Boletim de Serviço Eletrônico em 05/08/2022
Timbre

Análise nº 89/2022/EC

Processo nº 53500.043723/2022-42

Interessado: FALKLAND TECNOLOGIA EM TELECOMUNICACOES S.A., AGIL COMERCIAL DO BRASIL INFORMATICA E COMUNICACAO EIRELI, ABADIA CRISTINA MARQUES DA SILVA, AMERICA NET S.A., BIG TELCO TELECOMUNICACOES LTDA, Cambridge Telecomunicacoes Ltda, CLARO S.A., DATORA TELECOMUNICACOES LTDA, EAI TELECOMUNICAÇÕES LTDA, FLUX TECNOLOGIA LTDA, GT GROUP INTERNATIONAL BRASIL TELECOMUNICACOES LTDA, HOJE SISTEMAS DE INFORMATICA LTDA, ITELCO TELECOMUNICACOES LTDA, Kvoip Brasil Telecom - Eireli, PONTAL TELECOMUNICACOES EIRELI, ROTA BRASIL TECNOLOGIA LTDA, SPIN TELECOMUNICACOES LTDA, Tarifar Telecom e Servicos Eireli, TELEFONICA BRASIL S.A., TELEXPERTS TELECOMUNICACOES LTDA, Tim S A, TRANSIT DO BRASIL S.A, TVN NACIONAL TELECOM LTDA, Vonex Telecomunicacoes Ltda, Brasilfone Telecomunicacao Ltda, Oi S.a. - em Recuperacao Judicial

CONSELHEIRO

EMMANOEL CAMPELO DE SOUZA PEREIRA

ASSUNTO

Recursos Administrativos em face do Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628) que apontou, após estudos realizados, a existência de contexto da abusividade de chamadas disparadas a cidadãos, e adotou providências para combater as referidas práticas.

EMENTA

processo administrativo. superintendência de Relações com Consumidores (SRC). superintendência de Controle de Obrigações (SCO). SUPERINTENDÊNCIA DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO (SOR). recurso administrativo. CABIMENTO. presentes os requisitos de admissibilidade. conhecimento. telemarketing abusivo. medida cautelar. bloqueio de chamadas. parâmetros objetivos. aprimoramento da medida cautelar. parcial PROVIMENTO. determinações adicionais. 

Trata-se de análise dos Recursos Administrativos em face do Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628) que apontou, após estudos realizados, a existência de contexto da abusividade de chamadas disparadas a cidadãos, e adotou providências para combater as referidas práticas.

Recursos Administrativos atenderam os requisitos de admissibilidade. Conhecimento.

O Despacho Decisório recorrido atende integralmente ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), ao Código de Defesa do Consumidor e à Constituição Federal.

Determinação às prestadoras de serviço de telecomunicações abrangidas pelo Despacho que, no prazo de 30 (trinta) dias de sua notificação, realizem o bloqueio das chamadas que não utilizem recursos de numeração atribuídos pela Anatel, sejam elas originadas na própria rede (Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e Serviço Móvel Pessoal - SMP) ou provenientes de interconexão.

Aprimoramentos na Medida Cautelar para que, em 30 (trinta) dias (i) ocorra a extensão da obrigação de bloqueio para todas as prestadoras de serviços de telecomunicações; (ii) amplie-se a verificação de números atribuídos para números designados especificamente àquele usuário; e (iii) estabeleça sistemática de envio de relatório de identificação das prestadoras que estão encaminhando números não atribuídos para as suas redes, viabilizando informação para que a Anatel apure o descumprimento da obrigação fixada.

Recursos administrativos parcialmente providos. Determinações adicionais.

Petição extemporânea recebida e indeferido os pedidos dela constantes. 

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT);

Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (Lei de Processo Administrativo - LPA);

Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro - LINDB);

Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013; e

Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução n.º 426, de 9 de dezembro de 2005;

Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução n.º 477, de 7 de agosto de 2007;

Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia - SCM, aprovado pela Resolução n.º 614, de 28 de maio de 2013;

Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013;

Regimento Interno do Grupo Anti Fraude - GEAFT - constituído pelas empresas de telefonia móvel por obrigação do Regulamento SMP;

Despacho Decisório nº 3/2019/RCTS/SRC - Medida Cautelar para criação de Lista Nacional Não Perturbe;

Código de Conduta de Telemarketing do Setor de Telecomunicações;

Ato nº 10.413 (Procedimento Operacional para Utilização de Recursos de Numeração), que estabeleceu o prefixo 0303 para o serviço de telemarketing ativo;

Relatório de Fiscalização nº 13/2022/GR04FI3/GR04/SFI (Processo nº 53524.001562/2022-41).

RELATÓRIO

I - DOS FATOS

O presente processo foi instaurado para tratar do assunto da abusividade de chamadas na atividade de telemarketing, que restou configurado estar relacionado ao uso indevido dos Serviços de Telecomunicações e ao uso inadequado dos recursos de numeração regulados pela Agência, conforme evidências de fiscalizações empenhadas, tendo sido confirmada a necessidade de ampliação do seu escopo para o tema “chamadas indesejadas”.

Os Superintendentes de Relações com Consumidores, de Controle de Obrigações e de Outorga e Recursos à Prestação da Anatel, em 3/6/2022, expediram o Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628), com o seguinte teor:

DESPACHO DECISÓRIO Nº 160/2022/COGE/SCO  

Processo nº 53500.043723/2022-42

Interessado: AGERA TELECOMUNICAÇÕES S.A., AGIL COMERCIAL DO BRASIL INFORMATICA E COMUNICACAO EIRELI, ALGAR TELECOM S/A, AMERICA NET S.A., BIG TELCO TELECOMUNICACOES LTDA, Brasilfone Telecomunicacao Ltda, Cambridge Telecomunicacoes Ltda, CLARO S.A., DATORA TELECOMUNICACOES LTDA, EAI TELECOMUNICAÇÕES LTDA, FLUX TECNOLOGIA LTDA, GT GROUP INTERNATIONAL BRASIL TELECOMUNICACOES LTDA, HOJE SISTEMAS DE INFORMATICA LTDA, ITELCO TELECOMUNICACOES LTDA, Kvoip Brasil Telecom - Eireli, OI S.A. - EM RECUPERACAO JUDICIAL, PONTAL TELECOMUNICACOES EIRELI, ROTA BRASIL TECNOLOGIA LTDA, SPIN TELECOMUNICACOES LTDA, Tarifar Telecom e Servicos Eireli, TELEFONICA BRASIL S.A., TELEXPERTS TELECOMUNICACOES LTDA, Tim S A, TRANSIT DO BRASIL S.A, TVN NACIONAL TELECOM LTDA, Vonex Telecomunicacoes Ltda

  

OS SUPERINTENDENTES DE RELAÇÕES COM CONSUMIDORES, DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES E DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES, no uso de suas atribuições legais e regulamentares, em especial a disposta no art. 156, incisos III e V, art. 157 inciso II, art. 158, incisos I e IV, art. 160 incisos I e V c/c art. 52 e art. 242, XII, do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, examinando os autos do Processo em epígrafe;

CONSIDERANDO que os estudos e o acompanhamento realizados pela Agência demonstram a persistência dos incômodos gerados aos usuários dos serviços de telecomunicações, com o recebimento massivo de ligações de centrais de atendimento, confirmando a necessidade de ações adicionais às já implementadas em proteção aos consumidores;

CONSIDERANDO que a realização de ligações para um universo exponencialmente maior do que a capacidade de atendimento humano gera chamadas de curta duração e volume excessivo de tráfego;

CONSIDERANDO que estas chamadas geradas por meio automatizado, e desligadas pelo originador antes de produzir comunicação, causam perturbação ao consumidor e geram reclamações;

