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Informe nº 125/2016/SEI/PRUV/SPR

PROCESSO Nº 53500.025122/2014-48

INTERESSADO: PROPONENTES VENCEDORAS DO EDITAL Nº 004/2012/PVCP/SPV - ANATEL, TELEFÔNICA BRASIL S.A.

ASSUNTO

Resposta à diligência requisitada pelo Conselheiro Relator do processo nº 53500.025122/2014, por meio do Despacho Ordinatório de 02/09/2016, para análise adicional dos documentos anexados aos autos do processo que visa a decisão pela utilização provisória de tecnologia satelital para o cumprimento dos compromissos de abrangência assumidos pelas Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP no Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV – Anatel, itens 4 e 5 do Anexo II-B.

REFERÊNCIAS

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral das Telecomunicações – LGT;Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal;

Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003 – que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações;Resolução nº 516, de 30 de outubro de 2008, que aprova o Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR);

Portaria MC nº 431 de 23/07/2009, institui o Programa Nacional de Telecomunicações Rurais;

Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, que aprova o Regimento Interno – RI da Anatel;

Estudo para determinação do preço público de autorizações para exploração do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral - STFC e/ou do Serviço Móvel Pessoal – SMP, bem como outorga de segmentos de radiofrequências na subfaixa de 2500 MHz a 2690 MHz e/ou na subfaixa de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz;

Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV – Anatel;

Análise nº 29/2016/SEI/OR, de 02/09/2016;

Despacho Ordinatório foi expedido em 02/09/2016;

PARECER nº 00184/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU;

Processo administrativo nº 53500.025122/2014.

ANÁLISE

HISTÓRICO

Trata-se de procedimento cujo objeto é a decisão quanto à utilização de tecnologia satelital para o cumprimento dos compromissos de abrangência assumidos pelas Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal — SMP no Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-Anatel, itens 4 e 5 do Anexo II—B.

Os autos tiveram início em 13/10/2014, com o Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A (Telefônica) em face do Oficio nº 73/2014-COUN2/COUN-Anatel, que informou que os compromissos do edital somente poderiam ser atestados como cumpridos por meio da utilização de tecnologia terrestre. Tal informação, mais tarde foi reafirmada por meio de Despacho Decisório nº 5961/2014- COUN/SCO/Anatel.

Em 17/12/2014, a Telefônica interpôs novo recurso administrativo com pedido de efeito suspensivo solicitando, em síntese, que a Anatel reconhecesse o direito ao uso de satélite como solução complementar para o cumprimento das metas de varejo e de atendimento às escolas rurais.

Após contrarrazões apresentadas por todas as operadoras notificadas, a área técnica analisou o recurso administrativo e as manifestações das partes, concluindo, por meio do Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR, de 26/11/2015, sinteticamente, o seguinte:

“7.2.1. Dar provimento parcial ao Recurso Administrativo interposto pela Telefônica, em face do Despacho Decisório n.º 5.961/2014-COUN/SCO/Anatel, permitindo-lhe o uso, complementar e temporário, de tecnologia satelital para o atendimento dos compromissos do Edital nº 004/2012, item 4 e subitens, para a área rural, até 31/12/2017;

7.2.2. Permitir, a todas as demais vencedoras do Edital nº 004/2012, o uso, temporário e complementar, de tecnologia satelital para atendimento do item 4 e subitens, para a área rural, até 31/12/2017;

7.2.3. Determinar a todas as prestadoras que apresentem, até 30/06/2017, cronograma de implantação de rede terrestre, nos termos do Edital e com capacidade suficiente para garantir o cumprimento do item 4.4 do Anexo II-B do Edital a partir do dia 1º/01/2018;

7.2.4. Determinar a todas as prestadoras que observem a premissa de que o uso temporário e complementar da capacidade satelital não poderá onerar o usuário com preços além daqueles definidos no Edital; observando ainda que os terminais deverão ser oferecidos a preços equivalentes àqueles correspondentes aos das soluções terrestres;

7.2.5. Não acatar a proposta da operadora TIM no que essa identifica como “conceito de fruição do serviço”, por afrontar diretamente o compromisso assumido na licitação quanto à instalação de infraestrutura mínima que permita o atendimento de eventual solicitação de instalação de acesso fixo dentro do prazo regulamentar, ou seja, 90 dias;

7.2.6. Restringir ao âmbito do processo nº 53500.002844/2015-13, atualmente sob a relatoria do Conselheiro Rodrigo Zerbone, a discussão sobre tema já nele tratado, a respeito das questões relacionadas à (i) oferta de varejo (voz e dados) com plano rural adstrita às áreas rurais (FATB) e à (ii) área de cobertura adstrita aos limites dos municípios atendidos, respeitando-se o cronograma de atendimento do Edital;

7.2.7.  Decidir por reter toda e qualquer apólice de seguro de garantia de execução dos compromissos vinculados à área rural, até que o uso de tecnologia satelital seja substituído integralmente e aqueles estejam efetivamente atendidos com tecnologia terrestre;

7.2.8. Que a Anatel acompanhe a evolução do desenvolvimento da tecnologia LTE-450 MHz para a efetiva substituição da tecnologia satelital pelas prestadoras.”

O processo foi então encaminhado para deliberação do Conselho Diretor, cujo sorteio nomeou o Conselheiro Otávio Luiz Rodrigues como seu relator. Por meio do Despacho Ordinatório nº 001/2016/GCOR, o Conselheiro instou a Procuradoria Federal Especializada a se manifestar sobre as seguintes indagações de cunho jurídico:

"1.1 Há, no edital de licitação em foco, possibilidade do uso de satélite, na forma solicitada pela Requerente e demais intervenientes, para cumprimento dos compromissos de abrangência assumidos pelas Prestadoras de Serviço Móvel Pessoal - SMP?

1.2. As ponderações produzidas pela área técnica, relacionadas a princípio incidentes na espécie, são juridicamente adequadas para se admitir eventual suprimento de lacuna ou integração das normas incidentes na execução e fiscalização das referidas obrigações, tendo em conta a ponderação com outros princípios, tais como, entre outros, o da vinculação ao edital e do ato jurídico perfeito?

1.3. É juridicamente possível, no caso sob análise, promover a imposição de prazos na forma pretendida, em sede de Recurso Administrativo?

1.4. Da forma como está, há óbices jurídicos à aceitação da proposta de decisão formulada pela área técnica?" 

Na data de 18/04/2016 a PFE/Anatel emitiu o Parecer nº 00184/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU.

Em 20/04/2016, a empresa Trópico Sistemas e Telecomunicações da Amazônia Ltda. (Trópico) protocolou na Agência, sob o nº 53500.009106/2016-70, a correspondência VM-2016/017, prestando informações sobre equipamentos fabricados pela mesma.

