SEI/ANATEL - 8428193

Interessado: Superintendência de Planejamento e Regulamentação, Superintendência de Controle de Obrigações, Superintendência de Competição

Reavaliação pontual do Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021.

CONSULTA PÚBLICA. REAVALIAÇÃO PONTUAL DO REGULAMENTO DE ADAPTAÇÃO DAS CONCESSÕES DO SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO - STFC PARA AUTORIZAÇÕES DO MESMO SERVIÇO, APROVADO PELA RESOLUÇÃO Nº 741, DE 8 DE FEVEREIRO DE 2021. REAVALIAÇÃO DE REGRA OPERACIONAL RELATIVA AO TERMO ÚNICO. ITEM 30 DA AGENDA REGULATÓRIA DO BIÊNIO 2021-2022. SUBMISSÃO DA PROPOSTA À CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 45 (QUARENTA E CINCO) DIAS.

Proposta de reavaliação pontual do Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, objeto do item 30 da Agenda Regulatória para o biênio 2021-2022, republicada pela Resolução Interna Anatel nº 82, de 15 de fevereiro de 2022.

Referido Regulamento de Adaptação dispôs sobre as condições de adaptação, os procedimentos, o valor econômico associado à adaptação, as obrigações e compromissos a serem assumidos pela Prestadora adaptada, sendo que, em seu art. 16, foram enumerados os projetos que poderão ser escolhidos pela concessionária como compromissos de investimentos a serem assumidos, para cumprir um dos requisitos da adaptação: (i) implantação e oferta de infraestrutura de transporte de alta capacidade (backhaul) e (ii) implantação do SMP com oferta da tecnologia 4G ou superior em localidades ou rodovias federais, nas quais a infraestrutura não esteja disponível.

Todavia, o PGMU V (Plano Geral de Metas de Universalização para o período de 2021 a 2025, aprovado por meio do Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021) e o resultado do leilão decorrente do Edital de Licitação do 5G (Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL, para Autorizações para Uso de Radiofrequências, nas Subfaixas de 708 MHz a 718 MHz, de 763 MHz a 773 MHz, de 2.300 MHz a 2.390 MHz, de 3.300 MHz a 3.700 MHz e de 24,30 GHz a 27,5 GHz) previram, posteriormente à definição dos projetos admitidos como compromissos de investimento no âmbito do Regulamento de Adaptação, obrigações de atendimento de municípios com backhaul e de localidades e rodovias federais com SMP (na tecnologia 4G ou superior).

Assim, a depender do interesse manifestado pelas concessionárias em adaptar suas outorgas, o rol de projetos previstos no Regulamento de Adaptação poderá não ser suficiente para contemplar o montante integral do valor econômico da adaptação.

Faz-se necessário, portanto, ampliar a previsão das áreas a serem atendidas com os projetos descritos no art. 16 do Regulamento de Adaptação, bem como incluir projetos de implantação de rede de acesso de alta capacidade e projetos de ampliação de capacidade de infraestrutura já instalada, desde que combinados com projetos de implantação de infraestrutura em áreas não atendidas. Dessa forma, todos os projetos previstos na proposta de revisão do PERT (Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações, constante do Processo nº 53500.079829/2021-01, onde já se encontram devidamente consideradas as obrigações do PGMU V e os compromissos de abrangência do Edital de Licitação do 5G) estarão incluídos no rol de compromissos de investimento admitidos para fins de adaptação.

Adicionalmente, sem que se pretenda reabrir discussões sobre questões de mérito do Regulamento de Adaptação, as quais já foram extensivamente tratadas nos autos do Processo nº 53500.056574/2017-14, há que se reavaliar um aspecto operacional da proposta em mesa, relacionado ao Termo Único, que nos moldes dos regramentos atuais pode ensejar risco à viabilidade do processo de adaptação.

Submissão da proposta de alteração dos arts. 16 e 17 do Regulamento de Adaptação e sua operacionalização, à Consulta Pública, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias.

Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018 - Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações;

Decreto nº 10.402, de 17 de junho de 2020 - Dispõe sobre a adaptação do instrumento de concessão para autorização de serviço de telecomunicações e sobre a prorrogação e a transferência de autorização de radiofrequências, de outorgas de serviços de telecomunicações e de direitos de exploração de satélites;

Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020 - Regulamenta a análise de impacto regulatório, de que tratam o art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e o art. 6º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019;

Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021 - Aprova o Plano Geral de Metas de Universalização para o período de 2021 a 2025 (PGMU V);

Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL, para Autorizações para Uso de Radiofrequências, nas Subfaixas de 708 MHz a 718 MHz, de 763 MHz a 773 MHz, de 2.300 MHz a 2.390 MHz, de 3.300 MHz a 3.700 MHz e de 24,30 GHz a 27,5 GHz (Edital de Licitação do 5G);

Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT), constante do Processo nº 53500.079829/2021-01;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021;

Resolução Interna Anatel nº 8, de 26 de fevereiro de 2021 - Aprova diretrizes para a elaboração da Agenda Regulatória e para o processo de regulamentação no âmbito da Agência;

Resolução Interna Anatel nº 82, de 15 de fevereiro de 2022 - Republica a Agenda Regulatória para o biênio 2021- 2022 para atualizar as metas referentes ao ano de 2022 e incluir os itens 30, 31, 32 e 33;

Cuida-se de proposta de reavaliação pontual do Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, objeto do item 30 da Agenda Regulatória para o biênio 2021-2022, republicada pela Resolução Interna Anatel nº 82, de 15 de fevereiro de 2022.

A proposta inicial da área técnica constou no Informe nº 14/2022/PRRE/SPR (SEI nº 8009037), conforme debate feito no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 7949159).

A Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel se manifestou por meio do Parecer nº 175/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 8309358), de 11 de abril de 2022, concluindo pela regularidade formal do processo e, quanto ao mérito, que a proposta encontra-se devidamente fundamentada, não havendo óbices ao seu prosseguimento.

O caso foi submetido a este Conselho Diretor por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) nº 347/2022 (SEI nº 8309816).

Por meio da Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT) foi alterada para prever a possibilidade de adaptação da modalidade de outorga de serviço de telecomunicações de concessão para autorização, in verbis:

Art. 144-A. A Agência poderá autorizar, mediante solicitação da concessionária, a adaptação do instrumento de concessão para autorização, condicionada à observância dos seguintes requisitos:

I - manutenção da prestação do serviço adaptado e compromisso de cessão de capacidade que possibilite essa manutenção, nas áreas sem competição adequada, nos termos da regulamentação da Agência;

II - assunção, pela requerente, de compromissos de investimento, conforme o art. 144-B;

III - apresentação, pela requerente, de garantia que assegure o fiel cumprimento das obrigações previstas nos incisos I e II;

IV - adaptação das outorgas para prestação de serviços de telecomunicações e respectivas autorizações de uso de radiofrequências detidas pelo grupo empresarial da concessionária em termo único de serviços.

§ 1º Na prestação prevista no inciso I, deverão ser mantidas as ofertas comerciais do serviço adaptado existentes à época da aprovação da adaptação nas áreas sem competição adequada, nos termos da regulamentação da Agência.

§ 2º Ressalvadas as obrigações previstas nos incisos I e II, o processo de adaptação previsto no inciso IV dar-se-á de forma não onerosa, mantidos os prazos remanescentes das autorizações de uso de radiofrequências.

§ 3º A garantia prevista no inciso III deverá possibilitar sua execução por terceiro beneficiado, de forma a assegurar o cumprimento das obrigações a ela associadas.

§ 4º O contrato de concessão deverá ser alterado para incluir a possibilidade de adaptação prevista no caput deste artigo.

§ 5º Após a adaptação prevista no caput, poderá ser autorizada a transferência do termo previsto no inciso IV, no todo ou em parte, conforme regulamentação da Agência, desde que preservada a prestação do serviço.

Art. 144-B. O valor econômico associado à adaptação do instrumento de concessão para autorização prevista no art. 144-A será determinado pela Agência, com indicação da metodologia e dos critérios de valoração.

§ 1º O valor econômico referido no caput deste artigo será a diferença entre o valor esperado da exploração do serviço adaptado em regime de autorização e o valor esperado da exploração desse serviço em regime de concessão, calculados a partir da adaptação.

§ 2º O valor econômico referido no caput deste artigo será revertido em compromissos de investimento, priorizados conforme diretrizes do Poder Executivo.

§ 3º Os compromissos de investimento priorizarão a implantação de infraestrutura de rede de alta capacidade de comunicação de dados em áreas sem competição adequada e a redução das desigualdades, nos termos da regulamentação da Agência.

§ 4º Os compromissos de investimento mencionados neste artigo deverão integrar o termo previsto no inciso IV do art. 144-A.

§ 5º Os compromissos de investimento deverão incorporar a oferta subsidiada de tecnologias assistivas para acessibilidade de pessoas com deficiência, seja às redes de alta capacidade de comunicação de dados, seja aos planos de consumo nos serviços de comunicações para usuários com deficiência, nos termos da regulamentação da Agência.

Assim, a assunção de compromissos de investimento é um dos requisitos para que a adaptação do instrumento de concessão seja autorizada pela Anatel, os quais devem corresponder ao valor econômico associado à adaptação. Os projetos devem priorizar a implantação de infraestrutura de rede de alta capacidade de comunicação de dados em áreas sem competição adequada e a redução das desigualdades, conforme diretrizes do Poder Executivo, bem como devem incorporar a oferta subsidiada de tecnologias assistivas para acessibilidade de pessoas com deficiência, tudo nos termos da regulamentação da Anatel e conforme priorização de diretrizes pelo Poder Executivo.

O Poder Executivo estipulou as citadas diretrizes por meio do Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, do Decreto nº 10.402, de 17 de junho de 2020, que dispõe sobre a adaptação do instrumento de concessão para autorização de serviço de telecomunicações e sobre a prorrogação e a transferência de autorização de radiofrequências, de outorgas de serviços de telecomunicações e de direitos de exploração de satélites, e, ainda, por meio da Portaria nº 2.556, de 7 de maio de 2021, do Ministério das Comunicações.

O Decreto nº 9.612/2018 dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, enumerando seus objetivos, indicando as diretrizes a serem adotadas pela Anatel na regulação do setor de telecomunicações, e, também, os projetos para os quais devem ser direcionados os recursos advindos de compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações fixados pela Anatel, in verbis:

a) o acesso às telecomunicações em condições econômicas que viabilizem o uso e a fruição dos serviços, especialmente para:

1. a expansão do acesso à internet em banda larga fixa e móvel, com qualidade e velocidade adequadas; e

2. a ampliação do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas;

b) a inclusão digital, para garantir à população o acesso às redes de telecomunicações, sistemas e serviços baseados em tecnologias da informação e comunicação - TIC, observadas as desigualdades sociais e regionais; e

II - proporcionar um ambiente favorável à expansão das redes de telecomunicações e à continuidade e à melhoria dos serviços prestados;

b) as medidas que promovam a integridade da infraestrutura de telecomunicações e a segurança dos serviços que nela se apoiam; e

V - incentivar a atualização tecnológica constante dos serviços de telecomunicações.

