avaliação a utilização de análise de contrastes, intervalos de confiança ou outra técnica estatística anteriormente ao estabelecimento do ranking para não corrermos o risco de afirmar que a performance de uma operadora é superior a de outra, sendo que, de fato, não há diferenças significativas entre resultados. No entanto, não se vislumbrou a necessidade de padronização da granularidade entre o IQP e o IQS, haja vista que todos serão normalizados para a composição do nível de qualidade. Contribui também que fossem reavaliadas as medidas compensatórias quanto a sua efetividade na promoção da qualidade e razoabilidade, e não detenham seu uso banalizado.  As condições de conformidade foram revistas e agora estão baseadas no consolidação dos resultados pela média ponderada dos resultados da aferição de cada índice na respectiva granularidade, ou seja, serão estabelecidas no DVR os valores de referência  referente a classificação da qualidade de A a E, de modo a unificar os parâmetros de definição dos níveis de qualidade e melhor comunicação à sociedade da qualidade do serviço prestado à sociedade nos três parâmetros de qualidade percebida, qualidade de serviço e de reação.

Da transcrição do informe da equipe técnica destaco alguns pontos. Em primeiro, sobre a afirmação de que a Agência já realiza o teste empírico em relação aos construtos por meio do acompanhamento dos resultados das pesquisas de satisfação e de qualidade percebida. Embora o modelo adotado esteja bastante consistente, há certamente espaço para aperfeiçoamento do Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e Qualidade Percebida junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, de tal maneira que as contribuições da Ouvidoria serão adequadamente consideradas no âmbito de uma eventual revisão desse Regulamento e do Manual Operacional da Pesquisa. Voltarei sobre esse tema mais à frente nesta análise.

Quanto à composição do IQS, a Ouvidoria entende que o Indicador Cumprimento do Prazo (IND9) e Reclamações na Anatel (IND1) representam reação do usuário e não a qualidade do serviço prestado, por isso deveriam compor um índice a parte já que o modelo se baseia na teoria da desconfirmação, que envolve expectativa, qualidade percebida e satisfação. A área técnica adotou a proposta de individualizar o Índice de  Reclamações na Anatel (IND1) que assumiu a nomenclatura de IR e que será um dos três índices que comporão o modelo de avaliação da qualidade, quais seja o de reação (Reclamações do Usuário), qualidade percebida e qualidade de serviço. 

A Ouvidoria ainda analisou a possibilidade apresentada na proposta que foi à consulta pública quanto à quebra de contrato, da seguinte forma:

A admissão da possibilidade de rescisão unilateral por parte do usuário, gera frustação de receita para a operadora. Ainda que, em tese, uma prestadora que não consiga alcançar níveis mínimos de qualidade em determinado local, acabe indicando uma incapacidade na prestação do serviço nesse local, todo arcabouço jurídico-regulatório sempre procurou se ativer ao critério de justiça bem definido: desagravar o agravado. Dito isto, não é razoável supor que no caso de insuficiência de um indicador, medido de maneira agregada, e composta por um conjunto de indicadores, no caso do município, automaticamente todos os usuários daquela prestadora tenham sido atingidos. 

Observa-se que, conforme visto anteriormente, o usuário possui a garantia de que em caso de inadimplemento por parte da prestadora de serviço ele já possui tal direito. Expandir para todos, por certo fará com que a prestadora incorra em prejuízos desnecessários, o que poderá inviabilizar a concessão de novos descontos para os consumidores. Ao final, o próprio usuário acabará por ser prejudicado, já que isto poderá ser incorporado ao contrato do cliente.

Entendo que a equipe de projeto analisou com critério as contribuições da Ouvidoria e penso também que na revisão do Manual a equipe deve se debruçar mais detalhadamente nessas sugestões.

Revogações e abrangência do novo regulamento

A proposta submetida a Consulta Pública trouxe no corpo da Resolução diversas revogações explícitas de dispositivos dos atuais regulamentos de qualidade com o objetivo de suprimir algumas regras desde o início da implementação do novo modelo de qualidade.

As revogações eliminam:

• metas absolutas ou metas de 100% dos casos,

• indicadores que não fazem mais sentido no atual momento de desenvolvimento tecnológico do mercado de telecomunicações ou que não tenham tanta relevância do ponto de visto do consumidor,

• suprimem os seguintes indicadores: SCM9 (Taxa de Disponibilidade); SMP4 (Taxa de Completamento); IITS (Índice de Interrupções Solucionadas, PGMQ-TV por assinatura).

Pela proposta da área, restam ainda alguns indicadores e metas dos atuais regulamentos de qualidade que continuarão em vigor até a implementação completa do novo modelo. 

Na consulta pública, foram recebidas sugestões de supressão de indicadores que não tenham relação direta com os indicadores que estão sendo propostos no novo modelo e que permanecerão relevantes na ótica da gestão da qualidade, ou que, segundo os contribuidores, também atendem aos critérios de falta de relevância utilizado para revogar alguns dos indicadores no texto da Consulta Pública ou outros indicadores que levam a um número muito elevado de sancionamentos devido a falta de calibração das metas. 

Dentre os indicadores apontados, destacam-se:

RAI - Número de Solicitações de Reparo de Acessos Individuais,

DCE - Número de Documentos de Cobrança com Reclamação de Erro,

 ATT - Taxa de Atendimento ao Usuário por Atendente,

 ARI - Taxa de Atendimento de Solicitações de Reparo de Acessos Individuais,

 ART - Taxa atendimento de Reparo de TUP/TAP e

END - Taxa de Atendimento às Solicitações de Serviço de Mudança de Endereço, relativos aos artigos 17, 19, 21, 22, 23 e 25 do RGQ do STFC, anexo a Resolução n° 605/2012.

A área técnica realizou análise sobre os indicadores que devem ainda permanecer vigentes e que formariam um grupo mínimo de indicadores que devem continuar sendo acompanhados pela Agência no período entre a publicação do RQUAL e a implementação do novo modelo. Assim, sugeriu que permaneçam válidos até a vigência integral do RQUAL somente os indicadores que tenham correspondência com o novo modelo, constante do item 3.30.1.4 do Informe nº 103. Após a conclusão do Informe nº 103, a área técnica realizou outras modificações na lista de indicadores, que serão comentadas mais à frente nesta análise.

Nesse ponto, revisamos as disposições constantes dos artigos 13 a 16 da minuta de Resolução, versão SEI nº 3953747, e identificamos a necessidade de ajustes que apresentamos nas minutas anexadas a esta análise.

SOBRE O REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

Destaca-se que a Exposição de Motivos nº 231/97 traz importantes afirmativas sobre a qualidade dos serviços de telecomunicações:

As duas razões apontadas para justificar a incapacidade de investimento não são, entretanto, as únicas. Uma outra, de importância igual ou maior, deve ser citada: é a acomodação resultante do monopólio, da ausência de competição. A necessidade de conquistar e manter clientes, em ambiente de competição, funciona como poderoso estimulante à busca de soluções inovadoras para o melhor atendimento à demanda, para a redução de custos e para a melhoria da qualidade. Esse estímulo, as empresas estatais da área de telecomunicações não tiveram.

...

Para isso, é necessário que o arcabouço regulatório de telecomunicações evolua de modo a colocar o usuário em primeiro lugar; o usuário deverá ter liberdade de escolha e receber serviços de alta qualidade, a preços acessíveis. Isso somente será possível em ambiente que estimule a competição dinâmica, assegure a separação entre o organismo regulador e os operadores, e facilite a interconectividade e a interoperabilidade das redes. Tal ambiente permitirá ao consumidor a melhor escolha, por estimular a criação e o fluxo de informações colocadas à sua disposição por uma grande variedade de fornecedores.

Segundo a UIT a qualidade se divide em Qualidade de Serviço (QoS), Qualidade de Experiência (QoE) e Performance de Rede (NP), sendo QoS "a totalidade das características de um serviço de telecomunicações que atende à sua capacidade de satisfazer as necessidades declaradas e implícitas do usuário do serviço" (ITU-T, 2017a, p.26).

A motivação deste Regulamento deve observar o cenário regulatório mundial, a realidade econômica brasileira e a demanda dos serviços por parte dos consumidores na era da transformação digital.

Dos objetivos e da abrangência

A proposta de Regulamento abrange a gestão da qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e dos Serviços de Televisão por Assinatura, e disciplina os métodos de aferição da qualidade, os critérios de avaliação e as medidas compensatórias necessárias à adequada prestação de tais serviços aos consumidores.

Os comentários recebidos nesse Capítulo, sugeriram a inclusão de restrições à aplicabilidade dos mecanismos de gestão da qualidade dispostas na proposta de Regulamento, elencados pela área técnica, a seguir:

• Definir que a gestão da qualidade se dá somente na prestação de serviços de telecomunicações no mercado de varejo, excetuando-se assim o mercado de atacado, nos termos do PGMC;

• Excetuar algumas tecnologias na aplicação de algumas regras/indicadores;

• Aplicar o regulamento somente para os municípios com alguma competição (categorias 1 e 2 do PGMC);

• Excetuar prestadoras com um percentual relevante de acessos nacionais mas que não tem número relevante de acessos locais;

• Flexibilizar os mecanismos de gestão da qualidade para novas aplicações de telecomunicações tais como a Internet das Coisas (IoT).

Nos termos do Informe nº 103/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3108719), o tema foi assim analisado:

A proposta de Regulamento que foi à Consulta Pública, em seus artigos 1º e 2º, estabeleceu que os mecanismos de gestão da qualidade se aplicam à prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e dos Serviços de Televisão por Assinatura, abrangendo todas as conexões realizadas no âmbito das redes desses serviços e a conexão destas com redes que suportem outros serviços de telecomunicações (art. 1º, § 2º). Além de definir que os dispositivos do Regulamento se aplicam a todas as prestadoras desses serviços, em regime público ou privado, que tenham oferta aos consumidores no varejo por meio de rede própria ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada e Credenciada de Rede Virtual, ressalvadas as Prestadoras de Pequeno Porte (art 2º, caput).

Dessa forma, entende-se que o Regulamento já restringe a aplicação dos mecanismos de gestão da Qualidade àquelas prestadoras que tenham ofertas aos consumidores no varejo.

No entanto, avalia-se que alguns aspectos devem ser melhor esclarecidos, por exemplo, não há a necessidade de aplicabilidade a todos os serviços de televisão por assinatura, dado que todas as prestadoras de médio e grande porte desses serviços tiveram suas outorgas adaptadas ao SeAC, assim propõe-se limitar a aplicação do RQUAL ao próprio SeAC. Além disso, a inclusão das Credenciadas de Rede Virtual, que prestam o Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de parcerias com as prestadoras tradicionais do serviço, não agrega valor à avaliação da qualidade de serviço entregue, pois as redes da prestadora tradicional, incluindo-se a porção destas que se utiliza de radiofrequências, já estariam sendo avaliadas no âmbito da gestão da qualidade.

Adicionalmente, salienta-se que exceções quanto ao cálculo dos indicadores de qualidade, tanto em relação às tecnologias empregadas (DTH, e IoT, por exemplo) quanto à validade estatística dos resultados obtidos quando há um número reduzido de acessos, serão objeto de ampla discussão no Grupo Técnico de Qualidade (GTQUAL) quando da elaboração da versão final do Manual Operacional do RQUAL. Assim, não há a necessidade de se estabelecer essas exceções de antemão no Regulamento.  Inclusive observando essa diretriz, algumas restrições foram retiradas para que sejam objeto de avaliação do Manual Operacional. 

Quanto ao ponto da abrangência da  gestão da qualidade apenas na prestação de serviços de telecomunicações no mercado de varejo, excetuando-se assim o mercado de atacado, nos termos do PGMC, a área técnica afirmou que os dispositivos do Regulamento se aplicam a todas as prestadoras de SMP, SCM, STFC e Serviços de TV por Assinatura, em regime público ou privado, que tenham oferta aos consumidores no varejo por meio de rede própria ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada e Credenciada de Rede Virtual, ressalvadas as Prestadoras de Pequeno Porte (art 2º, caput). Entendeu, assim, que  o Regulamento já restringe a aplicação dos mecanismos de gestão da Qualidade àquelas prestadoras que tenham ofertas aos consumidores no varejo.

Sobre esse tema, foram recebidas contribuições para excluir da abrangência do RQUAL os grandes clientes, cujos contratos tem cláusulas específicas de SLA (service level agreement).

Entendo que a abrangência do regulamento deve estar centrada no mercado de varejo, e, nesse sentido, a sugestão de exclusão dos grandes clientes deva ser acatada de modo que o normativo seja aplicado sem qualquer dúvida de seus termos, possibilitando sua imediata aplicação. A proposta apresentada que acato tem a seguinte redação:

Art. 2º  Os dispositivos deste Regulamento se aplicam a todas as prestadoras dos serviços dispostos no Art. 1º, em regime público ou privado, que tenham oferta desses serviços aos consumidores no varejo, excetuando os consumidores que tenham acordo de níveis de serviços definidos em contrato específico, por meio de rede própria, por meio de infraestrutura de terceiros, ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada de Rede Virtual.

Sobre a proposta de aplicar o regulamento somente para os municípios com alguma competição (categorias 1 e 2 do PGMC), a área técnica manifesta entendimento de que a medição da qualidade deve ser feita de forma transversal, isto é, em todos os municípios, independentemente de sua categoria de competição.

Como relatado no Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI 0528161), a Agência adotou algumas iniciativas relativas à melhoria da qualidade, destacando-se a realizada no âmbito do acompanhamento da evolução de resultados dos Planos de Melhorias apresentados pelas prestadoras após a Suspensão de Vendas determinada pela Agência em 2012, como reação a uma degradação da qualidade na prestação do SMP.

Ao apresentar os resultados dos indicadores técnicos na granularidade de município, na forma de ranking, a Agência proporcionou maior transparência da qualidade de cada operadora, além do previsto na regulamentação, que era na granularidade de Área de Registro (AR). Essa forma de detalhamento das informações com uma menor granularidade, melhora a informação para os usuários acerca da qualidade (conhecimento da realidade mais próxima) e aprimora o diagnóstico feito pela Agência, ao apontar casos específicos de falhas que podem resultar em medidas específicas e, portanto, mais efetivas.

No modelo proposto, as condições competitivas em cada município serão consideradas quando da aplicação das medidas de controle. Entendo ser necessário que o GAQ ao se debruçar sobre os parâmetros técnicos de execução, operacionalização e atualização dos procedimentos de aferição da qualidade, que irão construir o Despacho de Valores de Referência, analise detidamente as condições para os municípios das diferentes categorias do PGMC.

A competição nos municípios de categoria 4 se caracteriza pelo reduzido potencial de consumo ou pelo elevado custo de provimento dos serviços, razão pela qual se faz necessário adotar regras específicas e mais flexíveis a esses municípios. Quero com essa afirmação dizer que se mostra inviável expedir uma regulamentação que avalie a qualidade dos serviços de telecomunicações sem considerar as especificidades dos diferentes municípios, ou seja, o RQUAL não pode estabelecer regras únicas desconsiderando o cenário real do País.

Sobre as Prestadoras de Pequeno Porte e o RQUAL

A proposta de Regulamento abarca princípios de assimetria regulatória, ao não obrigar o seu cumprimento pelas Prestadoras de Pequeno Porte, sendo facultado à estas pequenas provedoras a participação no processo. Alinha-se desse modo a proposta às definições do Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600/2012, com suas respectivas atualizações, em relação à definição e tratamento das prestadoras de pequeno porte.

Nesse tema, importante trazer as considerações feitas no Informe 103:

APLICABILIDADE DO REGULAMENTO ÀS PRESTADORAS DE PEQUENO PORTE

Apesar de haver um número considerável de contribuições relacionadas à temática de Prestadoras de Pequeno Porte (PPP), todas poderiam ser agregadas em basicamente quatro pontos: necessidade de uma definição de PPP, proposição de um nível intermediário entre PPP e os prestadores de grande porte, desoneração de alguns pontos específicos do regulamento às PPP e em relação ao prazo para adequação em caso de reclassificação da prestadora quanto ao seu porte.

Definição de Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) e nível intermediário entre PPP e demais prestadoras

No que tange à definição de PPP e à proposição de um nível intermediário entre essas e os grupos de grande porte, deve-se pontuar que à época da proposição da Consulta Pública nº 29/2017 não havia ainda sido publicada a Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, que altera a Resolução nº de 600, de 8 de novembro de 2012, que aprova o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC). Entre as alterações apresentadas pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, houve a inclusão da definição de Prestadora de Pequeno Porte ao PGMC, a qual segue abaixo:

“XV - Prestadora de Pequeno Porte: Grupo detentor de participação de mercado nacional inferior a 5% (cinco por cento) em cada mercado de varejo em que atua;” (PGMC, art. 4º)

Adicionalmente, a Res. nº 694/2018 traz em seu Art. 26 a determinação de que “as Superintendências da Anatel utilizem o conceito de Prestadora de Pequeno Porte (PPP), conforme estabelecido nas definições do PGMC, como referência para a formulação dos regulamentos da Agência e de propostas de ação regulatória”. Nesse sentido, entende-se que fica encerrada a questão a respeito da definição, uma vez que o PGMC trouxe essa definição de maneira a evitar insegurança jurídica, bem como a Res. nº 694/2018 requer das áreas técnicas da Anatel a necessidade de aplicação dessa definição na formulação de regulamentos, como no presente caso.

Ademais, a Res. nº 694/2018 não traz definição de nível intermediário entre PPP e demais grupos, ou seja, entende-se que não se devem acatar contribuições que alterem o conceito em relação ao porte. Assim, considera-se a existência de apenas de dois grupos: Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) e as demais prestadoras.

Desoneração de alguns pontos específicos do regulamento às PPP

Houve contribuições para a dispensa de aplicação de vários pontos do regulamento propostos às Prestadoras de Pequeno Porte, também para médio porte, indo desde aspectos relacionados ao período de vigilância, passando por questões afetas à obrigação de manter uma Ouvidoria, além de outros pontos no regulamento.

Cumpre primeiramente mencionar que quando da aprovação das alteração do PGMC, o Conselho Diretor refutou a proposta de segmentar as empresas de pequeno porte, médio porte e grande porte. Deste modo, em função do recente entendimento do Conselho Diretor não foram acatadas as contribuições no sentido de diferenciar as obrigações em médio porte.

Dessa forma, tendo em mente a necessidade de promoção da isonomia de condições dada a distinção entre os portes dos diversos grupos, conforme definição prevista no PGMC, foram analisados os pontos trazidos nas contribuições de possíveis impactos da aplicação de diversas medidas previstas no Regulamento de Qualidade aplicáveis às PPP.

Nesse sentido, entendeu-se que em prol do incentivo à competição e proporcionalidade das medidas previstas no regulamento proposto, deve-se buscar a desoneração das Prestadoras de Pequeno Porte de maneira ampla às disposições do texto. Dessa forma, ainda que na proposta submetida a Consulta Pública houvesse essa intenção, adequou-se o texto para deixar ainda mais clara a proposta, que passou a vigorar com a seguinte redação:

Art. 2º (..)

§ 1º. As obrigações descritas neste Regulamento devem ser igualmente cumpridas por todos os Grupos que não se enquadrarem na definição de Prestadora de Pequeno Porte, conforme conceito definido no Plano Geral de Metas de Competição.

Importante ressaltar que permanece a proposição aplicável às prestadoras não abrangidas pelo regulamento, sendo então facultada a sujeição integral às disposições contidas no Regulamento, inclusive de participação no Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL) e na aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida e das Reclamações dos Usuários, pela Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade - ESAQ. Como o modelo se baseia em transparência entende-se que a participação das pequenas prestadoras pode fomentar a competitividade na medida que mais empresas participarão dos rankings relativos aos índices e indicadores.  Deste modo, entende-se que a possibilidade de empresas de pequeno porte participar, sem necessariamente se submeter a todas as obrigações previstas no regulamento, efetivamente incentiva as prestadoras de pequeno porte a participarem do modelo de medições e transparência da qualidade dos serviços de telecomunicações. 