Posteriormente, entre 15/07/2016 e 25/08/2016, as prestadoras Telefônica, TIM, OI e Claro novamente se manifestaram.

Tendo em vista a juntada de novos documentos: i) Parecer da PFE/Anatel; ii) Correspondência da Trópico; iii) novas manifestações das partes; o Conselheiro relator propôs ao Conselho Diretor, com base na Análise nº 29/2016/SEO/OR, com fulcro no art. 19 do RIA, requisitar diligência, para que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR e a Superintendência de Controle de Obrigações – SCO analisassem toda a documentação acostada ao Processo após a elaboração do Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR, de 26/11/2015. Assim, em sua Reunião nº 808, de 1º de setembro de 2016, o Órgão máximo da Agência acatou a sugestão do relator e emitiu o Despacho Ordinatório SEI nº 0785060, determinando a diligência.

Passaremos a seguir a apresentar as manifestações externas, a análise desta área técnica e, ao final deste informe, atualizaremos as informações prestadas sobre a real utilização da subfaixa de 450 a 470 MHz em LTE no Brasil e em outros países, bem como a proposta de encaminhamento do tema.

DOS DOCUMENTOS ACOSTADOS APÓS 26/11/2015

Os documentos acostados aos autos do processo após o Informe da área técnica  a serem analisados são os seguintes:

 

Documento

Data do protocolo

Localização

Assunto

Carta s/n em conjunto Vivo, Oi, Tim e Claro

08/04/2016

fls. 320 Vol. 2

Parecer sobre admissibilidade do uso do satélite - Dr. Floriano

Parecer PFE 184/2016

18/04/2016

fls. 344 Vol. 2

Parecer da Procuradoria Especializada da Anatel

Carta TROPICO VM-2016/017

20/04/2016

SEI nº 0429791
SEI nº 0550586

Declaração de disponibilidade de produtos de tecnologia nacional para comunicação sem fio na Banda de 450 MHz

Carta s/n Claro

15/07/2016

SEI nº 0660573

Dificuldades associadas à subfaixa de 450 a 470 MHZ- LTE

Carta s/n Vivo

18/07/2016

SEI nº 0663447

Da Impossibilidade de Cumprimento das Obrigações Exclusivamente

Carta TIM RQ/DAR/122/2016 - JO

26/07/2016

SEI nº 0685618

Reiterar a evidente dificuldade técnica no cumprimento, por meio do uso das subfaixa de radiofrequência de 450 a 470 MHz

Carta OI CT/Oi/GCCA/1947/2016

25/08/2016

SEI nº 0766467

Manifestação contra Parecer da PFE

i - Carta VIVO, Oi, Tim e Claro, de 08/04/2016 – encaminha parecer Jurídico Dr. Floriano de Azevedo Marques, fls. 320, volume 2 (SEI nº 0438877).

Trata-se do parecer jurídico, da lavra do Dr. Floriano de Azevedo Marques, que trata do dever contratual das empresas de garantir cobertura de conexão de dados e voz em áreas rurais; da inexistência de tecnologia apta a utilizar a subfaixa de 450 a 470 MHz; da inexistência de vedação no edital de se utilizar outras tecnologias e a possibilidade de utilização de solução satelital de forma complementar.

O parecerista afirma que não há vedação no Edital à utilização, de forma complementar, da tecnologia satelital para garantir a cobertura das áreas rurais. Para ele o item 8 do Anexo II-B do edital parece claro ao não exigir um tipo específico de tecnologia para a garantia da cobertura das metas rurais. Afirma ainda que, é possível extrair do edital que a subfaixa de 450 a 470 MHz não é obrigatória às autorizatárias para as metas rurais e que o edital seria indiferente a respeito da forma como a cobertura seria realizada pelas empresas, desde que os requisitos de qualidades exigidos,  a cobertura do sinal e prestação dos serviços de conexão de voz e dados estivessem garantidos.

Segundo o parecerista, a inexistência de tecnologia apta ao cumprimento dos compromissos afetaria a execução das metas previstas para as áreas rurais. Para ele, a situação específica de transição tecnológica da subfaixa de 450 a 470 MHz, consubstanciada pela troca do sistema CDMA pelo LTE, que ainda não estaria disponível no mercado, configuraria uma clara situação classificável como evento impactante, nos termos da teoria da imprevisão.

Finalizando seu parecer, diz que, por ausência de fundamentos jurídicos,  não seria sustentável a Agência determinar o cumprimento das metas rurais somente por meio de tecnologia terrestre. Tal determinação tornaria eventuais custos incorridos pelas empresas elementos desequilibradores da equação econômico-financeira dos contratos de autorização.

ii. PARECER nº 00184/2016/PFE-ANATEL/PGF/AGU, fls. 344, volume 2 (SEI nº 0438877)

Conforme apresentamos anteriormente, a Procuradoria foi instada a se manifestar por meio do Despacho Ordinatório nº 001/2016/GCRO. Sendo assim, o órgão jurídico apresentou as seguintes respostas às 4 (quatro) perguntas formuladas pelo Conselheiro relator da matéria.

Questão 1.1 – Há, no edital de licitação em foco, possibilidade do uso de satélite, na forma solicitada pela Requerente e demais intervenientes, para o cumprimento dos compromissos de abrangência assumidos pelas Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal -  SMP?

Conforme o item 79 do Parecer, “Não há possibilidade jurídica de se permitir o adimplemento contratual mediante solução satelital, seja de forma definitiva, seja transitória. (...) as contratadas deveriam prestar o serviço de telecomunicações em área rural mediante meios de comunicação terrestre, apenas, especificamente utilizando a faixa de 450-470 MHz ou outras faixas já detidas por elas.”

Questão 1.2 – As ponderações produzidas pela área Técnica, relacionadas a princípio incidentes na espécie, são juridicamente adequadas para se admitir eventual suprimento de lacuna e integração das normas incidentes na execução e fiscalização das referidas obrigações, tendo em conta a ponderação com outros princípios, tais como, dentre outros, o de vinculação ao edital e ato jurídico perfeito?

A PFE esclarece no item 83 do Parecer, que “não havendo alterações fáticas supervenientes, nem impossibilidade prática de se adimplir o contrato da forma como foi imaginado em sua origem, não cabe falar em outros princípios como forma de superar a Vinculação ao Instrumento Contratual. Negativa, portanto, a resposta para segunda indagação”.

Questão 1.3 – É juridicamente possível, no caso sob análise, promover a imposição de prazos na forma pretendida, em sede de Recurso Administrativo?

A manifestação jurídica consoante o item 84 do Parecer, afirma que “visando a uma aplicação transitória da solução satelital, a área técnica propôs permitir o uso de satélites até o dia 31/12/2017, olvidando-se dos prazos para o cumprimento das obrigações intermediárias contidas no item 4 do Anexo II-B do Edital. Ademais, sugeriu a criação de uma nova obrigação, qual seja "determinar a todas as prestadoras que apresentem, até 30/06/2017, cronograma de implantação de rede terrestre". Ora, essa sugestão não está aderente à premissa de obediência aos termos originais do edital”.