Art. 8º Observadas as competências estabelecidas na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Anatel implementará e executará a regulação do setor de telecomunicações, orientada pelas políticas estabelecidas pelo Ministério das Comunicações e pelas seguintes diretrizes:

b) da gestão eficiente de espectro de radiofrequência, de forma a ampliar a qualidade e expandir os serviços de telecomunicações, em especial a conectividade em banda larga;

c) da regulação assimétrica, com vistas, em especial, à expansão da oferta de serviços em áreas onde eles inexistem ou à promoção da competição no setor;

e) da qualidade dos serviços baseada na experiência do usuário, de forma a incentivar a transparência nas ofertas e os mecanismos de comparação entre prestadoras; e

f) da proteção física e lógica das infraestruturas críticas de telecomunicações;

IV - regulação de preços de atacado conforme modelo que considere o incentivo ao investimento agregado setorial na modernização e na ampliação de redes de telecomunicações;

a) da regulamentação setorial às normas gerais sobre relações de consumo; e

b) dos procedimentos e das exigências referentes à exploração de satélite brasileiro e à execução do serviço de telecomunicações que utilize satélite às práticas internacionais;

VII - realização de levantamentos periódicos e sistematizados das infraestruturas de transporte e de acesso em operação.

Art. 9º Os compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações fixados pela Anatel em função da celebração de termos de ajustamento de conduta, de outorga onerosa de autorização de uso de radiofrequência e de atos regulatórios em geral serão direcionados para as seguintes iniciativas:

I - expansão das redes de transporte de telecomunicações de alta capacidade, com prioridade para:

a) cidades, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais que ainda não disponham dessa infraestrutura; e

II - expansão da cobertura de redes de acesso móvel, em banda larga, priorizado o atendimento de cidades, vilas, áreas urbanas isoladas, aglomerados rurais e rodovias federais que não disponham desse tipo de infraestrutura;

III - expansão das redes de acesso em banda larga fixa, com prioridade para setores censitários, conforme classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, sem oferta de acesso à internet por meio desse tipo de infraestrutura; e

IV - prestação temporária de serviço de banda larga fixa ou móvel com o objetivo de promover o acesso à internet, para uso individual ou coletivo, de pessoas físicas ou jurídicas estabelecidas em ato do Ministério das Comunicações.

§ 1º Ato do Ministro de Estado das Comunicações disciplinará os compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações de que trata o caput de forma a orientar as medidas adotadas pela Anatel.

§ 2º Os compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações de que trata o caput priorizarão localidades com maior população potencialmente beneficiada, de acordo com critérios objetivos divulgados pela Anatel e observada as disposições estabelecidas pelo Ministério das Comunicações, observado o disposto no § 1º.

§ 3º Na fixação dos compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações de que trata o caput, a Anatel considerará localidades identificadas como relevantes por outras políticas públicas federais.

§ 4º A Anatel, na fixação dos compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações de que trata o inciso III do caput, priorizará a cobertura de setores censitários com escolas públicas.

§ 5º A Anatel poderá fixar compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações de que trata o caput em outras localidades, desde que se demonstre a conveniência e a relevância para a expansão do acesso à internet em banda larga.

§ 6º Os compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações de que trata o caput não serão redundantes em relação a compromissos já assumidos em decorrência de outras ações regulatórias da Anatel ou de outras iniciativas federais, estaduais ou municipais.

§ 7º Os compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações de que trata o caput serão fixados e atribuídos por meio de ferramentas técnicas e procedimentais que permitam a máxima aproximação dos custos estimados aos parâmetros de mercado.

§ 8º Os compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações a que se refere o caput serão detalhados quando de sua atribuição e serão estabelecidos, entre outros aspectos, os níveis de serviço e o padrão tecnológico a ser adotado.

§ 9º A Anatel publicará informações sobre as infraestruturas e os acessos decorrentes dos compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações, em seu relatório anual, nos termos do disposto no inciso XXVIII do caput do art. 19 da Lei nº 9.472, de 1997.

Art. 12. As políticas pública de telecomunicações de que trata este Decreto substituem, para todos os fins legais, o Programa Nacional de Banda Larga e o Programa Brasil Inteligente, mantidas as seguintes atribuições da Telecomunicações Brasileiras S.A. - Telebras:

I - implementação da rede privativa de comunicação da administração pública federal;

II - prestação de apoio e suporte às políticas públicas de conexão à internet em banda larga para universidades, centros de pesquisa, escolas, hospitais, postos de atendimento, tele centros comunitários e outros pontos de interesse público;

III - provisão de infraestrutura e de redes de suporte a serviços de telecomunicações prestados por empresas privadas, pelos Estados, pelo Distrito Federal, pelos Municípios e por entidades sem fins lucrativos; e

IV - prestação de serviço de conexão à internet em banda larga para usuários finais, apenas em localidades onde inexista oferta adequada daqueles serviços.

Dessa forma, devem ser priorizados os projetos de (i) expansão das redes de transporte de telecomunicações de alta capacidade, (ii) expansão da cobertura de redes de acesso móvel, em banda larga, (iii) expansão das redes de acesso em banda larga fixa, particularmente em localidades nas quais a infraestrutura não esteja instalada, e (iv) prestação temporária de serviço de banda larga fixa ou móvel com o objetivo de promover o acesso à internet, para uso individual ou coletivo, de pessoas físicas ou jurídicas estabelecidas em ato do Ministério das Comunicações.

O Decreto nº 10.402/2020, por sua vez, dispôs sobre a adaptação do instrumento de concessão para autorização de serviço de telecomunicações e sobre a prorrogação e a transferência de autorização de radiofrequências, de outorgas de serviços de telecomunicações e de direitos de exploração de satélites. Quanto à definição dos compromissos de investimento, previu que a Anatel deve obedecer às prioridades previstas no art. 9º do Decreto nº 9.612/2018, além de metas e disposições estabelecidas pelo Ministério das Comunicações, e definiu as seguintes diretrizes complementares, in verbis:

Art. 7º Na definição dos compromissos de investimento, a Anatel observará as diretrizes estabelecidas no art. 9º do Decreto nº 9.612, de 2018, e as metas e as disposições específicas estabelecidas pelo Ministério das Comunicações.

§ 1º A Anatel promoverá a divulgação da escolha dos compromissos de investimento e das áreas selecionadas como prioritárias, de modo a permitir a plena participação social e assegurar a observância dos objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações.

§ 2º A Anatel deverá zelar pela incorporação da oferta de serviços de telecomunicações que contemple tecnologias assistivas.

§ 3º A prestadora de serviços de telecomunicações com outorga adaptada poderá contratar com terceiro a construção e a operação da infraestrutura para atendimento aos compromissos de investimento.

§ 4º Na hipótese do § 3º, a prestadora de serviços de telecomunicações com outorga adaptada permanecerá responsável pelo cumprimento das obrigações perante o Poder Público.

§ 5º Dentre os compromissos a serem alcançados, deverão constar o atendimento com infraestrutura de transporte de alta capacidade para os Municípios não dotados dessa infraestrutura e o aumento da cobertura da rede móvel nas rodovias federais e em localidades sem atendimento.

§ 6º O mínimo de cinquenta por cento das metas indicadas no § 5º deverá ser cumprido nas regiões Norte e Nordeste.

Os compromissos de investimento devem contemplar o atendimento com infraestrutura de transporte de alta capacidade dos municípios não dotados dessa infraestrutura e o aumento da cobertura da rede móvel nas rodovias federais e em localidades sem atendimento, com, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das metas nas regiões Norte e Nordeste.

Por meio da Portaria nº 2.556, de 7 de maio de 2021, o Ministério das Comunicações estipulou as prioridades e metas a serem seguidas pela Anatel ao fixar compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações, dentre as quais estão os compromissos de investimento a serem assumidos para adaptação das outorgas, tendo enumerado os projetos que devem ser considerados prioritários pela Anatel e previsto as diretrizes para a escolha das áreas a serem atendidas in verbis:

Art. 2º Na celebração dos atos indicados no art. 1º, a Anatel deverá considerar as seguintes prioridades e metas, igualmente relevantes:

I - atendimento com redes de transporte de alta capacidade e de redes metropolitanas, preferencialmente em fibra óptica, a setores censitários e localidades ainda não atendidos;

II - aumento da cobertura de redes de transporte de alta capacidade e de redes metropolitanas, preferencialmente em fibra óptica, para implantação de cidades inteligentes, na forma do art. 6º do Decreto nº 9.612, de 2018;

III - ampliação da abrangência de redes de acesso em banda larga fixa para setores censitários e localidades sem oferta de acesso à internet por meio desse tipo de infraestrutura, preferencialmente em fibra óptica; e

IV - ampliação da cobertura com banda larga móvel, em 4G ou superior, para setores censitários, localidades e rodovias federais sem oferta de acesso à internet por meio desse tipo de infraestrutura;

§ 1º A Anatel poderá combinar prioridades e metas listadas nos incisos I a IV para a fixação de compromissos com o intuito de melhor atender ao interesse público.

§ 2º Os compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações priorizarão localidades e setores censitários com maior população potencialmente beneficiada.

§ 3º Na fixação dos compromissos de que trata o caput, a Anatel considerará localidades e setores censitários identificados como relevantes por outras políticas públicas federais.

§ 4º A Anatel estabelecerá prazo técnica e economicamente razoável para o cumprimento dos compromissos.

§ 5º Na fixação dos compromissos relacionados ao inciso II a IV do caput, a Anatel priorizará a cobertura de escolas públicas nos setores censitários e localidades atendidos.

§ 6º Os compromissos relacionados ao inciso I do caput podem considerar, isolada ou cumulativamente, a ampliação de capacidade de redes de transporte já existentes, necessidade de rotas alternativas e troca de tecnologia de redes de acesso fixas, buscando a melhoria da qualidade dos serviços que se utilizem dessas infraestruturas, desde que haja, concomitantemente, atendimento a setores censitários ou localidades que não disponham de oferta de serviço de telecomunicações na forma dos incisos II a IV.

§ 7º A rede de transporte de telecomunicações implantada a partir dos compromissos de que trata esta Portaria deve permitir a conexão de ao menos um ponto na localidade a um ponto de troca de tráfego (PTT) que se enquadre nas características definidas no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Anatel.

§ 8º Excepcionalmente, a Anatel poderá dispensar a observância do disposto nos §§ 2º, 3º e 5º deste artigo na fixação de compromissos que sejam precedidos de negociação, desde que se demonstre a conveniência e a relevância para a expansão do acesso à internet em banda larga.

§ 9º Ao dar cumprimento ao disposto no caput, em especial na hipótese prevista no § 6º, a Anatel zelará pelo equilíbrio competitivo entre as operadoras atuantes no mercado afetado.

§ 10 Para os fins deste artigo, setor censitário e localidade serão considerados conforme definição do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, podendo ser utilizado, pela Anatel, excepcional e motivadamente, critério territorial diverso para o qual exista informação mais atualizada e que, cumulativamente, se revele mais vantajoso às finalidades da implementação da política pública regulamentada por esta Portaria.

A definição de projetos prioritários prevista na Portaria acima referenciada encontra-se em consonância com os Decretos nº 9.612/2018 e nº 10.402/2020, ao indicar a implantação de redes de transporte de alta capacidade, a ampliação da abrangência de redes de acesso em banda larga fixa, e a ampliação de cobertura com banda larga móvel.

