SEI/ANATEL - 4198272

INTERESSADO: CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS TELEFÔNICOS FIXO COMUTADO (STFC), PRESTADORAS DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO (STFC)

Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Longa Distância Nacional, agregando análise sobre revisão da granularidade das Áreas Locais deste serviço.

Agenda Regulatória 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019 (SEI nº 3964072);

O presente Informe visa apresentar a análise das contribuições à Consulta Pública nº 9, de 29 de março de 2019, sobre a proposta de Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidade Longa Distância Nacional, agregando análise sobre revisão da granularidade das Áreas Locais deste serviço, prevista no item 17 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020.

A referida Consulta Pública foi realizada no período entre 1 de abril e 1 de maio de 2019 e recebeu um total de 16 contribuições, sendo 13 por meio do Sistema de Acompanhamento de Consultas Públicas - SACP e 3 por correspondências.

As contribuições recebidas ao Tema 1 da AIR propõem algumas alterações pontuais na norma, as quais são abaixo detalhadas.

A contribuição nº 5 sugere a alteração dos incisos I e III do art. 3º. A redação original consistia em:

I - Área de Prestação: área geográfica, estabelecida no Contrato de Concessão ou Termo de Autorização, na qual a prestadora de STFC oferece o serviço de telecomunicações;

III - Liberdade Tarifária: regime tarifário em que a estrutura e valores cobrados são de livre proposição da empresa prestadora;

A redação proposta exclui "Termo de Autorização", baseado no fato de que a norma é aplicável ao STFC prestado em regime público, cabendo, portanto, somente a menção ao Contrato de Concessão, assim como substitui o termo "a estrutura e valores cobrados" por "as tarifas cobradas".

I - Área de Prestação: área geográfica, estabelecida no Contrato de Concessão ~~ou Termo de Autorização~~, na qual a prestadora de STFC oferece o serviço de telecomunicações;

III - Liberdade Tarifária: regime tarifário em que ~~a estrutura e valores cobrados~~ as tarifas cobradas são de livre proposição da empresa prestadora;

Sugere-se acatar parcialmente a contribuição referente ao item I. De fato, a norma trata sobre os contratos regidos pelo regime público, cabendo à definição restringir a Área de Prestação em destaque. Entretanto, a definição de Área de Prestação tal qual apresentada já consta assim na regulamentação da Agência, abrangendo as prestadoras autorizadas. Não se deseja criar diferentes definições para um mesmo termo. Nesse sentido, a definição proposta restringe a definição já consolidada sobre Área de Prestação. Sugere-se, portanto, excluir o presente item, uma vez que sua supressão não traz prejuízos para a interpretação e implementação da norma, tampouco entra em contradição com a regulamentação vigente.

Com relação ao item III, sugere-se acatar a contribuição. O propósito da liberdade tarifária é permitir que a concessionária pratique tarifas livremente, sem que haja uma estrutura que as justifiquem. Por este princípio, entende-se que a supressão do termo "estrutura" faz sentido.

Com suporte na mesma justificativa, entende-se relevante incluir o termo "novas tarifas" no parágrafo único do art. 5º, realizando os devidos ajustes gramaticais.

Art. 5º A partir da publicação da presente Norma, o STFC, modalidade LDN, estará submetido ao regime de liberdade tarifária.

Parágrafo único. No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicar à Agência com antecedência de sete dias da vigência das novas tarifas.

Por fim, com base nessas contribuições, de modo a manter a congruência dos prévios argumentos em todo o texto, a área técnica sugere substituir o termo "estrutura tarifária" por "valores tarifários" no art. 13:

Art. 13. Cabe à Concessionária dar publicidade a cada ~~nova estrutura tarifária~~ novos valores tarifários de que trata esta Norma, de acordo com a regulamentação aplicável.

A contribuição nº 10 sugere a inclusão de um parágrafo único ao art. 6º, concedendo contraditório e ampla defesa nos casos de suspensão da liberdade tarifária, tal como descrito abaixo:

Parágrafo único. A apuração de prática anticompetitiva ou aumento arbitrário de lucros será realizada por meio da instauração de Processo Administrativo pertinente, com oportunidade de contraditório e ampla defesa, nos termos do regimento interno da Anatel.