Questão 1.4 – Da forma como está, há óbices jurídicos à aceitação da proposta de decisão formulada pela área técnica?

A resposta, de acordo com o item 85 do Parecer, declara que “esta PFE entende ser juridicamente incabível aquiescer a solução proposta pela área técnica, pois ela requer alterações contratuais sem que exista uma causa superveniente apta a lhe embasar. Inexistindo tais causas, prevalece na espécie o Princípio da Vinculação ao Instrumento Contratual”.

Adicionalmente, a Procuradoria Federal Especializada da Anatel, diante da evocação da Teoria da Imprevisão, contida no citado documento de lavra do Dr. Floriano de Azevedo Marques, apresentou, em contraponto, o entendimento de que ao decidirem entrar no edital, as empresas tinham todas as informações necessárias para calcular os riscos das obrigações ali impostas e não foram obrigadas a participar do certame. O item 51 do parecer é bastante claro nessa questão:

“51. In casu, como já salientado, não há de se falar na incidência de quaisquer dessas hipóteses, até porque as prestadoras não estavam — nem estão — impossibilitadas de cumprir o edital em seus exatos termos. Ora, o cenário descrito nos autos aponta para dois elementos: (i) não amadurecimento de uma nova tecnologia (LTE) própria para a faixa de 450-470 MHz; e (ii) custo econômico mais elevado para cumprimento das obrigações por meio de outras faixas já detidas pelas prestadoras. Nenhum dos dois, contudo, pode ser considerado fato do príncipe, fato da Administração ou caso fortuito ou força maior. Primeiro, tais situações não foram provocadas pelo Poder Público ou pela Anatel, constituindo-se em situações próprias do desenrolar tecnológico e setorial, o que afasta a caracterização de fato do príncipe e fato da Administração. Segundo, também não constituem situações de fato, oriundas de eventos da natureza ou da vontade humana, que impossibilitam o cumprimento da obrigação. Terceiro, não constituem situações decorrentes de evento imprevisível. Ao contrário, inserem-se, ordinária e previsivelmente, no cenário de riscos já existente à época. Não há que se falar, pois, em caso fortuito, força maior ou em algum tipo de aplicação da teoria da imprevisão.

52. Não prevalece, pois, a linha de raciocínio deduzida pelo advogado Floriano de Azevedo Marques Neto, contratado pelas prestadoras móveis, uma vez que o não amadurecimento da tecnologia LTE na faixa de 450—470 MHz (i) não é fato superveniente, porquanto este já era o cenário à época da licitação; (ii) não é fato externo ao contrato, pois insere-se precisamente no contexto do objeto contratual, que é justamente explorar economicamente uma faixa de radiofrequência por meio do uso das tecnologias disponíveis com vistas a ampliar a cobertura rural do país; (iii) não é fato imprevisível, porque, além do fato de que à época da licitação a tecnologia LTE na faixa de 450-470 MHz já não se encontrava madura, seu não amadurecimento em poucos anos era claramente uma possibilidade plausível que se apresentava e que deveria ter sido considerada; e (iv) não é fato extraordinário, pois se afigura como situação própria de um setor marcado pela influência do setor tecnológico. A teoria da irnprevisão, dessa forma, não merece aplicação ao presente caso, sobretudo porque a obrigação assumida ainda pode ser cumprida, nos termos do edital e pelo que consta dos autos, com a tecnologia CDMA na faixa de 450-470 Mhz ou por meio da exploração de outras faixas já detidas pelas prestadoras, com uso das tecnologias disponíveis”.

iii. CARTA DA EMPRESA TRÓPICO SISTEMAS E TELECOMUNICAÇÕES LTDA (SEI Nº 04297914)

Em 20/04/2016, a empresa Trópico Sistemas e Telecomunicações LTDA encaminhou a correspondência VM-2016/017 dirigida ao Conselheiro Relator Otávio Luiz Rodrigues, declarando que dispõe de produtos de tecnologia nacional, já homologados pela Anatel, para a comunicação sem fio na banda de 450 MHz com a tecnologia LTE.

Informa que fabrica, vende, instala, dá garantia e assistência técnica no mercado brasileiro dos seguintes produtos:

Estação Radio Base LTE 450 MHz – certificado de homologação da Anatel nº 2785-14-5720 07/10/2014;

Estação Terminal Outdoor LTE 450 MHz - certificado de homologação da Anatel nº 3370-14-5720 05/11/2014; e,

Estação Terminal Indoor LTE 450 MHz - certificado de homologação da Anatel nº 3469-14-5720 05/11/2014.

Segundo a empresa, tais produtos seguem a padronização internacional definida pelo 3GPP para a tecnologia LTE (Long Term Evolution) e operam na Banda 31 (450 MHz), definida na Resolução nº 558/2010 da ANATEL, podendo atender a licitação n° 004/2012/PVCP/SPV/ANATEL (Subfaixa de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz).

Informa também que são produtos com tecnologia desenvolvida no Brasil, de acordo com a Portaria MCTI nº 950, de 12/12/2006, cujo requerimento foi deferido por meio da Portaria nº 1.197, de 30/10/2014, e produtos fabricados no Brasil de acordo com o Processo Produtivo Básico, conforme decreto 5.096 de 26 de setembro de 2006, publicado por meio da Portaria Interministerial, nº 1.076 de 9 de outubro de 2014.

iv. ÚLTIMAS MANIFESTAÇÕES DAS PRESTADORAS

Em relação às manifestações das prestadoras: CLARO, TELEFONICA, TIM e OI, verifica-se o seguinte.

A CLARO, em correspondência s/n, de 15/07/2016 (SEI nº 0660573):

fez considerações quanto aos compromissos de abrangência previstos no Edital e argumentou que foi considerado o uso da subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz para elaboração do Plano de Negócios, de modo que o uso de outras subfaixas seria mera opção das Proponentes vencedoras;

mencionou a impossibilidade do cumprimento condicional do Plano de Negócios com a tecnologia CDMA por obsolescência, e LTE-450, por inviabilidade técnica;

relatou indisponibilidade de equipamentos na subfaixa de 450 a 470 MHz, mesmo tendo instalado ERB (Estação Radio-Base) na referida subfaixa, por ausência de equipamentos terminais dos usuários e pendências de homologação de equipamentos junto à Anatel, de forma a obrigá-la a utilizar outras subfaixas de frequências para atendimento das áreas rurais;

enumerou desafios relacionados à cobertura das áreas rurais, tais como falta de energia elétrica, escassez de mão de obra e dificuldade de acesso a determinados locais, motivos que tornariam o uso de satélite essencial para levar telecomunicações a regiões remotas;