Em suma, a escolha dos compromissos de investimento deve obedecer ao disposto nos §§ 2º, 3º e 5º do art. 144-B da LGT, nos Decretos nº 9.612/2018 e nº 10.402/2020 e na Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações.

O Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, foi elaborado conforme tais disposições normativas.

Ocorre que, posteriormente à definição dos projetos admitidos como compromissos de investimento no âmbito do referido Regulamento de Adaptação, sobrevieram o PGMU V (Plano Geral de Metas de Universalização para o período de 2021 a 2025, aprovado por meio do Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021) e o resultado do leilão decorrente do Edital de Licitação do 5G (Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL, para Autorizações para Uso de Radiofrequências, nas Subfaixas de 708 MHz a 718 MHz, de 763 MHz a 773 MHz, de 2.300 MHz a 2.390 MHz, de 3.300 MHz a 3.700 MHz e de 24,30 GHz a 27,5 GHz), instrumentos estes que previram obrigações de atendimento de municípios com backhaul e de localidades e rodovias federais com SMP (na tecnologia 4G ou superior).

Ou seja, a depender do interesse manifestado pelas concessionárias em adaptar suas outorgas, o rol de projetos previstos inicialmente no Regulamento de Adaptação poderá não ser suficiente para contemplar o montante integral do valor econômico da adaptação.

Eis, portanto, a presente necessidade de sua reavaliação pontual: promover a ampliação do rol de projetos a serem inseridos como compromissos de investimentos no âmbito da adaptação das concessões.

Segundo o Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 7949159) apresentado pela área técnica, considerando que os compromissos de investimento devem ser implementados prioritariamente em áreas nas quais não haja oferta da infraestrutura, a proposta de revisão do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) em 2022, constante do Processo nº 53500.079829/2021-01, é o instrumento adequado para identificação das principais lacunas existentes na infraestrutura que suporta a prestação dos serviços de telecomunicações no Brasil, e também para indicação das propostas de projetos para o saneamento de tais lacunas, principalmente por já considerar as obrigações previstas no PGMU V e no Edital de Licitação do 5G.

Além dos aspectos apontados pela área técnica, entendo oportuno endereçar um aspecto de ordem operacional afeto à implementação do Termo Único.

Em regra, o Termo Único é um instrumento decorrente de um fato certo, fixado por lei, que se presta a delimitar o prazo, o escopo e a abrangência do ato de designação da prestação de um serviço pelo outorgante. Uma solução unificada de termos permite simplificar o processo de outorga, em consonância com a expectativa de convergência dos serviços.

Ocorre que a natureza procedimental subscrita à Lei, art. 144-A, inciso IV, que abrange as relações internas entre as entidades que compõem um grupo econômico, poderia ensejar risco concreto à viabilidade da adaptação.

Nesse sentido, sem prejuízo ao escopo do presente processo de regulamentação e aos debates de mérito conduzidos no âmbito do Processo nº 53500.056574/2017-14, que resultou na edição da Resolução nº 741/2021, entendo conveniente oportunizar aos interessados que se manifestem sobre as questões operacionais afetas à implementação do Termo Único, de modo a torná-lo efetivo em seu intuito de simplificação.

Destaco, por fim, que a presente matéria possui urgência em sua deliberação, em atendimento ao cronograma apresentado ao Tribunal de Contas da União em resposta referente ao processo de acompanhamento previsto pelo item 9.1 do Acórdão nº 3.076/2016-TCU Plenário, nos termos do Informe n.º 9/2022/SUE (SEI nº 8204141).

Ab initio, cumpre salientar que a proposta de revisão do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) em 2022, citada acima, ainda não se encontra aprovada por este Conselho Diretor. Ela consta do Processo nº 53500.079829/2021-01 e foi encaminhada à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel em 28 de janeiro de 2022. Posteriormente, o processo foi encaminhado para o Conselho Diretor da Anatel, tendo sido distribuído ao Conselheiro Vicente Aquino.

Não obstante isso, a Procuradoria já ratificou a aderência dos projetos elencados na referida proposta às diretrizes das políticas públicas do Poder Executivo, conforme se vê no Parecer nº 00056/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 10 de fevereiro de 2022 (SEI nº 8039979), em cuja conclusão consta o seguinte, in verbis:

e) A aprovação do Plano Estrutural das Redes de Telecomunicações encontra-se prevista no art. 22, IX da Lei Geral de Telecomunicações, inserida nas competências do Conselho Diretor, bem como no art. 133, XVIII do Regimento Interno da Agência;

f) O PERT (atualização 2022) traduz-se em planejamento regulatório da Anatel para a ampliação do acesso à banda larga no Brasil. Trata-se do diagnóstico da banda larga no país sob os enfoques do acesso aos serviços, da qualidade, da competição, das iniciativas de incentivo à ampliação do acesso e das perspectivas tecnológicas para o futuro. Como resultado, o PERT apresenta as principais lacunas existentes na infraestrutura que suporta a prestação dos serviços, bem como propostas de projetos para o saneamento dessas lacunas e as possíveis fontes de financiamento para os investimentos necessários;

g) De fato, é indiscutível a relevância do acesso à conexão por banda larga para o desenvolvimento social e econômico do país, bem como o seu papel na implementação de políticas públicas no setor de telecomunicações. Com isso, é oportuno o mapeamento e o diagnóstico das lacunas a serem sanadas pelo Poder Público com o objetivo de massificar o acesso à banda larga, fornecendo subsídios para a adequada atuação da Agência quanto a esse aspecto;

h) Verifica-se que os projetos apresentados na proposta de PERT a ser submetida a Consulta Pública encontram-se de acordo com os objetivos da política pública estabelecida para o setor de telecomunicações, tendo como fim a ampliação do acesso à internet por meio de conexão de banda larga;

i) O corpo técnico destacou que a massificação deve ter por foco serviços convergentes, que abranjam, portanto, tráfego de voz e dados e apontou as fontes de financiamento para essa ampliação dos serviços de telecomunicações;

j) Esta Procuradoria não vislumbra óbices jurídicos ao encaminhamento do PERT elaborado pelo corpo técnico da Agência ao Conselho Diretor, para que este decida acerca da submissão ao procedimento de Consulta Pública e posterior aprovação, nos termos do art. 22, IX da LGT, c/c art. 133, XVIII do Regimento Interno da Agência.

Portanto, muito embora ainda se trate de um instrumento pendente de aprovação, a área técnica destacou em seu Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 7949159) que se trata do diagnóstico mais atualizado das redes de suporte de serviços de telecomunicações brasileiras, e que deve ser utilizado para a presente alteração regulamentar por contemplar as previsões de obrigações que surgiram com o advento do PGMU V e do Edital de Licitação do 5G.

Sendo assim, manifesto concordância com esse entendimento, por se tratar realmente do que há de mais atualizado em termos de diagnóstico de redes de suporte de serviços de telecomunicações no país. Contudo, ressalvo que eventuais alterações ocorridas nos projetos propostos do PERT 2022, no âmbito de sua análise por este Conselho Diretor até sua aprovação final, haverão de ser devidamente consideradas nas próximas etapas do processo, podendo se refletir em ajustes adicionais à proposta ora em debate.

Meu entendimento pela adoção da ainda não aprovada proposta de PERT 2022 também se baseia em outro fato, apontado no bojo de outro Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 4689894), que subsidiou a elaboração do próprio Regulamento de Adaptação que ora aqui se propõe seja alterado. A escolha dos compromissos de investimento a serem assumidos no processo de adaptação se deu avaliando o problema da seleção adequada dos compromissos de investimento "de forma a alcançar os objetivos traçados pelas atuais políticas públicas de ampliação do acesso aos serviços de banda larga em alta velocidade", tendo sido identificadas as seguintes alternativas:

Alternativa A – Priorizar a utilização dos recursos em projetos de rede de transporte de alta velocidade, conforme definido no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT;

Alternativa B – Priorizar a utilização dos recursos em projetos de rede de acesso móveis, conforme definido no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT;

Alternativa C – Priorizar a utilização dos recursos somente em projetos de redes de acesso fixas, conforme definido no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT;

Alternativa D – Priorizar a utilização dos recursos em projetos de estímulo à demanda, conforme definido no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT;

Alternativa E – Utilizar os recursos em uma combinação dos projetos definidos no Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT.

O fato é que, conforme se observa das alternativas supracitadas, para todas elas foram considerados os projetos do PERT, sendo que as primeiras alternativas elegiam apenas um dos projetos, e a última delas fazia uma combinação dos mesmos. A alternativa escolhida foi a última, de letra "E", tendo sido implementada com a previsão no Regulamento do rol de projetos então previstos no PERT, os quais seriam admitidos como compromissos de investimento para fins de adaptação das concessões (art. 16 do Regulamento de Adaptação).

O PERT foi aprovado em 2019 (Acórdão nº 309, de 14 de junho de 2019, Processo nº 53500.026707/2016-47), oportunidade na qual o Conselho Diretor determinou à SPR "a atualização anual dos dados constantes do PERT, com revisões quinquenais do seu conteúdo", in verbis:

PLANEJAMENTO REGULATÓRIO. PLANO ESTRUTURAL DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES (PERT). SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR). DIAGNÓSTICO GERAL DA INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. INDICAÇÃO DE PROJETOS PARA SUPRIR AS DEFICIÊNCIAS ENCONTRADAS. INDICAÇÃO DE FONTES DE FINANCIAMENTO. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO LEGISLATIVA PARA SANAR DIFICULDADES NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDO DE UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES (FUST). ENCAMINHAMENTO DO PERT E DO ANTEPROJETO DE LEI AO MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES (MCTIC). DETERMINAÇÕES À SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO (SPR).

1. Planejamento Regulatório da Anatel para a ampliação do acesso à banda larga no território nacional.

2. Elaboração do Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, em atendimento ao disposto no art. 22, incisos III e IX, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

3. Diagnóstico geral da infraestrutura de telecomunicações do País, com destaque para as deficiências nas redes de transporte e de acesso que suportam a oferta de acesso à internet em banda larga.

4. Indicação de projetos para suprir as deficiências encontradas: a) ampliação das redes de transporte em fibra óptica; b) ampliação das redes de transporte em radioenlace terrestre ou satelital ou outra tecnologia de alta capacidade; c) expansão das redes de acesso, com tecnologia 3G ou superior para distritos não-sede sem atendimento; d) expansão das redes de acesso, com tecnologia 4G ou superior para sedes municipais sem atendimento; e) expansão das redes cabeadas de acesso de alta velocidade; f) implantação de redes públicas essenciais; e, g) expansão das redes de acesso, com tecnologia 3G ou superior para áreas rurais sem atendimento.

5. Indicação de fontes de financiamento oriundas de: a) eventual revisão do modelo de concessão e saldo das exonerações do Plano Geral de Metas de Universalização - PGMU III, instituído pelo Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011; b) termos de ajustamento de conduta - TAC firmados pela Anatel; c) obrigações decorrentes de autorização de uso de radiofrequências; e, d) investimentos públicos, especialmente o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - Fust, instituído pela Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000.

6. Proposta de alteração legislativa com o propósito de sanar as dificuldades verificadas na aplicação dos recursos do Fust, em prol da expansão e melhoria da qualidade das redes e serviços de telecomunicações.