CONSIDERANDO que tais chamadas utilizam numeração aleatória, impedindo o correto discernimento do consumidor, quanto à decisão de atendimento ou não da chamada recebida, sendo potencial causa de prejuízos, seja pelo excesso de ligações inoportunas, seja pelo não atendimento de chamadas relevantes não atendidas, por erro na identificação;

CONSIDERANDO que tais chamadas comprometem o adequado uso da rede de telecomunicações em virtude do crescimento excessivo do tráfego, suprimindo valor do ecossistema de telecomunicações;

CONSIDERANDO que tais chamadas telefônicas de curta duração e alto volume de tráfego tem se utilizado de recursos de numeração atribuídos ou não atribuídos pela Anatel;

CONSIDERANDO que o uso de recurso de numeração não atribuído pela Anatel configura prática irregular e que autoriza as Prestadoras de serviços de telecomunicações a procederem ao bloqueio do seu uso nas redes;

CONSIDERANDO que no desenvolvimento de suas atividades, as prestadoras de serviços de telecomunicações têm o dever de utilizar adequadamente os Recursos de Numeração atribuídos pela Anatel, bem como assegurar o uso adequado das redes de telecomunicações pelos seus usuários e pelas prestadoras que se interconectam em sua rede;

CONSIDERANDO que a utilização adequada dos recursos de numeração deve, dentre outros, observar as regras de utilização, o uso eficiente e os procedimentos de marcação definidos pela Agência, bem como manter atualizadas as informações correspondentes aos recursos de numeração em sistema informatizado específico para administração dos recursos de numeração;

CONSIDERANDO que a Agência poderá restringir o emprego de determinados Recursos de Numeração, de acordo com o interesse público;

CONSIDERANDO que, nos termos do artigo 4º da Lei Geral de Telecomunicações, o usuário de serviços de telecomunicações tem o dever de utilizar adequadamente os serviços, equipamentos e redes de telecomunicações, enquadrando-se neste regramento aqueles agentes que se utilizam dos serviços de telecomunicações, tais como empresas de telemarketing e seus tomadores de serviço;

CONSIDERANDO que o art. 173 parágrafo único da LGT prevê a possibilidade de adoção de medida cautelar e o art. 54 do Regimento Interno prescreve a prerrogativa da Anatel adotar medidas cautelares indispensáveis para evitar dano grave e irreparável ou de difícil reparação;

CONSIDERANDO recentes informações constatadas pela fiscalização da Agência quanto ao aumento de chamadas com as características descritas acima, e que a existência de plausibilidade jurídica e risco de dano grave ou de difícil reparação no presente caso autorizam a adoção de medida cautelar destinada a impedir o uso incorreto das redes de telecomunicações e proteger os consumidores contra os efeitos do uso irregular ou abusivo dos recursos de telecomunicações;

CONSIDERANDO o constante dos autos do processo nº 53500.043723/2022-42;

DECIDEM:

Art. 1º DETERMINAR às prestadoras de serviço de telecomunicações abrangidas pelo presente Despacho, no prazo de 30 (trinta) dias de sua notificação, o bloqueio das chamadas que não utilizem recursos de numeração atribuídos pela Anatel, sejam elas originadas na própria rede (Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e Serviço Móvel Pessoal - SMP) ou provenientes de interconexão.

Art. 2º CONSIDERAR o emprego de solução tecnológica para o disparo massivo de chamadas em volume superior à capacidade humana de discagem, atendimento e comunicação, não completadas ou, quando completadas, com desligamento pelo originador em prazo de até 3 segundos, como uso indevido dos recursos de numeração e uso inadequado de serviços de telecomunicações.

Parágrafo único. FIXAR o prazo de 15 (quinze) dias, contados da publicação da presente decisão, para que os usuários que fazem o uso dos recursos de telecomunicações na forma do caput adotem as providências para a adequação de suas atividades, de modo que cessem a sobrecarga de chamadas aos consumidores sem efetiva comunicação.

Art. 3º DETERMINAR às prestadoras de serviços de telecomunicações abrangidas pelo presente Despacho que:

Identifiquem e remetam à Agência, em até 10 (dez) dias, a lista dos usuários que, nos últimos 30 (trinta) dias, geraram 100.000 (cem mil) ou mais chamadas por dia com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos, com informações sobre o volume de chamadas diárias com tais características.

Ultrapassado o prazo fixado no parágrafo único do art. 2º, identifiquem os usuários que gerarem ao menos 100.000 (cem mil)  chamadas, em um dia, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos, e procedam ao bloqueio da originação de chamadas, pelo prazo de 15 (quinze) dias.

Quinzenalmente, remetam à Agência relatório sobre os usuários que sofreram o bloqueio e os respectivos recursos de numeração utilizados, o volume de tráfego e as datas de bloqueio de chamadas.

As medidas fixadas nos incisos II e III devem vigorar por 3 (três) meses.

§1º. O bloqueio de chamadas originadas não deve prejudicar a manutenção de outros serviços de telecomunicações contratados pelo usuário, que não apresentem a prática referida no caput, do art. 2º.

§2º O bloqueio de chamadas originadas poderá ser suspenso na hipótese de o usuário firmar compromisso formal com a Anatel de se abster da prática indevida, bem como apresentar as providências adotadas.

§ 3º As prestadoras de serviços de telecomunicações devem recusar a ativação de novos recursos de numeração eventualmente requeridos usuários ofensores identificados, pelo período em que persistir o bloqueio.

Art. 4º O descumprimento das medidas impostas pelo presente Despacho sujeita as prestadoras de serviços de telecomunicações e os usuários ofensores identificados à aplicação de multa de até R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), nos termos do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas.

Parágrafo único. O tomador de serviço contratante do usuário ofensor identificado poderá ser responsabilizado pelo descumprimento previsto no caput.

Art. 5º As medidas impostas pelo presente Despacho não se aplicam a usuários que prestam serviço de emergência e de utilidade pública.

Art. 6º Notifiquem-se as partes da presente Decisão.

O despacho supracitado foi publicado em 6/6/2022 no Diário Oficial da União (DOU) na seção 1, página 9, assim como no Boletim de Serviço Eletrônico da Anatel.

Ato subsequente, foram recebidas manifestações das seguintes empresas e entidades:

Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Serviço Móvel Celular e Pessoal - Conexis (SEI nº 8655877); 

Telefônica (SEI nº 8655928); 

TIM (SEI nº 8664275); 

Oi (SEI nº  8664410); e 

Claro (SEI nº 8664566).

Em 24/6/2022, as áreas técnicas produziram o Informe nº 3/2022/SRC (SEI nº 8665757), no qual analisaram os argumentos trazidos pelas interessadas.

Na mesma data, os Superintendentes de Relações com Consumidores, de Controle de Obrigações, de Outorga e Recursos à Prestação e de Fiscalização expediram o Despacho Decisório nº 1/2022/SRC (SEI nº 8692370), por meio do qual receberam as petições como recursos administrativos e encaminharam os autos ao Conselho Diretor para deliberação por meio da Matéria para Apreciação do Conselho Diretor (MACD) nº 571/2002 (SEI nº 8756746).

Por meio dos Ofícios nº 1/2022/SRC-ANATEL (SEI nº 8693828) e nº 2/2022/SRC-ANATEL(SEI nº 8768522), foram prestados os esclarecimentos solicitados nas manifestações protocoladas na Agência quanto ao Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628).

Em 6/7/2022, o Presidente Substituto do Conselho Diretor denegou o pedido de efeito suspensivo, nos termos do Despacho Decisório nº 12/2022/PR (SEI nº 8733536).

Em 7/7/2022, por meio da Certidão de Distribuição SCD (SEI nº 8775578), fui designado relator do presente processo.

Em 27/07/2022, por meio da Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324, a Febraban solicita, dentre outros pedidos, seu ingresso como terceira interessada no presente processo.

É o breve relato dos fatos.