Entende-se que condicionar a suspensão do regime de liberdade tarifária a prévios estudos, dada a devida transparência e a prerrogativa de ampla defesa, seria de fato uma decisão que traria mais segurança tanto para a Anatel quanto para a prestadora. Configura-se, portanto, como desejável a inclusão do seguinte parágrafo:

§ 1º A apuração de prática anticompetitiva ou aumento arbitrário de lucros será realizada por meio da instauração de Processo Administrativo pertinente, pela Superintendência de Competição, com oportunidade de contraditório e ampla defesa, nos termos do Regimento Interno da Anatel.

A Superintendência de Competição é área competente da Anatel para analisar tecnicamente se há indícios de prática anticompetitiva ou aumentos arbitrários de lucros, razão pela qual cabe a esta liderar o processo para averiguação destes casos, conforme §2º proposto:

§ 2º Compete à Superintendência de Competição deliberar sobre a suspensão do Regime de Liberdade Tarifária.

Para assegurar transparência, ampla defesa e instaurar o devido processo legal, fixa-se como obrigatória a realização de Consulta Pública pela Superintendência responsável:

§ 3º A Superintendência de Competição realizará Consulta Pública e analisará suas contribuições antes da suspensão do regime de liberdade tarifária, conforme os procedimentos fixados no Regimento Interno da Anatel.

A contribuição nº 6 sugere substituir o termo "nova estrutura tarifária" por novas tarifas no art. 8º:

Art. 8º Durante o período em que ~~a nova estrutura tarifária~~ as novas tarifas estiverem suspensas, as tarifas praticadas serão aquelas que estiverem em vigor quando da publicação desta Norma, devidamente reajustadas.

Esta substituição conta com mais objetividade, ao ressaltar que não se espera que haja uma estrutura tarifária desenvolvida para a determinação das tarifas, mas sim que as tarifas cobradas terão a prerrogativa de serem de fato livremente escolhidas.

A contribuição nº 7 sugere substituir o termo "estrutura tarifária" por "valores tarifários" no art. 10:

Art. 10. Durante o período de suspensão, a Anatel poderá determinar o envio de nova proposta de ~~estrutura tarifária~~ valores tarifários, na forma fixada pela Superintendência de Competição da Agência.

Conforme defendido nos itens anteriores, sugere-se acatar a contribuição de retirar este termo do texto da norma.

A contribuição nº 12 sugere a inclusão de um parágrafo único ao art. 11, concedendo contraditório e ampla defesa nos casos de suspensão da liberdade tarifária, tal como descrito abaixo:

Entende-se que condicionar a extinção do regime de liberdade tarifária a prévios estudos, dada a devida transparência e a prerrogativa de ampla defesa seria de fato uma decisão que traria mais segurança tanto para a Anatel quanto para a prestadora. Configura-se, portanto, como desejável a inclusão do seguinte parágrafo:

O Conselho Diretor é o órgão competente da Anatel para revogar permanentemente o que está disposto em atos normativos, razão pela qual cabe a este liderar o processo para análise da extinção do Regime de Liberdade Tarifária, conforme §2º proposto:

§ 2º Compete ao Conselho Diretor da Anatel deliberar sobre a extinção do Regime de Liberdade Tarifária.

Para assegurar transparência, ampla defesa e instaurar o devido processo legal, fixa-se como obrigatória a realização de Consulta Pública pela Superintendência de Competição, que, após a análise das contribuições, encaminhará os autos para deliberação do Conselho Diretor à respeito da extinção do regime de liberdade tarifária:

§ 3º A Superintendência de Competição realizará Consulta Pública e analisará suas contribuições antes da extinção do regime de liberdade tarifária, conforme os procedimentos fixados no Regimento Interno da Anatel, encaminhando os autos para o Conselho Diretor para deliberação.

A contribuição nº 13 sugere a inclusão de novo parágrafo único ao art. 12, conforme abaixo:

Parágrafo único. A apuração de má fé será realizada por meio da instauração de Processo Administrativo pertinente, com oportunidade de contraditório e ampla defesa, nos termos do regimento interno da Anatel.