7. Encaminhamento do PERT e de anteprojeto de lei para revisão da Lei do Fust ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações - MCTIC.

8. Determinação à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) para que promova a atualização anual dos dados constantes do PERT, com revisões quinquenais do seu conteúdo; elabore síntese do material aprovado em linguagem acessível, com a denominação de “Sumário Executivo do PERT”, e realize melhorias nas futuras revisões do PERT.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os membros do Conselho Diretor da Anatel, por unanimidade, nos termos da Análise nº 143/2019/AD (SEI nº 4161848), integrante deste acórdão:

a.1) o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações - PERT, considerando as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 20/2018, na forma do documento SEI nº 4259584; e,

a.2) a nova versão do Anteprojeto de Lei, como proposta desta Agência para revisão da Lei do Fust, nos termos do documento SEI nº 4259585; e,

b) encaminhar ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações - MCTIC os documentos referidos na alínea "a".

Participaram da deliberação o Presidente Leonardo Euler de Morais e os Conselheiros Anibal Diniz, Moisés Queiroz Moreira e Vicente Bandeira de Aquino Neto.

Ausente o Conselheiro Emmanoel Campelo de Souza Pereira, em período de férias.

A atual redação do Regulamento de Adaptação, que se pretende alterar nesta assentada, foi aprovada baseando-se na versão do PERT acima e assim dispõe, in verbis:

Art. 16. O valor econômico referido no art. 5º será integralmente revertido em compromissos de investimento, apresentados pela concessionária e aprovados pela Anatel, escolhidos dentre o seguinte rol de opções de projetos:

I - implantação e oferta de infraestrutura de transporte de alta capacidade (backhaul) com fibra óptica até a sede do município, nos municípios onde esta tecnologia ainda não estiver disponível;

II - implantação do SMP com oferta da tecnologia 4G ou superior em localidades que não sejam sede de município e onde ainda não estiverem disponíveis redes de acesso móvel em banda larga; e,

III - implantação do SMP com oferta da tecnologia 4G ou superior em rodovias federais onde ainda não estiverem disponíveis redes de acesso móvel em banda larga.

§ 1º Os compromissos de investimento devem atender municípios e localidades nos quais a infraestrutura não exista ou não esteja em implementação.

§ 2º Somente serão admitidos projetos de compromissos de investimentos que apresentem Valor Presente Líquido (VPL) negativo, a ser apurado conforme metodologia de cálculo usualmente adotada pela Anatel.

§ 3º O montante dos compromissos referidos no caput deverá corresponder à somatória do Valor Presente Líquido (VPL) de cada projeto.

§ 4º O valor equivalente a, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) da soma do VPL da totalidade dos compromissos de investimento a serem assumidos pela Prestadora Adaptada deverá ser atribuído a projetos localizados nas regiões Norte e Nordeste.

Entretanto, como já amplamente explanado, o cumprimento das obrigações previstas no PGMU V e dos compromissos de abrangência previstos no Edital de Licitação do 5G irá alterar, de forma bastante significativa, o cenário geral da infraestrutura de telecomunicações do País e corrigir deficiências nas redes de transporte e de acesso que suportam a oferta de acesso à internet em banda larga.

DAS METAS DE IMPLEMENTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA DE REDE DE SUPORTE DO SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO PARA CONEXÃO EM BANDA LARGA - BACKHAUL

Art. 17. O saldo decorrente das alterações das metas promovidas pelos PGMU anteriores será utilizado em favor da implantação de backhaul em sedes de Municípios, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais que ainda não disponham dessa infraestrutura.

Art. 18. As concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar infraestrutura de suporte do STFC nas sedes dos Municípios, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais, indicados pela Anatel, que ainda não disponham dessa infraestrutura.

§ 1º O atendimento ao disposto no caput deverá ocorrer por meio da implantação de infraestrutura de transporte de fibra óptica, com capacidade mínima de 10 Gbps (dez gigabits por segundo), do início ao ﬁm do trecho utilizado para atendimento do respectivo Município, que permita conexão ao menos a partir de um ponto localizado no seu distrito sede a um ponto de troca de tráfego que se enquadre nas características deﬁnidas no Plano Geral de Metas de Competição aprovado pela Anatel.

§ 2º As sedes de Municípios, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais, indicados pela Anatel, que ainda não disponham dessa infraestrutura deverão ser atendidas por cada concessionária da seguinte forma:

I - ~~no mínimo, dez por cento até 31 de dezembro de 2021~~; (Revogado pelo Decreto nº 10.821, de 2021)

Por sua vez, o Edital de Licitação do 5G (Processo nº 53500.004083/2018-79) previu a assunção de compromissos de abrangência de implantação do SMP em localidades e rodovias, bem como de construção de backhaul em sedes municipais. Considerando o resultado da Sessão realizada na primeira quinzena de novembro de 2021, estão previstos os seguintes compromissos de abrangência, a serem implementados pelas proponentes vencedoras do leilão:

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 5G em todas as sedes municipais, sendo 1.174 (mil cento e setenta e quatro) municípios com mais de 30 (trinta) mil habitantes por, pelo menos, 3 (três) prestadoras, e 4.396 (quatro mil, trezentos e noventa e seis) municípios com menos de 30 (trinta) mil habitantes com, pelo menos, 1 (uma) prestadora;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 391 (trezentos e noventa e uma) sedes municipais;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 7.430 (sete mil, quatrocentas e trinta) localidades;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 2.349 trechos de rodovias federais, totalizando 35 (trinta e cinco) mil quilômetros;

• Implantação de backhaul de fibra óptica em 530 (quinhentos e trinta) sedes municipais.

Nota-se que, como os compromissos de investimento para fins de adaptação da outorga devem ser implementados em áreas não atendidas por aquela infraestrutura, e considerando que as obrigações do PGMU V e os compromissos do Edital de Licitação do 5G devem cobrir, se não a totalidade, a grande maioria dos municípios com backhaul, e das localidades e rodovias federais com SMP (na tecnologia 4G ou superior), o rol de projetos previstos na redação original do art. 16 do Regulamento de Adaptação poderá não ser suficiente para contemplar o montante integral do valor econômico da adaptação, a depender do interesse manifestado pelas concessionárias em adaptar suas outorgas.

Por esse motivo, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) propôs ao Conselho Diretor a revisão do PERT em 2022 (Processo nº 53500.079829/2021-01), vale dizer, em prazo inferior àquele inicialmente previsto no Acórdão nº 309/2019 acima transcrito, de modo a considerar as obrigações do PGMU V e os compromissos de abrangência do Edital de Licitação do 5G e, assim, visando avaliar os projetos que podem ter por objeto deficiências que não serão supridas com o atendimento destas obrigações e compromissos.

Portanto, a proposta de PERT 2022, ainda que pendente de aprovação, é o instrumento mais adequado para revisar o rol de projetos a serem inseridos como compromissos de investimentos no âmbito da adaptação das concessões.

Ultrapassada essa questão preliminar quanto à utilização da proposta de PERT 2022 e já adentrando ao que ela prevê, noto que concluiu-se o seguinte na revisão desse documento:

1. Os serviços de telecomunicações são indispensáveis ao desenvolvimento econômico e social da população e carecem de infraestrutura em 893 municípios que ainda não tem fibra óptica no backhaul;

2. Existência de 9.108 (41,6%) localidades não sedes ainda não atendidas com SMP com tecnologia 4G (ou superior);

3. Carência de infraestrutura de rede de acesso de alta velocidade em 1.399 municípios que já contam com backhaul de fibra óptica, porém têm baixa velocidade média dos acessos ativos quando comparados com os demais municípios;

4. Mercado potencial de banda larga fixa de aproximadamente 19,7 milhões de domicílios, reprimido por falta de infraestrutura adequada, de acordo com estudo realizado pela Anatel em parceria com o BID;

5. A lista dos projetos voltados a preencher as lacunas de atendimento identificadas a partir do diagnóstico do país é voltada para ampliação de infraestrutura de rede de transporte e acesso da banda larga fixa, construção de novas torres do SMP, especialmente para expansão da banda larga móvel e projetos voltados à conectividade de pontos públicos de interesse como escolas, postos de saúde, etc.

6. As fontes de financiamento, até o presente momento, para endereçar os projetos são: revisão do modelo de concessão do STFC, TACs, editais de licitação de venda e renovação de radiofrequência e FUST.

7. O valor do saldo da migração da concessão para autorização está em desenvolvimento em conjunto com a consultoria contratada para sua conclusão.

8. Em relação ao uso dos satélites, entende-se que é uma infraestrutura que possui ampla oferta e deve ser usada para as políticas públicas futuras.

9. Importância de adoção de mecanismos de incentivo às redes comunitárias.

10. O Leilão do 5G foi realizado em novembro de 2021 e promoverá a expansão da banda larga para mais de 6.000 municípios, 9.000 localidades e 35.000 km de rodovias federais até 2030.

11. TAC, PGMU e Obrigações de Fazer promoverão o atendimento de 347 municípios, 23 localidades e 23 trechos de rodovias com 4G e 324 municípios e 2.174 localidades com backhaul de fibra óptica até o ano de 2024.

12. Após os compromissos estabelecidos em editais, TACs, PGMU e obrigações de fazer, tem-se o seguinte cenário:

Assim, em linha com as diretrizes de políticas públicas e analisando todo o trabalho de diagnóstico, a proposta de PERT 2022 apresenta uma lista de 10 (dez) projetos que visam atender plenamente às necessidades traçadas. São eles:

Projeto 1 - Ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) em fibra óptica;

Projeto 2 - Expansão das capacidades existentes de backhaul em municípios e localidades e implantação de rotas de redundância em trechos vulneráveis;

Projeto 3 - Expansão da infraestrutura de rede de acesso de alta velocidade nos municípios;

Projeto 4 - Expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em distritos sede não atendidos;

Projeto 5 - Expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em distritos não sedes ou localidades não atendidos;

Projeto 6 - Expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em rodovias ainda sem atendimento;

Projeto 7 - Expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em áreas rurais ainda sem atendimento;

Projeto 10 - Ampliação de acordos de roaming em rodovias, localidades não sede de município e áreas rurais.

Ademais, consta ali a identificação dos compromissos de investimento para fins de adaptação como uma das fontes de financiamento (foi colocada como a primeira delas, a bem da verdade) para a implementação dos projetos propostos, visando sanear as lacunas na infraestrutura de suporte aos serviços de telecomunicações, conforme se vê do excerto abaixo:

- Revisão do modelo de concessão: a aprovação da alteração na Lei Geral de Telecomunicações, por meio da Lei no 13.879, de 3 de outubro de 2019, permitiu a conversão do atual modelo de concessão do STFC para autorização, o que pode gerar um saldo de recursos que pode ser investido em projetos de banda larga.

A primeira fonte a se considerar é a revisão do modelo de concessão da telefonia fixa no Brasil. Em breve síntese, trata-se da migração da prestação do serviço de telefonia fixa do regime público para o regime privado, o que pode gerar saldos para serem utilizados em favor da massificação do acesso, oriundos do Plano Geral de Metas para a Universalização – PGMU, bens reversíveis, ônus da concessão, dentre outros, conforme detalhado no Projeto Estratégico de Revisão do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações (SEI no 53500.015702/2016-99). Tais recursos podem ser aplicados em novas obrigações voltadas para ampliação da infraestrutura de redes de transporte e acesso que permitam a prestação da banda larga em alta capacidade nos municípios ainda sem atendimento, nos moldes previstos neste Plano.