II - DA ANÁLISE

Cuida-se de análise dos recursos administrativos interpostos em face do Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628) que apontou a existência de abusividade de chamadas disparadas a cidadãos, e adotou providências para combater as referidas práticas.

Primeiramente, cumpre frisar que a instauração e instrução do presente processo obedeceram rigorosamente às disposições contidas no RIA, atendendo à sua finalidade, com observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, e especialmente da motivação, conforme dispõe o artigo 50 da LPA.

Considerando que foi questionada a licitude das determinações constantes no Despacho Decisório acima citado, acato a sugestão das áreas técnicas para que sejam admitidas as referidas petições como Recursos Administrativos, avaliando-as na forma do art. 115 e seguintes do Regimento Interno da Anatel.

Da admissibilidade

Quanto à admissibilidade dos Recursos Administrativos em tela, pressupõe-se que atendem ao requisito de tempestividade, visto que todas as empresas protocolaram suas manifestações dentro do prazo recursal, conforme esclarecimentos trazidos no Informe nº 3/2022/SRC (SEI nº 8665757), a seguir:

3.8. Considerando que o despacho decisório foi publicado no Diário Oficial da União no dia 6 de junho de 2022, verifica-se que o encerramento do prazo recursal teria ocorrido no dia 20 de junho de 2022 quando observados o feriado de Corpus Christi (16/06) e as datas sem expediente formal na Agência (17 a 19/06). Todas as petições foram apresentadas entre os dias 17 e 20 de junho, devendo, portanto, os recursos serem considerados tempestivos.

Atendem também ao requisito da legitimidade, posto que todos os signatários das petições ora admitidas como recursos têm poder de representação das entidades respectivas, em conformidade com as procurações apresentadas no Sistema Eletrônico de Informações - SEI; e, por fim, atendem ao interesse em recorrer, uma vez que são as destinatárias diretas da decisão contra a qual se insurgem, razão pela qual considero acertada a decisão pelo seu conhecimento, contida no Despacho Decisório nº 1/2022/SRC (SEI nº 8692370).  

Importa ressaltar que, para melhor sistematização, assertividade e economia processual, as argumentações repetitivas serão tratadas de forma conjunta, em capítulo próprio.

Das razões recursais

Em suas razões recursais, em suma, as Recorrentes alegam o seguinte:

Conexis

a determinação de bloqueios diretamente pelas prestadoras, sem a prévia chancela e ordem concreta desta Agência, poderia gerar ofensas ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), ao Código de Defesa do Consumidor (CDC) e até mesmo à Constituição Federal, sugerindo-se, como forma de contorno, que se adote sistemática de determinação caso a caso pela Agência;

as redes de telecomunicações das maiores prestadoras foram estruturadas de forma a não verificar, na interconexão, o número originador, sendo necessária a conversão das redes TDM em redes SIP (VoIP) para permitir o bloqueio na forma indicada no art. 1º do Despacho recorrido, sugerindo-se que o bloqueio se dê apenas na origem e não na interconexão;

o Sindicato solicita ainda que a medida prevista no art. 1º do Despacho recorrido seja ampliada para todas as prestadoras, evitando que ocorra uma migração de tráfego para as empresas não abrangidas, e pontua que após processamento dos CDRs, poderiam ser encaminhados relatórios indicando quais prestadoras ainda não adotariam a nova determinação;

o entendimento das associadas do Conexis é de que o bloqueio se dará a partir de uma medição de cada um dos números atribuídos aos usuários, sendo que o eventual bloqueio se dará somente no conjunto de números associados ao tronco do serviço de call center que esteja gerando chamadas que não cumprem as regras definidas pela Anatel e não, eventualmente, a todos os números associados ao mesmo CNPJ;

seriam necessários esclarecimentos sobre a metodologia que a Anatel entende ser aplicável para a medição das chamadas de até três segundos, especialmente para as chamadas não atendidas, sugerindo que sejam consideradas apenas as chamadas efetivamente atendidas e desconectadas em até 3 segundos;

sinaliza que a dinâmica operacional do bloqueio não seria imediata, demandando prazo operacional para identificação e execução do bloqueio, bem como a notificação do usuário;

há necessidade de que a Anatel não fixe um período determinado para entrega dos relatórios quinzenais, consignando que pode haver necessidades de processamento próprias das prestadoras;

sugere que ocorra a divulgação pública de maiores informações sobre o canal de atendimento para desbloqueio na forma do art. 3º, §2º, do Despacho Decisório; e

sugere a redução do prazo do relatório exigido quanto aos últimos 30 (trinta) dias (art. 3º, I, do Despacho), para viabilizar o processamento das informações em prazo adequado.

Telefônica

a determinação do art. 1º deveria ter sido endereçada à todas as empresas do setor;

reduzir o escopo da determinação para as chamadas originadas na própria rede, ou alternativamente, considere a obrigação cumprida com a indicação da interconexão;

revisão dos critérios do despacho decisório para evitar distorções na identificação e bloqueio dos geradores de chamadas abusivas; e

 a forma de realizar bloqueio dos usuários conflita com o art. 22 da LGT, uma vez que a Anatel pretende transferir seu poder de polícia às prestadoras.

Tim

que a determinação do art. 1º deveria ter sido endereçada à todas as empresas do setor, de modo que cada uma delas pudesse bloquear, na origem, aquelas chamadas em que a numeração não foi atribuída ao seu cliente;

o volume não deve ser o balizador para a caracterização de uso indevido dos recursos de numeração, mas sim o meio em que eventual atividade – no caso o Telemarketing – é desenvolvido, seja com relação a forma através da qual as mensagens são realizadas, seja levando em consideração o porte da empresa que realiza o volume de chamadas, o que encontra guarida nos princípios que norteiam a noção da autorregulação, sugerindo a adoção do Sistema de Autorregulação das Telecomunicações (SART) quanto ao tema;

para identificar os usuários dos últimos 30 (trinta) dias, a TIM precisará elaborar um projeto de TI para viabilizar um tratamento considerável de dados com o objetivo de segmentar o usuário originador e fazer a contagem destas chamadas, o que não será possível, frente os prazos associados a demandas sistêmicas, para o atendimento da obrigação nos 10 (dez) dias determinados;

que a efetivação do bloqueio diretamente pelas Prestadoras, sem a prévia chancela e ordem concreta, individualizada e expressa da Anatel, pode gerar, inclusive, ofensas ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014 (“RGC”), ao Código de Defesa do Consumidor, aprovado pela Lei nº 8.078 de 11 de setembro de 1990 (“CDC”) e até mesmo à Constituição Federal;

que o bloqueio se dará a partir de uma medição de cada um dos números atribuídos aos usuários, sendo que o eventual bloqueio se dará somente ao conjunto de números associados ao serviço e não, eventualmente, a todos os números associados ao mesmo CNPJ; e

solicita esclarecimentos sobre a forma de apresentação das informações quinzenais, conforme previsão do Art. 3º, III.

Oi

reforça os argumentos trazidos pela Conexis no sentido de ser inviável tecnicamente o bloqueio das chamadas provenientes de números não atribuídos na interconexão e sobre a necessidade de realização desse controle na origem por todas as prestadoras;

entende que o conceito de chamadas abrangido pelo despacho é apenas das atendidas, e, posteriormente, desligadas pelo originador em até 3 segundos, não devendo ser incluídas as chamadas não atendidas porque podem sofrer influência do comportamento do usuário;

apresenta dúvidas similares à da Conexis quanto a forma de identificação e de bloqueio dos usuários que venham a realizar ao menos 100.000 chamadas/dia com duração de zero a três segundos;

pontua que é necessário um prazo de 15 dias para análise dos CDRs e bloqueio dos usuários, o que deveria ocorrer mediante notificação prévia, bem como que somente a Anatel teria o poder de polícia para determinar o bloqueio;

Solicita informações adicionais sobre o procedimento operacional com a periodização da análise de forma quinzenal e data alvo para posterior envio à Agência; e

pontua que inexistiu análise de impacto regulatório.