Prazo para adequação em caso de reclassificação da prestadora quanto ao seu porte

As preocupações trazidas nas contribuições relacionadas ao prazo para que as prestadoras, caso percam as condições de pequeno porte, se adaptem às disposições do regulamento demonstravam, em geral, receio de que em caso de uma mudança na reclassificação, o prazo proposto, 6 (seis) meses, não fosse suficiente para a readequação da prestadora afetada.

Quando se observa, em concreto, a definição prevista no PGMC e a distribuição atual dos diversos grupos nos mercados de varejo, é possível perceber que esta preocupação não se sustenta, dado que o percentual apresentado na definição de PPP trazida pelo PGMC, 5% (cinco por cento), representa atualmente um grande passo no crescimento dos grupos de pequeno porte.

Dessa forma, não se observou necessidade ou embasamento suficiente para alteração do prazo proposto em caso de reclassificação.

Adicionalmente, no Informe 97, elaborado após as considerações da PFE, a área técnica acatou a sugestão de alteração da redação do §2º do art. 2º, de tornar claro que as exigências decorrentes do RQUAL relativas ao Ciclo de Avaliação serão aplicáveis às prestadoras que deixarem de ser enquadradas como de pequeno porte, a partir do primeiro ciclo que se iniciar após seis meses de sua reclassificação, na medida em que as exigências decorrentes do RQUAL se baseiam em ciclos semestrais e anuais, cujos inícios e términos constarão do Despacho de Valores de Referência.

Não há reparos a fazer.

Sobre o Modelo de Gestão

O modelo de gestão da qualidade proposto teve foco em 4 temas principais, como apresentado no Informe nº 153/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0956368): o conceito de qualidade; a forma de medição da qualidade; a forma de avaliação da qualidade e os mecanismos de promoção da qualidade. Foi mantida a definição proposta pela área técnica que ampliou o conceito de qualidade, abarcando tanto a prestação objetiva como subjetiva dos serviços, refletindo as recomendações internacionais mais atualizadas. 

Da aferição e consolidação dos índices da qualidade

A aferição da qualidade nesse novo modelo, inova ao propor que a aferição ocorra ao nível de granularidade municipal, aproximando ao máximo da experiência dos usuários.

No Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI 0528161), foi relembrado que a Agência adotou, nos últimos anos, iniciativa nesse sentido, no âmbito do acompanhamento dos resultados dos Planos de Melhorias na prestação do SMP. A apresentação dos resultados de indicadores técnicos na granularidade de município trouxe maior transparência da qualidade de cada operadora e demonstrou uma melhoria da informação para os usuários sobre a qualidade de sua prestadora, assim como da análise elaborada pela Agência.

Sobre esse ponto, a área técnica relatou que "houve contribuições no sentido de que a granularidade não seja municipal, devendo ser considerados os custos operacionais decorrentes e dificuldades estatísticas relativas a coleta de cada indicador, devendo a granularidade de cada um deles ser discutida e aprovada no âmbito do GTQUAL. Justifica-se tal posição, segundo a contribuição, o fato de que a granularidade municipal amplificaria os pontos de controle de uma prestadora no âmbito da qualidade".

Essas contribuições não foram acatadas, pois se entendeu que a aferição de dados em nível municipal é essencial para o melhor conhecimento e acompanhamento da qualidade dos serviços pela sociedade. A equipe afirmou ainda que hoje já existem métodos de medição com custos marginais, reduzidos, rechaçando a visão de custos demasiados para o modelo. Citou ainda como exemplo, os indicadores de tempo de atendimento que já são disponíveis na operação das prestadoras, os indicadores de acessibilidade estão disponíveis nas plataformas de rede, e os indicadores de banda larga que já são medidos por métodos de crowdsourcing no modelo desenvolvido pelo setor, denominado de multicoletor.

Entendo que uma mudança significativa no modelo seja a questão da granularidade para municipal, que, além de aproximar as informações coletadas dos usuários, passa a considerar a situação nos municípios pequenos que, no modelo regulamentar vigente, apresentam dados que não impactam na média ponderada de um determinado indicador para UF, deixando ausente dessa análise a realidade desses municípios.

Portanto, estou de acordo com a proposta da equipe de projeto que manteve essa granularidade. Destaco ainda que no Informe nº 153  a equipe debruçou -se sobre os temas que comporiam o novo RQUAL, dentre os quais, a granularidade do acompanhamento da qualidade. A proposta sugere a avaliação da qualidade por município, alcançando, portanto, 5.570 municípios, gerando um aumento de itens de avaliação e de consolidação de indicadores. No entanto, a proposta da equipe reduz de 58 para 15 indicadores distintos, e aumenta o intervalo de coleta de mensal para semestral (periodicidade de coleta de 12 meses para 2 semestres no ano). Sobre esse ponto, retornarei mais à frente ao apresentar minha sugestão sobre os indicadores.

Cabe relembrar que no âmbito da AIR realizada anteriormente à elaboração da proposta do Regulamento, foram apontadas como melhores alternativas o uso híbrido de indicadores técnicos e de percepção, utilizando a combinação de ambos os aspectos.

Na questão da forma de avaliação, a alternativa sugerida foi o do tratamento híbrido, avaliando tanto os indicadores quanto o desempenho global da prestadora, por meio dos resultados da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida.

Para o acompanhamento da qualidade, o regulamento na versão pós consulta pública, prevê três índices:

• Índice de Qualidade de Serviços (IQS), composto de até 8 indicadores, a depender do serviço;

• Índice de Qualidade Percebida (IQP), composto pelas notas resultantes da Pesquisa de Qualidade Percebida e Satisfação, e

• Índice de Reclamação dos Usuários (IR), composto pelo Indicador de Reclamações recebidas na Anatel.

O modelo de gestão em sua versão final proposto pela área técnica, foi assim sintetizado no Informe 97 (SEI nº3928158):

Para o acompanhamento da qualidade da prestação dos serviços, o regulamento prevê três índices que nortearão a análise da Agência para o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM),  o Serviço Móvel Pessoal (SMP), Serviços de Televisão por Assinatura (TV por Assinatura) e Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), quais sejam: o Índice de Qualidade de Serviços (IQS); o Índice de Qualidade Percebida (IQP), composto por indicadores constantes da Pesquisa de Qualidade Percebida e Satisfação, já realizada anualmente; e pelo Índice de Reclamação dos Usuários (IR). Verifica-se que a proposição de tais índices visa aferir a qualidade tanto pelo aspecto do consumidor quanto pelo aspecto da rede.

Deve-se atentar que a coleta e consolidação dos indicadores dos serviços  será feita por meio de uma Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ), que a princípio será constituída pelas Prestadoras, podendo a Anatel, no seu juízo de conveniência e oportunidade contratar terceiro para assumir algumas das funções atribuídas à ESAQ. Para a constituição da ESAQ, a delimitação dos indicadores e índices, a constarem do Manual Operacional e os estudos para embasamento do Despacho de Valor de Referência (DVR), haverá a constituição do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL), coordenado pela Anatel e integrado por no mínimo a ESAQ e as Prestadoras submetidas ao regulamento, podendo haver a participação de Prestadoras de Pequeno Porte e Entidades de Defesa do consumidor como convidadas.

Salienta-se que as prestadoras submetidas a este regulamento serão as prestadoras que não se enquadrem no conceito de pequeno porte constante do PGMC, qual seja, que detenham mais de 5% do mercado em um dos serviços SMP, SCM, STFC e/ou SeAC. Cumpre desde já ressaltar que as prestadoras de pequeno porte poderão optar por se submeter ao RQUAL.

Assim, uma vez aprovado o RQUAL, será constituído o GTQUAL, que terá por função a aprovação do Manual Operacional. A primeira versão do manual deve ser elaborada pela Anatel e submetida à discussão no âmbito do Grupo. Uma vez aprovado o Manual Operacional pelos Superintendentes que compõem o GTQUAL, haverá a aferição em caráter experimental por 6 (seis) meses, um ciclo, dos indicadores previstos no regulamento, tais resultados serão utilizados para o estudo que embasará a publicação do DVR. O DVR consistirá em um despacho dos Superintendentes que compõem o GTQUAL, que tem por função determinar os níveis de referência dos indicadores, os pesos no computo do índices, bem como os patamares para a atribuição dos níveis de qualidade do selo para os serviços STFC, TV por Assinatura, SMP e SCM, quais sejam, os valores para que a empresa seja classificada com nível "A", "B", "C", "D" e "E". 

Uma vez definidos os valores do nível da qualidade do serviço, a partir do ciclo subsequente haverá a efetiva revogação total dos regulamentos de qualidade atuais e passará a vigorar de forma plena o RQUAL. Com a atribuição do selo de qualidade, as prestadoras que obtiverem nível "A" e "B", seja em âmbito da Unidade da Federação ou nacional, poderão fazer jus a atenuantes nas multas aplicadas pela Anatel, para as infrações que ocorrerem no período e na localidade em que obtiveram tal graduação de qualidade no respectivo serviço. No entanto, as prestadoras que obtiverem o nível "D" e "E" na granularidade de aferição em municípios não competitivos terão a obrigação complementar de compensação ao usuário até que venham a restaurar a qualidade a no mínimo o nível "C", bem como deverão encaminhar à Anatel a comprovação da realização de compensação ao usuário. Deve-se ainda ressaltar que para as prestadoras com classificação "C", "D" e "E", a Anatel poderá ainda por meio de processo de acompanhamento determinar outras medidas.

Os indicadores informativos poderão ser utilizados para o acompanhamento da Anatel em determinados aspectos dos serviços abrangidos pelo regulamento de qualidade. Tais indicadores, se considerados críticos pela Anatel, poderão resultar na instauração de processo de fiscalização regulatória para a melhoria da qualidade do serviço. Em razão disso há a determinação de publicação e divulgação dos indicadores informativos por todos os envolvidos no processo de gestão da qualidade.

Portanto, a qualidade da prestação dos serviços das prestadoras será aferida, para cada serviço, nos termos definidos no Manual Operacional (MOP), no Despacho de Valor de Referência (DVR) e nos indicadores relacionados no Anexo I do Regulamento, com a seguinte sistemática:

1. Em cada município serão aferidos, em ciclos semestrais, o IQS e o IR.

2. Em cada Unidade da Federação (UF) serão aferidos, em ciclos anuais, o IQS e o IR, ambos por meio da consolidação dos resultados dos seus respectivos municípios, e o Índice de Qualidade Percebida (IQP).

3. Nacionalmente serão aferidos, em ciclos anuais, o IQS, o IR e o IQP,  todos por meio da consolidação dos resultados das Unidades da Federação.

O Manual Operacional será discutido e proposto pelo Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL). O tema GTQUAL será abordado em tópico específico mais à frente.

O primeiro ciclo de aferição dos resultados dos indicadores será realizado a título experimental e informativo, imediatamente após a entrada em vigor do MOP, e tem por objetivo, colher os resultados dos indicadores, ratificar a metodologia e requisitos mínimos adotados e viabilizar a análise da distribuição dos resultados, por serviço, considerando regionalidades, categorias de competição e desempenhos por prestadora. A partir dessa avaliação inicial, feita em conjunto com o GTQUAL, é que a Agência irá elaborar  e expedir o Despacho de Valores de Referência – DVR, onde serão avaliados os pesos a serem considerados na aferição dos índices, nos municípios e nas UFs. O DVR entra em vigor a partir de 6 (seis) meses de sua publicação, prazo considerado suficiente para que as prestadoras realizem os ajustes necessários ao cumprimento dos indicadores.

Sobre o tema da aferição e consolidação dos Índices de Qualidade, acompanho a proposta da equipe técnica, com as mudanças de edição que apresento na versão em anexo.

Também nessa versão, incorporei a esse Capítulo dois normativos constantes de outro Título na proposta SEI nº 3953747: quanto à possibilidade de serem consideradas as regionalidades, categorias de competição e desempenhos por prestadora, quando da determinação dos valores de referência do DVR, e que em caso de viabilidade, os indicadores poderão ser aferidos em granularidade inferior a municipal para os municípios com população superior a 2 milhões de habitantes segundo estimativas do IBGE.

DO GRUPO DE AFERIÇÃO DA QUALIDADE

 A primeira ação a ocorrer após a publicação do RQUAL será a constituição do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL), que, pela proposta, deve ocorrer em até 15 (quinze) dias da publicação do regulamento.

Pela proposta de equipe de projeto, o Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL) será coordenado pela Anatel e integrado por no mínimo a ESAQ e as Prestadoras submetidas ao regulamento, e terá por objetivo estabelecer os parâmetros técnicos de execução, operacionalização e atualização dos procedimentos de aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida, e das Reclamações do Usuário, bem como prover os estudos necessários, incluindo o embasamento do Despacho de Valores de Referência (DVR).

Proponho ajustes nesse ponto. Primeiro para propor a participação de um Conselheiro/a no grupo que sugiro denominar de Grupo de Aferição da Qualidade (GAQ), sendo que esse Conselheiro será o Coordenador do GAQ. O Conselho Diretor indicará também outros membros da Anatel para compor o grupo. Entendo que, com essa formação, o Conselho Diretor tomará conhecimento dos trabalhos sendo realizados pelo Grupo, ampliando a dinâmica e os resultados a serem alcançados.

Das contribuições à consulta pública, destacaram-se aquelas relacionadas à Transparência, Tomada de decisão e Resolução de conflitos, que foram assim apresentadas no item 3.36 do Informe 103:

Em relação a transparência das decisões do GTQUAL e a resolução de conflitos entre seus membros, as contribuições sugeriram estabelecer que as decisões do GTQUAL seriam tomadas sempre por maioria dos membros da Anatel no referido grupo e seriam formalizadas por meio de processo administrativo para acompanhamento dos trabalhos. Assim, a Agência teria a competência de dirimir conflitos e dar transparência as decisões do GTQUAL. 

Outros mecanismos de transparência também foram propostos, tais como publicar todas as decisões, documentos, e atas das reuniões do GTQUAL na página da Anatel na internet, em portal específico com acesso restrito aos membros cadastrados.

Em relação às contribuições, ressalta-se que a transparência é essencial para o bom funcionamento do GTQUAL, mas entende-se que os mecanismos já estabelecidos na proposta que foi a Consulta Pública (formalização dos trabalhos e decisões do GTQUAL) já contemplariam a devida transparência, pois a Agência deve, por força da Lei da Acesso à Informação (LAI), dar publicidade a suas informações, ressalvadas as hipóteses de sigilo. 

Adicionalmente, os mecanismos de resolução de conflitos já estabelecidos, com recurso ao Conselho Diretor da Agência, já seriam suficientes para solucionar os possíveis conflitos nas decisões do grupo. 

Finalmente, a tomada de decisão no âmbito do GTQUAL envolvendo a maioria dos membros da Anatel no grupo não se faz necessária, pois a coordenação do grupo já será da Anatel (novo art. 26), assim, haverá coordenação interna entre as áreas da Anatel e discussão ampla entre os membros do GTQUAL.

Dessa forma, não foram acatadas as contribuições relativas ao presente tema, pois se entende que a proposta já contempla os mecanismos necessários e suficientes para promover a transparência e solucionar conflitos. 

Posteriormente à expedição do Parecer n°00960/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU, a área atendeu algumas sugestões da Procuradoria e fez mais alguns ajustes na redação no Capítulo, acerca da participação de representantes de associações civis no GAQ. O corpo técnico entendeu “que o grupo possui atribuições muito técnicas e responsabilidades em relação a prazos para determinados produtos e, por esta razão, a inclusão de membros que não tenham alinhamento técnico poderiam prejudicar o andamento dos trabalhos. Ressaltou, ainda, que, na existência de pautas menos técnicas, outros atores podem ser convidados.”

A Procuradoria recomendou também que fosse avaliado deixar expresso no regulamento a possibilidade de convite a outros atores para a participação de discussões específicas no âmbito do GTQUAL, proposta acatada pela área técnica, ao incluir a previsão de que "a seu critério, a Anatel poderá convidar representantes de outras entidades para participarem de reuniões do GTQUAL".

Concordo com o que disse a área técnica, pois o Grupo será de fato técnico e a participação de pessoas interessadas, mas com pautas distintas, pode impedir o melhor fluxo de trabalho do Grupo. Penso também ser dispensável inserir a previsão sugerida pela área técnica pois sem dúvida alguma a Agência pode convidar representantes a participar sem haver essa disposição normativa.

Quanto à Elaboração e Atualização do Manual Operacional e aspectos correlatos, foi esclarecido pela equipe que esse ponto foi objeto de diversas contribuições que sugeriram que a elaboração da primeira versão do Manual Operacional deveria ser realizada pelo GTQUAL e que atualizações periódicas (anualmente, por exemplo) do Manual Operacional deveriam ser realizadas, sendo estas também a cargo do GTQUAL. A área técnica comentou que foi excluído o procedimento formal e institucionalizado para a aferição da qualidade e que quanto à atualização periódica do Manual Operacional, entende-se que essa atividade deve ser objeto de deliberação no próprio GTQUAL, que decidirá quando e como atualizar o Manual Operacional, de acordo com as evoluções dos equipamentos e sistemas das prestadoras. Assim, acatou-se parcialmente as contribuições de que o GTQUAL elaborasse a primeira versão do Manual Operacional, mas não se acatou a sugestão de definir periodicidade anual para as atualizações do Manual.

Quanto aos demais aspectos constantes nesse capítulo na proposta da equipe técnica, não fiz modificações, e acompanhei a análise e esclarecimentos apresentados nos Informes 103 e 97, resultando assim o Capítulo:

CAPÍTULO II

DO GRUPO DE AFERIÇÃO DA QUALIDADE (GAQ)

Artigo 10. Será constituído Grupo de Aferição da Qualidade (GAQ), no prazo de 15 (quinze) dias da publicação deste regulamento no Diário Oficial da União, coordenado pela Anatel, com objetivo de estabelecer os parâmetros técnicos de execução, operacionalização e atualização dos procedimentos de aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida, e das Reclamações do Usuário, bem como prover os estudos necessários, incluindo o embasamento do Despacho de Valores de Referência (DVR).

§ 1º. O GAQ é composto por representantes da Anatel, da Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade (ESAQ), após sua constituição, e das Prestadoras abrangidas por este Regulamento.

§ 2º. Os membros do GAQ serão nomeados em sua reunião de instalação.

§ 3º. A Anatel será representada por um Conselheiro, que será o Coordenador do Grupo, e por outros membros a serem indicados pelo Conselho Diretor.

§ 4º. Os conflitos no âmbito do GAQ serão decididos pelo Coordenador do Grupo, cabendo recurso ao Conselho Diretor da Anatel, nos termos do Regimento Interno da Agência.

Artigo 11. São atribuições do GAQ, dentre outras:

I - definir, elaborar e coordenar as atividades de atribuição do grupo;

II - discutir e propor o Manual Operacional, bem como suas atualizações, que será aprovado pelo Coordenador do GAQ, por meio de Ato próprio;

III - especificar e validar os requisitos para as soluções a serem desenvolvidas pela ESAQ;

IV - propor ao Conselho Diretor da Anatel a inclusão ou exclusão de indicadores a serem coletados, consolidados e publicados;

V - subsidiar os estudos para a elaboração do Despacho de Valores de Referência (DVR).

SOBRE A ENTIDADE DE SUPORTE À AFERIÇÃO DA QUALIDADE

Sobre a Entidade Aferidora da Qualidade, a área técnica afirmou que as contribuições sugeriram modificar a nomenclatura para designar a entidade responsável por operacionalizar os processos de aferição da qualidade para delimitar o escopo de atuação da entidade e de suas responsabilidades, sendo o principal motivador não haver sobreposição entre as competências da entidade e aquelas exclusivas da Anatel, por exemplo, fiscalização da qualidade. A proposta foi acatada pela área técnica que passou a denominar a entidade como ESAQ, incluindo o termo Suporte na denominação.