Tal processo ainda está em andamento na Agência, sendo que a parte do cálculo está prevista para ser suportada com a ajuda de uma consultoria internacional, contratada por meio da UIT – União Internacional de Telecomunicações.

Para a presente reavaliação pontual do Regulamento de Adaptação, a área técnica, por meio do Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 7949159), tendo em vista que a escolha dos compromissos de investimento para fins de adaptação deve seguir o disposto na LGT e nas diretrizes do Poder Executivo, analisou a aderência dos projetos propostos no PERT 2022 a tais normas, as quais já foram citadas alhures.

Nos termos a seguir delineados, consta a análise dos 10 (dez) projetos da proposta de PERT 2022, os quais se encontram elencados, de forma conjunta ou separada, por tema (em negrito), seguida de sua aderência normativa, vale dizer, do enquadramento de cada um deles ao respectivo dispositivo normativo de diretriz do Poder Executivo (cabendo relembrar o que foi dito no tópico da contextualização mais acima, no sentido de que a escolha dos compromissos de investimento deve obedecer ao disposto nos §§ 2º, 3º e 5º do art. 144-B da LGT, nos Decretos nº 9.612/2018 e nº 10.402/2020 e na Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações).

Ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) em fibra óptica:

O Projeto 1 da proposta de PERT 2022 diz respeito à ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) em fibra óptica, em municípios e localidades nas quais a infraestrutura não esteja disponível.

A ampliação da rede de transporte de alta capacidade (backhaul) atende ao disposto no art. 9º, I, do Decreto nº 9.612/18, no art. 7º, §5º, do Decreto nº 10.402/2020, e no art. 2º, I, da Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações.

Vejo, assim, que a implantação e oferta de infraestrutura de transporte de alta capacidade (backhaul), com fibra óptica, até a sede do município, nos municípios onde esta tecnologia ainda não estiver disponível, já consta do inciso I do art. 16 do Regulamento de Adaptação.

Dessa forma, entendo, assim como a área técnica, que o Projeto 1 da proposta de PERT 2022 representaria uma ampliação das áreas para implantação de backhaul, ao prever também o atendimento de localidades.

Expansão da infraestrutura de rede de acesso fixa de alta capacidade nos municípios:

Os Projetos 3 e 8 da proposta de PERT 2022 estão relacionados com a expansão da infraestrutura de rede de acesso fixa de alta capacidade nos municípios.

Assim, o Projeto 3 prevê a ampliação da rede de acesso em municípios os quais, apesar de contar com backhaul em fibra óptica, ainda apresentam baixas velocidades médias de acesso à internet.

O Projeto 8, por sua vez, diz respeito ao atendimento, com rede de acesso de alta capacidade, a pontos públicos de interesse, tais como aqueles dedicados à educação, pesquisa, saúde, segurança pública e defesa.

Noto que a expansão da infraestrutura de rede de acesso fixa de alta capacidade nos municípios atende ao disposto no art. 9º, III, §3º e §4º do Decreto nº 9.612/2018, e no art. 2º, III, da Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações. Esta Portaria ainda prevê que, na fixação dos compromissos de implantação de rede de transporte de alta capacidade, ampliação de rede de acesso em banda larga fixa e ampliação da cobertura em banda larga móvel (SMP com tecnologia 4G ou superior), a Anatel priorizará a cobertura de escolas públicas nos setores censitários e localidades atendidos.

Cotejando a atual redação do Regulamento de Adaptação, verifico que o art. 16 do Regulamento de Adaptação não prevê compromissos relacionados à expansão da infraestrutura de rede de acesso fixa de alta capacidade nos municípios, merecendo ser revisada a redação do citado dispositivo para incluir essa previsão.

Expansão da cobertura do Serviço Móvel Pessoal (SMP), com tecnologia 4G ou superior:

Os Projetos 4, 5, 6 e 7 da proposta de PERT 2022 preveem a implantação do SMP em áreas não atendidas pela infraestrutura, quais sejam: distritos sede, distritos não sede ou localidades, rodovias e áreas rurais.

A expansão do SMP, com tecnologia 4G ou superior, em áreas não atendidas, está prevista entre os projetos a serem priorizados, conforme art. 9º, II, do Decreto nº 9.612/2018, art. 7º, §5º, do Decreto nº 10.402/2020, e art. 2º, IV, da Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações. Os dispositivos citados preveem, ainda, a ampliação da cobertura com banda larga móvel, em 4G ou superior, em rodovias federais sem oferta de acesso à internet por meio desse tipo de infraestrutura.

A proposta de PERT 2022 prevê o atendimento das rodovias federais eventualmente não atendidas como resultado do cumprimento dos compromissos de abrangência do Edital de Licitação do 5G, e também o atendimento de rodovias estaduais que não tenham a oferta de acesso à internet com banda larga móvel (4G ou superior).

Há aqui uma ressalva quanto às rodovias estaduais. A área técnica aponta que, muito embora não haja menção expressa à cobertura de rodovias estaduais nos atos do Poder Executivo, o atendimento às rodovias estaduais poderia ser considerado dentro do conceito amplo de áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas, conforme previsto nos objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações, expresso no art. 2º, I, a, 2, do Decreto nº 9.612/2018. Este Decreto prevê também que a Anatel poderá fixar compromissos de expansão dos serviços de telecomunicações em outras localidades, desde que se demonstre a conveniência e a relevância para a expansão do acesso à internet em banda larga (art. 9º, §5º). Ora, a expansão de cobertura em rodovias estaduais traria um ganho considerável nessa expansão, dada sua capilaridade.

Soma-se a esse entendimento o fato, já narrado alhures, de que a Procuradoria ratificou a aderência dos projetos elencados na proposta às diretrizes das políticas públicas do Poder Executivo, nos termos do Parecer nº 00056/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 10 de fevereiro de 2022 (SEI nº 8039979).

Nessa toada, filio-me à proposta de inclusão de tais previsões advinda da área técnica.

Expansão das capacidades existentes de backhaul em municípios e localidades e implantação de rotas de redundância em trechos vulneráveis:

O Projeto 2 da proposta de PERT 2022 prevê a expansão de capacidade de backhaul nos municípios em que esta não seja adequada, além de prever a implantação de redundâncias de rede, com a implantação de rotas alternativas que permitam a ampliação da robustez e resiliência das redes de transporte, inclusive para a garantia de sua segurança.

Vejo que o art. 2º, § 6º, da Portaria nº 2.556/2021 do Ministério das Comunicações, previu que os projetos de atendimento com redes de transporte de alta capacidade podem considerar, isolada ou cumulativamente, a ampliação de capacidade de redes de transporte já existentes, necessidade de rotas alternativas e troca de tecnologia de redes de acesso fixas, buscando a melhoria da qualidade dos serviços que se utilizem dessas infraestruturas, desde que haja, concomitantemente, atendimento a setores censitários ou localidades que não disponham de oferta de serviço de telecomunicações na forma dos incisos II a IV do art. 2º. Estes incisos do art. 2º asseveram sobre os projetos de aumento da cobertura de redes de transporte de alta capacidade, ampliação da abrangência de redes de acesso em banda larga fixa, e ampliação da cobertura com banda larga móvel.

Portanto, entendo ser possível a inclusão de projetos de expansão das capacidades existentes de backhaul, desde que combinados com projetos de implantação de backhaul, de redes de acesso em banda larga fixa, e ampliação da cobertura do SMP, em áreas nas quais as infraestruturas não estejam disponíveis.

Implantação de infraestrutura do SMP para melhoria da qualidade da prestação do serviço, e realização de acordos de roaming entre prestadoras do SMP para aumento dos consumidores atendidos pelas redes de SMP já instaladas:

O Projeto 9 da proposta de PERT 2022 prevê o adensamento de Estação Rádio Base (ERBs) em áreas urbanas densamente povoadas e o Projeto 10 prevê a ampliação dos acordos de roaming em rodovias, localidades não sede de município e áreas rurais.

Destaco que as diretrizes do Poder Executivo não abordam, de forma direta, a ampliação de capacidade das redes de suporte ao SMP ou a realização de acordos de roaming para que, dada uma mesma cobertura, seja aumentado o número de consumidores do SMP atendidos.

Contudo, a área técnica entendeu que tais projetos estariam abarcados nos objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações, expressos no art. 2º, em especial nos incisos I e II, do Decreto nº 9.612/2018, in verbis:

Art. 2º São objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações:

a) o acesso às telecomunicações em condições econômicas que viabilizem o uso e a fruição dos serviços, especialmente para:

1. a expansão do acesso à internet em banda larga fixa e móvel, com qualidade e velocidade adequadas; e

2. a ampliação do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas;

II - proporcionar um ambiente favorável à expansão das redes de telecomunicações e à continuidade e à melhoria dos serviços prestados;

b) as medidas que promovam a integridade da infraestrutura de telecomunicações e a segurança dos serviços que nela se apoiam; e

V - incentivar a atualização tecnológica constante dos serviços de telecomunicações.

Ora, de fato, o adensamento de ERBs visa a melhoria da qualidade do acesso à banda larga móvel nas áreas urbanas dos municípios, notadamente em regiões de grande concentração populacional, e o roaming visa garantir a plena mobilidade, assegurando a efetiva ampliação do acesso, de forma que os usuários do SMP não fiquem restritos apenas às redes de suas operadoras.

Considerando que a definição dos projetos admitidos como compromissos de investimento para fins de adaptação deve considerar as premissas da LGT e das diretrizes do Poder Executivo, bem como levando em conta o diagnóstico das redes de suporte aos serviços de telecomunicações e os projetos constantes da proposta da revisão do PERT 2022 (SEI nº 7964233) e, ainda, que a Procuradoria manifestou-se no sentido da aderência dos projetos elencados na proposta de PERT 2022 às diretrizes das políticas públicas do Poder Executivo, manifesto-me favoravelmente à proposta de inclusão do assunto disposto nos Projetos 9 e 10 no bojo da alteração do Regulamento de Adaptação em apreço.

Por fim, a área técnica expôs, também, alguns números que subsidiam a presente proposta.

Com efeito, conforme estudo constante da proposta de PERT 2022 (SEI nº 7964233, página 33), considerando as obrigações previstas no PGMU V, os compromissos de abrangência do Edital de Licitação do 5G, as sanções de obrigação de fazer impostas pela Anatel (conforme arts. 15 e 16 do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas - RASA, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012), e as obrigações assumidas por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), até o ano de 2026 serão atendidos 893 (oitocentos e noventa e três) municípios e 2.222 (duas mil duzentos e vinte e duas) localidades com backhaul de fibra óptica.

A proposta de PERT 2022 identifica que, já desconsideradas as obrigações acima descritas, estão pendentes de atendimento com backhaul de fibra óptica:

• 25 municípios sem fibra (atualmente previstos na proposta de TAC com o grupo econômico Telefônica)

• 14.144 localidades não sede e que não estão previstas pelo PGMU V (como aldeias indígenas, regiões sem atendimento por rota terrestre, entre outras)

Uma vez que o art. 16 do Regulamento de Adaptação prevê a implementação e oferta de backhaul com fibra óptica apenas em municípios nos quais a tecnologia não esteja disponível, não dispondo sobre o atendimento a localidades, restariam apenas 49 (quarenta e nove) municípios para serem objeto dos compromissos de investimento para fins de adaptação.