Claro

reforça a questão de inviabilidade técnica levantada pela Conexis quanto ao bloqueio previsto no art. 1º do Despacho Decisório nº 160/2022 para as chamadas provenientes de interconexão.

Para finalizar, nos Recursos Administrativos foi pedido efeito suspensivo, exceto pela Claro. 

Das considerações do Conselheiro Relator

Inicialmente, cumpre destacar que tratarei todos os argumentos trazidos de modo a esclarecer a finalidade das ações tomadas pela Agência, para que a informação se torne a mais didática possível.

Sobre os pedidos de efeito suspensivo apresentados, o Presidente Substituto do Conselho Diretor os denegou nos termos do Despacho Decisório nº 12/2022/PR (SEI nº 8733536).

Vale esclarecer que os pedidos de esclarecimentos contidos nas petições apresentadas pelas interessadas, tais como prazos operacionais, abrangência do bloqueio, marco inicial para a solicitação de desbloqueio, dentre outros, foram devidamente prestados, nos termos dos Ofícios nº 1/2022/SRC-ANATEL (SEI nº 8693828), nº 2/2022/SRC-ANATEL (SEI nº 8768522) e nº 260/2022/RCTS/SRC-ANATEL (SEI nº 8821944), razão pela qual entendo, até mesmo em razão de sua perda de objeto, despiciendo tecer comentários adicionais a respeito de tais pedidos na presente análise. 

Dessa forma, passo a tratar os demais pontos trazidos à baila.

Introdução

No acompanhamento do setor de telecomunicações, seu mandato central, a Agência Nacional de Telecomunicações identificou distorção relevante no mercado brasileiro: um número excessivo de chamadas de curtíssima duração nas redes de telecomunicações.

Tais chamadas, por terem de 0 a 3 segundos, não se prestam à realização de comunicação efetiva entre o originador e o destinatário. No entanto, correspondem, em algumas prestadoras, a percentuais que alcançam cerca de 90% das chamadas originadas.

Essas chamadas são geradas por empresas que realizam serviços de telemarketing, telecobrança e outros serviços assemelhados. No intento de manter todos os seus operadores ocupados, percebe-se que essas empresas utilizam discadores automatizados que realizam muito mais chamadas do que a sua capacidade humana de prestação de serviços.

A configuração de algoritmos de discagem robotizada para número de usuários muito superior à capacidade de atendimento humano ocasionam incômodo enorme em relação aos consumidores, que recebem uma saraivada de chamadas com números aleatórios, impedindo-os de discernir entre chamadas de seu interesse e chamadas inúteis, que se desligam em até 3 segundos em grande parte das vezes, reduzindo a funcionalidade e utilidade dos serviços de telecomunicações, que é reconhecidamente essencial à sociedade.

Por outras palavras, essas empresas sobrecarregam as redes de telecomunicações, realizando milhares de ligações para raramente conectar seus operadores. Frise-se: as chamadas em questão não se prestam à realização da atividade-fim da empresa e, muito menos, à comunicação efetiva entre o originador e o destinatário da chamada. Não se prestam à comunicação com os clientes para realização de vendas, negociação de créditos vencidos ou qualquer outra atividade. São, pura e simplesmente,  chamadas realizadas, com o emprego de solução tecnológica de disparo massivo, em volume muito superior à capacidade humana de discagem, por arbitramento e conveniência da empresa que, além de gerarem um uso abusivo das redes de telecomunicações, ainda geram incômodos e perturbação do sossego aos demais usuários, in casu, a população em geral.

Investigando o assunto, a Agência Nacional de Telecomunicações constatou ainda que o uso indiscriminado de robocalls estão provocando um elevado desinteresse dos usuários em atender as chamadas que lhes chegam, ao ponto de que 47% dos entrevistados na pesquisa "Panorama Mobile Time/Opinion Box – Chamadas Indesejadas no Brasil" responderam que nunca atendem ou quase nunca atendem chamadas com números desconhecidos. Esse fenômeno, portanto, deprecia o valor dos serviços de telecomunicações.

Quando comparado com outros países, o Brasil está sofrendo uma verdadeira pandemia de chamadas curtas. Somos os "líderes" há 4 anos, com 32,9 ligações de spam por usuário, por mês e o segundo lugar, o Peru, tem apenas 18,02 chamadas por usuário por mês.

É oportuno destacar que, em nenhum momento, essa Agência vedou ou criou embaraço a qualquer espécie de atividade econômica. Atividades de cobrança, telemarketing, venda de produtos ou qualquer outra que se realize com a intermediação de uma central de atendimento (“call center”), continuam sendo absolutamente permitidas e legítimas.

Contudo, algumas práticas nocivas às redes de telecomunicações e aos seus usuários precisarão ser ajustadas porque esta Agência considerou que “o emprego de solução tecnológica para o disparo massivo de chamadas em volume superior à capacidade humana de discagem, atendimento e comunicação, não completadas ou, quando completadas, com desligamento pelo originador em prazo de até 3 segundos” corresponderia ao “uso indevido dos recursos de numeração e uso inadequado de serviços de telecomunicações”.

Explica-se. Muitas das empresas de telemarketing, para atingir seus objetivos, se utilizam de “discadores preditivos ou automáticos”.

Trata-se de software que busca aumentar a “eficiência” da atividade, e, entre outras funcionalidades, realiza diversas ligações simultâneas, muito superior à sua efetiva capacidade de interagir com o destinatário e estabelecer comunicação.

Dessa forma, são realizadas, por exemplo, 10 (dez) ligações simultâneas, para 10 (dez) usuários diferentes, associadas a uma capacidade de 1 PA (posição de atendimento). No momento em que um dos 10 (dez) destinatários atende a ligação, ela é direcionada ao atendente, e as 9 (nove) demais ligações são encerradas pelo originador, visto que seu atendente já está ocupado com o usuário que atendeu.

Na prática, isso significa que ao menos 9 (nove) usuários foram importunados e, antes que pudessem atender a ligação (ou logo que atenderam), a ligação foi desligada pelo chamador.

As empresas, por limitação de quantidade de atendentes, realizam uma quantidade de chamadas muito superior à sua efetiva capacidade de comunicação, o que vem a configurar um mau uso dos recursos de numeração a eles designados conforme determinado na Cautelar.

Da delegação de competência e ofensa a normativos

Ab initio, destaca-se que o Despacho Decisório recorrido atende integralmente ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), ao Código de Defesa do Consumidor e à Constituição Federal.

A decisão cautelar expressou e divulgou o entendimento de que o emprego de solução tecnológica para o disparo massivo de chamadas em volume superior à capacidade humana de discagem, atendimento e comunicação, não completadas ou, quando completadas, com desligamento pelo originador em prazo de até 3 segundos, corresponde ao uso indevido dos recursos de numeração e ao uso inadequado de serviços de telecomunicações.

O art. 4º da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), a seguir transcrito, estabelece dever expresso:

Art. 4º O usuário de serviços de telecomunicações tem o dever de:

I - utilizar adequadamente os serviços, equipamentos e redes de telecomunicações;

II - respeitar os bens públicos e aqueles voltados à utilização do público em geral;

III - comunicar às autoridades irregularidades ocorridas e atos ilícitos cometidos por prestadora de serviço de telecomunicações.

(grifos nossos)

Posto isso, a Cautelar em questão não fez nada além de trazer concretude ao referido dispositivo legal ao definir prática que deve ser considerada como uso inadequado pelas prestadoras de telecomunicações. 

Havendo tal necessidade, a Anatel estabeleceu critério objetivo e facilmente identificável para configurar uma ilicitude, qual seja, a realização de 100.000 (cem mil) chamadas, em um dia, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos. Estabeleceu de maneira muito clara, também, a consequência desse fato com o bloqueio daquele usuário, por 15 (quinze) dias, da possibilidade de originar chamadas.