Várias contribuições questionavam as funções que a entidade deve desempenhar e em consequência sugeriram mudanças nas suas responsabilidades, por entenderem que a entidade não pode aferir a Qualidade de Serviço Entregue, pois este seria papel exclusivo da Agência e que a entidade deveria realizar somente atividades de coleta e de consolidação dos dados, e envio de informações para a avaliação da ANATEL.

Quanto à alteração da nomenclatura para ESAQ, não faço objeção, pois entendo também que essa mudança deixa clara a função precípua da entidade, distinta do papel desempenhado pela Agência. Já quanto às funções atribuídas à ESAQ, a área técnica reviu também essas atividades para delimitar adequadamente o escopo de atuação da entidade, como explica no item 3.35.1.7 e seguintes, do Informe 103 (SEI nº 3108719):

 Em síntese, a ESAQ passa a ter a responsabilidade somente de receber os dados e consolidar os Índices de Qualidade Percebida (IQP) e de Reclamações do Usuário (IR), sendo responsabilidade da entidade a aferição somente do Índice de Qualidade de Serviço (IQS). Além disso, são excluídas do escopo da entidade as atividades de certificação e comparabilidade dos cálculos realizados, e da organização, manutenção e atualização da documentação necessária para operacionalizar a coleta de dados de qualidade. Essa última, passa a ser responsabilidade da prestadora. Finalmente, há uma adequação do escopo dos sistemas que devem realizar tarefas distintas em relação ao IQS e os demais índices (IQP e IR).

Nota-se também que as referências à EAQ foram atualizadas para a nova denominação - ESAQ (Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade).

Além disso, inclui-se a possibilidade de que a própria Agência possa contratar a entidade, e nessa hipótese determinar quais as obrigações que ainda continuariam sob responsabilidade das prestadoras. Trata-se do parágrafo único do novo art. 19. Dessa forma, a Anatel poderia contratar terceiros para realizar os processos operacionais da aferição da qualidade, sendo nesse caso obrigação da prestadora manter e atualizar toda a documentação necessária para viabilizar esses processos, além de custear as atividades que lhe forem atribuídas segundo o Manual Operacional. Mais detalhes da proposta de financiamento alternativa da entidade nos itens 3.35.2 e subitens.

Nesse mesmo Informe, a equipe de projeto destacou os seguintes pontos, que foram objeto de contribuições na Consulta Pública:

3.35.2. Financiamento da Entidade e Obrigação opcional de constituir a Entidade

Diversas contribuições questionaram a competência da Entidade para realizar a aferição da qualidade, conforme tratado no item acima. Além disso, houve questionamento sobre o custeio de uma entidade nos moldes da proposta no RQUAL. Essas contribuições sugeriram que a entidade fosse de cunho opcional, ou seja, as prestadoras poderiam assumir as atividades inerentes à operacionalização dos processos de aferição e, por outro lado, caso fosse constituída uma entidade obrigatoriamente, que seu custeio fosse feito pela Anatel ou com recursos oriundos  do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, criado pela Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966.  

Conforme abordado anteriormente, entende-se que não há conflitos entre as competências da entidade, que são essencialmente operacionais, e as da Agência, que manteria todas as suas prerrogativas de fiscalização e acompanhamento da qualidade. No entanto, acredita-se ser relevante ressaltar a possibilidade de que a Agência venha a exercer algumas das tarefas previstas, seja por conta própria, seja por meio da contratação de terceiros. Portanto, com o intuito de permitir a flexibilização do custeio da entidade, foram inseridos na proposta de Regulamento dispositivos que permitam tanto a aferição realizada pela Anatel quanto a contratação pela Agência de terceiros para, sob sua supervisão, realizar a aferição. Abaixo é apresentado o novo texto do art. 6º da proposta de Regulamento.

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - RQUAL

Art. 6º Os custos decorrentes das disposições previstas neste Regulamento deverão ser suportados exclusivamente pelas prestadoras abrangidas ou que exerçam a faculdade prevista no Art. 4º.

Parágrafo único. A Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras.

Assim, acataram-se parcialmente as contribuições, no sentido de que a entidade ainda continua obrigatória, mas algumas atividades podem ser custeadas pela Anatel, diretamente ou por meio de empresa contratada pela Agência sem a intervenção das prestadoras de serviços de telecomunicações.

3.35.3.  Designação de nova EAQ ou constituição de mais de uma EAQ

Outro aspecto abordado nas contribuições foi a possibilidade de se constituir mais de uma entidade ou de se constituir entidades por porte de prestadoras, por exemplo, poderia se ter duas entidades, uma para prestadoras de grande/médio porte e outra para prestadoras de pequeno porte. A justificativa para tal segmentação seria o custeio das entidades e seu rateio entre os participantes, pois as prestadoras de porte diferente tem demandas de coleta de dados bastante distintas, devido a abrangência de suas operações e o volume de dados a serem processados.

Acerca dessas contribuições, entende-se que, apesar de relevante o argumento quanto ao custeio da entidade, a constituição de mais de uma entidade provocaria uma série de inconvenientes que dificultariam a consolidação dos resultados e a comparabilidade das prestadoras. Cada uma das entidades implementaria seus próprios sistemas e isso poderia levar a assunção de premissas distintas para a obtenção dos resultados, o que levaria necessariamente a contestações quanto a credibilidade dos dados e dos resultados, comprometendo significativamente a confiabilidade das informações.

Além disso, entende-se que os mecanismos inseridos e detalhados no item 3.35.1 e 3.35.2 mitigariam a questão do custeio, pois a Anatel poderia assumir grande parte dos custos de aferição, caso a Agência decida-se por contratar diretamente a entidade ou realizar a aferição por conta própria. 

Adicionalmente, mesmo em uma entidade única e custeada pelas prestadoras, na definição do Manual Operacional e nas discussões do GTQUAL os alegados efeitos podem ser mitigados com a definição de critérios justos de rateio dos custos levando-se em consideração o porte da empresa, seja em número de assinantes seja em receita operacional bruta.

Dessa forma, não foi acatada a sugestão e foi mantida uma entidade única para todo o setor de telecomunicações.

Adicionalmente a estabelecer mais de uma entidade, foi também sugerido permitir a troca da entidade por iniciativa da Agência em caso de ineficiência, ou seja, caso a entidade não esteja desempenhando suas atividades. Entende-se que já é prerrogativa da Anatel avaliar o desempenho das prestadoras no cumprimento de suas obrigações regulamentares, assim, caso a prestadora não esteja desempenhando a contento as atividades propostas, a Anatel já tem competência para atuar. Além disso, no caso da Agência contratar diretamente a entidade, esse processo seria facilitado, pois estaria sob a gestão direta da Anatel.

Relativamente às funções atribuídas à ESAQ, passo a tecer minhas considerações.

Entendo que o modelo de entidade administradora de qualidade já é conhecido pela Agência e prestadoras, tendo sido, inclusive objeto de aprimoramento ao longo dos anos de sua instituição regulatória para o SCM e SMP (art. 26 do Regulamento de Gestão da Qualidade da Prestação do Serviço Móvel Pessoal – RGQ-SMP, aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011).

Na proposta pós consulta pública, manteve-se com a ESAQ a  execução do processo de aferição da Qualidade do Serviço Entregue, correspondente à coleta, cálculo, consolidação e publicação dos indicadores e índices. Especificamente quanto à coleta e envio de dados, a AIR ao analisar as alternativas, optou pela alternativa em que a coleta seria realizada por uma Entidade Terceira que receberia dados das prestadoras ou buscaria os dados diretamente nos sistemas e elementos de rede das prestadoras, ou seja, nos moldes da atual EAQ, mas com um escopo mais amplo que o adotado no modelo atual, efetuando a coleta de todos os indicadores de qualidade.

Como esclarecido no Informe 62 (SEI nº 0528161), "de forma geral, as empresas calculam e enviam mensalmente os resultados à Agência, exceto nos casos do RGQ-SCM e o RGQ-SMP que estabelecem indicadores de velocidade, jitter, latência, perda de pacotes e disponibilidade associados à conexão de dados fixa e móvel, que são medidos por Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ). Esses indicadores são medidos por meio de soluções de medição fora do controle das empresas e mediadas pela EAQ. Há ainda outros indicadores que medem o índice de reclamações na Agência, calculados pela Anatel".

Foi nesse sentido, que, no mesmo Informe 62, a equipe afirmou:

Da Entidade Aferidora da Qualidade

No capítulo I do Título III do Regulamento, são estabelecidas as disposições relativas a Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ).

Avalia-se que seria necessária uma remodelagem da Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ), ampliando seu escopo e possibilitando-a administrar soluções que coletem, calculem e consolidem os indicadores de rede e relacionamento. Além disso, propõe-se que a EAQ tenha a competência de integrar os resultados das pesquisas à gestão da qualidade e que a EAQ promova correções às questões citadas anteriormente, especialmente ligadas ao acesso aos dados, forma de medições, representatividade dos dados, etc.

Propõe-se a criação de Grupo de Implementação com a competência de definir, a partir dos conceitos e métodos estabelecidos para cálculo de indicadores, a aplicação em cada empresa considerando os diversos fornecedores de equipamentos (detalhes na próxima seção abaixo). Propõe-se ainda que o Grupo seja permanente e proponha atualizações necessárias decorrentes de atualização de equipamentos ou de sistemas.

Quando a Equipe de Projetos avaliou na AIR a questão da coleta dos indicadores, entendeu que a alternativa de se ter o apoio de uma Entidade de Aferição da Qualidade – EAQ seria a que apresenta maiores benefícios em relação aos custos.

É importante destacar que o novo modelo pressupõe um melhor refinamento do processo de coleta e cálculo, com resultados que sejam comparáveis entre si, sendo, portanto, necessário melhor alinhamento e padronização da aferição e tal fato poderia ser feito por meio do Grupo de Implementação e aplicado por uma única entidade.

Nesse sentido, alguns dos indicadores são, como hoje, calculados sob o ponto de vista dos usuários e, para a adequada comparabilidade, seus métodos de coleta convergem para medições nos mesmos ambientes, o que não é possível garantir num modelo em que cada prestadora faz sua aferição independente.

Ademais, avaliou-se ser de extrema importância a participação e acompanhamento ativo da Agência na implementação dos métodos, visando o controle desde o início do processo. Para tal, considerou-se conveniente e oportuno o apoio de Entidade para prover as soluções sistêmicas e técnicas mais adequadas.

Outro ponto que merece destaque, apesar de não explícito na proposta de Regulamento, é a não proposição de obrigações às prestadoras da contratação de Organismos Certificadores dos processos de coleta, cálculo e consolidação. A Equipe de Projetos avalia que a obrigação existente nos regulamentos atuais traz custos à prestadora e não acrescenta o valor devido ao processo, pois a Agência não detém controle sobre como é realizada a certificação e, no fim, tem que realizar por conta própria a fiscalização.

No novo modelo a Entidade assume a coordenação da documentação dos mecanismos de coleta e cálculo, mas nessa proposta a Agência tem todo o controle sobre a adequabilidade do processo desde o início, mediante as definições a serem realizadas pelo Grupo de Implementação - detalhado a seguir, e mantendo a fiscalização de acompanhamento e controle da implementação das definições que foram feitas pelo referido Grupo.

A nova Entidade Aferidora da Qualidade deverá ser constituída ou a atual EAQ, prevista nas Resoluções n° 574 e 575, ambas de outubro de 2011, deverá submeter-se a adequações que deverão ser realizadas, em até 90 (noventa) dias da publicação do Regulamento (caput e § 1º do art. 14), para que passe a integrar no seu objeto os novos processos e responsabilidades da EAQ no novo modelo de Gestão da Qualidade tendo como objetivos principais o expresso nos incisos I e II do art. 14 da proposta de Regulamento.

A proposta de Regulamento também estabelece os requisitos que a nova EAQ deve atender (art. 15), além de algumas de suas responsabilidades (arts. 16 e 17), entre elas a de implementar uma plataforma única de consolidação de informações de desempenho, a ser hospedada em ambiente próprio, com coleta de dados das prestadoras, visando a padronização de cálculos a todos os indicadores, em todas as consolidações possíveis, tendo a Anatel acesso a tais dados, para fins de auditoria e acompanhamento, a qualquer momento.

Assim, propôs-se que o processo de coleta e cálculo fosse feito pela EAQ a fim de assegurar a comparação dos resultados entre si, com a participação e acompanhamento ativo da Agência na implementação dos métodos, visando o controle desde o início do processo. Para realizar essa atribuição, a precisaria ter acesso aos sistemas das prestadoras, o que é distinto da solução atual em que as empresas realizam a coleta das informações utilizando seus próprios meios, sujeitos à fiscalização da Agência.

O modelo vigente, passou por fases bastante críticas até apresentar resultados bastante efetivo e satisfatório. Entendo que é fundamental que haja confiabilidade dos dados, que poderá ser sanada com a especificação de critérios pela GAQ e no MOP. Na AIR (SEI nº 0563884), os impactos positivos com uma entidade terceira foram especialmente, maior padronização das soluções de coleta e interpretações; maior confiabilidade dos dados; otimização dos custos (escala); redução dos custos da Anatel associados ao processamento dos dados brutos; e migração de esforço em forma dos dados para o conteúdo dos dados. Os impactos negativos foram, dentre outros, a necessidade de governança da entidade pela Anatel; inclusão de um intermediário com acesso aos dados setoriais (...) que também pode ser fonte de manipulação; necessidade de custeio e risco para a prestadora por conta do acesso de terceiros aos seus sistemas e elementos de rede, a depender do modelo.

No cenário internacional avaliado pela Consultoria, consignou-se que quando há coleta de indicadores técnicos regularmente, estes são calculados e enviados pelos próprios operadores; e que há ações 'ad hoc' do órgão regulador em que são usadas entidades para coleta de informações. Foi citado o exemplo da parceria, nos Estados Unidos, com o Speed Test (aplicativo de medições de velocidade de banda larga).

Como já disse anteriormente, nos países da comunidade europeia e nos Estados Unidos, os órgão reguladores de telecomunicações se eximem de realizar a coleta e avaliação da qualidade rotineiramente e de aplicar sanções nesse tema. Eventualmente são feitas contratações de empresas especializadas no assunto para realizar essa avaliação esporádica.

Esse modelo é diferente da proposta final da equipe técnica que propõe a inclusão de parágrafo dispondo que a "Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras". Como dito pela equipe de projeto, foram inseridos dispositivos que permitam tanto a aferição realizada pela Anatel quanto a contratação pela Agência de terceiros para, sob sua supervisão, realizar a aferição.

Em meu entendimento, assim como no posicionamento desta Agência em diversos momentos, inclusive com a celebração de Termo de Execução Descentralizada sobre o assunto (https://www.anatel.gov.br/institucional/noticias-destaque/46-noticias/2173-anatel-e-unb-firmam-parceria-sobre-modelo-regulatorio-por-incentivos), devemos sempre buscar o modelo mais responsivo na regulação. Ora, se estabelecemos a obrigatoriedade de constituição de uma entidade de suporte à aferição da qualidade, custeada pelas prestadoras, não se justifica a contratação pela Agência de terceiros para atividades já previstas a serem realizadas pela Entidade que será custeada pelos regulados, tal entendimento poderia caracterizar até em prejuízo ao erário. Se fosse esse o modelo a ser aprovado, tal definição clara já deveria constar da Resolução a ser aprovada, assegurando transparência e segurança jurídica a todos os envolvidos. 

A duplicidade de fontes de dados pode gerar dúvidas sobre a legitimidade das informações, e eventuais divergências podem gerar conflitos desnecessários junto aos regulados, aos usuários e aos órgãos de controle, maculando a atuação regulatória desta Agência em um assunto tão relevante para a sociedade brasileira.

Ademais, qualquer requisito técnico específico, como benchmarks internacionais, por exemplo, poderão ser discutidos e introduzidos nas especificações e requisitos a serem observados pela entidade a ser contratada, no âmbito do grupo a ser instaurando após a aprovação deste Regulamento, que deverá ser coordenado por um dos membros deste Conselho Diretor.

Diante desses aspectos, me posiciono favoravelmente à constituição da ESAQ, sem, no entanto, incluir o parágrafo único sugerido pela área técnica, por considerar que tal duplicidade de informações não traria nenhum benefício para o acompanhamento a ser realizado, bem como ensejaria um eventual conflito de informações desnecessário.

MEDIDAS COMPENSATÓRIAS

Conceito Geral: Medidas Compensatórias versus Medidas de Recuperação

Nesse ponto, as contribuições de modo geral, questionam o estabelecimento de medidas compensatórias sob a alegação de que tais medidas têm natureza sancionatória e devem observar a ampla defesa e o contraditório.

A área técnica assim esclarece, em seu Informe 103:

Em primeiro lugar, entende-se que, de fato, o objetivo maior da revisão regulamentar em curso é o de recuperar a qualidade em municípios que não disponham de desempenho adequado, e incentivar a melhoria contínua da qualidade em todos os níveis, desde o município até o país como um todo, passando pelas Unidades da Federação (UF). Nesse sentido que o regulamento se sustenta na publicação de informações a toda a sociedade, bem como provê obrigações para os municípios com pior desempenho, sem prejuízo de outras medidas possíveis de serem adotadas pela Agência, e medidas de incentivo para o bom desempenho.

À partir da adaptação do modelo, que fica mais enxuto em relação à versão submetida à consulta da sociedade, não é mais previsto o período de vigilância ou as medidas compensatórias.

Esclarece-se, no entanto, que a alteração não decorreu de conflitos entre a legislação de telecomunicações e o estabelecimento das Medidas de Recuperação, pois as últimas não têm o caráter sancionador alegado. A medida de compensação aos consumidores dos municípios classificados com selos inferiores a "C" é equivalente a outros instrumentos normativos da Agência, como por exemplo o regramento previsto para interrupções de serviço. Os regulamentos preveem obrigações de comunicação ao público em geral que somente se materializam a partir do fato existente, de uma interrupção, ou seja, uma obrigação decorrente de uma situação, e que, contudo, não se materializa em natureza de sanção. Da mesma forma, a obrigação de ressarcimento aos consumidores para os casos em que a prestadora obtiver selo inferior a "C" trata-se de uma obrigação decorrente. 

As obrigações complementares estão estabelecidas no novo art. 16 da proposta de Regulamento, conforme abaixo texto apresentado no item 3.32.1, e alteração do artigo 20 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução n° 589, de 7 de maio de 2012.

Ainda adicionalmente à obrigação complementar de compensação ao usuário, a Anatel poderá se utilizar de outras medidas necessárias para incentivar a melhoria da qualidade, continuando a utilizar assim um paradigma de regulação responsiva. Dessa maneira, a Anatel poderia melhor calibrar as medidas dependendo do grau de não conformidade e da capacidade de recuperação da prestadora, de forma a tornar as ações de recuperação da qualidade mais efetivas e que de fato produzam resultados práticos e duradouros.

A adoção dessas medidas sim, a depender, podem ter caráter sancionatório, e devem, portanto, seguir o devido processo legal.

(...)

Medidas compensatórias de aplicação automática

As contribuições sobre o tema são principalmente para a exclusão das medidas compensatórias de aplicação automática do período de vigilância, pois haveria natureza de sanção e teriam que ser observadas garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Ademais, não haveria autorização legal para a Anatel impor obrigação administrativa de ressarcimento aos consumidores.

Entende-se que a contribuição não deve ser acatada haja vista que as medidas compensatórias possuem natureza jurídica de obrigação, inserindo-se em um escalonamento lógico voltado a conduzir o administrado, ainda que de forma coercitiva, a uma “postura condizente em melhorar a prestação do serviço”.

.......