No que diz respeito à cobertura da rede móvel com oferta da tecnologia 4G ou superior, a proposta de PERT 2022 (SEI nº 7964233, páginas 37 e 38) aponta que 7.430 (sete mil, quatrocentos e trinta) localidades serão atendidas com 4G ou tecnologia superior e 1.700 (mil e setecentas) localidades serão atendidas com 5G, como resultado do Edital de Licitação do 5G; e nos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TACs) firmados pela Anatel foram estabelecidos compromissos adicionais para implantação de SMP com tecnologia 4G ou superior em 347 (trezentos e quarenta e sete) municípios, 23 (vinte e três) localidades não sede, e 23 (vinte e três) trechos de rodovias onde essa tecnologia não está disponível.

Quanto às lacunas da cobertura da rede móvel, a proposta de PERT 2022 identificou que, já considerando o cumprimento dos compromissos de implantação de SMP com tecnologia 4G ou superior até 2030, restariam desatendidos 24 (vinte e quatro) municípios e 2.214 (duas mil duzentos e quatorze) localidades na Região Nordeste, bem como 1.318 (mil trezentos e dezoito) aldeias indígenas.

Dado que o atual art. 16, II, do Regulamento de Adaptação prevê a implantação do SMP com oferta da tecnologia 4G ou superior em localidades que não sejam sede de município, restariam apenas 2.214 (duas mil duzentos e quatorze) localidades para serem objeto dos compromissos de investimento para fins de adaptação.

Assim, tendo em vista que o rol de projetos previstos no Regulamento de Adaptação poderá não ser suficiente para contemplar o montante integral do valor econômico da adaptação, analisou-se as diversas alternativas para sanear essa questão no âmbito da Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 7949159), conforme abaixo demonstrado.

A iniciativa de reavaliação pontual do Regulamento de Adaptação tem por objeto a revisão dos projetos que poderão ser escolhidos pela concessionária como compromissos de investimento, para fins de adaptação de suas outorgas. Assim, a AIR teve apenas um tema: Definição dos compromissos de investimento a serem assumidos no processo de adaptação.

Por tudo que expus até aqui, manifesto minha concordância com a alternativa "H", ou seja, ampliar a previsão das áreas a serem atendidas com os projetos descritos no art. 16 do Regulamento de Adaptação, incluir, desde que combinados com projetos de implantação de backhaul, de redes de acesso em banda larga fixa, e ampliação da cobertura do SMP, em áreas nas quais as infraestruturas não estejam disponíveis, projetos de implantação de rede de acesso de alta capacidade, projetos de ampliação de capacidade de infraestrutura já instalada, e estabelecimento de acordos de roaming entre prestadoras do SMP, estabelecendo mecanismos de priorização entre os projetos a serem solicitados pelas prestadoras, de modo a incentivar compromissos de investimento que se adequem melhor às diretrizes de política pública.

Entendo que, dessa forma, será mitigado o risco de insuficiência de projetos para perfazer o total correspondente ao valor econômico da adaptação, ainda que todas as concessionárias apresentem pedido de adaptação, considerando que serão admitidos como compromissos de investimento todos os projetos listados na proposta de PERT 2022.

A alternativa escolhida encontra-se materializada na Minuta de Resolução AC (SEI nº 8457776), cujos dispositivos transcrevo abaixo com as devidas marcas de revisão (encontram-se em verde ajustes realizados por mim):

Art. 16 .............................................................................

I - implantação e oferta de infraestrutura de transporte de alta capacidade (backhaul), com fibra óptica, até a sede do município, ou para atendimento de localidades, ~~nos municípios~~ em áreas onde esta tecnologia ainda não estiver disponível;

II - implantação do SMP, com oferta da tecnologia 4G ou superior, em distritos sede, localidades que não sejam sede de município, e áreas rurais onde ainda não estiverem disponíveis redes de acesso móvel em banda larga;

III - implantação do SMP, com oferta da tecnologia 4G ou superior, em rodovias federais e estaduais onde ainda não estiverem disponíveis redes de acesso móvel em banda larga;

IV – ampliação da abrangência de redes de acesso em banda larga fixa, para setores censitários e ou localidades sem oferta de acesso à internet por meio desse tipo de infraestrutura, preferencialmente em fibra óptica;

V – expansão das capacidades existentes de infraestrutura de transporte de alta capacidade (backhaul), em municípios e localidades, e implantação de rotas de redundância em trechos vulneráveis;

VI – ampliação de capacidade de infraestrutura de suporte ao SMP já instalada; e

VII – estabelecimento de acordos de roaming entre prestadoras do SMP~~, para aumento dos consumidores atendidos pelas redes de SMP já instaladas~~.

§ 5º Os projetos previstos nos incisos IV a VII serão admitidos desde que apresentados pela concessionária em conjunto com projetos previstos nos incisos I a III, para atendimento de localidades que não disponham de oferta daquelas infraestruturas.

Art. 17 .............................................................................

§ 1º Para os projetos arrolados nos incisos I, IV e V do art. 16 deve ser considerada a categoria prevista para o mercado de varejo de Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, conforme previsto no Anexo IV do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC.

§ 2º Para os projetos arrolados nos incisos II, III, VI e VII do art. 16 deve ser considerada a categoria prevista para o mercado de varejo de Serviço Móvel Pessoal – SMP, conforme previsto no Anexo IV do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC.

§ 3º As localidades não atendidas por SMP em municípios nos quais os mercados de varejo do SMP forem considerados potencialmente competitivos, conforme previsto no Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, podem ser consideradas para os projetos arrolados nos incisos II, III e VI do art. 16, respeitada a priorização dos municípios abrangidos pelo caput.

Ressalto ter realizado dois ajustes na proposta, ambos no art. 16. No inciso IV, promovi alteração onde constava "setores censitários e localidades", para "setores censitários ou localidades”, de modo a impedir interpretação no sentido de que seria necessariamente para ambas áreas, ou seja, inserindo a preposição "ou" entre elas, ao invés de "e". Dessa maneira, entendo que resta claro que poderá ser para uma ou para outra, bem como, caso assim se deseje, para ambas. Já no inciso VII, promovi a retirada de sua parte final por questão de técnica legislativa, uma vez que o trecho era meramente explicativo e, portanto, desnecessário.

Por fim, cumpre destacar que, no bojo do Parecer nº 00175/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 8309358), a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel assim se manifestou, em sua conclusão, quanto ao mérito da presente proposta, in verbis:

i) No mérito, observa-se que a proposta de alteração dos arts. 16 e 17 do Regulamento de Adaptação, aprovado pela Resolução nº 741, de 08 de fevereiro de 2021, encontra-se devidamente fundamentada pelo corpo especializado da Agência, que objetivou ampliar o rol de projetos que podem ser assumidos para fins de atendimento à exigência de compromissos de investimento para a adaptação de outorgas para o regime privado, apresentando projetos já identificados no âmbito da proposta de PERT como aderentes às diretrizes das políticas públicas estabelecidas para o setor de telecomunicações;

j) Muito embora não sejam vislumbrados óbices jurídicos a que as metodologias ainda pendentes de elaboração sejam submetidas à apreciação do Conselho Diretor da Agência no momento da deliberação do valor econômico da adaptação a que se refere o art. 3º do Regulamento de Adaptação, esta Procuradoria apenas sugere que se avalie a sua submissão ao Conselho Diretor antes desta oportunidade, medida que pode conferir maior segurança jurídica e evitar questionamentos quanto ao ponto, já que as concessionárias terão conhecimento prévio da forma pela qual será apurado o VPL.

Nessa linha, a área técnica destacou, quanto ao item "j" acima, que, conforme cronograma apresentado ao Tribunal de Contas da União em resposta referente ao processo de acompanhamento previsto pelo item 9.1 do Acórdão nº 3.076/2016-TCU Plenário, nos termos do Informe n.º 9/2022/SUE (SEI nº 8204141), a proposta de Metodologia e dos valores econômicos será encaminhada ao Conselho Diretor antes de seu envio àquele Tribunal. Como bem dito pela área técnica, apenas após o debate com o TCU, a versão final desta Metodologia e destes valores será aprovada pelo Conselho Diretor, conforme o art. 3º do Regulamento de Adaptação. Portanto, essa sistemática endereça a preocupação externada pela Procuradoria.

Das considerações deste Conselheiro sobre a operacionalização do Termo Único

Em que pese o escopo reduzido do presente processo de revisão normativa, entendo oportuno trazer a debate um aspecto de natureza eminentemente operacional do Regulamento de Adaptação, mas que possui o condão de prejudicar a conclusão bem-sucedida do rito da adaptação. Trata-se de questão atinente ao Termo Único.

Da versão corrente do Regulamento de Adaptação anexo à Resolução nº 741/2021, constam algumas disposições que buscam endereçar o comando estabelecido no inciso IV do art. 144-A da LGT, abaixo transcrito:

Tais disposições, contidas nos arts. 4º, 5º e 33 a 37 do Regulamento, endereçam a premissa da constituição de um Termo Único de Autorização da seguinte forma:

Art. 4º A adaptação do instrumento de concessão para autorização está condicionada à observância dos seguintes requisitos:

I - manutenção, até 31 de dezembro de 2025, da oferta do STFC onde houver atendimento na data do pedido de adaptação, observado o disposto no art. 13 e seguintes;

II - assunção de compromissos de investimento associados a metas de implantação de infraestrutura de telecomunicações, observado o disposto no art. 16 e seguintes;

III - apresentação de garantias associadas às obrigações previstas nos incisos I e II, nos termos do art. 25 e seguintes; e,

IV - adaptação das outorgas para prestação de serviços de telecomunicações do Grupo da concessionária do STFC em termo único de serviços e vinculação a este termo das respectivas autorizações de uso de bloco de radiofrequências, nos termos do art. 33 e seguintes.

I - proposta de compromissos de investimentos, alinhada com as prioridades estabelecidas nos §§ 2º, 3º e 5º do art. 144-B da Lei nº 9.472, de 1997, e nas políticas públicas de telecomunicações e demais diretrizes do Poder Executivo, e com o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações – PERT, conforme art. 16;

III - documento firmado pelas prestadoras de serviços de telecomunicações pertencentes ao grupo econômico da concessionária que demonstre a concordância com a transferência de suas outorgas para a Prestadora Adaptada.

Parágrafo único. O valor dos compromissos de investimentos deve ser equivalente ao valor econômico da adaptação, calculado conforme o art. 16. (...)

Art. 33. Aprovado o pedido de adaptação, a concessionária terá prazo de 60 (sessenta) dias para firmar o Termo único de Autorização de serviços que substituirá o Contrato de Concessão e todos os instrumentos de Autorizações de serviços de telecomunicações detidos pelo Grupo de que a Concessionária de STFC faz parte.

Parágrafo único. Como condição para assinatura do Termo único de Autorização, a concessionária deverá apresentar, em até 5 (cinco) dias úteis antes da referida assinatura, as garantias previstas no art. 25.