Não se configura, portanto, delegação de competência nem tampouco de fiscalização, posto que as prestadoras devem apenas atuar em efetivo cumprimento à determinação objetiva, quando se deparem com um fato classificado como irregular, dentro das condições definidas pela Anatel. Nesse sentido, não há que se falar em afronta ao parágrafo único do art. 22 da LGT, como alegado. 

De forma bastante esclarecedora, a área técnica traz, no Informe nº 3/2022/SRC (SEI nº 8665757), exemplo que se coaduna com as observações acima pontuadas:

4.10. Observe-se, por exemplo, que as prestadoras realizam de maneira contumaz o bloqueio de aparelhos celulares furtados ou não homologados - efetivamente vedando o acesso completo à rede por um determinado terminal -, sem que nunca se tenha debatido, em qualquer momento, se esse tipo de conduta corresponderia à delegação de uma decisão ou da competência de fiscalização da Agência. Nessas hipóteses, também não há determinação "caso a caso". (grifos nossos)

O bloqueio da prestação de serviços não possui natureza sancionatória, sendo apenas medida preventiva para fazer cessar o uso indevido das redes e dos recursos de numeração no caso concreto, bem como interromper o incômodo indiscriminado aos consumidores dos serviços de telecomunicações, que abrangem facilmente, pelo volume das chamadas, a totalidade da população brasileira. Eventual sanção poderá ser aplicada posteriormente, garantidos o contraditório e ampla defesa, conforme previsto no art. 4º do Despacho Decisório nº 160/2022 (SEI nº 8571628):

Art. 4º O descumprimento das medidas impostas pelo presente Despacho sujeita as prestadoras de serviços de telecomunicações e os usuários ofensores identificados à aplicação de multa de até R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), nos termos do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas.

Parágrafo único. O tomador de serviço contratante do usuário ofensor identificado poderá ser responsabilizado pelo descumprimento previsto no caput.

A regulação setorial impacta decisivamente as atividades do setor, estabelecendo os limites e as possibilidades de atuação dos agentes econômicos neste setor. Ademais, não só o marco regulatório, mas também os procedimentos e as ações do órgão regulador interferem na dinâmica do mercado. A análise do órgão regulador é fundamental para o aperfeiçoamento do aparato, procedimentos e ações regulatórias e para a maior competitividade do setor no país. É exatamente o que se busca com a cautelar, não havendo ofensas à Constituição Federal ou a qualquer outra norma jurídica no procedimento adotado por esta Agência.

Inclusive, não há ofensa ao Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), pois a operadora pode realizar a notificação do usuário de seus serviços, quando da identificação da realização de 100.000 (cem mil) chamadas, em um dia, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos, e, ato contínuo, efetuar o bloqueio dos serviços, na forma do Despacho Decisório nº 160/2022 (SEI nº 8571628).

O que ofende a Constituição Federal e o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC) é incomodar, prejudicar, perturbar o sossego, invadir a privacidade diuturnamente, de forma contínua, reiterada e reincidente, invocando-se a liberdade econômica ou a licitude da atividade. Esse comportamento incivilizado revela um desapreço absoluto aos mínimos valores do Estado Democrático de Direito e aos usuários de telecomunicações e seus direitos fundamentais, insculpidos nestes diplomas, bem como em qualquer legislação das mais modernas do mundo.

Do art. 1º do Despacho Decisório nº 160/2022

Quanto ao bloqueio das chamadas que não utilizem recursos de numeração atribuídos pela Anatel nas hipóteses de interconexão (art. 1º do Despacho Decisório nº 160/2022), as recorrentes sustentam que as redes de telecomunicações das maiores prestadoras foram estruturadas de forma a não verificar, na interconexão, o número originador, sendo necessária a conversão das redes TDM em redes SIP (VoIP) para permitir o bloqueio na forma indicada no art. 1º do Despacho Decisório.

Propuseram que o bloqueio se dê apenas na origem e não na interconexão, bem como que a medida prevista no art. 1º do Despacho Decisório nº 160/2022 seja ampliada para todas as prestadoras, evitando que ocorra uma migração de tráfego para as empresas não abrangidas. Acrescentam que após o processamento dos CDRs, poderiam ser encaminhados relatórios indicando quais prestadoras ainda não adotariam a nova determinação.

Destaca-se que as prestadoras não trouxeram números específicos para que se possa apurar a amplitude das redes TDM que necessitariam ser atualizadas, o que dificulta a análise do argumento de inviabilidade técnica, trazendo apenas, de maneira genérica a afirmativa de dificuldade. O acolhimento da argumentação recursal pressupõe que seja lastreada por evidências e provas concretas, as quais deixaram de ser apresentadas pelas prestadoras, razão pela qual entendo que o argumento apresentado não merece prosperar.  

É importante lembrar ainda que foram constatadas evidências no sentido de que grande parte do uso de numeração aleatória, inválida, não atribuída, ou atribuída a terceiros, pode estar associada aos sistemas robotizados de telemarketing ativo. Conforme registrado no Informe nº 306/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571056):

"6.16. Percebe-se que a atividade de telemarketing se utiliza de mecanismos para tentar que o usuário atenda a chamada, valendo-se do uso aleatório de Códigos de Acesso de suas chamadas, em sua maioria ora com numeração local, ora com numeração de mesmo DDD do recebedor. Por meio dessa prática, o usuário nunca sabe que tipo de ligação está recebendo, ou atende pelo risco de estar perdendo uma chamada de seu interesse. Ademais, essa geração de numeração aleatória é um mecanismo eficiente contra os bloqueios de números eventualmente feitos pelo usuário em seus smartphones."

Logo, o art. 1º do despacho recorrido determina às prestadoras de serviço de telecomunicações abrangidas pelo Despacho que, no prazo de 30 (trinta) dias de sua notificação, realizem o bloqueio das chamadas que não utilizem recursos de numeração atribuídos pela Anatel, sejam elas originadas na própria rede (Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e Serviço Móvel Pessoal - SMP) ou provenientes de interconexão.

Pelo acompanhamento que se faz da cautelar, verificou-se que as prestadoras que não apresentaram recurso, aquelas de pequeno porte, cujas redes foram construídas com equipamentos mais modernos, já adotaram as medidas de cumprimento da cautelar, incluindo essa camada de interconexão.

De toda sorte, embora seja questionável a argumentação de limitação das redes, dada a necessidade de que sejam feitos os investimentos necessários à atualização dos equipamentos, tem-se, por outro lado, que a argumentação parece pertinente.

No mercado de telefonia fixa há uma grande quantidade de provedores de serviço e, ao se estabelecer a determinação em face de 26 (vinte e seis) delas, tem-se uma assimetria regulatória que traz o ônus de “arrumação” àquelas maiores prestadoras, quando se coloca a elas a obrigação de controlar as chamadas recebidas em interconexão.

Nesse sentido, mostra-se pertinente que a Medida Cautelar seja aprimorada para que:

Ocorra a extensão da obrigação de bloqueio para todas as prestadoras de serviços de telecomunicações;

Faça-se a ampliação da verificação de números atribuídos para números designados especificamente àquele usuário, tornando ainda mais difícil o escape da cautelar;

O estabelecimento de sistemática de envio de relatório de identificação das prestadoras que estão encaminhando números não atribuídos para as suas redes, viabilizando informação para que a Anatel apure o descumprimento da obrigação fixada.