A respeito das contribuições que afirmam que as medidas de recuperação seriam medidas sancionatórias, deve-se analisar o conceito de sanção administrativa.  Trata-se de obrigação administrativa/medida administrativa que incide quando a prestação do serviço estiver aquém do regular funcionamento do serviço de telecomunicações.  Dessa forma, entende-se que o RQUAL previu tão somente obrigações complementares que recaem sob o administrado caso a qualidade aferida esteja aquém da essencial para a correta prestação do serviço. A obrigação complementar incidirá quando não observadas pela Prestadora no âmbito do município ou da UF, as condições previstas no Despacho de Valores de Referência (DVR) para os índices de qualidade no período de aferição. Essas obrigações complementares tem por objetivo incentivar que a prestadora melhore a qualidade do serviço prestado em determinadas localidades, podendo a Administração Pública impor mecanismos que busquem a adequação da prestação do serviço a um nível mínimo de qualidade.

Adicionalmente, quando constatada a não conformidade na qualidade entregue, percebida ou nas reclamações dos usuários poder-se-á aplicar medida administrativa no intuito que a Prestadora busque realizar investimentos para a melhoria da qualidade do serviço prestado e para compensar os consumidores. As sanções decorrem tão somente do cometimento da infração administrativa, já as obrigações complementares decorrem da prestação do serviço ser classificada como inferior a "C" e a uma necessidade específica de promover a melhoria da qualidade do serviço prestado. Decorrem, portanto, do artigo 127 e 128 da Lei Geral de Telecomunicações, como obrigação complementar que visa não punir a prestadora, mas  de limitar a atuação das prestadoras requisitando que haja melhoria  da qualidade.  

As referidas obrigações complementares também decorrem do modelo de regulação responsiva que tem por premissa o escalonamento de obrigações impostas aos entes regulados, todas bem definidas, tendo como base da pirâmide medidas mais brandas e, no topo, medidas mais severas.

Assim, tais medidas buscam incentivar a melhoria da qualidade, em contraposição ao modelo descumprimento-meta-sanção, onde o não atingimento aos requisitos mínimos de qualidade implica em infração e sanção. O que se propõe no Regulamento em Tela é o monitoramento da qualidade, e na medida que algum município se apresente em condições críticas quanto a qualidade do serviço, nesta localidade serão acrescentadas obrigações para que se estimule o prestador a melhorar o serviço prestado.

Conforme já explicitado no presente processo, a infração ocorreria apenas no momento, por exemplo, em que a prestadora não cumprisse as medidas de recuperação da qualidade. A partir desse momento, a Anatel poderá instaurar procedimento administrativo para apurar a existência de eventual descumprimento das obrigações de qualidade. Desse modo, o regulamento, diversamente do que alegam as contribuições, não viola os princípios constitucionais do direito ao contraditório e ampla defesa. Haja vista, que no momento de potencial infração administrativa será instaurado processo administrativo que seguirá o procedimento previsto na legislação brasileira.

Resta claro, portanto, que se tratam de obrigações complementares e não sanções previamente impostas às prestadoras, as quais incidiriam apenas se ocorressem as condições definidas em regulamento. Na regulamentação da Anatel já existem obrigações semelhantes, tais como, na ocorrência de interrupção do serviço, a prestadora detém o dever de comunicar os usuários, a Anatel e as prestadoras interconectadas, bem como surge o dever de ressarcir o usuário em função da ausência momentânea de prestação do serviço.

Conforme já afirmado anteriormente, a obrigação complementar de compensação do usuário, se inspira na legislação consumerista que estabelece o dever do fornecedor de serviço  de abater o preço do serviço ou até mesmo de devolver o valor prestado, caso o serviço seja considerado  impróprio, cabendo a Anatel a determinação da normativa  das condições de prestabilidade. Assim, as localidades classificadas com níveis "D" e "E" do serviço serão consideradas regulamentarmente pela Anatel como inadequadas para a devida fruição do serviço pelo Consumidor. 

Importa ressaltar que na aferição a ser realizada pela Anatel serão excluídos do computo os eventos de força maior e caso fortuito, com procedimento a ser estabelecido pelo Manual Operacional, a ser revisitado pelo Grupo Técnico de Qualidade, Grupo este composto com as Prestadoras de Telecomunicações subordinadas a Regulamentação de Qualidade. Bem como não haverá a fixação de metas de qualidade, tal qual ocorre no modelo atual, as referências buscarão justamente estabelecer o mínimo de qualidade do serviço para sua correta fruição pelo consumidor. 

Nesse tópico há várias considerações que entendo devam ser feitas.

O modelo de avaliação foi alterado consideravelmente após a consulta pública. O desempenho das prestadoras passa a ser identificado pelos selos de qualidade de A  a E, na granularidade municipal. Na proposta em análise, os selos serão considerados essencialmente para fins de avaliação dos resultados e da publicação do desempenho de qualidade de cada prestadora. Os critérios de avaliação dos selos somente serão conhecidos após a publicação do Despacho de Valor de Referência.

A minuta de regulamento propõe medida de compensação automática que trouxe uma série de questionamentos na Consulta Pública. Segundo análise da área técnica, a medida compensatória busca incentivar a melhoria da qualidade em contraposição ao modelo descumprimento-meta-sanção, onde o não atingimento aos requisitos mínimos de qualidade implica em infração e sanção.

Uma das críticas a essa proposta foi apresentada pelo Professor Titular da FGV, Carlos Ari Sundfeld, que, a pedido do Sinditelebrasil, elaborou Parecer (SEI nº 2594090) abordando questões postas na consulta pública. De início, o Parecer afirma que a nova modelagem proposta altera a terminologia vigente da regulamentação de qualidade, mas ao mesmo tempo amplia o rigor fiscalizatório do setor e elimina garantias jurídicas dos administrados, e explica:

“A mera mudança de denominação é insuficiente para alterar a natureza jurídica de uma medida regulatória. Uma sanção é a consequência prevista para a prática de infração5. Se a regulamentação prevê como consequência para determinada infração a perda de bens ou direitos, essa consequência (a perda) será uma sanção, não importa o nome que receba. Sanção só pode ser aplicada após o devido processo legal (administrativo ou judicial). É garantia fundamental assegurada na Constituição6 e incorporada na Lei Geral de Telecomunicações (LGT – Lei 9.472/97).”

Sobre a aplicação de medidas compensatórias, entende que o “potencial de repercussão econômica destas medidas é grande. A aplicação imediata de descontos obrigatórios nas faturas pode reduzir de maneira significativa a receita das prestadoras. Considerar descumpridos os contratos de prestação de serviços teria o condão de liberar os clientes de eventuais multas decorrentes de rescisão contratual, previstas como contrapartida pela oferta de descontos na aquisição de aparelhos móveis ou por algum outro benefício prometido ao cliente, tudo condicionado à manutenção do contrato por tempo certo.”

O Eminente Professor assevera ainda em seu Parecer:

A proposta de novo RQUAL vem apoiada nessas boas intenções. A ideia central é implantar uma regulação responsiva, considerada mais eficiente do que a tradicional, marcada pelo cunho sancionatório.

Parece correto o diagnóstico de ineficácia atribuído ao modelo atual. Impor deveres, fiscalizar seu cumprimento e, ao constatar irregularidades, aplicar sanções gera procedimentos que não têm dado o resultado almejado O extraordinário volume de multas aplicadas pela ANATEL nos últimos anos, somado à percepção de exagero das medidas, são indícios que sugerem o desacerto desse caminho A ideia, então, foi declaradamente a propositura de mecanismo de regulação que substituísse o modelo tradicional. A proposta passaria por adotar uma regulação responsiva.

Chamou-se responsiva a regulação dotada de maior eficácia, capaz de produzir os efeitos desejados independentemente de aplicação de sanções. Seria, em suma, uma regulação cujas normas fossem cumpridas pelos seus destinatários de modo espontâneo, sem necessidade de uso de um sistema punitivo.

...

A medida compensatória que mais chama a atenção é a imposição de desconto automático na fatura dos usuários de determinado Município ou Unidade da Federação, sempre que algum índice de qualidade não for atingido. A outra consequência imediata prevista para a violação do dever regulatório de atingir índices de qualidade, como dito, é caracterizar como descumpridos os contratos de prestação de serviços entre prestadora e seus clientes.

O potencial de repercussão econômica destas medidas é grande. A aplicação imediata de descontos obrigatórios nas faturas pode reduzir de maneira significativa a receita das prestadoras. Considerar descumpridos os contratos de prestação de serviços teria o condão de liberar os clientes de eventuais multas decorrentes de rescisão contratual, previstas como contrapartida pela oferta de descontos na aquisição de aparelhos móveis ou por algum outro benefício prometido ao cliente, tudo condicionado à manutenção do contrato por tempo certo.

A Ouvidoria também se manifestou sobre esse tema em suas contribuições:

A Ouvidoria sugere que uma nova regra de compensação tende a criar custos adicionais com indenizações mínimas, pois será distribuído um determinado percentual do ARPU daquele município, e que terá o seu valor muitíssimo diluído para cada consumidor, ou seja, o próprio usuário do município onde não foi cumprido o IQS não terá a sensação de ter sido compensado.

Ou seja, depreende-se que tal medida não atingiria o fim a que se propõe, além de ser de difícil acompanhamento. Ademais, a medida vai de encontro ao modelo de regulação responsiva em implementação no âmbito desta Agência.

A linha de entendimento parte do princípio de que os índices de qualidade dizem respeito ao cumprimento de deveres setoriais das prestadoras e não de obrigações contratuais individuais com os usuários, ou seja, trata-se de descumprimento de dever regulatório de caráter global. De tal modo que o inadimplemento de obrigações contratuais configura dano individual, que gera o direito subjetivo de reparação à parte prejudicada. O descumprimento de deveres regulatórios sistêmicos não gera inadimplemento de obrigações perante usuários determinados, caso do não atingimento de índice de qualidade.

A Procuradoria Federal Especializada na Anatel, em seu Parecer nº 576/2016 (SEI nº 0762738) e  Parecer nº 960 (SEI nº3927006), assim se manifestou sobre o tema:

141. Como dito, a compensação automática ao consumidor prevista no artigo 16 não possui natureza jurídica de sanção. Ela pode ser considerada como uma espécie de obrigação regulatória adicional, que surge no mundo jurídico em razão da má-qualidade do serviço executado por uma Prestadora, esta sim a obrigação principal imposta às empresas atuantes no setor.

142. Nesse passo, exatamente por ser uma obrigação regulatória, a sua eventual inobservância pode caracterizar uma infração e, como tal, ensejar a instauração de um processo administrativo punitivo, conforme previsto no artigo 39, I, do RQUAL, o que deixa ainda mais clara a ausência de característica sancionadora da própria obrigação de compensação.

143. Na verdade, é ínsito à regulação, sobretudo à por incentivos, que se atribuam consequências positivas e negativas conforme a conduta dos agentes regulados. Ou seja, procura-se legitimamente criar regimes jurídicos distintos conforme o padrão de qualidade de cada prestadora, o que se mostra plenamente possível do ponto de vista jurídico e alinhado com as boas práticas de regulação assimétrica, que, a depender de um enquadramento previamente delineado, atrai, à luz dos valores envolvidos - in casu , a qualidade, conforme padrão A, B, C, D ou E -, um feixe de regras próprias para cada situação, dando inclusive maior concretude ao princípio da isonomia, já que a fragmentação de regimes jurídicos promove o tratamento igualitário aos que se encontram na mesma situação e desigualmente os que se encontram em situações distintas.

144. Não se trata mesmo de sanção, até porque nesse modelo não haveria infração pelo Selo de Qualidade em si, mas de simples conjunto de direitos e deveres distintos em função do padrão de qualidade aferido. Tem-se a mesma lógica de qualquer regulação assimétrica, como, por exemplo, à encontrada na reconhecida política de medidas voltadas à competição (Plano de Metas de Universalização - PGMU), em que aqueles com poder de mercado significativo possuem uma série de deveres em relação à sua infraestrutura inexistente para os não detentores de poder de mercado significativo.

145. Registra-se, também, que a questão é tratada à luz do direito público e do regime de incentivos criados pela regulação, e não como uma questão privada ou contratual. A proposta da área técnica não busca tutelar um direito individual privado contratualmente previsto para o consumidor, mas sim instituir uma política regulatória a partir de incentivos criados numa lógica de ônus e bônus que variam em função do padrão de qualidade de cada prestadora. A questão, portanto, é de ordem pública associada ao regime jurídico assimétrico regulatório, e não de ordem privada associada a um suposto descumprimento contratual.

146. Aliás, considerando que o Poder Público possui dever de adotar medidas que incrementem a oferta dos serviços e propiciem padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários (art.2º, inciso II, da LGT); que o usuário possui direito de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza, em qualquer ponto do território nacional (art. 3º, inciso I, da LGT); que à Anatel compete expedir normas sobre a outorga, prestação e fruição dos serviços, bem como sobre padrões a serem observados pelas prestadoras (art. 19, incisos IV, X e XII); que a regulação a respeito da disciplina da exploração dos serviços, inclusive dos explorados em regime privado, destina-se a garantir a diversidade de serviços, o incremento de sua oferta e sua qualidade (art. 127, inciso I, da LGT), resta patente a competência da Anatel para, valorando a importância do aspecto qualidade, instituir política regulatória de incentivos justamente em função do nível de qualidade apresentado por cada prestadora, a partir de ônus e bônus, não havendo qualquer óbice jurídico a que tais ônus regulatórios eventualmente se constituam em medidas de compensação aos usuários.

147. Ora, o modelo se sustenta, por si só, a partir da juridicidade de uma regulação assimétrica por incentivos de previsão de ônus e bônus em função do Selo de Qualidade obtido. O fato de os ônus serem atrelados a um benefício ao consumidor é irrelevante e não se volta à regulação propriamente contratual entre consumidor e prestadora. Apenas os ônus legitimamente elencados pela Anatel foram no formato de compensação aos usuários, mas poderiam ter sido pensados de outra forma. Não possuem como causa um eventual descumprimento contratual, mas seu enquadramento no regime regulatório de incentivos associado ao padrão geral de qualidade. Nesse sentido, não há que se falar em equiparação de um dever regulatório ao inadimplemento contratual individual.

148. Tem-se, então, norma verdadeiramente estrutural que, por meio de incentivos, endereça a questão da qualidade dos serviços de telecomunicações do país. Além disso, pode-se dizer que está alinhada com a promoção da competição no setor, valor altamente privilegiado pela legislação, valendo lembrar, por exemplo, que cabe ao Poder Público adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos serviços (art. 2º, inciso III, da LGT) e que os serviços de telecomunicações devem ser organizados com base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica (art. 6º da LGT).

149. Dessa forma, esta Procuradoria não vislumbra óbice jurídico aos artigos 16 e 39, inciso I, constantes da minuta de Regulamento apresentada pela área técnica, dos quais emanam as seguintes conclusões acerca do modelo proposto: (i) a classificação do desempenho da prestadora como “D” ou “E” gera a obrigação de a prestadora compensar usuários na forma do art. 16; (ii) o não cumprimento da obrigação prevista no art. 16 implica a abertura de PADO para apurar e punir o descumprimento do art. 16..

...

154. Cabe salientar, todavia, que, embora esta Procuradoria não vislumbre impedimento ao modelo proposto pela área técnica, as manifestações de prestadoras juntadas aos autos (cf. p.ex., parecer SEI nº 2594090) indicam risco de o tema vir a ser objeto de litígios judiciais, razão pela qual esta  Procuradoria sugere uma adaptação no modelo, a fim de esvaziar os argumentos utilizados para criticar o modelo apresentado pela área técnica, sem que isso desnature o cerne da proposta apresentada pela área técnica.

Como reproduzido, a Procuradoria não vislumbrou óbice jurídico ao ponto, mas apresentou sugestão para o modelo, a fim de afastar os argumentos utilizados para criticar tal modelo da equipe técnica.

Sobre essa proposta apresentada pela PFE, a área técnica assim se manifestou, no Informe 97:

Após avaliação da proposição apresentada pela Procuradoria Federal Especializada, a Equipe de Projeto entendeu que a redação proposta pela área técnica possui maior aderência às premissas do presente regulamento de atuação por meio da regulação responsiva e da fiscalização regulatória. Em face aos princípios adotados na revisão do modelo de Gestão da Qualidade, considera-se que a não configuração da ocorrência dos níveis "D" e/ou "E" como infração administrativa representa um avanço em relação ao modelo atual e que visa solucionar um dos principais problemas identificados, conforme apontado na Análise de Impacto Regulatório (AIR). Ressalta-se que, na proposta, é configurada a infração apenas quando a empresa não executa a medida compensatória prevista. Assim, tendo a PFE afirmado inexistir óbice jurídico à proposta original, entende a Equipe do Projeto que é pertinente sua manutenção, seguindo coerência com as conclusões e análises da Análise de Impacto Regulatório.

A proposta de ressarcimento automático constante do art. 17 e 18 do RQUAL, estabelece que a prestadora que obtiver selos de qualidade “D” ou “E” em um determinado município classificado como não competitivo (categoria 4) no respectivo mercado de varejo do serviço, conforme definido no PGMC, deverá realizar compensação automática aos consumidores do respectivo município, a partir do mês subsequente ao da publicação dos resultados, enquanto perdurar tal classificação, e deverá enviar à Agência os resultados do indicador INF8, a partir do mês subsequente à sua classificação.

No artigo seguinte, propõe-se a forma de cálculo do valor unitário e mensal a ser compensado a cada consumidor. Como explicado pela área técnica, a proposta consiste no monitoramento da qualidade, e na medida que algum município se apresente em condições críticas quanto a qualidade do serviço, nessa localidade serão acrescentadas obrigações para que se estimule o prestador a melhorar o serviço prestado.

Esse modelo, afirma a equipe, se espelha na regulação responsiva e busca incentivar a prestadora à melhoria da qualidade, saindo do eixo do sancionamento do modelo vigente. Assim, na regulação por incentivos atribuem-se consequências positivas e negativas aos regulados. Ocorre que ao impor o ressarcimento, a Agência cria uma obrigação que será passível de sanção caso a empresa não faça o ressarcimento previsto, indicando um descumprimento de item regulatório.

A PFE-Anatel, manifesta entendimento de que a proposta da área técnica não busca tutelar um direito individual privado contratualmente previsto para o consumidor, mas sim instituir uma política regulatória a partir de incentivos criados numa lógica de ônus e bônus que variam em função do padrão de qualidade de cada prestadora. A questão, portanto, é de ordem pública associada ao regime jurídico assimétrico regulatório, e não de ordem privada associada a um suposto descumprimento contratual.

Em seu Informe nº 103 a área técnica assim reafirma eu entendimento sobre a possibilidade da compensação automática:

Resta claro, portanto, que se tratam de obrigações complementares e não sanções previamente impostas às prestadoras, as quais incidiriam apenas se ocorressem as condições definidas em regulamento. Na regulamentação da Anatel já existem obrigações semelhantes, tais como, na ocorrência de interrupção do serviço, a prestadora detém o dever de comunicar os usuários, a Anatel e as prestadoras interconectadas, bem como surge o dever de ressarcir o usuário em função da ausência momentânea de prestação do serviço.

Conforme já afirmado anteriormente, a obrigação complementar de compensação do usuário, se inspira na legislação consumerista que estabelece o dever do fornecedor de serviço  de abater o preço do serviço ou até mesmo de devolver o valor prestado, caso o serviço seja considerado  impróprio, cabendo a Anatel a determinação da normativa  das condições de prestabilidade. Assim, as localidades classificadas com níveis "D" e "E" do serviço serão consideradas regulamentarmente pela Anatel como inadequadas para a devida fruição do serviço pelo Consumidor. 