apresentou informações sobre disponibilidade de equipamentos na subfaixa de 450 a 470 MHz na tecnologia LTE. Afirmou que realizou testes com os 2 (dois) terminais de usuário homologados pela Anatel e encontrou problemas técnicos que ainda não teriam sido solucionados pelo fornecedor WxBr. Quanto à Huawei, juntou correspondências eletrônicas nas quais o fornecedor afirma haver descontinuado o projeto para equipamentos em 450 MHz;

informou sobre ofertas de serviço na área rural e afirmou contar com "mais de 80 mil clientes ativos na área rural", a despeito das dificuldades relatadas;

defendeu o uso de solução satelital complementar do ponto de vista técnico e econômico e contrapôs argumento da área técnica sobre a indisponibilidade de oferta de capacidade satelital suficiente para atender aos requisitos técnicos previstos no Edital, mencionando a existência de planos de serviços da Hughes de até 25Mbps;

afirmou que, da totalidade de 1.186 municípios que compõem a sua meta de atendimento rural, apenas em 154 deles seria necessário atendimento satelital complementar;

reafirmou compromissos já apresentados: (i) disponibilizar o quantitativo mínimo de Estações Rádio Base (ERBs) definido no item 9.4 do Anexo II-B do Edital; (ii) deter, pelo menos, 1 (uma) ERB por distrito-sede de município, em suas respectivas áreas de obrigação, até 2018, utilizando qualquer das frequências de seu portfólio. Como tal critério excede o que foi estabelecido no Plano de Negócios elaborado pela Anatel e refletido no Edital, haveria necessidade de concessão de prazo adicional para sua execução; (iii) ativar, a partir de 2020 ou quando o LTE-450 estiver disponível, a frequência de 450 MHz em, no mínimo, 1 (uma) ERB de cada distrito-sede municipal, nos municípios cujo compromisso de abrangência de 80% não estiverem atendidos nos termos do Edital, por meio do uso de outra(s) faixa(s) de radiofrequências já detidas pela Claro. Como tal critério excede o que foi estabelecido no Plano de Negócios elaborado pela Anatel e refletido no Edital, haveria necessidade de concessão de prazo adicional para sua execução; (iv) não solicitar o resgate das garantias financeiras para os municípios nos quais a cobertura for provida de maneira complementar por satélite antes de cumpridas as premissas acima;

reiterou o pedido de reconhecimento da possibilidade de se empregar outras soluções, inclusive satelitais, para atendimento das metas rurais previstas no Edital;

solicitou tratamento sigiloso de todas as informações prestadas e de todos os documentos acostados, com fundamento no art. 174 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), e nos arts. 37, inciso V e 45, inciso VI, do RIA, vez que dizem respeito ao planejamento técnico-operacional e estratégico da prestadora.

Em 18/07/2016, a TELEFONICA encaminhou correspondência s/n (SEI 0663447) onde:

apresentou argumentos técnicos e econômicos para demonstrar a  impossibilidade de cumprimento das obrigações do Edital exclusivamente com solução terrestre, além de dados sobre o uso da faixa no mundo e juntou documentos que demonstram o desinteresse dos fornecedores;

destacou ser temerário implantar um sistema cuja tecnologia apresenta número reduzido de fornecedores, o que não ocorre para outras faixas de frequências utilizadas na oferta das tecnologias 3G e 4G do SMP;

informou que não seria possível atender os compromissos com o número de ERB previsto no Plano de Negócios que instruiu o Edital, mesmo utilizando a subfaixa de 450 a 470 MHz, apontando a necessidade de quantidade quatro vezes maior;

apresentou solução para o atendimento rural a partir do uso de outras faixas de frequências terrestres, além da subfaixa de 450 a 470 MHz combinadas com o meio satelital e destacou que não existe vedação no Edital para a proposta e disse que mais de 90% da população atualmente é atendida por tecnologia terrestre;

reiterou os compromissos assumidos: (i) disponibilizar o quantitativo mínimo de Estações Rádio Base (ERBs) definido no item 9.4 do Anexo II-B do Edital; (ii) deter, pelo menos, 1 (uma) ERB por distrito-sede de município, em suas respectivas áreas de obrigação, até 2018, utilizando qualquer das frequências de seu portfólio.; (iii) ativar, a partir de 2020 ou quando o LTE-450 estiver disponível, a frequência de 450 MHz em, no mínimo, 1 (uma) ERB de cada distrito-sede municipal, nos municípios cujo compromisso de abrangência de 80% não estiverem atendidos nos termos do Edital, por meio do uso de outra(s) faixa(s) de radiofrequências já detidas pela empresa;

apresentou dados sobre o cumprimento das obrigações referentes às escolas rurais e metas de ofertas de varejo;

destacou que a solução satelital não é proibida pelo Edital, sendo também tecnicamente viável, mesmo considerando as velocidades de 1 Mbps, tendo em vista a indicação de diversos fornecedores da entrada em operação de mais satélites até 2017 e que somente uma parcela da população será atendida por esta tecnologia;

enfatizou que caso os custos da solução satelital para os clientes superem os custos da solução terrestre, a prestadora assume eventuais custos adicionais em observância às regras do Edital;

requereu que seja admitida a possibilidade de atendimento dos compromissos previstos nos itens 4 e 5 do Anexo II-B do Edital com o uso de satélite, de forma complementar ao atendimento por sistemas de radiocomunicação terrestres.

A TIM, por meio da correspondência RQ/DAR/122/2016-JO, de 26/07/2016 (SEI 0685618), apresentou sua manifestação, onde:

argumentou que a finalidade das obrigações seria a ampliação do acesso a serviços de telecomunicações nas áreas remotas;

apresentou dados sobre o cumprimento das obrigações como o número de escolas atendidas e a quantidade de ERB instalada;

ressaltou que a existência de alternativas tecnológicas na subfaixa de 450 a 470 MHz, premissa do Edital, não teria se concretizado;

afirmou que o número de ERB por ela instalada superaria o previsto no Plano de Negócios do Edital;

argumentou que o compromisso de atendimento das escolas rurais não se confunde com a obrigação de cobertura, com o adimplemento da obrigação podendo ser feito por meio de outras tecnologias disponíveis, além da subfaixa de 450 a 470 MHz;

ressaltou que o uso de satélite está aderente ao Edital, privilegiando o princípio da neutralidade tecnológica;

reiterou os compromissos assumidos: (i) disponibilizar o quantitativo mínimo de Estações Rádio Base (ERBs) definido no item 9.4 do Anexo II-B do Edital; (ii) deter, pelo menos, 1 (uma) ERB por distrito-sede de município, em suas respectivas áreas de obrigação, até 2018, utilizando qualquer das frequências de seu portfólio. Como tal critério excede o que foi estabelecido no Plano de Negócios elaborado pela Anatel e refletido no Edital, haveria necessidade de concessão de prazo adicional para sua execução; (iii) ativar, a partir de 2020 ou quando o LTE-450 estiver disponível, a frequência de 450 MHz em, no mínimo, 1 (uma) ERB de cada distrito-sede municipal, nos municípios cujo compromisso de abrangência de 80% não estiverem atendidos nos termos do Edital, por meio do uso de outra(s) faixa(s) de radiofrequências já detidas pela TIM. Como tal critério excede o que foi estabelecido no Plano de Negócios elaborado pela Anatel e refletido no Edital, haveria necessidade de concessão de prazo adicional para sua execução; (iv) não solicitar o resgate das garantias financeiras para os municípios nos quais a cobertura for provida de maneira complementar por satélite antes de cumpridas as premissas acima;

solicitou que seja admitida a regularidade de uso do satélite para prover contingencialmente conexão de dados nas escolas públicas rurais.