Importante também mencionar que a ampliação da obrigação a todas as prestadoras foi demanda apresentada pelas recorrentes, inclusive enquanto forma de evitar a criação inadvertida de algum desequilíbrio de mercado. Assim, acato parcialmente os argumentos trazidos pelas recorrentes, pelo que proponho a seguinte redação para o art. 1º, conforme o aqui exposto:

"Art. 1º DETERMINAR a todas as prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e do Serviço Móvel Pessoal - SMP que, no prazo de 30 (trinta) dias da publicação desta decisão, efetuem o bloqueio das chamadas que sejam originadas em suas redes e que utilizem recursos de numeração não atribuídos pela Anatel ou não designados para o usuário originador da chamada.

Parágrafo único. Findo o prazo de que trata o caput, as prestadoras de que trata o caput deverão:

I – bloquear, por 15 (quinze) dias, toda a rota de interconexão que esteja encaminhando tráfego com numeração não atribuída;

II – no quinto dia útil de cada mês, encaminhar relatórios que identifiquem as prestadoras que, no mês anterior, encaminharam chamadas provenientes de interconexão com números não atribuídos pela Anatel";

Conforme informado pela área técnica, no Informe nº 3/2022/SRC (SEI nº 8665757), o problema de eventuais empresas que tenham dificuldades práticas de implementar a medida determinada pela Agência será tratado no âmbito dos PACs instaurados pela Agência.

Em decorrência dos ajustes aqui propostos, não mais persistiria a obrigação de bloqueio de números oriundos de interconexão. A obrigação seria expandida a todas as operadoras do STFC e SMP, na originação de chamadas, e envolveria o bloqueio não só de números não atribuídos, mas também de números não designados ao usuário chamador por sua Prestadora.

Tal abordagem tem o benefício de atacar a prática conhecida como Spoofing (alteração da identificação do usuário chamador), também nos casos em que ocorra alteração do código de acesso para número válido e efetivamente atribuído pela Anatel, mas que não seja daquele usuário a realizar a chamada. Dentre os efeitos positivos de tal medida, destaca-se o combate a casos de fraudes em que o agente busca se fazer passar por outra pessoa, usualmente uma instituição financeira ou de prestação de serviços.

Cumpre esclarecer que o início da vigência da "nova" medida deve ocorrer a partir da publicação do Acórdão do Conselho Diretor no Diário Oficial da União, que serviria de intimação para todas as empresas.

Adoção do SART

O Sistema de Autorregulação das Telecomunicações (SART) é um conjunto de princípios, regras, estruturas organizacionais, instrumentos, mecanismos de deliberação e procedimentos de autodisciplina que visam permitir uma regulação efetiva e eficiente do setor de telecomunicações.

A autorregulação é um conjunto de procedimentos e normas aprovadas e aplicadas pelas próprias empresas e funciona de forma complementar à regulação tradicional. A autorregulação visa a resolução de problemas com maior agilidade e efetividade, por meio da adoção de mecanismos de acompanhamento e controle.

É importante consignar que esta Agência estará, sempre, aberta ao debate com todos os envolvidos para busca de solução consensual para os problemas setoriais. Inclusive, havendo medida de autorregulação apta a resolver esses problemas sem intervenção direta do regulador, esta Agência está à disposição para ouvir as propostas e dosar a sua resposta aos avanços do mercado. Importa mencionar que o Não Me Perturbe foi implantado a partir desta metodologia com atuação acompanhada pela Agência nos autos do Processo nº 53500.010080/2019-55 (PFR Telemarketing da SRC).

A despeito desta iniciativa de auto/corregulação e considerando o volume total de chamadas inoportunas e os prejuízos trazidos à população, coube à Anatel implementar medidas mais assertivas e firmes para minimizar o prejuízo causado aos usuários pelas inúmeras e inoportunas chamadas recebidas. Vale destacar, por exemplo, que em análise dos relatórios relativos aos 30 dias anteriores à publicação do Despacho, encaminhados pelas próprias Prestadoras, foram identificadas bilhões de ligações, com origem em algumas centenas de infratores, que chegam a utilizar em torno de 60% da rede das prestadoras.

Contudo, por ora, não há alternativa senão a continuidade das estratégias regulatórias para solução do problema das chamadas abusivas.

Antes de se considerar a utilização do SART, não custa lembrar que este foi concebido em 2019, em razão do problema aqui enfrentado. Porém, nenhuma medida foi concebida após a iniciativa “Não me Perturbe”, que ocorreu em razão de determinação desta Agência, mesmo após o agravamento crítico das chamadas indesejadas no período de 2020 até o corrente ano. Após 3 (três) anos de silêncio, acredita-se que o SART será uma ótima ferramenta do setor, assim que começar a funcionar e apresentar resultados efetivos e que possam ser percebidos pelos usuários afetados pelos problemas que o instrumento se propõe a resolver.

A autorregulação pressupõe ato de vontade, legítima e compromissada, das empresas em obedecer diretrizes por elas próprias criadas, no intuito de solucionar problemas afetos ao setor. Qualquer iniciativa que não tenha essa premissa elementar, não pode ser chamada de autorregulação.

Análise de Impacto Regulatório - AIR

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é o procedimento, a partir da definição de um problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de interesse geral, que conterá informações e dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão. O parágrafo único do art. 62 do RIA, dispõe sobre a necessidade da Análise de Impacto Regulatório:

Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente.

Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório.

(grifos nossos)

No presente caso, não se trata de procedimento normativo, e portanto, não existe a necessidade de AIR. Trata-se de uma medida cautelar administrativa que consiste em provimento concreto, adotado por agente público competente, no exercício da função administrativa, em face de sujeitos determinados, diante de situações de risco, visando a, de maneira acautelatória e provisional, impedir e/ou minimizar danos a bens jurídicos tutelados.

Desta feita, a cautelaridade administrativa pode ser defendida à luz da necessidade de eficiência da atuação administrativa, decorrente de um dever de prevenção/precaução próprio do princípio da boa administração pública, sendo o instrumento hábil, conferido pela ordem jurídica, ainda que de maneira implícita, para alcançar, no maior grau possível, o interesse público.

Logo, objetiva fazer cessar as condutas que foram entendidas como irregulares no âmbito do setor de telecomunicações, possuindo todos os elementos do ato:

Sujeito/competência: concerne à dimensão subjetiva em razão da (a) questão das competências constitucionais; (b) questão dos entes/órgãos hábeis a se valer dos provimentos cautelares; (c) questão acerca de qual agente público/órgão, dentro da estrutura administrativa interna, seria competente para aplicar as medidas;

Forma: os provimentos cautelares administrativos devem vir declarados na forma escrita, representando uma maior garantia ao direito dos administrados, justamente por ser mais facilmente controlável, inclusive, caso seja necessário, pela via judicial;

Objeto: os objetos das medidas cautelares administrativas no Brasil são diversos, por exemplo medidas de apreensão de bens, interdição de estabelecimentos, afastamento preventivo, suspensão de atos administrativos, embargos de obras, indisponibilidade de bens, suspensão da venda de mercadorias, dentre várias outras;

Finalidade: a finalidade de todo provimento cautelar administrativo, justamente por se estar diante do exercício da função administrativa, é, em primeira e última instância, o alcance do interesse público;

Motivo: a razão pela qual se pratica um ato administrativo cautelar, em sentido amplo, refere-se justamente ao aspecto do risco de dano (periculum in mora). 

Jean Rivero apresenta o interesse público como um interesse geral, destinado a satisfazer as necessidades da comunidade e dos indivíduos individualmente considerados (RIVERO, 1981). Interesse público, no presente caso, justificou as ações administrativas tomadas pela Agência. Aliás, em poucas determinações desta Agência, o interesse público ficou tão evidente e latente, já que se fala do interesse de praticamente a totalidade da população brasileira, de forma indistinta.

Atribuição de CNG para atividade de cobrança

No acompanhamento que se tem feito do tema, com relatórios periódicos e reuniões com interessados, tem-se, com certa surpresa, a percepção de que a atividade de cobrança é ofensora em igual ou maior peso que a atividade de telemarketing em termos de volume de chamadas curtas no Brasil, pelo número de usuários/empresas com CNPJ ligados à recuperação de créditos, ativos, cobrança, escritórios de advocacia que fazem a intermediação desses créditos em favor dos credores, e volume de chamadas associadas.