A proposta da área técnica após a realização da consulta pública manteve a previsão de aplicar medidas compensatórias de aplicação automática. A possibilidade de que a medida seja de natureza sancionatória mereceu bastante reflexão da equipe e da Procuradoria Federal. Ambos reafirmaram o entendimento de que essa medida trata de obrigação administrativa/medida administrativa que incide quando a prestação do serviço estiver aquém do regular funcionamento do serviço de telecomunicações. 

Ainda no Informe 103, item V, a equipe de projeto ao analisar a aderência da proposta pós consulta pública à AIR, assim explica:

3.59. Acerca da forma de aplicação de medidas decorrentes da avaliação dos resultados da coleta, a AIR avaliou 3 (três) alternativas: incidência de consequências automáticas (publicação de rankings de forma automática, compensação automática, etc); consequências que dependeriam de decisão no âmbito de um processo administrativo; e uma combinação das duas estratégias. Conforme se depreende, o AIR aponta como alternativa preferencial a utilização de uma combinação das duas estratégias Verifica-se que a proposta após análise das contribuições da CP n° 29/2017, permaneceu-se com tal preocupação, de modo que conforme descrito acima se a prestadora ficar num nível de qualidade igual ou inferior a "C" incidirá a obrigação complementar de compensação aos usuários, bem como de implementar outras medidas que se fizerem necessárias para a melhoria da qualidade, a serem acompanhadas por meio de processos administrativos. 

3.60. Sobre o foco do enforcement, a AIR avaliou como alternativas o uso de ferramentas de estímulo para induzir as prestadoras à melhoria da qualidade; o uso de ferramentas punitivas como forma de coação das prestadoras à melhoria da qualidade; e a atuação regulatória baseada na responsividade das prestadoras afetadas, podendo-se agir no sentido de estimulá-las a incrementar a qualidade de seus serviços ou puni-las por meio dos instrumentos disponíveis para agência exercer seu enforcement, dependendo do nível de resposta das prestadoras, em outras palavras, utilizar mecanismos da Teoria da Regulação Responsiva. No caso do estímulo, três alternativas foram discutidas: acompanhamento flexível para as prestadoras que atingissem certos critérios preestabelecidos na regulamentação; a utilização de ações de transparência e divulgação de informações (“naming and shaming”, censura pública, etc); e uma combinação das duas estratégias. A alternativa preferencial foi a de implementar mecanismos de transparência e divulgação de informações. Tais medidas foram mantidas, sendo acrescentada a possibilidade da prestadora que obtenha um bom nível de qualidade a possibilidade de se beneficiar da aplicação de atenuantes nas sanções de multa que a Anatel venha a aplicar em face a prestadora, no período e na localidade que obtiver nível de qualidade "A" ou "B".

3.61. Para a hipótese de punição, foram avaliadas três alternativas: a aplicação das sanções descritas na regulamentação (Regulamento de Sanções Administrativas) para mudar o comportamento da operadora induzindo o cumprimento das obrigações de qualidade; a aplicação do mecanismo de compensação individual homogênea aos consumidores; e a combinação das alternativas apresentadas. A alternativa preferencial foi a de combinar os dois mecanismos. Portanto, as alternativas “Híbrido” e “Compensação ao consumidor” são as alternativas mais recomendáveis para esse subaspecto. A compensação como obrigação complementar às prestadoras que não atingirem nível "B" ou "A", no entanto, as demais medidas propostas, tais como a de suspensão de vendas foram revisitadas, face a adoção mais próxima de um modelo de acompanhamento com a fiscalização regulatória. 

A proposta se firma na criação de incentivos para ampliar a qualidade dos serviços de telecomunicações, tratada pela Teoria da Regulação Responsiva, mas, em meu entendimento, não vincula à promoção da competição no setor. O aumento da competitividade entre os agentes pode ser atingido pela adoção de outros instrumentos, como ações de transparência e divulgação de informações, cujo resultado pode ser consolidado e materializado em forma de selo de “Prestadora com Melhor Qualidade do Ano”, referente ao serviço avaliado.

Assim, entendo o esforço da área técnica em aplicar tal medida como forma de incentivo, porém vejo com bastante preocupação o questionamento sobre o caráter sancionatório da medida. Adicionalmente, a operacionalização da medida e os possíveis reflexos com cada um dos usuários/contratos individuais alvo da compensação, apontam, em meu entendimento, fragilidades no modelo proposto. 

O modelo de regulação responsiva de fato prevê o escalonamento de obrigações impostas aos entes regulados que buscam incentivar a melhoria da qualidade. A área técnica propõe que, na medida em que algum município se apresente em condições críticas quanto a qualidade do serviço, nesta localidade serão acrescentadas obrigações para que se estimule o prestador a melhorar o serviço prestado. A infração ocorreria apenas no momento, por exemplo, em que a prestadora não cumprisse as medidas de recuperação da qualidade.

Faço aqui a divisão em dois pontos. Entendo que não está cristalino o caráter da medida compensatória de aplicação automática, como sendo uma obrigação complementar. Portanto, me manifesto contrário à essa proposta apresentada pela área técnica.

Sob outro ângulo, penso que, em tendo os resultados da qualidade, apresentá-los em forma de classificação será uma abordagem clara e objetiva, facilitando o entendimento adequado por todos os atores e sociedade. Essa classificação, conforme padrão A, B, C, D ou E, agregadas por um grupo de regras próprias para cada situação, facilitará a atuação da Agência e o tratamento adequado e igualitário aos que se encontram na mesma situação. A atuação da Anatel para melhoria de desempenho da prestadora, deverá considerar fatores e cenários, considerando especialmente a participação de mercado da prestadora na região e a categoria dos municípios quanto ao nível de competitividade no mercado de varejo.

Diante de meu entendimento, sugiro algumas mudanças editoriais e incluo a proposta de premiação anual do selo de “Prestadora com Melhor Qualidade do Ano” referente ao serviço avaliado, que comporão o Título denominado "Da Classificação da Qualidade e Tratamento":

TÍTULO III

DA CLASSIFICAÇÃO DA QUALIDADE E TRATAMENTO

Art. 22. Os resultados consolidados da qualidade dos serviços serão classificados, no município, na UF e em abrangência nacional, por prestadora, serviço e ciclo avaliativo, em categorias de qualidade correspondentes às classes “A”, “B”, “C”, “D” e “E”, a partir dos critérios e intervalos a serem estabelecidos no DVR.

§1º.  A ordem de classificação será considerada para fins de avaliação dos resultados e da publicação do desempenho de qualidade de cada prestadora.

§2º. As prestadoras que obtiverem a melhor classificação por serviço receberão o prêmio em forma de selo de “Prestadora com Melhor Qualidade do Ano”, referente ao serviço avaliado.

§3º. A premiação ocorrerá anualmente até 31 de março do  ano subsequente à aferição.

Art. 23. A Anatel poderá, a qualquer tempo, tomar as providências que entender cabíveis para melhoria de desempenho da prestadora, inclusive quanto aos indicadores individualmente considerados ou outras informações de diagnóstico, especialmente quando os municípios e/ou UF forem classificados nas categorias  “C”, “D” e “E”, podendo sopesar os seguintes fatores:

I - A classificação obtida pela prestadora em comparação às demais;

II - O desempenho dos indicadores e índices, inclusive os informativos;

III - A tendência dos resultados ao longo do tempo;

IV - Participação de mercado da prestadora na região;

V - A categoria dos municípios quanto ao nível de competitividade no mercado de varejo.

Suspensão da abertura de PADOs

As contribuições nesse tema foram pela suspensão da abertura de novos PADOs relativos ao não atendimento das metas dos atuais regulamentos de qualidade com a publicação do RQUAL, ou alternativamente estabelecer um vacatio legis para alguns indicadores até que se estabeleça completamente o novo modelo de qualidade. A área técnica entendeu que não há base legal e regulamentar para que a Anatel suspenda a abertura de PADOs sem que se suspendam os dispositivos regulamentares específicos que geram as obrigações regulamentares descumpridas. Assim, para que se possa isentar as prestadoras de sancionamentos relativos aos atuais regulamentos de qualidade deve-se ou revogar os dispositivos normativos ou suspender sua eficácia. 

A versão submetida à CP já propôs a revogação de alguns dos atuais indicadores de qualidade, como consta do art. 12 da proposta de Resolução. Nessa proposta, foi sugerida a revogação dos indicadores que não tenham similaridade com os que serão exigíveis no RQUAL, e aqueles já identificados como de dificuldade técnica de atendimento. Assim, a partir da publicação da resolução, não haverá mais a instauração de PADOs em relação ao cumprimento dos indicadores revogados. Diante disso, a área técnica não acatou a proposta de suspensão de Pados.

Mantenho a proposta da equipe de projeto, destacando a necessidade de adoção dos princípios da regulação responsiva. 

Período de Vigilância

Foi também excluída a proposta do período de vigilância, segundo a área técnica, para permitir a evolução de entendimento de que um modelo menos pré-estabelecido e mais analítico em relação ao caso concreto pode ter maior eficácia.

Entende-se necessário um prazo razoável para a implementação total do Modelo de Qualidade, o que não foi feito em parte na proposta que foi à Consulta Pública.

Na proposta pós CP, somente com a publicação do Despacho de Valores de Referência (DVR) e das diretrizes de acompanhamento gerais, a avaliação dos Níveis de Qualidade teriam eficácia, o que será feito somente após a publicação do Manual Operacional e de um Ciclo Avaliativo. Portanto não serão adotados Requisitos Mínimos Iniciais (mediana dos valores aferidos).

Revisão dos mecanismos e do início do Período de Vigilância, Definição de prazos para a implementação do modelo de qualidade, Resolução de Requisitos Mínimos e Aspectos correlatos 

Como dito anteriormente, o modelo, que incorporava a revisão dos mecanismos e do período de vigilância foram alterados, assim como a resolução de requisitos mínimos.

Foram também recebidas diversas contribuições no sentido de que deveriam ser revistos os prazos para a implementação do modelo de qualidade. Essas contribuições foram além, propondo também a revisão dos mecanismos de atuação no próprio Período de Vigilância, com a proposição tanto da revisão quanto da extinção de Medidas Compensatórias. Essas contribuições foram acatadas parcialmente, como já relatado, na revisão das medidas compensatórias.

O Despacho de Valores de Referência (DVR) será o instrumento no qual constarão os valores de referência para os indicadores, os pesos a serem utilizados para as consolidações dos Índices aferidos e entre estes, a partir da avaliação dos resultados aferidos, bem como a definição dos critérios para a classificação dos índices em níveis de qualidade. Pela proposta da equipe, o DVR será expedido pelos Superintendentes que compõem o GTQUAL.

Nesse ponto realizei alteração decorrente de minha sugestão de que a coordenação do GAQ seja coordenado por um integrante do Conselho Diretor. Como consequência, entendo que o Despacho de Valores de Referência (DVR) seja expedido pelo coordenador do Grupo.

A área técnica indicou também que reviu os prazos para implementação do novo modelo de gestão de qualidade, de tal modo que após a aprovação do Regulamento haveria 15 (quinze) dias para ser constituído o GAQ e 30 (trinta) dias para a constituição da ESAQ. 

Após a aprovação do Manual Operacional, será realizado a título experimental e informativo um ciclo de aferição para obter os resultados dos indicadores, ratificar a metodologia e requisitos mínimos adotados e viabilizar a análise da distribuição dos resultados. Após essa avaliação, o DVR deverá ser publicado e entrará em vigor em 180 (cento e oitenta) dias de sua publicação. A partir desse momento é que haveria a aferição do nível de qualidade do serviço prestados pelas Prestadoras submetidas ao regulamento.

Elaboração e Atualização do Manual Operacional e aspectos correlatos

Sobre a elaboração e atualização do Manual Operacional destacou-se que foram recebidas contribuições sugerindo que a elaboração da primeira versão e das revisões periódicas do MOP deveria ser realizada pelo GTQUAL. A área técnica acatou parcialmente a contribuição para que o manual operacional seja aprovado no âmbito do GTQUAL, pelo Superintendente coordenador do grupo.  

Destacou também que as alterações são iminentemente técnicas e operacionais, que é o intuito do Manual Operacional, as quais não possuem implicação político-regulatória, não vislumbrando-se a necessidade de submissão à Consulta Pública. Tal metodologia hoje já é adotada no Manual Operacional dos atuais RGQs do SCM e do SMP. Ou seja, compete ao GIPAQ a aprovação do Manual Operacional dos indicadores que estão sob a égide da aferição da Entidade Aferidora da Qualidade, de modo a padronizar a coleta e consolidação dos indicadores.  

Na versão que proponho, o coordenador do GAQ será um Conselheiro, motivo pelo qual fiz adequações nesse tema, ficando como competência do GAQ discutir e propor o Manual Operacional, bem como suas atualizações, que será aprovado pelo Coordenador do grupo, por meio de Ato próprio.

INDICADORES DE QUALIDADE

Nesse tema, trago do Informe 103 a análise da equipe técnica sobre as contribuições recebidas:

3.37.1.1. As contribuições sugeriram, em geral, a inclusão da fórmula de cálculo e de medição dos indicadores. Entende-se que essa sugestão não deva ser acatada, posto que em decorrência do setor de telecomunicações ser bastante dinâmico, há a necessidade de mecanismos mais ágeis para avaliação da qualidade ao serviço prestado. Adicionalmente, prever todas as condições de cômputo de indicadores pode resultar na aferição incorreta do mesmo em momento futuro. Tanto que há contribuições no sentido de que qualquer alteração na fórmula de cálculo ou composição de medição deva ser discutida no GTQUAL, sendo o intuito aqui antecipar eventuais necessidades de atualização das definições e aprimoramento da aferição de qualidade.

3.37.1.2. Outras contribuições foram no sentido de que fosse estipulado um período mínimo de maturação de dois ciclos semestrais para a definição dos requisitos mínimos. A respeito do tema, entende-se que a aferição de um ciclo já é suficiente para estimar os valores de referência dos índices e  indicadores. Soma-se ainda o fato da possibilidade de solicitar a revisão do DVR pelo GTQUAL, bem como uma periodicidade de revisão do DVR. 

3.37.1.3. Adicionalmente, verifica-se nas contribuições grande preocupação a respeito da granularidade municipal da composição dos indicadores e os custos decorrentes desta adoção.  A área técnica entende que é necessário acompanhar a qualidade dos serviços no nível municipal, sendo esse um dos pilares do novo modelo de qualidade. Salienta-se que questões referentes a validade estatística e de custos de implementação, em virtude da provável utilização de mecanismos de crowdsourcing na aferição dos indicadores, serão diminuídos em comparação aos mecanismos utilizados nos atuais regulamentos. Além disso, esses mecanismos poderão ser objeto de discussão e  avaliação do GTQUAL.

3.37.1.4. Por outro lado, houve contribuições no sentido de que a Anatel deveria realizar as medições e assim não ser necessário estabelecer uma entidade aferidora. Entende-se que essas contribuições devam ser acatadas parcialmente. Destaca-se que alguns indicadores podem ser coletados por meio de mecanismos de crowdsourcing,  sendo possível então que a Anatel contrate solução técnica para realizar a aferição dos indicadores, a depender da disponibilidade orçamentária, e de análise de conveniência e oportunidade para tanto. No entanto, outros indicadores podem ser obtidos diretamente pelas prestadoras, tais como disponibilidade da rede da prestadora. Assim, deve-se delimitar claramente o que cada uma das partes seria responsável, o que deverá ser feito no Manual Operacional. Mais detalhes no item 3.35.2 deste informe.

3.37.1.5. Destaca-se também as contribuições que sugeriram a adoção de Período de Maior Movimento (PMM) e  Período de Maior Tráfego (PMT) na aferição do IQS e outros indicadores. Entende-se que houve evolução na aferição dos indicadores e verifica-se que a adoção desses conceitos pode ficar defasada. Por exemplo, o PMM e o PMT do RGQ-SMP atualmente não mais correspondem necessariamente ao período em que ocorre há maior troca de tráfego de dados, o mesmo pode ocorrer para os indicadores do RGQ-STFC que adotam esse conceito, em outras palavras, o período de maior tráfego pode variar ao longo do tempo. Dessa forma, entende-se que tais definições devem ficar sob responsabilidade do GTQUAL e serem consolidadas no Manual Operacional.

3.37.1.6. Outras contribuições propuseram que os indicadores fossem definidos de forma tecnologicamente neutra, não privilegiando ou penalizando determinadas tecnologias. Entende-se que a contribuição já se encontra atendida, haja vista que questões técnica e tecnológicas constarão do Manual operacional e sua evolução será objeto de avaliação e discussão no GTQUAL. Deste modo, os indicadores que na proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública previam diferenciação tecnológica na questão da aferição, foram retirados para que o Manual Operacional preveja tais questões referentes aos indicadores. Deve o Regulamento apenas prever os parâmetros gerais de cômputo dos indicadores, as questões mais técnicas serão objeto do Manual Operacional. 

A granularidade municipal é um ponto de extrema relevância no novo modelo pois possibilitará a obtenção dos indicadores com maior representatividade e que reflitam a experiência de uso de todo o universo de usuários. Esse olhar mais próximo permite que tanto as prestadoras como a Agência realizem um diagnóstico mais correto e possam adotar medidas específicas aos casos concretos.

 A granularidade municipal colocará em um mesmo patamar a análise de pequenos municípios que no modelo atual não são identificados diante da média de um determinado indicador na UF.

Em seu Informe 103 (item 3.37.2), a equipe técnica relata a contribuição recebida para que a Anatel adote um modelo de supervisão/orientação de rede. O principal ponto evidenciado no modelo proposto na contribuição é que seu funcionamento seria regido pelo desenvolvimento de novos serviços digitais, onde a avaliação e a supervisão da evolução da rede seriam centradas na compatibilidade da qualidade da rede com os atuais serviços digitais e na evolução conjunta entre a padronização e o desenvolvimento dos novos serviços.

A equipe afirma que acatou parcialmente essa sugestão, pois haverá a aferição da qualidade nestes aspectos, haja vista que um dos pilares da proposta de modelo submetida à consulta pública foi o de buscar tanto a experiência do consumidor quanto a qualidade do serviço prestado. Adicionalmente, a contribuição sugere inserir na avaliação da qualidade o tratamento da infraestrutura disponibilizada pelas prestadoras, não se restringindo o modelo a avaliação dos índices de qualidade (IQS e IQP). Esse ponto foi considerado pertinente pela equipe por entender que a informação sobre a infraestrutura disponibilizada influencia na condição de entrega da qualidade do serviço prestado. Assim, foi incluída obrigação das prestadoras informarem a ESAQ e publicar em seus sítios eletrônicos informações sobre as características da infraestrutura utilizada na prestação dos diversos serviços.

Entendo que a Anatel deve ter conhecimento da infraestrutura utilizada porém não considero que o RQUAL seja o instrumento que determine a apresentação dessa informação.

Contribuições específicas sobre os indicadores

IR - Índice de Reclamações do Usuário (IND1 na CP)

Na consulta pública foram recebidas contribuições para que fossem excluídos de seu cômputo as reclamações que não tiveram acesso prévio às prestadoras, as sem protocolo válido, as duplicadas, as contumazes, as provenientes de consultorias, as inválidas e as improcedentes, e que em virtude da sua subjetividade que o IND1 fosse excluído do cômputo do IQS. Reiterou-se ainda a contribuição de que somente haja uma linha de base para os indicadores após 24 meses de coleta e que não seja estabelecida uma granularidade de coleta municipal.

A área técnica manifestou-se com entendimento de que devam ser contabilizadas as reclamações dos consumidores contumazes, pois essas podem apresentar diversos motivos, e em sendo repetidas, já haveria previsão de cancelamento. Adicionalmente, entende que não faz sentido computar apenas as demandas procedentes, pois a procedência ou não é um conceito subjetivo de avaliação do usuário e não da prestadora. Porém reforçou-se que a definição acerca da exclusão de algumas categorias de reclamações, serão objeto de discussão no GTQUAL, cuja fórmula e critérios serão definidas no Manual Operacional. 