Sugere-se não acatar a contribuição, pois os casos de extinção já são tratados por meio de Processo Administrativo pelo Conselho Diretor, respeitando os princípios de transparência, devido processo legal, contraditório e ampla defesa conforme o artigo anterior destaca, em consonância com o Regimento Interno da Anatel.

Por fim, cabe ressaltar que os direitos garantidos no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, assim como em outras Resoluções, não são prejudicados com a implantação da liberdade tarifária na modalidade LDN do STFC. Por exemplo, de acordo com o RGC:

Art. 52. As Prestadoras devem comunicar com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, preferencialmente por meio de mensagem de texto ou mensagem eletrônica, a alteração ou extinção de Planos de Serviço, Ofertas Conjuntas e promoções aos Consumidores afetados, sem prejuízo das regras específicas aplicáveis ao STFC.

Isto é, a comunicação ao consumidor neste caso se faz com um prazo mínimo de 30 dias. De acordo com o art. 5º da Minuta de Resolução em destaque, a comunicação à Anatel da vigência das novas tarifas deverá ocorrer em 7 dias. Este prazo não se sobrepõe ao primeiro, devendo os consumidores continuarem a ser guiados pelo que estiver disposto no RGC.

A contribuição nº 4 entende que a liberdade tarifária para a modalidade LDN garante melhoria de ofertas e competitividade, principalmente para empresas de pequeno porte, concordando com a conclusão traçada na Análise de Impacto Regulatório.

A contribuição nº 4 entende que a melhor opção para a resolução do problema do Tema 2 da AIR seria, na verdade, a alternativa B:

Entende-se que da mesma forma que à Resolução 666 / 16 ampliou o número de cidades beneficiadas com mesma área local, ampliar a área local aos limites da área de numeração beneficia diretamente o consumidor, haja vista que a ampliação poderá trazer uma redução tarifária com relação às chamadas dentro do mesmo CN. Bem como, acredita-se que a ampliação da área local traria paridade com o SMP, no qual as áreas de tarifação são compreendidas dentro do mesmo CN. Ademais, a ampliação acarretaria em possível melhoria de competitividade das empresas de menor porte, as quais poderiam realizar uma única interconexão por CN para entrega do tráfego da mesma forma que já ocorre no SMP.

Como se observou nos estudos, existe uma gama indefinida de variáveis diretas e externalidades relativas envolvidas numa eventual ampliação da área local do STFC aos limites da área de numeração. A análise dessas variáveis demonstrou que, apesar do ganho de simplificação operacional, os demais benefícios (listados na contribuição) não se mostraram tão factíveis. Do contrário, os estudos demonstram que os impactos dessa ampliação tendem a ser danosos aos consumidores, à União, às concessionárias e às demais prestadoras do serviço. Ressalta-se que qualquer medida regulatória deve considerar o ecossistema como um todo.

O Relatório de AIR considerou diversos cenários e concluiu que, além de impacto no equilíbrio econômico financeiro dos contratos, a mudança pode comprometer a já limitada competição do STFC, com maior impacto nas prestadoras de pequeno porte, que atuam em nichos de mercado. Assim, observadas as vantagens e desvantagens de cada uma das alternativas analisadas, bem como as implicações técnicas e econômicas advindas de uma eventual ampliação da área local do STFC, chegou-se à conclusão de que os ganhos advindos dessa mudança não compensam os impactos e perdas decorrentes de tal medida.

Observa-se que a contribuição não trouxe elementos ou informações técnicas e econômicas que possam contrapor aos estudos que constam do processo.

A contribuição nº 8 também apresenta ressalvas à escolha da alternativa A do Tema 2, sendo que a resposta inserida no item anterior (3.5.1 a 3.5.3) também se aplica a esta:

Nesse cenário de manutenção, não se antecipa prejuízos para as pequenas autorizadas do STFC, inclusive as localizadas em pequenas Áreas Locais, pois não seria necessário instalar ou alterar redes de transmissão ou interconexão até as concessionárias. Contudo, a manutenção do modelo atual de Áreas Locais pode ser menos favorável às prestadoras de SMP e de STFC localizadas em centros urbanos de maior porte e que continuarão a incorrer em custos do trânsito local / transporte para encaminhamento de chamadas para as pequenas Áreas Locais. Nesse sentido, a solução apresentada pela Anatel em sua Análise de Impacto Regulatório, que seria a alternativa B, de ampliar as Áreas Locais até o limite do CN (ou limite da Área de Numeração) do SMP diminuiria os custos para novos entrantes. Tal alteração seria positiva para prestadoras do STFC que já tenham presença estabelecida na principal cidade da Área Local, pois reduziria custos de interconexão e evitaria a necessidade de rotas para as áreas menores, como ocorre atualmente. As prestadoras de SMP teriam também redução de custos de trânsito local / VC1. As referidas alterações exigiriam adaptações, que, ainda assim, trariam mais benefícios do que a manutenção do modelo vigente de Áreas Locais, para prestadoras do STFC, inclusive as pequenas, que se encontram nas Áreas Locais a serem consolidadas e também, ajustes nas redes das concessionárias. Um prazo de cerca de 24 meses para as adaptações deve ser suficiente. A alteração do modelo atual de Áreas Locais é também positiva para o consumidor, que terá a mesma referência para chamadas locais e de longa distância nos dois serviços.

A contribuição nº 15 sugere que seja escolhida a alternativa B em relação ao Tema 2:

Nesse sentido, propõe-se que as necessárias alterações regulamentares deverão ser feitas, em especial nas Resoluções da Anatel nº 560/2011 e nº 426/2005. Ademais a implementação da Alternativa B demanda a edição de novo instrumento normativo pela Agência, em que esteja previsto, bem como futura Resolução deverá prever prazo razoável para adequações e determinação para constituição de Grupo de Trabalho coordenado pela Agência com participação de todas as prestadoras para garantir o correto encaminhamento de chamadas, após a ampliação das Áreas Locais aos limites das Áreas de Numeração.

Ressalta-se que, nesta contribuição, a empresa apresentou dados confidenciais, informações econômico-financeiras de empresa que devem ter seu nível de acesso restrito pelo art. 39, parágrafo único, da Lei nº 9.472/1997, bem como da Lei de Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

Primeiramente, convém ressaltar que a ampliação da área local do STFC aos limites da área de numeração envolve uma gama indefinida de variáveis diretas e externalidades, que não são de fácil mensuração. O estudo realizado no âmbito do processo considerou grande parte dessas variáveis, simulando diferentes cenários e avaliando com base em dados técnicos e econômicos os impactos nos diferentes atores envolvidos - consumidores e prestadoras do serviço.

O Relatório de AIR demonstra que essa ampliação não é uma mudança trivial, pois afeta toda a estrutura de interconexão da rede telefônica nacional, que, se efetivada, exigirá um nível de intervenção técnica/operacional de grandes proporções, afetando milhões de consumidores e centenas de prestadoras do serviço.

Apesar dos ganhos de simplificação operacional (pontos de interconexão), uma intervenção dessa magnitude acarretará impactos operacionais significativos no setor, podendo trazer consequências imprevisíveis para todo o ecossistema. O Relatório de AIR mapeou diferentes cenários, mas existem variáveis que não puderam ser mapeadas, pois não existem informações concentradas ou não estão sob o controle da Agência.

Para os consumidores, a possibilidade de aumento das tarifas é real, seja em decorrência da necessidade de reequilíbrio econômico financeiro dos contratos de concessão, seja pelo aumento de custo nas operações voltadas para nichos de mercado (prestadoras que não atuam em toda área de numeração). Este aumento de custo tende a ser sentido pelos prestadores de menor porte, o que pode prejudicar a já limitada competição no STFC, principalmente em áreas menos favorecidas e de menor interesse econômico.

Qualquer decisão regulatória deve considerar o ecossistema como um todo. Assim, ponderando as vantagens e desvantagens de cada uma das alternativas analisadas, bem como as implicações técnicas e econômicas advindas de uma eventual ampliação da área local do STFC, chegou-se à conclusão de que os ganhos advindos dessa mudança não compensariam, neste momento, os impactos e as perdas decorrentes de tal medida.