Nas reuniões com representantes do setor foram apontadas dificuldades em relação à qualidade do “mailing”, que é a lista de clientes devedores, que geralmente apresenta números de contato desses devedores incertos, que provoca a necessidade daquela empresa, imbuída de recuperar o crédito, em ter que ligar para vários números na busca daquele devedor específico.

Considerando ser um setor ofensor em equivalência, ou em maior peso que o de telemarketing, tem-se aqui uma reflexão sobre a oportunidade de se estabelecer um código numérico que identifique tais chamadas, a exemplo do que foi feito com a numeração 0303 para o telemarketing. Mister destacar que nas reuniões que foram feitas nos últimos períodos a respeito de tal medida, tem-se que, embora o número de atendimentos de consumidores tenha reduzido, aquelas chamadas atendidas agora têm maior conversão de vendas. Isto é, uma vez que o consumidor sabe que aquela chamada é de venda, quando decide atender, tem maior pretensão em aceitar uma oferta do que um consumidor que atende a chamada sem saber a sua motivação com antecedência.

Nesse sentido, considerando a análise do impacto da expedição da cautelar, ora recorrida, e de todos os dados encaminhados em atenção ao seu integral cumprimento, entendo ser oportuno, no  âmbito das medidas adotadas pela Anatel para minimizar os efeitos nocivos do uso abusivo do telemarketing, determinar que as áreas técnicas envolvidas adotem as providências cabíveis e necessárias para implementar o código numérico específico para atividades de cobrança, nos termos do que já foi feito para o código 0303.

Relatórios das prestadoras

De outro prisma, ainda no âmbito das medidas adotadas pela Agência para que os efeitos do telemarketing utilizado de forma abusiva sejam minimizados, entendo ser necessária a ampliação das informações encaminhadas pelas prestadoras, para que seja possível realizar a detecção de outros meios utilizados para descumprir os termos da cautelar, ora recorrida.

Atualmente o critério para bloqueio da originação de chamadas fixado no art. 3º, II, da Cautelar é a geração de “ao menos 100.000 (cem mil) chamadas, em um dia, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos” a ser aferido “por número designado para o usuário”, conforme exposto no Informe nº 3/2022/SRC (SEI nº 8665757).

Em outras palavras, se um usuário tiver 3 (três) números originadores, poderá distribuir entre esses 3 (três) números quase 300 mil chamadas sem que seja verificado o critério objetivo estabelecido, o que abre margem para um escape das medidas forçadas pela Cautelar, especialmente por empresas menores que prestam serviços a vários clientes (com um número de central de atendimento para cada um deles) ou para as quais o número chamador é indiferente (Ex.: empresas que fazem prova de vida).

Dessa forma, proponho às áreas técnicas envolvidas que tomem as providências necessárias para ampliar o rol de informações contidas nos relatórios a serem fornecidos pelas prestadoras, com o objetivo de detecção de outros meios de fuga ou de eventuais fraudes associadas aos critérios da cautelar. A obtenção de informação adequada e tempestiva é imprescindível para viabilizar, inclusive, a formatação de novas medidas para que seja dada continuidade ao combate às chamadas abusivas.

Pelas razões acima, proponho conhecer dos Recursos Administrativos e dar a eles parcial provimento, no sentido de (i) estender a obrigação de bloqueio para todas as prestadoras de serviços de telecomunicações; (ii) ampliar a verificação de números atribuídos para números designados especificamente àquele usuário, tornando ainda mais difícil o escape da cautelar; (iii) estabelecer sistemática de envio de relatório de identificação das prestadoras que estão encaminhando números não atribuídos para as suas redes, viabilizando a obtenção de informação para que a Anatel apure o descumprimento da obrigação fixada. 

Petição da Febraban

Como relatado nos fatos, por meio da Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324, a Febraban solicita o conhecimento e a análise da presente petição, com fundamento no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea “a” da Constituição Federal c/c artigo 41 e 47, inciso III do Regimento Interno da ANATEL, bem como a reforma do Despacho Decisório 160/2022, ora recorrido, para que:

a. O volume de chamadas telefônicas consideradas para os fins de bloqueio seja calculado vis-à-vis o porte econômico do chamador, o que deve considerar, dentre outros aspectos, a quantidade de clientes e a extensão territorial de sua operação (i.e., nacional, regional ou local);

b. Conste de seus termos que:

i. Não serão contabilizadas, para fins da medição de chamadas, as ligações que não possuam natureza de telemarketing;

ii. Não serão contabilizadas, para fins da medição de 100.000 (cem mil) chamadas, as ligações não completadas e/ou, se completadas, direcionadas à caixa postal;

iii. Ultrapassadas 100.000 (cem mil) chamadas diárias(ou outro limite a ser arbitrado conforme juízo de proporcionalidade), sejam bloqueados apenas os canais de telemarketing ativo, mantendo-se, ao menos com relação aos serviços financeiros, todos os demais serviços de telefonia que não sejam utilizados para tal finalidade; e

iv. Deverá ser garantido ao usuário a ser bloqueado acesso a relatório detalhado sobre o volume de chamadas diárias realizadas, oportunizando-se, previamente ao bloqueio, a contestação de tal relatório em prazo razoável, de forma evitar desconexões equivocadas e abusivas.

Solicita, ainda, "a admissão do requerimento de celebração de compromisso, de abrangência setorial, para os fins do §2º do artigo 3º do Despacho Decisório n.º 160/2022, assegurando-se que até a celebração do compromisso não serão realizados os bloqueios de que trata o artigo 3º, inciso II, do Despacho Decisório n.º 160/2022."

Como se nota, a referida manifestação foi carreada aos autos em momento notadamente posterior ao escoamento do prazo recursal. A respeito do tratamento processual a ser dispensado a tal peça, faço referência às considerações exaradas pela PFE no Parecer nº 679/2017/PFE-ANATEL/PGF/AGU.

No entendimento do Órgão Consultivo, faz-se necessário, em cada caso, avaliar se a apresentação de petição complementar, após a interposição de recurso, configura ou não abuso de direito do recorrente, isto é, se o interessado exerce seu direito visando a outro objetivo distinto do perquerido no processo, com intuito de retardar a decisão sobre o Recurso Administrativo. Igualmente pondera ser possível ao Conselho Diretor estabelecer um marco temporal para o conhecimento das petições protocolizadas após a remessa dos autos ao órgão colegiado, com o fim de evitar tumulto ao andamento do processo e o peticionamento extemporâneo acarretar que o Conselheiro que já tenha concluído seu voto tenha que reanalisá-lo.

A partir de tal entendimento, deliberou o Colegiado, em sua 835ª RCD, realizada em 5/10/2017, acerca da edição de Súmula com o seguinte teor:

As petições extemporâneas, quando não caracterizado abuso do exercício do direito de petição, devem ser conhecidas e analisadas pelo Conselho Diretor desde que protocolizadas até a data de divulgação da pauta de Reunião na Biblioteca e na página da Agência na internet.

É facultado o exame dessas petições, no caso concreto, pelo Conselheiro ou pelo Conselho Diretor após o prazo estipulado e até o julgamento da matéria, sobretudo se a manifestação do interessado trouxer a lume a notícia de fato novo ou relevante que possa alterar o desfecho do processo.

Não há necessidade de desentranhamento de petições extemporâneas, ainda que não conhecidas por esse órgão colegiado.

Por tal razão, proponho ao CD conhecer a Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324, nos termos da Súmula 21, de 10/10/2017.

Quanto ao seu conteúdo, embora entenda que seus pedidos devam ser indeferidos, permito-me tecer alguns comentários que julgo pertinentes para o tratamento adequado de seus termos.