Também sobre esse indicador - IND1, a Ouvidoria propôs que seja excluído do IQS, em virtude de ter natureza de reação do usuário, sendo predito pela satisfação, e não preditor da qualidade do serviço propriamente dita (QoS). Além disso, a Ouvidoria solicita que pelo mesmo motivo seja excluído o indicador de cumprimento do prazo.

A área técnica acatou essas contribuições, retirando o IND1 da composição do IQS, e passando a compor o Índice de Reclamações dos Usuários (IR), pois entende que, de fato, o IND1 tem característica de reação do usuário, ou seja, a qualidade do serviço especificamente no pós-venda.

Com o acatamento dessa contribuição, o Índice de Qualidade de Serviço passou a ser composto de oito indicadores técnicos de qualidade de rede, que representam a consolidação do nível de Qualidade de Serviço Entregue de uma prestadora, de um serviço, em determinado município e Ciclo de Avaliação.

A consolidação da qualidade dos serviços aferida, para cada serviço e ciclo de avaliação, será realizada, considerando as fórmulas de cálculo definidas no MOP e DVR, conforme prevê o art. 14 da minuta de Regulamento.

Assim, o Índice de Reclamações do Usuário (IR) será calculado semestralmente, por município, para o SMP, STFC, SCM e TV por assinatura, considerando a Relação percentual entre o número de reclamações nos canais de atendimento da Anatel e a base de usuários da prestadora.

A Qualidade da prestação dos serviços das prestadoras abrangidas pelo RQUAL será aferida, para cada serviço, considerando o Índice de Qualidade de Serviços (IQS), o Índice de Reclamação dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP).

Especificamente quanto aos indicadores propostos na CP nº 29/2017, a área técnica realizou a análise da proposta de modificação dos indicadores, com base nas contribuições recebidas, que passo a apresentar. 

IND2 (Indicador de Eficiência de Chamadas)

Na versão da consulta pública, o IND2  foi definido como Índice que determina a eficiência no estabelecimento e manutenção de chamadas de voz, avaliando os aspectos de conexão e desconexão da rede de acesso.

As contribuições referentes ao  Indicador de Eficiência de Chamadas, foram no sentido de alterar a granularidade do indicador e utilizar os contadores de acesso como forma de coleta dos dados para o cômputo do indicador. Essa contribuição não foi acatada, pois se entendeu que a granularidade de consolidação municipal  é uma premissa básica do modelo ora proposto e que os critérios de consolidação do indicador serão definidos no GAQ e consolidados no Manual Operacional.

IND3 (Indicador de Conexão de Dados Medida na Rede de Acesso)

Na versão da consulta pública, o IND3 foi definido como : Estabelece a taxa de sucesso na conexão de dados fim-a-fim. É o produto do percentual de tentativas de conexão destinadas a Conexões de Dados entre o terminal do usuário e a ERB que são estabelecidas e o percentual de tentativas de conexão destinadas a Conexões de Dados entre a ERB e o gateway de suporte efetivamente estabelecidas. Não devem ser realizadas medições de redes 2G.

Para o Indicador de Conexão de Dados Medida na Rede de Acesso, as contribuições propuseram a retirada no cômputo do indicador das aferições em redes 2G, e a utilização para fins de acompanhamento de contadores da rede de acesso para sinalização e canalização, além de que a granularidade do indicador seja objeto de definição do GTQUAL. A contribuição não foi acatada pela equipe, pois entende que a granularidade de consolidação municipal  é uma premissa básica do modelo ora proposto e que os critérios de consolidação do indicador serão definidos no GTQUAL e consolidados no Manual Operacional.

Na versão pós consulta pública, houve pequeno ajuste redacional, ficando:

IND2

Estabelece a taxa de sucesso na conexão de dados fim-a-fim. É o produto do percentual de tentativas de conexão destinadas a Conexões de Dados entre o terminal do usuário e a ERB que são estabelecidas e o percentual de tentativas de conexão destinadas a Conexões de Dados entre a ERB e o gateway de  suporte efetivamente estabelecidas.

IND4 (Indicador de Cumprimento da Velocidade Contratada)

Na versão da consulta pública, o IND4 foi definido como : Percentual de medições em que a prestadora atendeu a estabelecidos em relação à velocidade ofertada/contratada. Não devem ser realizadas medições de redes 2G. Em se tratando do SCM, as medições aplicam-se também à prestação suportada por acesso fixo sem fio (Fixed Wireless Access - FWA).

Para o Indicador de Cumprimento da Velocidade Contratada, sugeriu-se a exclusão do indicador, ou a exclusão do SMP do cômputo do indicador em virtude das características do serviço móvel, além de considerar um período de maturação para definições do indicador e estabelecer que a granularidade seja definida no GTQUAL. Adicionalmente, as contribuições indicaram preocupação de que a rede fixa e a rede móvel não estejam no mesmo ranking e que a velocidade contratada seja a definida entre usuário e prestadora. A respeito desse último ponto, destaca-se que o ranking será feito em razão do serviço outorgado. Sobre as demais contribuições, entende-se que os critérios de consolidação do indicador devem ser definidos no Manual Operacional. 

Na versão pós consulta pública, houve pequeno ajuste redacional, ficando:

IND3

Percentual de medições em que a prestadora atendeu a estabelecidos em relação à velocidade ofertada/contratada.

IND5, IND6 e IND7

No corpo da minuta submetida à consulta pública, os indicadores IND5, 6 e 7 são, respectivamente,  IND5 (Indicador de Latência  da Conexão de Dados), IND6  (Indicador de Variação de Latência da Conexão de Dados) e IND7 (Indicador de Perda de Pacotes na Conexão de Dados).

No informe 103, a área técnica assim comenta as contribuições recebidas:

As contribuições relacionadas ao IND5 (Indicador de Latência  da Conexão de Dados), ao IND6  (Indicador de Variação de Latência da Conexão de Dados) e IND7 (Indicador de Perda de Pacotes na Conexão de Dados) foram no sentido de que sejam excluídos os indicadores, ou que seja excluído o SMP do cômputo dos indicadores, em virtude da significativa variabilidade dessas métricas fruto da característica do serviço móvel e da topologia de rede utilizadas, bem como das diferenças de comportamento para cada uma das métricas em diferentes redes de acesso GSM (2G), WCDMA (3G) e LTE (4G), sugerindo também que seja excluída a aferição na rede 2G.

Adicionalmente, as contribuições sugerem que a granularidade e respectivas formulações desses indicadores sejam amplamente discutidas no GTQUAL quando de sua inclusão no Manual Operacional, e que os requisitos mínimos desses indicadores somente sejam definidos após um período de maturação de 24 meses de medições.

Além disso, os comentários sugeriram que seria impossível comparar medições realizadas na rede fixa SCM e na rede SMP e propuseram que seja estabelecido como requisito mínimo para o IND5 que em 95% das medições a latência seja menor que 120ms. 

Há contribuições ainda para que a latência bidirecional, variação  de  latência  e  perda  de  pacotes  sejam medidas separadamente,  em  3  indicadores,  pois  só  assim haverá condições   técnicas   de   avaliar, atuar e justificar um comportamento localizado da rede ou inerente a sua topologia. 

Outras contribuições solicitaram que as  formulações do IND5 sejam discutidas amplamente pelo GTQUAL, em razão da complexidade de implementação e das nuances técnicas apontadas. Para IND6 e IND7 houve comentário de que, para que no SCM, estes indicadores não seriam parâmetros da qualidade  focados no usuário final e que o ETSI indica que não seria salutar aferir a qualidade com indicadores relacionados as métricas dos 3 indicadores.

Em relação a essas contribuições, comenta-se que conforme já mencionado anteriormente as definições e formulações dos indicadores serão objeto do Manual Operacional, cujo modelo estatístico a ser consolidado no GTQUAL observará as questões levantadas. Além disso, entende-se IND5, IND6 e IND7 já são indicadores independentes. Além disso, a comparação dos resultados se dará por meio de cada serviço, ou seja, SCM ou SMP, ou outro que venha a se estabelecer. Finalmente, no que tange aos 3 indicadores, em especial o IND6 e IND7, entende-se que eles são essenciais para aferir a experiência do usuário.

Em relação às orientações da ETSI sobre a aferição da qualidade, destaca-se que após uma busca na biblioteca de padrões do organismo não se encontrou a recomendação informada na contribuição de que os indicadores não sejam aferidos. Entende-se que a latência, variação de latência e a perda de pacotes sejam critérios essenciais para avaliar a qualidade percebida pelo usuário, pois podem, em conjunto, indicar problemas no usufruto de aplicações disponibilizadas aos usuários nas redes de dados.

Dessa maneira, as contribuições não foram acatadas.

Na versão pós consulta pública, houve pequeno ajuste redacional, ficando:

IND4 - Latência da Conexão de Dados

Média dos percentuais de medições em que a prestadora cumpriu as referências estabelecidas no Manual Operacional para a latência bidirecional.

IND5 - Variação da Latência da Conexão de Dados

Média dos percentuais de medições em que a prestadora cumpriu as referências estabelecidas no Manual Operacional para a variação de latência.

IND6 - Perda de Pacotes da Conexão de Dados

Média dos percentuais de medições em que a prestadora cumpriu as referências estabelecidas no Manual Operacional para a perda de pacotes de dados.

Faço considerações sobre esses indicadores mais à frente.

IND8 (Indicador de Disponibilidade)

Na versão da consulta pública, o IND8 foi definido como : Determina o percentual de tempo em que o serviço está em operação, à disposição dos usuários numa determinada área de abrangência em um determinado período de tempo.

No informe 103, a área técnica assim comenta as contribuições recebidas:

Sobre o IND8 (Indicadores de Disponibilidade), houve contribuição para que o indicador fosse excluído, que se realizasse o ressarcimento do usuário pela indisponibilidade do serviço conforme fórmula de cálculo da proposta de Regulamento de Disponibilidade submetido à Consulta Pública. Propôs-se ainda que sejam adotados critérios de regionalização para os tempos máximos de interrupção, considerando também as tecnologias empregadas no serviço, em especial em redes satelitais que devem seguir a Recomendação ITU-R P.837-1.

As contribuições propuseram também que o IND8 seja retirado do cômputo do IQS, pois poderia levar a entendimento equivocado do usuário quanto a reparação frente a ausência de serviço e dupla penalização das prestadoras, uma vez que todos os demais indicadores de “conformidade do produto” são afetados diretamente no momento da indisponibilidade (parcial ou total), o que causaria um impacto prejudicial no cálculo do IQS. As contribuições sugerem, então, que o IND8 seja um indicador informativo.

Em permanecendo o IND8 no cômputo do IQS, as contribuições sugerem que sejam expurgadas as medições dos demais indicadores técnicos durante os períodos de indisponibilidade, uma vez que as prestadoras já estariam sendo penalizadas pelo ressarcimento ao usuário. Em complemento, indicam que a publicação de informações sobre a qualidade dos serviços prestados não deixa de configurar uma penalidade à prestadora, ainda que em um grau mais brando, na medida em que fornece aos usuários os subsídios necessários para escolher a prestadora que melhor atende às suas expectativas, dentro da sua localidade.

Em relação às contribuições, destaca-se que a Agência sempre busca seguir Recomendações Internacionais sobre os indicadores de qualidade e que o IND8 é um indicador importante para a avaliação da qualidade, pois não há situação mais crítica que a indisponibilidade do serviço, não podendo a Anatel prescindir da avaliação da disponibilidade no âmbito do IQS, sob pena do modelo de qualidade restar incompleto.

Ainda em relação a disponibilidade e o ressarcimento aos usuários, houve contribuições para que haja previsão da forma de ressarcimento ao usuário, haja vista que com a revogação das regras do SCM os prestadores ficaram sem referência para efetuar o cálculo.  A contribuição foi parcialmente acatada, pois a fórmula de cálculo está prevista de forma geral no Regulamento e será pormenorizada no Manual Operacional.

Na versão pós consulta pública, houve pequeno ajuste redacional, ficando:

IND7 - Disponibilidade

Determina o percentual de tempo em que o serviço está em operação, à disposição dos usuários numa determinada área de abrangência em um determinado período de tempo

IND9 (Indicador de Cumprimento do Prazo)

Na versão da consulta pública, o IND9 foi definido como : Determina o percentual de atendimentos realizados dentro dos prazos exigíveis.

No informe 103, a área técnica assim comenta as contribuições recebidas:

Já em relação ao IND9 (Indicador de Cumprimento do Prazo), houve contribuições para que torna-lo informativo, pois o INF1 também trataria de reclamações de não cumprimento do prazo de atendimento agendado pela Prestadora. As contribuições propuseram ainda que não seja computado no IND9 o cumprimento de prazo de reparo e instalação de Telefones de Uso Público (TUPs), por ser objeto de regulamentação própria.

Há contribuições ainda para que seja incluído no RGC um prazo geral para demandas dos usuários, com meta absoluta e não um indicador de qualidade. Por fim, há contribuições para a retirada do IND9 do cômputo do IQS, por possuir natureza de reação.

A respeito da última proposta, entende-se que não se deve acatar, pois o cumprimento de um prazo agendado diz respeito a qualidade do serviço prestado, e não de reação do usuário.

Sobre a inclusão de um prazo geral no RGC, destaca-se que o não cumprimento de prazos pela prestadora tem sido um dos principais parâmetros para a a avaliação da qualidade do atendimento ao usuário.   Ademais, o IND9 afere objeto diverso do INF1, pois visa analisar o cumprimento do agendamento acordado entre as partes, e o INF 1 busca avaliar o tempo médio que a prestadora leva para reparar, instalar ou alterar o endereço do usuário.

Dessa forma, não foram acatadas as contribuições relativas ao IND9.

Na versão pós consulta pública, houve apenas alteração na nomenclatura, ficando:

IND8 - Cumprimento de prazo

Determina o percentual de atendimentos realizados dentro dos prazos exigíveis.

IND10 (Indicador de Disponibilidade de TUPs)

Na versão da consulta pública, o IND10 foi definido como : Determina o percentual de tempo em que o TUP está em operação, à disposição dos usuários numa determinada área de abrangência em um determinado período de tempo. As medições se restringem às localidades atendidas exclusivamente por TUP, sem oferta de STFC individual ou de qualquer outro serviço de interesse coletivo.

No informe 103, a área técnica assim comenta as contribuições recebidas:

No que se refere ao último indicador proposto, IND10 (Indicador de Disponibilidade de TUPs), houve contribuição no sentido de que o indicador não pode compor o IQS, tal qual previsto, pois se aplica apenas às concessionárias e sua incorporação resultaria na impossibilidade de comparação do IQS de diversas prestadoras.

Desse modo, as contribuições opinaram que o IND10 deveria ser informativo ou ainda ser excluído da proposta de Regulamento, pois a disponibilidade dos TUPs poderia ser acompanhada por outros meios, por exemplo, pelos indicadores IND1 e INF3, pelas disposições do RGC (prazos de solicitações de serviços) e do PGMU, e pelo “Fique Ligado”, onde a Anatel recebe atualizações periódicas das operadoras sobre informação de disponibilidade da planta de TUP.  

Entende-se que apesar dos motivos expostos e da diminuição do uso dos TUPs, este ainda é instrumento essencial de comunicação pela população em geral, mas se acatou a proposta de que ele seja um indicador informativo e não componha o IQS. Na proposta de novo Regulamento, a Disponibilidade dos TUPs passou a ser o INF7. A respeito das métricas de cálculo do indicador, estas serão apreciadas no GTQUAL e consolidadas no Manual Operacional.

Assim, o indicador de disponibilidade de TUPs foi mantido como um indicador informativo.

Concluindo o tema dos indicadores que comporão o IQS, proponho a seguinte alteração:

INDICADORES INFORMATIVOS

Relativamente aos indicadores informativos, importante esclarecer que o objetivo primordial é o de possibilitar aos usuários a tomada de conhecimento no uso e aquisição de serviços. A Agência fará o monitoramento desses indicadores e a publicação dos mesmos.

No Informe 103, a equipe aponta que as contribuições propuseram que os indicadores informativos não fossem aplicados à TV por assinatura ou que seguissem os padrões internacionais específicos para esses serviços quando da definição dos parâmetros no Manual Operacional, permitindo a comparabilidade dos resultados obtidos. Assim, as contribuições não foram acatadas, pois somente os INF1, INF2 e INF3 são aplicáveis aos serviços de TV por assinatura e para os demais entende-se que não haveria motivação para aplicação a esses serviços.

Adicionalmente, a equipe assim analisou as contribuições:

Especificamente sobre o INF1 (Indicador do Tempo Médio de Instalação, Reparo ou Mudança de Endereço), houve contribuição no sentido de sua exclusão e substituição pelo IND9 (Indicador de Cumprimento de Prazo). Além disso, as contribuições sugeriram que na hipótese de se ultrapassar o prazo máximo estabelecido no artigo 9º do RGC, sejam desconsiderados do cálculo do INF1: prazo acordado entre as partes, ocorrência de eventos de caso fortuito, força maior e demais situações excludentes e críticas, desde que comprovadas pela prestadora e aceitas pela Agência.

Entende-se que o tempo médio de realização da instalação, reparo e mudança de endereço é um item importante na avaliação da qualidade do serviço público, possibilitando que o consumidor tenha informações a respeito do tempo que sua prestadora leva para efetuar tais serviços. No que se refere as contribuições para os expurgos de cálculo do indicador, estes poderão ser objeto do Manual Operacional.

Para o INF2 (Indicador de Tempo Médio de Espera para Atendimento em Centro de Atendimento), há solicitações de que não entrem no cômputo do indicador os atendimentos de televendas e marketing ativo, por terem cunho temporário, solicitando ainda que se considere 80% das chamadas atendidas no call center em até 60 segundos, nos períodos de maior movimento (9h as 11 hrs e 19h as 22hrs). Sobre a contribuição, comenta-se que a forma de cálculo e consolidação do indicador informativo será objeto do Manual Operacional.

No que diz respeito ao INF3 (Indicador de Tratamento de Reclamações na Anatel), houve contribuições para que este, em conjunto com o IND1, substituam o IDA, bem como que seus parâmetros de cálculo sejam revistos e definidos, incluindo na sua aferição aspectos como reabertura, reiteração, e satisfação do usuário.  Foi acatada a contribuição para que o conjunto de indicadores relativos a atendimento substitua o IDA (Índice de Atendimento da Anatel).  No entanto, não foi acatada a contribuição em relação ao que se refere a forma de cálculo e consolidação do indicador informativo, que será objeto do Manual Operacional.

As contribuições referente ao INF4 (Indicador de Velocidade Média Contratada) propuseram sua exclusão por entenderem que o indicador informativo é redundante em relação ao IND4 (Indicador de Cumprimento da Velocidade Contratada). Além disso, as contribuições argumentam que se deve levar em consideração que cada prestadora tem portfólios de velocidade diferentes, e a publicação do INF4 sem esta informação pode levar interpretação equivocada da sociedade.

Entende-se que a contribuição não deve ser acatada, pois o IND4 monitora a entrega da velocidade do serviço contratado e o INF4 visa informar ao consumidor a velocidade média da conexão de dados entregue aos consumidores de uma determinada prestadora. Assim, busca-se transparência aos consumidores sobre os resultados reais, para alinhamento de expectativas. A respeito da forma de publicação das informações, o GTQUAl avaliará as informações necessárias quando da publicação do indicador informativo à população buscando sempre minimizar eventuais equívocos de interpretação pela sociedade.