É importante destacar que muitas preocupações levantadas já foram ou estão sendo encaminhadas em outras ações regulatórias, a exemplo de:

A ampliação das áreas locais em decorrência da criação de Regiões Metropolitanas e Integradas de Desenvolvimento Econômico - RIDE já abarca boa parte das preocupações levantadas, pois tem levado à concentração de grande parte do tráfego telefônico das regiões mais desenvolvidas do país, beneficiando os consumidores com tarifas mais baixas. Observa-se que houve uma redução em torno de 40% da quantidade de áreas locais, desde 2003, quando foi aprovado o primeiro Regulamento de Áreas Locais.

Estímulo regulamentar para fomentar a ampliação do uso de tecnologias comutadas por pacote no ambiente das redes para tráfego telefônico. A aprovação em 2018 do novo Regulamento Geral de Interconexão – RGI por meio da Resolução n° 693 trouxe dentre suas disposições a obrigação da disponibilização de pontos de troca de tráfego por meio de tecnologias comutadas por pacotes. Essa opção veio com o condão de diminuir as barreiras à entrada e garantir que as empresas que optem pelas novas tecnologias de rede tenham garantido seu direito à interconexão sem necessidade de adaptações às tecnologias legadas. Todavia, a migração da rede de telefonia para tecnologia All-IP ainda levará tempo, devido a existência de ampla capilaridade e dos inúmeros sistemas de tecnologia legada existentes.

A redução gradativa dos valores de interconexão tem levado a queda dos preços com claro benefício aos consumidores. Também se observa o surgimento de planos com chamadas de voz ilimitadas (fixa e móvel), em que os custos das chamadas afeta o valor final pago pelos usuários.

Diante dessas e de outras ações regulatórias, observa-se que a estrutura de áreas locais vem perdendo relevância, pois o custo das chamadas de voz tende a ser cada vez mais insignificante, independentemente da granularidade da área local. Assim, o Relatório de AIR concluiu que uma intervenção de tal envergadura não se justifica no atual momento em que a sociedade mostra cada vez menos interesse pela telefonia fixa. De fato, exigir que o setor demande investimentos vultosos, com consequências imprevisíveis diante do cenário envolvido, não nos parece prudente num momento em que o serviço parece ter cada vez menos relevância para o usuário frente às outras opções disponíveis .

Ademais, independentemente da estruturação das áreas locais do STFC, é certo que a atualização das redes para uma infraestrutura baseada em tecnologia IP irá ocorrer, principalmente por conta convergência tecnológica. Todavia, tal atualização depende da estratégia e do modelo de negócio de cada empresa. Observa-se que a contribuição, embora traga informações técnicas importantes sobre a operação da própria prestadora, não é suficiente para contrapor as conclusões dos estudos apresentados no presente processo, de forma a reverter a escolha da alternativa selecionada. Ressalta-se, ainda, que a atual estrutura das áreas locais não tem sido impedimento para o surgimento de novas prestadoras autorizadas do STFC. Conforme dados setoriais, as autorizadas do STFC já detém 44,6% dos acessos do serviço, ou 16,3 milhões (dados de março/2019).

Por fim, ressalta-se que a manutenção do atual formato não significa que novos estudos não possam ser realizados futuramente, para avaliar o momento propício para a simplificação das áreas locais, se necessário.

Em suma, tendo em vista as contribuições recebidas junto ao Tema 1, algumas alterações na Minuta de Resolução são propostas, as quais estão ressaltadas em sua versão com marcas. Ademais, entende-se que a alternativa selecionada no Tema 2 é de fato a escolha ótima, não implicando em nenhuma alteração regulamentar.

Ante o exposto e após análise das contribuições apresentadas à Consulta Pública nº 9 de 2019, sugere-se o encaminhamento do presente processo ao Conselho Diretor, ouvida antes a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 21/06/2019, às 10:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Abraão Balbino e Silva, Superintendente de Competição, em 21/06/2019, às 12:31, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Guido Lorencini Schuina, Gerente de Acompanhamento Econômico da Prestação, Substituto(a), em 24/06/2019, às 10:05, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Humberto Olavio Fiorio Calza, Coordenador de Processo, em 24/06/2019, às 10:08, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 24/06/2019, às 10:09, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Fernando de Faria Siqueira, Especialista em Regulação, em 24/06/2019, às 10:13, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Joselito Antonio Gomes dos Santos, Especialista em Regulação, em 24/06/2019, às 11:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 4198272 e o código CRC D0871510.