Art. 34. O Termo único de Autorização de serviços a que se refere o inciso IV do art. 4º será celebrado conforme minuta do Anexo a este Regulamento, contendo, dentre outros:

I - relação dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo a serem prestados;

II - regras para a oferta do serviço adaptado, e o compromisso de cessão de capacidade que possibilite tal manutenção nas áreas sem competição adequada;

III - compromissos de investimento, contendo metas e cronograma de implantação;

IV - regras de apresentação, renovação e recuperação de garantias exigidas para a adaptação;

VI - critérios para a transferência do Termo único entre prestadores de serviços de telecomunicações, em parte ou no todo, assegurada a manutenção da prestação do serviço adaptado nas áreas sem competição adequada; e,

VII - sanções aplicáveis ao caso de não cumprimento, total ou parcial, das obrigações assumidas em decorrência da adaptação.

Parágrafo único. Os Termos de Autorização de uso de faixas de radiofrequências detidos pelo Grupo da requerente ficarão associados ao Termo único de Autorização de serviços previsto no caput deste artigo, mantidos os prazos e obrigações neles previstos.

Art. 35. As Áreas de Prestação de cada serviço de telecomunicações que integram o Termo único de Autorização de serviços serão idênticas às áreas de prestação de cada instrumento de outorga substituído.

Art. 36. A Anatel providenciará a publicação do extrato do Termo único de Autorização de serviços no Diário Oficial da União - DOU, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da assinatura.

Art. 37. A Anatel poderá autorizar a transferência do Termo único de Autorização de serviços, total ou parcialmente, observado o interesse público, condicionada:

I - ao cumprimento, pela nova Prestadora, das condições e requisitos exigidos para a expedição da outorga;

II - à assunção, pela nova Prestadora, das obrigações e dos compromissos previstos no Termo único de Autorização de serviços relativamente ao(s) serviço(s) e/ou área geográfica objeto da transferência; e,

III - à apresentação, pela nova Prestadora, de garantias relacionadas ao cumprimento das obrigações e compromissos assumidos.

Parágrafo único. Na análise da transferência a Anatel observará a existência de condicionamentos decorrentes de Editais de Licitação ou da regulamentação.

Ainda, o Regulamento traz como anexo um modelo de Termo Único, elaborado em consonância com as premissas dispostas na norma.

Como se percebe, as regras atuais operacionalizam o estabelecido no inciso IV do art. 144-A da LGT (adaptação das outorgas para prestação de serviços de telecomunicações e respectivas autorizações de uso de radiofrequências detidas pelo grupo empresarial da concessionária em termo único de serviços) por meio de um conjunto de comandos que demanda que quaisquer autorizadas de serviços de telecomunicações que façam parte do grupo empresarial da concessionária, sejam elas controladoras, controladas ou coligadas, concorde em abrir mão de suas outorgas em face da concessionária.

Sobre essa opção regulatória, no âmbito da Consulta Pública inicialmente realizada para expedição do atual Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, e que posteriormente foi aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, foi dado o tratamento a seguir demonstrado.

Com efeito, antes da realização da Consulta Pública, no bojo da Análise nº 2/2020/EC (SEI nº 5084434), o então Conselheiro Relator Emmanoel Campelo encaminhou o tema explicando que o objetivo da Anatel seria o de preservar a oferta de serviço de voz em municípios que hoje dependem exclusivamente do STFC e que a consolidação de todos os serviços prestados pelo Grupo em um único termo impediria que a concessionária requerente deixasse, por exemplo, de prestar o serviço que não lhe seja atraente economicamente ou em localidades não rentáveis. A PFE confirmou esse entendimento no bojo do Parecer nº 00587/2018/PFE-Anatel/PGF/AGU (SEI nº 3232840), ao considerar que essa previsão dificulta que a concessionária, após a adaptação, renuncie apenas à outorga do STFC em locais que entenda desfavoráveis, uma vez que, mediante a assinatura do Termo de Autorização unificando todos os serviços de telecomunicações de interesse coletivo e vinculando todas as autorizações de radiofrequências, não poderia a solicitante renunciar apenas a um dos serviços.

Também se destaca que o Conselheiro Emmanoel Campelo considerou a inclusão numa nova cláusula do Termo sobre a responsabilidade solidária entre as empresas do mesmo Grupo, e ainda que a PFE propôs, tendo sido acolhida, proposta no sentido de que seja explicitado no Termo que a extinção da Autorização poderá ensejar a execução das garantias caso não tenham sido atendidos os compromissos de investimentos assumidos à época da adaptação.

Sobre a tentativa de solução conciliatória em caso de dúvidas relativas ao Termo, a PFE sugeriu nova redação, a qual foi acolhida, para que a Anatel não tenha apenas as vias negocial e judicial, mas também podendo se valer da autoexecutoriedade que todo ato da Administração Pública dispõe, o que permite à Anatel, diretamente, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário, valer-se de meios indiretos de coação para o exercício do seu poder de polícia.

Ainda no âmbito da Análise nº 2/2020/EC (SEI nº 5084434), ao tratar sobre a transferência parcial do termo de autorização de serviços (Tema 4 daquela AIR), o então Conselheiro Relator Emmanoel Campelo ponderou sobre a ideia do Termo Único, que em sua visão seria a de garantir o cumprimento das obrigações decorrentes da adaptação, em especial, a manutenção do serviço adaptado, considerando que os mecanismos tradicionais de continuidade do serviço, previstos no regime público, deixariam de ser aplicáveis e o serviço poderia ser descontinuado em localidades sem atratividade econômica.

Assim, para atender a duas premissas que encaminharam esse assunto, vale dizer, (i) a garantia da execução dos compromissos de investimentos e da manutenção do serviço adaptado e ii) a faculdade concedida à prestadora adaptada de transferir total ou parcialmente o objeto outorgado, preservada a prestação do serviço, o Conselheiro Emmanoel Campelo adotou a posição da área técnica e escolheu a alternativa “D”, qual seja, a de “estabelecer premissas na regulamentação para análise e eventual vedação das transferências parciais em casos concretos, no processo de anuência prévia”.

A PFE entendeu, sobre o assunto, que deveria ser melhor refletida a própria possibilidade de transferência parcial do Termo Único, sugerindo que uma regulamentação ex ante pareceria necessitar de mais parâmetros objetivos a serem analisados nos casos concretos futuramente apresentados à Agência, de modo a melhor delimitar sua atuação em prol sobretudo do cumprimento das obrigações assumidas na adaptação.

Contudo, o Conselheiro Emmanoel Campelo explicou que entendia a preocupação da PFE, mas que a possibilidade de que haja transferência parcial da outorga adaptação seria decorrente de previsão contida no art. 144-A, §5º da LGT, e que a definição de premissas a serem avaliadas no momento da anuência prévia seria a melhor solução para que o ganho advindo com o novo marco legal não fosse prejudicado.

Dessa forma, como então esclarecido pela área técnica, as seguintes diretrizes e requisitos seriam analisados no caso concreto: preservação da prestação do serviço; manutenção do nível de oferta do serviço; manutenção dos compromissos assumidos; cumprimento, pela nova Prestadora, das condições e requisitos exigidos para a expedição da outorga; e apresentação, pela nova Prestadora, de garantias relacionadas ao cumprimento das obrigações e compromissos assumidos.

Mais adiante, ao analisar o tópico sobre garantias a serem apresentadas para a continuidade do serviço adaptado e para os compromissos de investimento assumidos (tema 5 daquela AIR), avaliou o Conselheiro Emmanoel Campelo que, na hipótese de transferência parcial do termo único, a nova prestadora deverá apresentar garantias relacionadas ao cumprimento das obrigações e compromissos assumidos em função da transferência, sendo que o valor da garantia da empresa adaptada poderia ser diminuído no montante da parcela de obrigações objeto da transferência.

Após a realização da Consulta Pública, a área técnica realizou a análise das contribuições no âmbito do Informe nº 65/2020/PRRE/SPR (SEI nº 5502248), tendo avaliado o que passo a descrever.

No tocante ao tema do termo único, foram poucas as observações realizadas no bojo do citado Informe, não tendo sido realizada mudança no dispositivo que trata dos requisitos para adaptação (art. 4º), apenas uma redacional.

Quanto ao pedido de adaptação em si (art. 5º), a área técnica destacou a inclusão, no rol de documentos que devem ser apresentados quando do pedido de adaptação, de uma declaração que demonstre que as prestadoras de serviços de telecomunicações pertencentes ao grupo econômico da concessionária aquiescem com a transferência de suas outorgas, as quais serão consolidadas no termo único de serviços.

Em seguida, a matéria foi submetida novamente ao Conselho Diretor, tendo sido mais uma vez sorteado como Relator o Conselheiro Emmanoel Campelo, o qual apreciou o caso por meio da Análise nº 231/2020/EC (SEI nº 6516771).

Em sua análise, o então Conselheiro Relator da fase pós-Consulta Pública do Regulamento de Adaptação em apreço, afirmou quanto ao tema 4 da AIR (transferência parcial do termo de autorização de serviços), que as Superintendências que encaminharam a matéria ao Conselho Diretor sustentaram que a possibilidade de transferência dos Termos não está sendo debatida nos autos, vez que já foi conferida pela LGT, e que não há motivo para excepcionar as transferências aqui tratadas das demais, devendo todas observarem à regulamentação vigente, sendo que o Regulamento Geral de Outorgas (RGO), aprovado pela Resolução nº 720/2020, estabelece como condição à anuência a inexistência de prejuízo à concorrência.

Sobre o assunto, o Conselheiro reforçou não haver margem para que se coíba a transferência do Termo, parcial ou integral, visto se tratar de faculdade expressa no art. 144-A, §5º, da LGT, mas que essa possibilidade está condicionada à preservação da prestação do serviço e à regulamentação da Agência, de modo que também não se pode afastar a incidência do arcabouço vigente e nem do estabelecimento de condições adicionais voltadas à manutenção do serviço. Em sua visão, o resguardo proposto no caso de transferência de outorgas contemplaria a assunção por eventual nova Prestadora de obrigações de manutenção do serviço, à realização de investimentos, à apresentação de garantias e à manutenção dos requisitos de outorga, condições essas igualmente postas à adaptação do regime de concessão. Assim, não estariam sendo ampliadas as exigências legais, não podendo acatar-se sugestão de exclusão das condições, pois isso implicaria em ilegal desobrigação de atendimento das condições de outorga e de apresentação e manutenção de garantias.

Noutro diapasão, destacou que a minuta de Termo Único, em seu Capítulo I, trata dos serviços a serem prestados pela prestadora adaptada e respectiva área de prestação, que no item 1.1 da minuta de Termo, prevê-se a junção dos serviços que serão prestados pela prestadora adaptada, enquanto o item 1.4 referenda que o Termo Único enumerará o contrato de concessão e todos os termos de autorização detidos pelo grupo econômico e que serão substituídos pelo Termo Único.

Afirmou que a Anatel recebeu na Consulta Pública contribuições visando incluir, no rol das signatárias do Termo único, as demais empresas do Grupo econômico da concessionária e contribuições sobre a necessidade de que as demais empresas do Grupo econômico sejam incluídas no Preâmbulo do Termo único.

De fato, ao observarmos a planilha Excel que contém as contribuições realizadas no âmbito da Consulta Pública nº 5/2020 (SEI nº 5693390), percebe-se preocupações com possíveis problemas operacionais decorrentes da assinatura do termo único.