A OI, por meio da CT/OI/GCCA/1947/2016, de 25/08/2016 (SEI 0766467), apresentou a sua manifestação, onde:

argumentou que as premissas que embasaram o Edital não teriam se concretizado: existência de pelo menos cinco fabricantes em escala mundial de equipamentos para uso na subfaixa de 450 a 470 MHz; raio de cobertura de 30 km por ERB, o que somente se atingiria em condições ideais;

apontou que o uso de outras faixas de radiofrequências para o cumprimento dos compromissos de abrangência rural oneraria excessivamente as prestadoras;

alegou que o atendimento às escolas poderia ser adimplido com qualquer tecnologia;

ponderou que não se verifica o descumprimento ao princípio da vinculação ao Edital, considerando que a prestadora observou as regras previstas;

considerou que a premissa de desenvolvimento tecnológico na subfaixa de 450 a 470 MHz não se consolidou, estaria caracterizada a ausência de veracidade da premissa formulada, o que poderia levar à ausência de validade do próprio Ato;

argumentou que deveria ser aplicado ao caso o princípio da eficiência administrativa e da prevalência do interesse público ao invés do “formalismo editalício”;

destacou que existem soluções satelitais capazes de atender os compromissos estabelecidos e que está prevista a entrada em operação de outros satélites;

ressaltou que o ônus adicional em consequência do uso do satélite seria suportado pelas prestadoras;

requereu que a Anatel reconheça não haver qualquer restrição quanto ao uso do satélite para o atendimento dos compromissos previstos nos itens 4 e 5 do Edital e que a Anatel não instaure Procedimento Administrativo para Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADO) para as metas não atendidas nos prazos do Edital e ateste o cumprimento dos compromissos mediante uso da tecnologia satelital.

DA ANÁLISE

i. MANIFESTAÇÕES DAS PRESTADORAS

Em relação aos argumentos colacionados pelas prestadoras no processo, considerando-os de um modo geral, cabe reiterar, inicialmente, que o Plano de Negócios levou em consideração a implantação de uma infraestrutura terrestre que utiliza a subfaixa de 450 a 470 MHz. O estudo calculou a quantidade de ERB necessária de acordo com a demanda estimada e utilizou as características da tecnologia CDMA (Code Division Multiple Access), disponível comercialmente à época. Sendo assim, a infraestrutura prevista para a cobertura da área geográfica necessitou ser ampliada para o atendimento da demanda prevista com velocidades da ordem de 1Mbps.

Vale salientar que, embora a subfaixa de 450 a 470 MHz apresente boas características de propagação, facilitando assim a cobertura de grandes áreas, não pode ser considerada exclusiva para o atingimento das metas propostas no Edital. Em outras palavras, quaisquer outras faixas de radiofrequência disponíveis podem ser utilizadas resultando na mesma qualidade de serviço observada pelos consumidores, ainda que exijam uma maior quantidade de estações instaladas. Nesse caso, a prestadora que optar por utilizar faixa diversa assume o ônus adicional de investimento.

Sendo assim, todos os estudos realizados assumiram várias premissas técnicas com base em informações de fabricantes de equipamentos e valores reais observados em redes comerciais, os quais concluíram pela necessidade de implantação de pouco mais de 6 (seis) mil ERBs. O Plano de Negócios serviu como um direcionador para a análise dos interessados que participaram da Licitação e qualquer alteração das premissas pode gerar resultados distintos daqueles apresentados em 2012. Por exemplo, durante a Consulta Pública do Edital, a OI apresentou um Plano de Negócios com premissas distintas, prevendo a instalação de pouco menos que 5 (cinco) mil ERBs.

Quanto à dificuldade para o atendimento das áreas rurais, a mesma foi considerada no Plano de Negócios ao se precificar a infraestrutura necessária para a instalação das ERBs, tais como obras civis, transmissão e energia. Além disso, tendo em vista a grande diferença de custo de implantação nas diversas regiões do Brasil, foi utilizado um fator de distância para a transmissão que visa contemplar a dificuldade de implantação nas regiões mais remotas.

Aqui se faz uma observação sobre as várias alegações das prestadoras que remetem ao Plano de Negócios elaborado pela Agência: deve-se ressaltar que este não integra o Edital de Licitação, motivo pelo qual não se pode exigir qualquer nível de vinculação a ele como se instrumento convocatório fosse. O Plano tem por objetivo estudar e definir o mercado para o qual a faixa será licitada, bem como estabelecer níveis de competição, valores mínimos e outros. Todavia, espera-se que as prestadoras elaborem os seus próprios estudos econômicos, a fim de avaliar a conveniência e viabilidade de participação do certame, bem como o preço que podem e estão dispostas a pagar na licitação. Prova de que esse estudo existe pode ser observada nos ágios da licitação do Edital 004/2012. Dessa forma, se as prestadoras possuíam expectativa equivocada na quantidade de ERBs necessárias, esse erro foi devido aos seus próprios planos, e não àquele elaborado pela Anatel.

Em relação à disponibilidade de equipamentos terminais, a partir das informações da própria Agência, como será visto adiante, verifica-se que somente um fabricante possui atualmente equipamentos homologados para operar na subfaixa de 450 a 470 MHz com a tecnologia LTE (Long Term Evolution).Entende-se que tal fato caracteriza-se como um dificultador para o uso da subfaixa.

Apesar de se admitir a validade de tal argumento, faz-se necessário destacar também a importância de haver maior esforço por parte das prestadoras junto aos fornecedores, para a busca de solução, uma vez que não foram demonstradas tais intenções.

No tocante à disponibilidade de capacidade satelital, as prestadoras não apresentaram informações detalhadas sobre a capacidade disponível de cada uma e a demanda que pode ser atendida, limitando-se a mencionar que novos satélites entrarão em operação no curto/médio prazo e que novos planos de serviços estão sendo ofertados pelo mercado.