Por fim, no que se refere as contribuições ao INF5 (Indicador de Experiência do Uso de Aplicativo em Redes de Dados), sugerem que não seria correto ponderar valores e/ou comportamentos de indicadores como throughput, latência, jitter e perda de pacotes para avaliação de serviços específicos a partir dos testes realizados, independente de qual seja a solução empregada. Medições envolvendo serviços como VoIP, por exemplo, envolverão trechos de rede (interna ou externa), plataformas e protocolos específicos de cada serviços que podem influenciar no resultado. Além disso, os insumos de avaliação das redes (contadores,   CDRs,   etc) não dispõem de detalhamento por aplicativo  (i.e. Facebook,   Youtube,   Netflix,   etc). Sobre o assunto, entende-se pela sua pertinência mas que, contudo, a parametrização da forma de medição e transposição não está delimitada no regulamento, mas em Manual Operacional, sendo factível o estabelecimento dos métodos mais adequados de medição.

Por outro lado, há contribuições para que  seja aferido o KQIs, que se baseia na medida de acessibilidade aos serviços e na experiência de uso envolvendo os atrasos (latência), a retenção (permanência), e a velocidade (transferência), o qual se aproxima da experiência dos usuários, pois fornece indicadores de desempenho fim a fim que podem caracterizar a experiência alcançada em diferentes serviços. Assim, a avaliação da camada de qualidade dos serviços seria baseada na integridade no uso dos serviços. As contribuições sugerem, então, diversos indicadores considerando as aplicações de streaming de vídeo, navegação web, aplicações voltadas para troca de mensagens e redes sociais, serviços de voz e transferência de arquivos. Tais contribuições foram acatadas, ressaltando o comentário do item anterior, que as definições devem ficar a cargo do GTQUAL.

Relativamente aos indicadores informativos, entendi adequado incorporar os indicadores de Latência  da Conexão de Dados, de Variação de Latência da Conexão de Dados e de Perda de Pacotes na Conexão de Dados, ao grupo dos informativos.

Foram recebidas contribuições pleiteando a exclusão desses indicadores, com o argumento de que essas medições têm grande variabilidade na rede de SMP, especialmente utilizando smartphones e nem sempre traduzem a qualidade real do serviço recebido pelo assinante. Essa distinção se evidencia ao compararmos os resultados na redes de acesso 2G, 3G  34G. Entendo que essas medições tem caráter informativo relevante para os usuários que desejam saber com mais detalhes como se dá a oferta desses serviços e assim poder tomar a decisão que melhor se adeque a seu interesse.   

Adicionalmente, as medições entre as redes de SMP e SCM por certo precisam ser avaliadas com diferentes critérios, dada a natureza de suas origens e as tecnologias que as suportam. Assim, mesmo sendo classificados como informativos, esses indicadores necessitam de uma avaliação cuidadosa do GAQ, quanto aos critérios de coleta, ponderação e consolidação.

No que tange ao demais indicadores informativos proponho a exclusão do INF8, indicador relacionado ao valor de compensação, considerando que não acatamos a proposta de compensação sugerida na CP, excluiremos esse indicador.

Considero que a versão que proponho atende consideravelmente os pontos acima apresentados pela equipe de projeto. 

Em meu entendimento, para o cálculo do IQS devem ser considerados cinco indicadores, todos com granularidade municipal: 

IND1: Eficiência de Chamadas

IND2: Conexão de dados medida na rede de acesso

IND3: Cumprimento da velocidade média contratada

IND4: Disponibilidade

IND5: Cumprimento de prazo (dúvida)

Essa redução vai além da proposta encaminhada pela área técnica. A metodologia e os custos da adoção de cada uma das alternativas para a coleta e consolidação dos indicadores poderá ser objeto de discussão no GAQ e na elaboração do MOP.

O IQP não sofre mudanças neste momento, e será resultado da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida já adotada pela Anatel, não se justificando a alegação de significativo incremento nos custos para aferição dos indicadores no novo RQUAL.

TRATAMENTO DE INTERRUPÇÕES E DA DISPONIBILIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES/TUPs

Definições gerais no tratamento de interrupções, Exclusão do tratamento de interrupções do RQUAL e aspectos correlatos

Sobre esse ponto, relembro que a proposta submetida à consulta pública incorporou normativos que vinham sendo objeto de dois outros regulamentos: Regulamento do Tratamento de Demandas dos Consumidores dos Serviços de Telecomunicações e Regulamento de Disponibilidade de Serviços de Telecomunicações –RDISP.

Em relação ao Regulamento de Tratamento de Demandas dos Consumidores, a área técnica esclareceu, por meio do Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR ((SEI nº 0528161), que o tema será objeto das discussões da revisão do Regulamento Geral de Direitos dos Consumidores dos Serviços de Telecomunicações (RGC). Em relação ao RDISP, informou-se que as questões serão tratadas junto ao RQUAL, atendendo determinação do Conselho Diretor no âmbito da CP nº 16/2016.

De maneira geral, a área técnica avaliou as contribuições mas não avaliou o mérito de todas elas pois considerou que as condições de caracterização das interrupções dos serviços constarão do Manual Operacional, considerando as particularidades dos serviços prestados.

Após o recebimento do Parecer da PFE, a área técnica efetuou ajustes, especialmente redacionais, sugeridos pela Procuradoria e que melhoram a compreensão do texto, que sintetizo:

• Quanto ao conceito de interrupção excepcional, a PFE/Anatel recomenda que fique mais claro que somente serão assim consideradas as que advenham de inevitabilidade, imprevisibilidade e irresistibilidade.

•  Sugere a Procuradoria que seja mais bem detalhada a forma de ressarcimento ao consumidor em razão da interrupção do serviço

• A respeito da solicitação de que os prazos para caracterização da interrupção estejam previstos no RQUAL, entende-se que há possibilidade de se estabelecer prazos em função não só do serviço de telecomunicação, mas principalmente em função da tecnologia que o serviço é prestado. Ainda no intuito de prejudicar o mínimo possível o consumidor, o RQUAL traz a previsão de horários em que deverão ser realizadas as interrupções programadas. Durante os estudos para o Regulamento de Disponibilidade verificou-se que o período de tempo que menos afeta o consumidor para que a prestadora realize a manutenção da sua rede são os descritos na proposta de regulamento.

• No item 331 a PFE/Anatel recomenda esclarecimentos acerca da ausência da fórmula de cálculo de ressarcimento devido por interrupções. Acerca deste assunto, a Equipe de Projeto justifica que as contribuições à Consulta Pública foram acatadas no sentido de incluir na minuta de Regulamento as regras gerais de ressarcimento.

Dos pontos relatados pela equipe de projeto, quanto ao tema interrupções, não fiz alterações na proposta. Faço, porém, um destaque necessário relativamente à exclusão das propostas de alteração do RGC, incluindo o ressarcimento automático e a quebra de fidelização. Para os casos de interrupção, fica mantido no Regulamento, a obrigação de ressarcimento aos usuários prejudicados, nas condições a serem dispostas no Manual Operacional.

Mecanismos de Ressarcimento versus Compensação (interrupções, degradação da qualidade, etc)

Nesse tema, a versão da Resolução submetida à consulta pública, propôs alterações no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações - RGC:

Art. 19. O Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 07 de março de 2014, passa a vigorar acrescido do seguinte artigo:

“Art. 85-A. A empresa deve proceder ao ressarcimento do valor relativo ao comprometimento mensal do usuário do STFC, SCM ou Serviço de TV por Assinatura, automaticamente, de forma proporcional aos períodos de indisponibilidade motivados por necessidade de reparo, quando o respectivo prazo máximo de resolução estabelecido na regulamentação ou em contrato não for atendido.

Parágrafo único. Para efetuar o cálculo do valor a ser ressarcido ao consumidor deverá ser considerado o tempo decorrido entre a solicitação do reparo e a finalização da solicitação. (NR)”

Art. 20. Os artigos 86 e 87 do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 07 de março de 2014, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 86. Os créditos a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 85 e 85-A devem permitir sua utilização para a fruição de quaisquer serviços e de facilidades. (NR)

Art. 87. Na hipótese de devolução de valor pago indevidamente, de ressarcimento ou compensação, caso o Consumidor não seja mais cliente, a Prestadora deve: (NR)”

Sobre esse aspecto, a área técnica assim comentou sobre as contribuições recebidas:

Os arts. 19 e 20 da proposta de Resolução apresentada na Consulta Pública nº 29/2017^[1] previram mecanismo de ressarcimento proporcional em decorrência do não atendimento ao prazo máximo de resolução estabelecido na regulamentação ou em contrato.

As contribuições apresentadas – em sua maioria, direta ou indiretamente, de prestadoras de serviços de telecomunicações e muitas com redação semelhante e teor equivalente – sugeriram, como um todo, a alteração ou exclusão integral dos dispositivos.

O cerne dos argumentos trazidos está sintetizado abaixo:

As obrigações dispostas nos artigos 19 e 20 da Resolução da minuta do RQUAL são desnecessárias, haja vista que o reparo por indisponibilidade já estaria sendo tratado na seara das questões relacionadas a Interrupções de Serviços, o que provocaria duplicidade de penalização. Essa duplicidade de penalização se agravaria, sobretudo, a prevalecer o indicador IND9 – Cumprimento de Prazo. Segundo apontado, como esse indicador compõe o IQS, poderia provocar sanções, como a compensação automática, que, cumulada com o previsto no art. 19, configuraria a dupla penalidade. Além disso, os direitos individuais de pedidos de indenização pelos usuários estariam preservados/reforçados pelo disposto no Parágrafo Único do Art. 4º da proposta de RQUAL, bem como estaria previsto através do indicador INF1, que já permitiria a visualização do usuário dos tempos médios de atendimento de solicitação de serviços e a consequente comparação entre as prestadoras, dando-lhes maior poder de escolha. A adoção de dois ou mais mecanismos com objetivos semelhantes – controle e sancionamento, por exemplo – poderia levar a uma dupla penalização (bis in idem) à prestadora, contrariando o princípio pretendido com o novo regulamento.

A alteração do RGC para inclusão do art. 85-A seria incoerente, especialmente tendo em vista que, ainda que o dispositivo proposto somente passe a vigorar quando da edição do RQUAL, ele não terá sua aplicabilidade, eis que inexistente o prazo máximo para a solução do reparo. Ainda que assim não fosse, fato é que não se pode atribuir caráter automático à obrigação de ressarcimento por parte das prestadoras, na medida em que isso significa privá-las do direito de apresentar justificativa para eventual não realização de reparo no prazo regulamentar

O não atendimento da solicitação de reparo no prazo estabelecido nem sempre poderia ser imputado à prestadora - A não realização de reparo em determinado prazo pode estar associada a diversos motivos não decorrentes da atuação da prestadora, tais como: (i) agendamento tardio (i.e., já em desconformidade com o prazo regulamentar) da visita técnica, (ii) disponibilidade dos usuários para receber os técnicos da prestadora, (iii) cancelamento da visita técnica agendada, (iv) os locais em que o serviço é prestado, como sítios e casas de praia, em que nem sempre existem pessoas habilitadas para o atendimento do técnico.

O RGC deveria diferenciar reparos decorrentes de falha no serviço dos reparos causados por culpa ou mau uso do equipamento pelo consumidor.

Admitir a inclusão de obrigação de ressarcimento automático no RGC corresponderia a enriquecimento sem causa do cliente, que faria jus ao ressarcimento automaticamente sem, contudo, ter direito a ele.

Acerca desses pontos, cumpre observar que o direito ao ressarcimento é decorrente da não-fruição do serviço motivada por ação/omissão da prestadora na resolução do pedido de reparo. Não corresponde, portanto, a uma sanção ao prestador de serviço, mas medida de proporcionalidade, vez que o consumidor deve pagar apenas pelo serviço que efetivamente usufrui ou tinha como disponível. Demais disso, determinar à prestadora que devolva ao consumidor valor proporcional ao tempo em ele ficou sem o serviço, considerando que ele pagou pela disponibilidade/uso integral do serviço no período faturado, não pode de maneira alguma ser considerado como vantagem patrimonial para o consumidor. De igual sorte, é absurdo entender que devolver ao consumidor quantia referente à parte do serviço pelo qual pagou e não recebeu possa constituir hipótese de possível enriquecimento por parte dos consumidores.

A restituição individual prevista no art. 85-A do RGC não se confunde com as compensações sistêmicas previstas no Art. 7º do Anexo II do RQUAL. No mesmo sentido, não corresponde a hipótese cabível no Capítulo II do Título IV do Anexo I da Resolução, mas trata especificamente de regras sobre o ressarcimento automático. Adicionalmente, não se deve confundir as disposições sobre metas de qualidade acompanhadas de modo geral com direito do consumidor. Enquanto as primeiras analisam a qualidade do serviço do ponto de vista macro e incorporam nas métricas a noção de que falhas isoladas na prestação do serviço não caracterizam um serviço ruim, o segundo parte da ponto de vista da relação contratual com o consumidor e se rege pelo princípio de que a nenhuma das partes é legítimo cobrar pela contraprestação da outra sem que tenha cumprido sua parte.

Entende-se, ademais, que a exclusão do dever de reparar quando decorrente de ação/omissão do próprio consumidor é uma decorrência da própria lógica do dispositivo.

Por fim, foi parcialmente acatada sugestão de não condicionar o dever de ressarcir ao descumprimento do prazo para reparo, sobretudo porque o ressarcimento ao consumidor não é uma sanção pelo descumprimento do prazo para reparo, mas o restabelecimento do equilíbrio do contrato a fim de que cada parte tenha da outra o que lhe é devido na medida em cumpriu sua parte no contrato.

Neste sentido, entende-se que o valor deve ser proporcional ao tempo em que o serviço ficou indisponível, independentemente do prazo máximo estabelecido em regulamentação para reparo.

Houve, ainda, contribuição (ID 82609) afirmando o seguinte:

A obrigação das prestadoras ressarcirem, de forma automática, os usuários em caso de comprometimento do serviço não poderia ser inserida justamente no capítulo do RGC que trata especificamente da devolução de valores, em especial de valores indevidamente cobrados dos usuários. No mesmo sentido, não poderia estar sujeita às consequências previstas no referido Capítulo V, principalmente a do disposto no artigo 89 do RGC.

Acerca desse ponto, entende-se que o ressarcimento e a compensação são, ambos, formas de "devolução de valores", assim como aquelas originalmente previstas no art. 85 e seguintes do RGC, sendo portanto pertinente tratá-los conjuntamente.

Houve contribuição (ID 82798) afirmando que a necessidade de reembolso imediato inviabilizaria a operação financeira dos prestadores de serviço de telecomunicações, diante da alta taxa de inadimplência, trazendo risco de negócio desnecessário. Sugeriu-se que o desconto possa ocorrer na próxima fatura. Acerca dessa contribuição, entende-se pertinente informar que o dispositivo não prevê a restituição imediata, mas sim automática - vale dizer, sem a necessidade de solicitação do consumidor e sim diante da simples ocorrência do fato gerador (indisponibilidade do serviço), tendo-se acatado parcialmente a contribuição.

Sobre esse tema, reafirmo meu entendimento de que as questões consumeristas devem sempre constar da regulamentação específica, ou seja, o RGC, ou outro regulamento que vier a tratar do assunto.

As disposições dos artigos 19 e 20 da Resolução submetida à consulta, altera artigos do RGC a fim de prever o ressarcimento do valor proporcional aos períodos de indisponibilidade de serviço. Esse mesmo tema é objeto de normativos no capítulo denominado “Da comunicação de interrupções aos interessados e ressarcimento” – art. 38 da versão SEI nº 3953747. O artigo 38 proposto dispõe sobre algumas regras e remete para o MOP.

Esses aspectos reforçam meu posicionamento no sentido de não trazer para a Resolução as sugestões de alteração do RGC. As questões específicas relacionadas ao ressarcimento devido à ocorrência de interrupções já estão previstas no RQUAL e, como relator, as mantive como proposto pela equipe de projeto.

Quanto à proposta de avaliação da disponibilidade de TUP

Na versão da consulta pública, o Capítulo IV do Título III, dispunha sobre esse tema. A equipe avaliou as contribuições recebidas e entendeu que o melhor tratamento para a qualidade do TUP é apenas manter o monitoramento por meio de indicador informativo, haja vista que o mesmo não comporá o IQS.

Reconheceu também que há acompanhamento da disponibilidade dos TUPs por meio de outros regulamentos e sistemas da Anatel e acatou-se a exclusão dos artigos 25, 26, 27 e 28  da proposta de Regulamento submetida à Consulta Pública.

Entendo ser bastante adequado o posicionamento da equipe técnica e acompanho integralmente.

PUBLICAÇÃO E COMUNICAÇÃO DOS RESULTADOS

A publicação e comunicação dos resultados do processo de aferição são essenciais para a efetividade do novo modelo de gestão da qualidade.

Foram recebidas várias contribuições de forma a aperfeiçoar a proposta. Abaixo são listadas as principais sugestões:

• Estabelecer um tempo limite para a disponibilização dos dados e resultados publicados; 

• Limitar à Anatel a publicação/exclusão pela EAQ da publicação de resultados da aferição; 

• Adotar outros meios para a comunicação aos consumidores, por exemplo, por meios multimídia (vídeos/imagens), cartilhas, etc, e utilizando linguagem acessível, e versão resumida e sintética.

A sugestão da equipe de projeto é de que essas definições ocorram no âmbito do GTQUAL, razão pela qual as contribuições não foram acatadas.

A Procuradoria Federal em seu Parecer 960, teceu algumas considerações sobre o tema que reproduzo:

378. A proposta, quanto ao ponto, assim como a análise das contribuições apresentadas, foram devidamente fundamentadas pelo corpo técnico. A publicidade dos resultados de aferição por todos os agentes envolvidos amplia a transparência do processo, não havendo motivos para excluir-se a ESAQ da obrigação de realiza-la.

379. Não são vislumbrados óbices a que alguns aspectos quanto à forma de publicação possam ser abordados no âmbito do Manual Operacional.

380. No ponto, esta Procuradoria sugere que se avalie se não seria interessante deixar expresso no Regulamento as informações que deverão ser publicadas de modo amplo, acessível e de fácil compreensão pelo consumidor, conforme previsto no inciso VIII do art. 7º da proposta de Regulamento apresentada pela área técnica. Muito embora o corpo técnico entenda que o Manual Operacional “certamente” observará a premissa de que as informações devam ser acessíveis aos usuários, já que se trata de recomendação do Tribunal de Contas da União, é oportuno que se avalie a possibilidade de deixar-se expressa essa necessidade.

381. É importante destacar, neste ponto, que o GTQUAL não será integrado por representantes dos consumidores/usuários, o que reforça a necessidade de resguardar os interesses destes na própria norma regulamentar.

382. Cumpre observar, ademais, que foi suprimida a obrigação da Anatel de publicar, anualmente, um Relatório Analítico da Qualidade na Prestação dos Serviços de Telecomunicações, por meio do qual seria avaliado o desempenho setorial quanto à qualidade dos serviços. Quanto ao ponto, é importante que se esclareça a razão pela qual essa previsão foi excluída.

383. Nesse aspecto, registra-se, desde logo, que, no entendimento desta Procuradoria, a publicação de um Relatório Analítico de Qualidade pela Agência é uma obrigação que deveria estar prevista no próprio regulamento, ainda que seja mais bem especificada no âmbito do Manual Operacional.

Após a expedição desse Parecer 960 da PFE, a área técnica, em seu Informe nº 97, teceu considerações sobre as ponderações feitas pela Procuradoria.

No que se refere à sugestão do item 380 de que sejam indicadas expressamente quais informações deverão ser publicadas no sentido amplo, entende-se que a previsão do capítulo da publicações é suficiente para delinear as informações que serão objeto de publicação. Maior detalhamento da forma e conteúdo específico do que será publicado deverá ser objeto do Manual Operacional. Assim, não se entende necessária a inserção de maiores informações no regulamento sobre a publicação das informações. 