Como já esclarecido ao longo da presente análise, o Despacho Decisório 160/2022, diferentemente do que alega a Febraban, não se prestou a bloquear as chamadas realizadas por canais de telemarketing ativo. O objetivo da Anatel com a decisão era preservar o direito do usuário de não ser importunado por inúmeras ligações geradas por discagem robotizada, muito superior à capacidade de atendimento humano, o que impede que o usuário possa discernir e apenas atender as chamadas de seu interesse. As chamadas realizadas por robocall, que se desligam em até 3 segundos em grande parte das vezes, impacta diretamente a funcionalidade dos serviços de telecomunicações, considerados essenciais à sociedade. O usuário precisa ter seu direito de não ser importunado por tais ligações preservado e esse foi o objetivo principal da Anatel ao expedir tal decisão. Por esse motivo, inclusive, não é possível excluir do rol de chamadas no cômputo do limite diário de 100 mil ligações aquelas não atendidas ou que são direcionadas para caixa postal, uma vez que tais chamadas igualmente tem o caráter de perturbar os usuários que as recebem. 

A respeito da possibilidade de que o usuário a ser bloqueado tenha acesso ao relatório detalhado sobre o volume de chamadas diárias realizadas, oportunizando-se, previamente ao bloqueio, a contestação de tal relatório em prazo razoável, de forma evitar desconexões equivocadas e abusivas, vale dizer que a cautelar não tem o condão de macular a relação contratual existente entre o usuário bloqueado e sua prestadora. Seu direito ao relatório detalhado permanece inalterado, assim como seu dever de utilizar o serviço de forma adequada e de acordo com as regras aplicáveis. Além disso, poderá se valer de todos os meios em direito admitidos para preservar seus direitos eventualmente restringidos em sua relação comercial com sua prestadora. 

É importante dizer que a cautelar está pautada por critérios muito objetivos dos quais destaco os seguintes: (i) o bloqueio de chamadas que não utilizem recursos de numeração atribuídos pela Anatel; (ii) considerar como uso indevido dos recursos de numeração e uso inadequado de serviços de telecomunicações o emprego de solução tecnológica para o disparo massivo de chamadas em volume superior à capacidade humana de discagem; (iii) bloqueio de chamadas não completadas ou, quando completadas, com desligamento pelo originador em prazo de até 3 segundos; e (iv) realização de bloqueio dos usuários que realizam ao menos 100.000 (cem mil)  chamadas, em um dia, não completadas ou, quando completadas, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos, prazo em que o originador da chamada desliga. Com a circunscrição de critérios tão objetivos, os quais impedem ou, no mínimo, dificultam interpretações extensivas, a Anatel pretende resguardar a incidência de bloqueios indevidos. Na hipótese de que a observância de tais critérios possa, ainda assim, gerar um bloqueio que o usuário considere indevido, este poderá se valer da prerrogativa contida no §2º do art. 3º da decisão, que prevê a suspensão do bloqueio de chamadas se o bloqueado firmar compromisso formal com a Anatel de se abster da prática indevida.

É oportuno mencionar que para se fixar o critério de bloqueio de usuários que efetuem ao menos 100.000 (cem mil) chamadas, em um dia, com duração de 0 (zero) até 3 (três) segundos, a Anatel se baseou em dados colhidos de sua equipe de fiscalização, que diga-se, gozam de presunção de legitimidade iuris tantum, os quais confirmam que esse número de ligações efetuadas ocupa em torno de 60% da rede de uma das prestadoras fiscalizadas. Os dados encaminhados pelas prestadoras em função dos termos da decisão reforçam o acerto e adequação do critério utilizado pela Anatel. Ou seja, o uso indiscriminado de robocall comprovadamente priva o direito à fruição efetiva do serviço pelos usuários e causa importunação impossível de ser dimensionada objetivamente.  

A despeito de tudo que defendi até aqui, considero louvável a disposição da Febraban em abrir um diálogo com a Anatel sobre o tema. No entanto, entendo que este diálogo possa ser efetivamente feito no âmbito da Tomada de Subsídios nº 6/2022 (Processo nº 53500.291282/2022-93), cujo prazo para participação foi recentemente prorrogado e encontra-se aberto até o dia 23/08/2022. O objetivo de tal fórum de participação será coletar dados e informações para auxiliar a Agência no mapeamento de práticas que caracterizem uso indevido dos recursos de numeração e uso inadequado de serviços de telecomunicações no contexto da abusividade de chamadas para a população em geral. 

Proponho, adicionalmente, que as áreas técnicas envolvidas analisem os termos da Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324 no âmbito das contribuições recebidas na referida Tomada de Subsídios. 

Ademais, a Anatel entende que todas as iniciativas que visam contribuir para solução do problema criado pelo uso abusivo dos meios de telecomunicações são bem-vindas, desde que efetivas. Logo, considero oportuno que a Febraban apresente às áreas técnicas envolvidas as boas práticas já realizadas e as que pretendem implementar, conforme noticiado em sua petição, para minimizar os efeitos nocivos do telemarketing utilizado de forma abusiva. Por tal razão, proponho que as áreas técnicas adotem as providências para abertura do diálogo com a Febraban sobre o tema. 

Por fim, considerando que as medidas adotadas pela cautelar se prestaram a preservar a funcionalidade dos serviços de telecomunicações, de acordo com o que dispõe a regulamentação aplicável, e o direito dos usuários de não serem importunados por chamadas excessivas, entendo que a Anatel precisa tornar tais diretrizes perenes. Por tal motivo, proponho determinar que as áreas técnicas envolvidas avaliem a possibilidade de se criar regramento específico para incluir as medidas previstas na cautelar, ora recorrida, ou incluí-las em iniciativa regulamentar já existente no arcabouço regulatório expedido pela Anatel. 

CONCLUSÃO

Diante do exposto, pelas razões e justificativas da presente Análise, proponho:

a) conhecer dos recursos administrativos interpostos e, quanto ao mérito, dar a eles parcial provimento, no sentido de:

I - estender a obrigação de bloqueio para todas as prestadoras de serviços de telecomunicações;

II - ampliar a verificação de números atribuídos para números designados especificamente àquele usuário; e

III - estabelecer sistemática de envio de relatório de identificação das prestadoras que estão encaminhando números não atribuídos para as suas redes;

b) fixar o prazo de 30 (trinta) para que as medidas previstas na alínea "a" sejam implementadas;

c) conhecer a Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324, nos termos da Súmula 21, de 10/10/2017;

d) determinar que as áreas técnicas envolvidas:

I - adotem as providências necessárias para a proposição de um código numérico específico para atividades de cobrança, nos termos do que já foi feito para o código 0303;

II - adotem as providências cabíveis e necessárias para a ampliação dos relatórios a serem fornecidos pelas prestadoras, com o intuito de verificar a utilização de meios para descumprir os objetivos da cautelar, ora recorrida, ou de eventuais fraudes associadas aos critérios nela previstos;

III - analise os termos Petição Ingresso de Interessado SEI nº 8872324 em conjunto com as contribuições recebidas na Tomada de Subsídios nº 6/2022 (Processo nº 53500.291282/2022-93); 

IV - adotem as providências necessárias para abertura de diálogo com a Febraban sobre as boas práticas já realizadas e as que pretendem implementar, conforme noticiado em sua petição, para minimizar os efeitos nocivos do telemarketing utilizado de forma abusiva; e

V - avaliem a inclusão das medidas previstas no Despacho Decisório nº 160/2022/COGE/SCO (SEI nº 8571628) em um regramento específico ou em iniciativa regulamentar já existente no arcabouço regulatório expedido pela Agência.

É como considero.


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Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 04/08/2022, às 19:16, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


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Referência: Processo nº 53500.043723/2022-42 SEI nº 8785823