Quanto aos argumentos apresentados pela TIM, relacionados às premissas do Plano de Negócios da Anatel, a despeito do que já foi exposto no item 5.32, cabe esclarecer que, ao contrário do informado, não foram utilizadas as premissas de um raio de cobertura de 50 km e nem o uso da tecnologia CDMA 1xAdvanced. Conforme pode ser verificado no estudo, o raio de cobertura considerado foi de 30 km e a tecnologia utilizada para estimar a infraestrutura de voz foi a CDMA 1x e EVDO rev A (Evolution-Data Optimized Rev A) para dados, a partir de informações técnicas obtidas após várias reuniões com fornecedores de equipamentos. A tecnologia 1xAdvanced só foi mencionada frente à possibilidade de otimizar os custos estimados. O trecho destacado pela prestadora referente ao raio de cobertura mostra dados de um estudo que compara as diversas subfaixas de frequência1 apresentado como introdução às características técnicas da subfaixa de 450 a 470 MHz. Tanto que a prestadora já menciona o valor de 30 km para o raio de cobertura utilizado no Plano de Negócios. A mesma interpretação equivocada em relação ao raio de cobertura foi apresentada pela OI.

Em relação às propostas de atendimento apresentadas pela TIM e CLARO, cabe esclarecer que o quantitativo de 1 (uma) ERB por município não excede o que foi estabelecido no Plano de Negócios do Edital nº 004/20122. Por exemplo, na região da CLARO, foram previstas 1.411 ERBs (sem considerar o Estado de São Paulo), onde há 1.084 municípios. Por sua vez, na região da TIM foram previstas 1.129 ERBs, onde existem 863 Municípios.

Por fim, em relação à afirmativa das prestadoras de que o atendimento das escolas rurais previsto no item 5 do Edital poderia se dar por meio da solução satelital, faz-se necessário citar o que prevê o instrumento:

5.7. Para o atendimento dos Compromissos de Abrangência listados no item 5 e subitens, a Proponente vencedora  poderá  utilizar  outras  Subfaixas  para  as  quais  já  detenha  Autorização  de  Uso  de Radiofrequência, sem prejuízo dos Compromissos de Abrangência listados no item 6 e nos subitens.

Trata-se de situação idêntica à da pretensão de uso da solução satelital para os compromissos rurais previstos no item 4 do Edital. Tal argumento já foi rebatido no Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR, motivo pelo qual não necessita ser novamente enfrentado.

ii. CENÁRIO ATUAL DE USO DA SUBFAIXA DE 450 A 470 MHZ

Atualmente, a subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz continua sendo utilizada pela tecnologia CDMA em suas várias versões em várias partes do mundo3, além da disponibilidade de 197 tipos de terminais (queda de 10% desde novembro/2015), conforme abaixo:

 

 

Por outro lado, conforme já sinalizado no Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR (item 5.50), a partir do ano de 2014 os fabricantes de equipamentos e prestadores de serviços passaram a demonstrar um interesse crescente na migração do CDMA-450 para LTE-450 ou implantação de novas redes baseadas no LTE-450. Nesse sentido, observa-se que o ecossistema da tecnologia LTE-450 mostra sinais de desenvolvimento com a entrada em operação das primeiras redes comerciais.

Hoje, alguns países já estão utilizando o LTE-450, a saber:

Finlândia - onde a operadora Ukko Mobile já implantou o serviço com equipamentos Huawei;

Noruega, Suécia e Dinamarca - a operadora AINMT4 (holding de Ice.net e Net1) presta o serviço com equipamentos Alcatel-Lucent;

Rússia - a operadora Tele25 oferece o serviço na região de Moscou;

Armênia - recentemente a operadora VimpelCom anunciou o lançamento do serviço6;

Romênia - possui atendimento com CDMA-450 por meio da operadora Telemobil (Zapp), que ganhou a outorga desta banda para prestar serviço de celular em 2013. Para viabilizar o uso mais adequado da subfaixa, a Agência reguladora do país realizou Consulta Pública em junho/2015 para coletar opiniões das entidades interessadas em operar a subfaixa, no que diz respeito à forma mais adequada para usar esta banda, os tipos de redes que operam nestas frequências e do tipo de serviços de comunicações eletrônicas que teriam de ser fornecidos na subfaixa de 450 a 470 MHz, bem como no que diz respeito ao procedimento na atribuição dos direitos de utilização e das obrigações de cobertura a ser imposta aos prestadores licenciados. O órgão regulador do país está realizando estudos para utilização de outras tecnologias na referida subfaixa.

Para reforçar o entendimento de que existe um crescente potencial de desenvolvimento da tecnologia LTE na subfaixa de 450 a 470 MHz nos próximos anos, assinala-se que a  AINMT Telecomunicações LTDA, em 23/08/2016, encaminhou a esta Agência  correspondência s/n, protocolizada sob o nº 53500020830/2016-54, solicitando Autorização de Uso de Radiofrequência na subfaixa de 450 a 470 MHz,  em caráter primário e não exclusivo, para implantar o seu projeto técnico para prestação do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM em todo o Brasil, baseado na tecnologia LTE, com a implantação total prevista para até o segundo trimestre de 2021.

Outras correspondências foram recebidas pela Anatel manifestando interesse na utilização da referida subfaixa, no entanto, para uso próprio dos solicitantes e/ou não para a oferta de serviços à população a nível nacional (à exceção da TELECOMUNICAÇÕES BRASILEIRAS S/A – TELEBRAS), conforme abaixo.

Em 28/04/2016, a COMPANHIA PAULISTA DE FORÇA E LUZ - CPFL encaminhou a correspondência nº 00340/RE/RES/2016, protocolizada sob o nº 53500.009697/2016-85 (SEI 0450952), declarando o seu interesse em utilizar a subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz para o seu uso próprio, segundo o regime do Serviço Limitado Privado – SLP.

Em 27/06/2016, a INFORMÁTICA DE MUNICÍPIOS ASSOCIADOS S/A – IMA encaminhou a esta Agência a correspondência CT GETEL – 024/2016, protocolizada sob o nº 53500015660/2016-96 (SEI 0612870), declarando o seu interesse no uso da subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz para cumprir a sua finalidade de oferecer infraestrutura para gestão pública municipal.

Em 26/04/2016, a ESPÍRITO SANTO CENTRAIS ELÉTRICAS S/A – ESCELSA encaminhou a correspondência CT-DTAC – 1/16, protocolizada sob o nº 53500.009654/2016-08 (SEI 0450146), declarando o seu interesse em utilizar a subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz para o seu uso próprio, segundo o regime do Serviço Limitado Privado – SLP.