A respeito da sugestão de que a publicação de informações sobre a qualidade ao consumidor seja acessível e de fácil acesso foi ajustado o artigo 34 na busca de acatar a sugestão conferida:

Artigo 34.A Anatel, a ESAQ e as prestadoras deverão dar ampla publicidade a todos os resultados válidos em local acessível  e de fácil compreensão ao consumidor.

No que tange à retirada da previsão expressa de publicação de Relatório Anual Analítico sobre a qualidade, apontada no item 382, esclarece-se que esta Agência entendeu que com a contratação de uma solução crowdsource já haverá a publicação de um relatório anual analítico acerca dos dados aferidos por meio desta metodologia. Ademais, anualmente a Anatel realiza uma análise anual dos indicadores de qualidade, não havendo a necessidade de manutenção de uma obrigação regulamentar neste sentido. 

Por fim, a sugestão apresentada no item 385 foi acatada pela Equipe de Projeto, tendo sido promovidos os ajustes à minuta de regulamento.

Nesse tema, entendo que a publicidade das informações é um vetor essencial ao modelo proposto e, dessa maneira, precisa se revestir de total transparência e, fundamentalmente, de clareza. Assim, entendo pertinente a sugestão apresentada pela PFE na redação do artigo 34. Adicionalmente, entendo também que o GAQ terá a atribuição de especificar todas as informações que devem ser publicadas, não se fazendo necessário apresentar maio detalhamento no corpo do regulamento.

OUVIDORIA SETORIAL

Como apresentado pela equipe de projeto, as contribuições nesse tema sugeriram que a implantação de Ouvidoria nas prestadoras se constituísse como uma recomendação e não como uma imposição regulatória, ficando a critério da prestadora essa decisão, considerando sua estratégia de mercado e os impactos econômico-financeiros envolvidos nesta decisão.

Foi também solicitada desconsiderar a obrigatoriedade de a Ouvidoria estar vinculada diretamente à Presidência das prestadoras, posto que tal supressão visa a garantir o respeito à liberdade empresarial das prestadoras, além de constituir-se uma regra desnecessária, já que a autonomia decisória e operacional da Ouvidoria está prevista no caput do Art. 104-A.

A área assim se manifestou sobre esses pleitos no Informe 103:

Acerca dessas contribuições, entende-se que a Ouvidoria corresponde a uma oportunidade de diálogo isento e imparcial entre o cliente e a empresa, possibilitando a solução adequada para questões que não foram resolvidas pelos canais normais de atendimento.  A obrigatoriedade regulamentar de constituição de Ouvidoria visa a assegurar ao consumidor um canal de recurso junto à prestadora, papel atualmente exercido pela Anatel, fato que eleva as despesas para o setor público. Vale destacar que várias prestadoras já possuem Ouvidorias em funcionamento e estimulam seus consumidores a entrar em contato com aquela área.

Por outro lado, a exigência de vincular a Ouvidoria à presidência da empresa se justifica por sua posição estratégica e para garantir sua independência em relação às demais unidades organizacionais da prestadora em especial as áreas de atendimento de primeiro nível. 

Dessa forma, não foram acatadas as sugestões de implantação discricionária da Ouvidoria nem a exclusão de obrigatoriedade de sua vinculação diretamente à presidência da prestadora.

Há ainda várias contribuições específicas nesse tema, relatados no supracitado informe. Entretanto,  sou de opinião que todas as demandas consumeristas, inclusive a proposta de Ouvidoria, devem ser encaminhadas e tratadas no âmbito da revisão do RGC, que refere-se ao projeto nº 9 da Agenda Regulatória 2019-2020. O processo 53500.061949/2017  encontra-se atualmente e análise na PFE e tem previsão na AR de ser submetido à Consulta Pública no 2º semestre de 2019.

Assim, proponho a exclusão dos artigos 6º, 7º, 8º e 9º da minuta de Resolução SEI nº XXX.

OUTRAS PROPOSTAS DE REVISÃO AO MODELO DE QUALIDADE APÓS A CONSULTA PÚBLICA Nº 29, DE 2017.

Nesse tema a área técnica descreveu as contribuições aos outros temas trazidos na minuta de Resolução.

A área técnica propôs alterações no Regulamento de Gestão de Risco das Redes de Telecomunicações e Uso de Serviços de Telecomunicações em Desastres, Situações de Emergência e Estado de Calamidade Pública, aprovado pela Resolução nº 656, de 17 de agosto de 2015, com o intuito de prover melhor separação entre os processos de gestão da qualidade e gestão da infraestrutura crítica.

Ocorre que no processo normativo de nº 53500.078752/2017-68, que trata de proposta de novo Regulamento de Segurança Cibernética aplicada ao Setor de Telecomunicações, tem-se uma revisão mais completa da citada regulamentação de gestão de riscos, com propostas que vão além daquelas sugeridas no presente procedimento relacionado à gestão da qualidade.

Entendo, entretanto, que as alterações sugeridas na minuta de Resolução não são essenciais, posto que não há conflitos de normas. Tais mudanças podem aguardar o andamento deste normativo, inclusive promovendo uma revisão mais aprofundada no tema.

Por estes motivos, sugere-se não acatar as presentes propostas de alteração na Resolução nº 656/2015, remetendo-se a análise ao procedimento normativo nº 53500.078752/2017-68.

REVOGAÇÕES E ABRANGÊNCIAS DO NOVO REGULAMENTO​

Nesse item, a área técnica analisa as manifestações da PFE apresentadas no Parecer nº 960, conforme transcrevo dos Informe 97:

3.26.8. Nos itens 78 e 79, a Procuradoria recomenda que seja avaliada a revogação integral do PGMQ-TV por Assinatura, tendo em vista a previsão de que o RQUAL somente abrange o SeAC, sem contudo haver a previsão expressa dos demais serviços de televisão por assinatura:

78. No ponto, apenas destaca-se que é prevista a revogação integral da Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005, que aprova o Plano Geral de Metas de Qualidade para os serviços de televisão por assinatura (PGMQ – televisão por assinatura) quando da entrada em vigor do Despacho de Valores de Referência. Não obstante, a abrangência da proposta de RQUAL foi alterada para apenas considerar o SeAC, excluindo os demais serviços de televisão por assinatura, como explicitado no tópico seguinte.

79. Dessa forma, esta Procuradoria recomenda que seja avaliada a revogação integral do PGMQ – televisão por assinatura, uma vez que as metas de qualidade a serem cumpridas pelas prestadoras de serviços de Tv a Cabo, Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS), de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura Via Satélite (DTH) e Especial de Televisão por Assinatura (TVA) não estão inseridas no escopo da proposta de RQUAL apresentada pós consulta pública. 

Ainda, sobre o mesmo tema o Parecer no item 82 e 83, a PFE recomenda:

82. Em outras palavras, pequenos prestadores de TV por Assinatura podem alcançar participação de mercado que não mais permitam sua classificação como prestador de pequeno porte, e, com a exclusão desses serviços do âmbito do RQUAL, não ficarão sujeitos ao modelo geral de gestão da qualidade dos serviços de telecomunicações.

83. Diante dessa possibilidade, é importante que a Agência, no contexto da elaboração do RQUAL, avalie e defina a que regulamentação deve se submeter uma prestadora de TV por Assinatura que eventualmente venha a deixar de ser de pequeno porte.Ainda que seja uma hipótese com baixa probabilidade de vir a ocorrer, recomenda-se que, ao tratar da edição de um Regulamento, haja uma avaliação da Agência sobre qual deve ser o enquadramento da situação no conjunto das normas que disciplinam o setor.

Entende-se a preocupação externada pela Procuradoria Federal, no entanto, deve-se salientar que desde a aprovação da Lei nº  12.485, de 12 de setembro de 2011, não foram outorgadas novas concessões ou autorizações para a prestação dos serviços de TVC, DTH, MMDS e TVA. Assim, somente permanecem as prestadoras de TV a Cabo, MMDS, DTH e TVA remanescentes que não migraram para o SeAC e que ainda possuem o prazo de outorga válido.

A Equipe de Projeto acatou a proposta apresentada pela PFE em que pese vislumbrar improvável a ocorrência de outras outorgadas de TV por assinatura virem a ser abrangidas pelo RQUAL, em virtude da adoção do conceito de Prestadora de Pequeno Porte previsto no Plano Geral de Metas de Competição. Desta forma, alterou-se a redação do Art. 1º da proposta de Regulamento a fim de estender sua abrangência aos Serviços de Televisão por Assinatura.

A PFE solicita ainda que a área técnica avalie se a minuta do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL está alinhada com o entendimento mais atualizado da Agência sobre o tema de IoT (Internet das Coisas), conforme itens 84 e 85:

84. Por fim, cumpre mencionar que, em relação ao tema Internet das Coisas (IoT), o entendimento adotado no Informe nº 103/2018/SEI/PRRE/SPR (item 3..30.2.6) foi o de que a questão da inclusão (ou exclusão) dessa situação no cômputo dos indicadores relativos à qualidade do desempenho das prestadoras seria definida pelo Grupo Técnico de Qualidade (GTQUAL).

85. Porém, nos autos do processo nº 53500.060032/2017-46 (Informe nº 146/2018/SEI/PRRE/SPR – SEI 3538705), consta proposição no sentido de excluir as obrigações relativas à qualidade e aos direitos do consumidor no SMP, no SCM e no STFC, quando sua exploração envolver aplicações IoT (tais obrigações seriam reguladas contratualmente). Dessa forma, sugere-se que a área técnica avalie se a minuta do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL está alinhada com o entendimento mais atualizado da Agência sobre o tema.

A equipe de projeto entende que não há documento formal da Anatel que se manifeste em contrário, no sentido da necessidade da aferição dos serviços explorados por meio de IoT. Assim, mantemos o posicionamento exarado no Informe nº 146/2018/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 3538705). Inclusive, consta do item E2.T2 para o problema " Algumas obrigações do SMP e do SCM, especialmente as que envolvem direitos do consumidor e qualidade, não foram modeladas ou não se mostram adequadas para o cenário de IoT/M2M.", como alternativa escolhida "Alternativa C – Excluir as obrigações relativas à qualidade e aos direitos do consumidor no SMP e SCM quando a sua exploração envolver aplicações IoT (tais obrigações seriam reguladas contratualmente)".

Entendo que a alteração efetuada no art. 1º para abranger a aplicabilidade do RQUAL aos serviços de TV por Assinatura sana a preocupação trazida pela Procuradoria de ocorrência de uma eventual ausência de normativo de qualidade aplicável à prestação desses serviços.

Quanto ao tema Internet das Coisas, vejo que a área técnica prestou os devidos esclarecimentos afirmando que a Agência não se manifestou em momento algum no sentido de aferir a qualidade dos serviços explorados por meio de IoT. Ao contrário, a alternativa adotada para encaminhamento do assunto indica excluir as obrigações relativas à qualidade e aos direitos do consumidor no SMP e SCM quando a sua exploração envolver aplicações IoT. A fim de tornar explícito tal posicionamento, acrescentei ao Capítulo I - Dos Objetivos e da Abrangência, os seguintes parágrafos:

§ 4º. As obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT.

§ 5º. Para fins do que dispõe o §4º, são considerados dispositivos de Internet das Coisas – IoT aqueles que permitem exclusivamente a oferta de serviços de valor adicionado baseados em suas capacidades de comunicação, sensoriamento, atuação, aquisição, armazenamento e/ou processamento de dados.

Sobre o Índice de Qualidade Percebida (IQP)

Pela definição, o Índice de Qualidade Percebida (IQP) é o índice estatístico constituído das notas resultantes da Pesquisa de Qualidade Percebida.

Nos termos da proposta de regulamento, o IQP é exigível conforme definição e métodos de coleta, cálculo e consolidação anual dispostos no regulamento, no MOP e no DVR, além das definições constantes do Manual de Aplicação das Pesquisas de Satisfação e Qualidade Percebida. O Manual foi estabelecido pelo Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 654, de 13 de julho de 2015.

A partir da edição do RQUAL, esse regulamento passa a incorporar o modelo de qualidade amplo e aplicável a todos os serviços de telecomunicações. Nesse sentido, todos os regulamentos de qualidade serão revogados quando da entrada em vigor do Despacho de Valor de Referência. Desse modo penso que seria o momento também de incorporar as disposições da Resolução nº 654/2015 ao RQUAL e revogá-la a partir da edição do MOP, que incorporará o Manual de Aplicação das Pesquisas de Satisfação e Qualidade Percebida.   

COMENTÁRIOS FINAIS SOBRE A PROPOSTA DO NOVO MODELO DE GESTÃO DA QUALIDADE

O ponto basilar do modelo da qualidade que proponho encontra-se na promoção da competição para alcançar padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários. Tal avanço para ocorrer deve atender às demandas dos usuários por uma experiência satisfatória no uso dos serviços, baseada na capacidade de escolha desses consumidores ao produto que lhes seja mais adequado.

Para realizar essa escolha, o usuário precisa ter acesso com transparência e objetividade às informações de qualidade de cada oferta, o que requer a construção de indicadores objetivos e representativos, e ao mesmo tempo simples e de fácil compreensão. A divulgação de informações de forma clara, a publicação de resultados de pesquisa de satisfação e o fortalecimento dos direitos dos consumidores a partir dos contratos de serviço e na gestão pontual dos problemas verificados (atuação ex-post), compõem o modelo adotado pela Alemanha, Reino Unido, Estados Unidos e Austrália, conforme relatado nos produtos advindos da Consultoria contratada junto à UIT, constante dos autos (SEI nº 0450291 , 0319265 e 0563884).

Os órgãos reguladores desses países adotam soluções específicas para os problemas identificados e realizam a publicação de indicadores técnicos, muitas vezes, apenas dos prestadores de serviços universais e sem foco no sancionamento, ou seja, as ações sancionatórias são, em geral, deixadas em segundo plano.

Considero que o novo modelo de qualidade deve ser um marco na regulamentação produzida pela Agência e, nesse sentido, não me atrevo a apresentar uma proposta que não persiga a dos países citados no parágrafo acima, que oferecem serviços com qualidade.

Pois bem. O regulamento prevê três índices que nortearão a análise da Agência para o SCM, SMP, TV por Assinatura e STFC, quais sejam: o Índice de Qualidade de Serviços (IQS); o Índice de Qualidade Percebida (IQP), composto por indicadores constantes da Pesquisa de Qualidade Percebida e Satisfação, já realizada anualmente; e pelo Índice de Reclamação dos Usuários (IR).

Quanto aos indicadores de rede que comporão o IQS, avaliei as contribuições recebidas e mantive aqueles que considero de fato relevantes e significativos para um avaliação realista da qualidade do serviço entregue.  A forma de composição do IQS, IR e IQP será definida no Manual Operacional e DVR, inclusive a fórmula de cálculo dos índices, facilitando as adequações que vierem a ser necessárias com os avanços da tecnologia.

As prestadoras submetidas ao RQUAL serão as prestadoras que não se enquadrem no conceito de pequeno porte constante do PGMC, qual seja, que detenham mais de 5% do mercado em um dos serviços SMP, SCM, STFC e/ou SeAC. As Prestadoras de Pequeno Porte poderão optar por participar do Grupo de Aferição da Qualidade - GAQ e da realização das medições.

A ação inicial após a aprovação do RQUAL será pela constituição do GAQ, Grupo de Aferição da Qualidade, que deve ocorrer em até 15 (quinze) dias da publicação do regulamento, que pela minha proposta, terá a participação de um Conselheiro que será o Coordenador do Grupo. O Conselho Diretor indicará também outros membros da Anatel para compor o grupo. Entendo que, com essa formação, o Conselho Diretor tomará conhecimento dos trabalhos sendo realizados pelo Grupo, ampliando a dinâmica e os resultados a serem alcançados.

No prazo de até 30 (trinta) dias corridos, será constituída a Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ), que será responsável pelo recebimento dos dados, cálculo, consolidação e publicação dos indicadores e Índice de Qualidade do Serviço (IQS) na forma definida no Regulamento, MOP e DVR.

Destaco que em minha proposta, afastei a previsão de contratar terceiro para assumir algumas das funções atribuídas à ESAQ. Na versão encaminhada ao Conselho Diretor, a equipe técnica sugeriu no Parágrafo único do art. 6º, que a "Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras".

Como já afirmei anteriormente, entendo que a proposta do RQUAL deve ser centrada no modelo responsivo. Se a equipe de projeto entende que a Agência deve assumir a aferição da qualidade, então essa decisão deveria ser adotada na aprovação do Regulamento, ou seja, essa previsão deveria estar clara na versão a ser aprovada, ensejando a segurança jurídica necessária a um processo dessa natureza. Sob outro ângulo, sou de opinião que o modelo que devemos perseguir, é baseado naquele utilizado por órgãos reguladores de telecomunicações de vários países, que já me referi anteriormente.

Ainda sobre o Grupo de Aferição da Qualidade, ressalto que o grupo terá, entre suas atribuições, a de elaborar o Manual Operacional, com a aprovação do Conselheiro Coordenador do grupo.   Assim que aprovado, haverá a aferição em caráter experimental por 6 (seis) meses, um ciclo, dos indicadores previstos no regulamento, tais resultados serão utilizados para o estudo que embasará a publicação do DVR.

No DVR deve constar os valores de referência para os indicadores, pesos para as consolidações dos Índices aferidos, a partir da avaliação dos resultados aferidos, e será expedido pelo Coordenador do GAQ. De posse dos resultados, faz-se a categorização correspondente às classes "A", "B", "C", "D" e "E",  a partir dos critérios e intervalos estabelecidos no DVR. Adicionalmente, considero relevante que o resultado seja consolidado e materializado em forma de selo de “Prestadora com Melhor Qualidade do Ano”, referente ao serviço avaliado, como sugeri anteriormente.

Os temas apontados pela equipe de projeto para compor as alterações do Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), como ressarcimento, descumprimento contratual e instituição de Ouvidoria, foram retirados da proposta que apresento. Já manifestei minha discordância sobre o ressarcimento automático para as prestadoras que alcançarem o selo de qualidade D ou E, e sobre a possibilidade de quebra de contrato.

Por fim, ainda no texto regulamentar, entendi ser necessária a inclusão de título para abordar o período de transição do modelo da qualidade, deixando claro os prazos para conclusão do MOP e DVR, concedendo a necessária ordenação e segurança jurídica aos administrados, com a seguinte redação: 

TÍTULO VI

DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS

Art. 30. O planejamento, desenvolvimento e validação da implantação dos processos de aferição do IQS, IR e IQP será definido pelo GAQ.

Art. 31. O Coordenador do GAQ aprovará o Manual Operacional (MOP) no prazo máximo de 1 (um) ano da publicação da Resolução.

Art. 32. O Coordenador do GAQ  expedirá Despacho de Valores de Referência – DVR no prazo máximo de 1 (um) ano da publicação da Resolução.

§1º. O DVR entrará em vigor a partir de 6 (seis) meses de sua publicação,  podendo ser atualizado ou alterado a cada  2 (dois) anos.

Cumpre salientar que para a elaboração da proposta ora sugerida, foram realizadas reuniões internas e externas, com as diversas áreas técnicas da Agência, bem como do setor regulado, e entidades externas, como por exemplo, o Tribunal de Contas da União.

Para implementação deste regulamento a Anatel deverá realizar workshops internos e externos para divulgar a nova forma de acompanhamento da qualidade dos serviços de telecomunicações, visto que a alteração e atualização regulatória deve ser acompanhada da mudança cultural do setor regulado, e dos reguladores, para conferir a eficácia desejada e atendimento ao interesse público.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, proponho aprovar o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL, na versão constante do documento SEI nº 4582003, e proponho que no âmbito do Grupo a ser coordenado por um Conselheiro, sejam promovidos eventos de divulgação da nova forma de acompanhamento da qualidade dos serviços de telecomunicações, com o devido suporte da APC para a divulgação nos meios adequados.

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Documento assinado eletronicamente por Anibal Diniz, Conselheiro, em 05/09/2019, às 12:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4478830 e o código CRC AB7D8681.

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