Vejamos o texto da contribuição nº 168, que teve como contribuinte o Grupo Oi, in verbis:

Entende-se que todos os termos, de todas as empresas do “Grupo” serão aqui listados e ratificados, devendo fazer parte do anexo do contrato e podendo ser, individualmente, transferidos ou mesmo renunciados, na medida em que a empresa ao qual está associado assim o requeira diante da Anatel.

Fundamental perceber que para serviços onde a legislação e regulamentação atuais permitem que mais de uma empresa do grupo possua autorização, esta multiplicidade deverá também constar do anexo. Por exemplo, tanto a empresa Oi Móvel S.A. quanto a Telemar Norte Leste S.A. possuem autorização para a prestação do Serviço de Comunicação Multimídia. Em um eventual processo de Adaptação, cada uma destas autorizações deverá constar deste item 1.1 do Termo Único.

Por sua vez, a contribuição nº 221, que teve como contribuinte a Claro, ressalta o seguinte, in verbis:

Conforme justificativa apresentada para alteração do inciso IV do art. 4º da minuta do Regulamento objeto da presente Consulta Pública, a Claro entende que, em estrita observância ao que prevê a LGT, o termo único de serviços pode abranger somente as outorgas do STFC e respectivas autorizações de uso de radiofrequência, não havendo que se falar na inclusão, neste termo que resultará da adaptação, de quaisquer outras autorizações se serviços de telecomunicações detidas pelo Grupo da concessionária. Tal entendimento, cumpre reiterar, é o único que se coaduna com o princípio da isonomia entre prestadoras de serviços de telecomunicações, na medida em que, ao contrário do que prevê a proposta da ANATEL, não cria distinção entre Grupos aos quais pertençam (i) autorizadas do STFC decorrentes do processo de adaptação do instrumento de concessão, (ii) autorizadas do STFC cujas autorizações tenham sido obtidas, originalmente, no regime privado e (iii) concessionárias do STFC que tenham optado pela não adaptação dos seus instrumentos de concessão.

O Conselheiro Emmanoel Campelo ressaltou que a área técnica justificou que tais contribuições não foram acatadas, uma vez que existia proposta de alterar o art. 5º do Regulamento de Adaptação para prever que o pedido de adaptação devesse ser instruído com documento firmado pelas prestadoras de serviços de telecomunicações pertencentes ao grupo econômico da concessionária, que demonstrasse a concordância com a transferência de suas outorgas para a prestadora adaptada, pretendendo, assim, que ocorresse a transferência para a concessionária de todas as outorgas para prestar serviços de telecomunicações de interesse coletivo detidas pelo Grupo econômico do qual ela faz farte, e portanto o Termo único seria firmado apenas pela prestadora adaptada.

Na ocasião, ao reiterar que a exigência de Termo Único de serviços decorre da própria LGT, não cabendo discricionariedade da Agência, o então Conselheiro Relator Emmanoel Campelo apontou que a celebração de instrumento único com diversas prestadoras do mesmo Grupo configuraria medida anormal, trazendo confusão a quem realmente se faz responsável pelas obrigações que a Lei impõe (ou seja, a concessionária), e, ainda, faria parecer imotivada a disposição legal, violando, segundo o Conselheiro, o princípio hermenêutico de verba cum effectu, sunt accipienda. Deixou em destaque, em sentido contrário, que se a Lei exigiu Termo Único, assim o fez por razão específica, qual seja, a de impor enforcement para que a prestadora adaptada se mantenha responsável pelas obrigações por ela assumidas.

Nessa linha, continuou o Conselheiro Emmanoel Campelo lembrando que consta também na Lei expressa a possibilidade de transferência parcial do termo, de modo que as concessionárias poderão posteriormente efetuar ajustes societários se desejarem, mediante cumprimento das exigências postas e crivo da Agência, que avaliará a suposta operação à luz da regulamentação vigente, e também das disposições tratadas no Tema 04 desta Análise, com o fito de se garantir o resguardo das obrigações decorrentes da adaptação. E não o poderia ser diferente: se no momento da avaliação do pedido de adaptação a Agência efetua exame nesse sentido (exigindo, inclusive, a apresentação prévia de instrumentos de garantia), a eventual intenção de transferência de outorgas também deverá se submeter ao mesmo crivo, a fim de se preservar a política pública; e, nessa ocasião, caberá às partes envolvidas na transferência demonstrarem a inexistência de riscos decorrentes da operação.

Desse breve histórico, observam-se as motivações que levaram ao estabelecimento da regra hoje vigente que prevê, como requisito para a adaptação, a transferência de autorizações de empresas pertencentes ao grupo empresarial da concessionária a ela própria, que seria a única signatária do Termo Único. Trata-se de fundamentação coerente que sopesou as vantagens e desvantagens de que o Termo Único abarcasse múltiplas prestadoras ou apenas uma, optando pela última alternativa para a operacionalização do inciso IV do art. 144-A da LGT.

A despeito de se tratar de regra compatível com o marco legal e normativo, entendo que o ponto pode ser aprimorado, em face da avaliação de possíveis interpretações que podem advir da abrangência da regra e que alteram o equilíbrio entre as vantagens e desvantagens de cada opção.

Atualmente, o cenário fático aponta para a segregação de alguns serviços em empresas diferentes, dentro de um mesmo grupo empresarial. Mais ainda, há prestadoras de serviços de telecomunicações cujo modelo de negócios simplesmente não poderia ser absorvido pela concessionária, a qual teria de assumir o papel de responsável pelos usuários de todas as demais prestadoras, pois elas não mais seriam detentoras de autorizações da Anatel.

Outro elemento importante advém dos diferentes tipos de acordos comerciais desenvolvidos nos últimos meses, vários deles implementados por meio de procedimentos que envolveram esforços da própria Anatel, os quais haveriam que ser desfeitos pela consolidação dos serviços na esfera da concessionária adaptada.

Também preocupa o fato de que o conceito de “Grupo” envolve não apenas controladoras e controladas, mas também coligadas, que não necessariamente se sujeitam à estratégia empresarial da concessionária. Assim, uma vez que uma prestadora de serviço de telecomunicações coligada à concessionária tenha de concordar com a transferência da outorga que atualmente detém como requisito inafastável para a adaptação, impõe-se ao processo risco substancial. Caso uma única empresa coligada discorde de efetuar a transferência, a despeito do interesse da concessionária e de todas as demais empresas do Grupo, a adaptação não poderia ocorrer.

Uma possível alternativa para essa situação poderia ser a substituição da imposição de transferência de outorgas para a concessionária adaptada, de modo que ela seja a única signatária do Termo, pela consolidação dessas outorgas em Termo Único assinado por todas elas, mantida a vinculação de cada prestadora com suas autorizações originárias. De certo, isso não eliminaria por completo o risco apontado, vez que uma única coligada ainda teria a capacidade de obstar o processo. Contudo, observa-se que a mera consolidação de instrumentos de autorização tem impacto quase nulo na organização das empresas, diferentemente da transferência de outorgas em si. Consequentemente, não haveria razão de mérito para a dissonância de controladoras, controladas e coligadas em anuírem com a lógica de terem um único Termo de Autorização conjunto, ao invés de manterem seus próprios Termos de Autorização individualizados.

Ainda sob essa lógica de consolidação, quanto à organização prática do Termo Único, entendo que ela pode ser construída no sentido de manter clara a separação de condições e obrigações das várias prestadoras signatárias, de modo a não haver confusão entre elas, por meio do estabelecimento de títulos específicos para cada parte. Com isso, mitiga-se problemática avaliada quando do debate inicial do Regulamento de Adaptação.

De toda sorte, entendo que outras opções regulatórias podem surgir caso o tema seja submetido à Consulta Pública.

Soma-se a esse cenário a necessidade de tratar a hipótese de prestadoras de serviços de telecomunicações que façam parte do grupo empresarial de mais de uma concessionária simultaneamente. Neste caso, a regra atual não especifica qual Termo Único absorveria as autorizações. No ponto, entendo conveniente haver expresso no Regulamento um critério objetivo, de modo a evitar posterior debate.

É no contexto descrito que considero oportuno propor a esse Colegiado que a operacionalização do Termo Único seja submetida novamente à avaliação da sociedade, a fim de que se aprofunde o debate frente ao novo cenário do setor, de modo a reduzir o risco de não realização da adaptação por fatos alheios à vontade da concessionária, ressaltando mais uma vez que ambas as opções previamente avaliadas pela Anatel são aderentes à lei e às normas que a regulamentam.

Uma vez que novos subsídios sejam trazidos no processo de participação social, a área técnica da Anatel poderá, com o devido embasamento, complementar a Análise de Impacto Regulatório realizada, trazendo à deliberação deste Colegiado um conjunto de alternativas que leve em consideração a evolução do cenário desde a aprovação do texto do atual Regulamento de Adaptação.

Assim, a fim de endereçar os pontos levantados, proponho que, além dos ajustes indicados na seção anterior desta Análise, já refletidos na Minuta de Resolução AC (SEI nº 8457776), também sejam admitidas contribuições à Consulta Pública sobre a operacionalização do Termo Único de Autorização para Exploração de Serviços de Telecomunicações, com particular destaque aos problemas oriundos da adaptação de Termos de Autorização de prestadoras que fazem parte do grupo empresarial da concessionária.

A matéria encaminhada para deliberação deste Colegiado não sugeriu o prazo de duração da Consulta Pública.

De acordo com o art. 59, §1º, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, a Consulta Pública não deve ter prazo inferior a 10 (dez) dias. Já a Lei das Agências Reguladoras, Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, prevê em seu art. 9º, §2º, o prazo mínimo de 45 (quarenta e cinco) dias para Consultas Públicas, ressalvados casos excepcionais.

Considerando-se que o tema é de grande relevância para o setor, considero adequado propor o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a Consulta Pública, observando-se que a realização do processo de participação social por período mais dilatado poderia resultar em atrasos à aprovação final da proposta, com os decorrentes impactos potenciais ao processo de adaptação.

Ademais, dispensa-se a realização de Consulta Interna nos moldes do art. 60, §2º do RIA, tendo em vista que a presente matéria possui urgência em sua deliberação, em atendimento ao cronograma apresentado ao Tribunal de Contas da União em resposta referente ao processo de acompanhamento previsto pelo item 9.1 do Acórdão nº 3.076/2016-TCU Plenário, nos termos do Informe n.º 9/2022/SUE (SEI nº 8204141).

submeter à Consulta Pública, nos termos da Minuta de Consulta Pública AC (SEI nº 8457795), pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias:

a.1) a Minuta de Resolução AC (SEI nº 8457776), a qual altera o Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021;

a.2) a intenção da Anatel de receber contribuições sobre a operacionalização do Termo Único de Autorização para Exploração de Serviços de Telecomunicações;

determinar à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), em conjunto com as demais Superintendências envolvidas, que complemente a Análise de Impacto Regulatório (AIR) para fins de endereçar potenciais problemas à operacionalização do Termo Único, levando em consideração os apontamentos constantes da presente Análise e de eventuais contribuições à Consulta Pública.

Documento assinado eletronicamente por Artur Coimbra de Oliveira, Conselheiro Relator, em 24/05/2022, às 18:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em https://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 8428193 e o código CRC 6268C6D6.