Em 29/04/2016, A TELECOMUNICAÇÕES BRASILEIRAS S/A - TELEBRAS encaminhou a esta Agência a correspondência CT 48/2016/1600-1000, protocolizada sob o nº 53500009773/2016-52 (SEI 0453955), declarando o seu interesse no uso da subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz para cumprir a sua finalidade, além de buscar a consecução dos objetivos do Programa Nacional de Banda Larga, nos termos do Decreto nº 7.175/2010 e prover redes de dados para a administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Quanto ao cumprimento dos compromissos de abrangência estabelecidos no Edital nº 004/2012/PVCP/SPV-Anatel, com base nas informações declaradas pelas prestadoras à Superintendência de Controle de Obrigações – SCO , sujeitas à confirmação posterior por meio de fiscalização, tem-se a seguinte situação.

Foram atendidas 25.644 escolas rurais, sendo que 50,8% utilizam a tecnologia satelital com terminais VSAT (Very Small Aperture Terminal) e 49,2% utilizam outras subfaixas de radiofrequências (tecnologia celular). A tabela abaixo detalha os dados.

 

                                                                   

Quanto à oferta de acessos individuais na área rural, todas as prestadoras estão ofertando o STFC para as conexões de voz e o SCM para as conexões de dados, nos termos do Edital. A CLARO declarou à SCO que tinha 01 (um) cliente em fase de instalação; a OI declarou que tinha 103 (cento e três) solicitações em sua área e 363 (trezentos e sessenta e três) na área de outras prestadoras; a TIM declarou que havia 01 (um) cliente em fase de instalação e a TELEFONICA declarou atender 33 (trinta e três) mil assinantes nos distritos e vilas.

Observa-se que a subfaixa de 450 a 470 MHz, até o momento, vem sendo pouco utilizada. A TELEFONICA informou que ativou ERB operando na subfaixa com o objetivo de realizar testes e desenvolver capacitação interna. Por sua vez a CLARO informou ter implantado 94 (noventa e quatro) ERBs que operam na referida subfaixa e outras 107 (cento e sete) que estão em fase de implantação, segundo os dados abaixo. No entanto, enfatizou que não há terminais de acesso sendo utilizados com a infraestrutura instalada devido à falta de fornecedores.

                                                                 

Fonte: Prestadoras

As prestadoras OI e TIM não apresentaram informações sobre ativação de ERB na subfaixa de 450 a 470 MHz.

A partir de informações disponíveis no Sistema de Serviços de Telecomunicações – STEL, 203 (duzentos e três) estações estão ativas na subfaixa de 450 a 470 MHz. É possível concluir que os dados cadastrais estão aderentes àquelas informações prestadas pelas empresas. Embora tenha a maior quantidade de ERBs instaladas, a CLARO informou que o serviço não está sendo prestado devido à falta de equipamentos terminais homologados pela Agência. A prestadora atribui o fato à ausência de interesse dos fabricantes.

                                                                   

Fonte: STEL – Anatel

Os mapas abaixo mostram a distribuição das antenas cadastradas no STEL pelas regiões brasileiras com a maior quantidade de estações e uma predição de cobertura ajustada para a tecnologia 4G feita no software Mosaico/Spectrum-E.

Predição para a Região Norte:

 

                       

 

Predição para a Região Nordeste:

                           

 

Na região Centro-Oeste, nenhuma estação foi ativada.

Por sua vez, nas regiões Sudeste e Sul há estações ativadas nos Municípios de Cunha - SP, Paty do Alferes – RJ e Florianópolis – SC.

Conforme os dados apresentados, quase todas as estações foram implantadas pela CLARO, sendo a OI a única prestadora que não ativou nenhum equipamento na subfaixa de 450 a 470 MHz, vide tabela abaixo.

                                                   

Uma vez apresentado o cenário de utilização da subfaixa no Brasil e no mundo, passa-se a alguns detalhes sobre a disponibilidade de equipamentos para a utilização na subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz com a tecnologia LTE.

A figura abaixo foi extraída do Sistema de Gestão de Certificação e Homologação – SGCH, em consulta realizada em 19/09/2016 e mostra que oito equipamentos estão homologados, sendo duas estações terminais de acesso. Além dos equipamentos da empresa Trópico, que estão registrados no Sistema como sendo da empresa WxBR, há outros cinco homologados de três outros fabricantes.

Segundo informações extraídas do site na Internet da empresa WxBR, a empresa oferece solução LTE para ambiente rural. Esta é sua apresentação:

“A solução WxBR LTE na frequência de 450 MHz atende a demanda por banda larga e serviços de voz nas zonas rurais e suburbanas, permitindo o acesso a uma gama crescente de oferta de serviços aos novos usuários.  A banda de 450 MHz foi recentemente padronizada pelo 3GPP (organismo internacional que gera as normas técnicas para a tecnologia LTE - http://www.3gpp.org/), sendo importante alternativa para o atendimento de áreas rurais e remotas, dada sua maior eficiência de cobertura.

A WxBR é uma das primeiras empresas a oferecer esta solução em nível global.  O sistema combina as vantagens da plataforma tecnológica das redes móveis 4G, que garantem maior velocidade, com a cobertura expandida proporcionada pela faixa de 450 MHz. Nessa frequência, o raio de cobertura das estações radiobase aumenta significativamente, necessitando menos equipamentos e diminuindo os investimentos iniciais e custos de operação.  Comparada a outras frequências, como 700 MHz, 850 MHz, 1.800 MHz e 2.500 MHz, a banda de 450 MHz requer uma quantidade de estações rádio-base significativamente menor para o atendimento de uma dada área, como por exemplo, a metade da quantidade para as frequências mais baixas (700/850 MHz), e até vinte vezes menos estações rádio-base quando comparada com as frequências mais altas (1.800/2.500 MHz).

A Estação Rádio Base (eNodeB) WxBR LTE 450 MHz utiliza empacotamento totalmente externo (outdoor).  Ou seja, o equipamento é instalado no alto da torre, sem necessidade de conexão com módulos internos que requerem ambientes protegidos e climatizados.  Este tipo de equipamento propicia uma instalação chamada de zero-footprint, com significativas reduções nos custos de instalação e operação da rede.  Para os usuários dois modelos de terminais são oferecidos, um modelo indoor com ponto de acesso Wi-Fi e porta de voz integrados, e um modelo outdoor para usuários em condições desafiadoras de cobertura”.

No entanto, cabe destacar que, de acordo com informações da prestadora CLARO, alguns testes foram realizados com os terminais de acesso da WxBR em sua rede e alguns problemas técnicos teriam ocorrido, estando ainda pendentes de solução.

Ademais, é importante mencionar o Processo SEI 53500.018461/2016-30, que apresenta um pedido de realização de testes com LTE na frequência de 450MHZ em escolas públicas de Brasília/DF por parte do CPqD. A requisição para testes tem o nº 43299 e o período informado foi de 05/09/2016 a 03/11/2016, conforme abaixo:

“O CPqD é uma entidade de pesquisa e desenvolvimento atuando na área de TIC. Desde 2010, a empresa vem recebendo investimentos para o desenvolvimento da tecnologia LTE no Brasil. Em 2013 foi iniciado o Projeto LTE450 que visa a criação de equipamentos de infraestrutura de acesso como estações rádio base e terminais CPEs para fomentar a indústria nacional. Em outros países, a primeira rede comercial LTE 450 MHz entrou em operação em 2014, na Finlândia, cobrindo 99,9% da população finlandesa. Inicialmente os serviços foram para o setor logístico e governamental e está planejado levar banda larga para as mais de 700.000 casas de veraneio localizadas nas áreas remotas daquele país. No Brasil, somente testes e demonstrações vem ocorrendo nos últimos anos. Esta solicitação à Anatel visa a implantação de uma rede de teste para atendimento de escolas públicas e promover a tecnologia nacional para empresas e órgãos governamentais interessadas do centro oeste por um período de 2 meses (05/set/2016 até 03/nov/2016).Os testes visam avaliar também diversos aspectos da tecnologia como cobertura, vazão, qualidade de serviço, experiência do usuário e transporte de aplicações relevantes para o setor público educacional do DF.Serão implantados 1 site (2 setores) e 3 terminais CPEs fixas/nomádicas em escolas da região de Brasília-DF. Está sendo solicitado a operação na banda de 450 MHz FDD conforme resolução Anatel 558/2010, nas frequências de 452,5 - 457,5 MHz para o canal de retorno e 462,5 - 467,5 MHz para o canal direto. O tipo de licença solicitada é para fins científicos e experimentais.

Esta solicitação visa apoiar o desenvolvimento e testes de campo de um sistema banda larga móvel baseado na tecnologia LTE (4G) em 450 MHz (Banda 3GPP 31). O sistema irá prover conectividade para escolas públicas em ambiente suburbano e rural, possibilitando a execução de aplicações de gestão escolar, educativas e de apoio ao ensino. Na etapa inicial, os equipamentos serão preparados e testados nos laboratórios do CPqD em ambiente confinado para validação dos equipamentos e ajustes de configuração. Em seguida, os equipamentos serão embarcados e instalados na cidade de Brasília – DF para que então o teste em campo seja executado por um período de 2 meses, aproveitando assim o período letivo do segundo semestre o ano, desde 05/set/2016 até 04/nov/2016.A solicitação contempla a instalação de 2 estação rádio base e 3 terminais fixos, operando no espectro FDD de 450 MHz conforme Resolução Anatel 558/2010. As estações rádio base e terminais estão homologados na Anatel conforme certificados de homologação:Nº 2785-14-5720, Nº 3370-14- 5720 e Nº 3469-14-5720.O teste em campo, motivado pelo relevo satisfatório do Centro Oeste, é essencial pois a tecnologia LTE em 450 MHz poderá alcançar um raio de cobertura de dezenas de quilômetros e atender escolas rurais, estando assim aderente às exigências do Leilão do 4G de 2012. Os resultados do teste visam avaliar aspectos como cobertura, vazão, atraso, qualidade de serviço e satisfação dos contemplados com o serviço banda larga 4G.Os experimentos relacionados com esta solicitação referem-se aos testes em campo de um sistema de comunicação banda larga sem fio, baseado na tecnologia LTE (4G), cuja operação ocorre na faixa de 450 MHz (Anatel 558/2010).

A empresa CPqD afirma que criou o Projeto LTE 450 que visa a criação de equipamentos de infraestrutura de acesso como estações rádio base e terminais CPEs para fomentar a indústria nacional. Entretanto, conforme se verifica no supracitado processo, a solicitação foi reprovada pela Anatel (ORLE) em 23/08/2016, sob a seguinte justificativa: “Informamos não ser possível a autorização de UTE na faixa pretendida na região, visto que existem diversas estações licenciadas nas proximidades, principalmente em 454-455 MHz e 465-466 MHz”.

iii.PARECER DA PROCURADORIA

No tocante ao Parecer da Procuradoria Federal Especializada da Anatel, cabe ressaltar que a avaliação realizada por esta área técnica, nos termos do Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR, está em linha com a avaliação realizada pelo Órgão opinativo, quanto à alegação das prestadoras de que o Edital não vedaria o uso da tecnologia satelital, havendo restado evidenciado que a mesma não deve prosperar. A seguir são reproduzidos alguns trechos do Informe nos quais se esclarece a questão:

“5.64.    O edital facultou às proponentes responsáveis pelas obrigações rurais o atendimento com qualquer serviço objeto do certame e com qualquer radiofrequência detida pela prestadora, em uma nítida mensagem de que o interesse público seria a conexão de voz e dados para as pessoas residentes das áreas rurais e as escolas públicas também situadas nas mesmas áreas. Veja redação do item 8.2 do Anexo II – B do edital:

“8.2. Para o  atendimento  dos  Compromissos  de Abrangência  de  que  trata  o  item  8,  as  Proponentes vencedoras poderão utilizar de Radiofrequências de 451 MHz a 458 MHz / 461 MHz a 468 MHz ou outras Subfaixas para as quais já detenha Autorização de Uso de Radiofrequência”.

5.65.         Comprova-se o fato, ao analisar os outros editais da Agência, que, sempre associava-se os compromissos de abrangência ao uso efetivo do espectro radioelétrico licitado. Nos compromissos rurais do Edital 4G admite-se inclusive a devolução da subsubfaixa de 450 a 470 MHz, caso a prestadora não venha a utilizá-lo dentro de um prazo pré-estabelecido, conforme item 8.2.1 abaixo:

“8.2.1. Transcorridos 36 (trinta e seis) meses a partir do marco inicial disposto no item 3 sem que haja ativação de serviços nas Subfaixas de Radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz / 461 MHz a 468 MHz outorgadas  como  consequência  deste  Edital,  as  Proponentes  se  comprometem  com  a  renúncia  da autorização de uso das referidas radiofrequências (ou seja, de 451 MHz a 458 MHz / 461 MHz a 468 MHz), sem prejuízo das obrigações dispostas no item 8”.

5.66.               Sabemos que o atendimento rural por meio de tecnologia terrestre atende claramente ao Plano Geral de Regulamentação - PGR. É certo que existem áreas que, do ponto de vista econômico ou operacional, só podem ser atendidas por meio de tecnologia satelital, mas o Edital de Licitação n.º 004/2012 buscou focar as obrigações exatamente nas áreas possíveis de serem atendidas com tecnologia terrestre. Neste diapasão, as áreas que não foram contempladas no Edital são exatamente aquelas as quais seriam melhores atendidas com satélite, sendo exatamente por isso que não fizeram parte do Edital.

5.67.  O fato do Edital permitir o uso de outras subfaixas para as quais a prestadora já tenha autorização reflete a intenção do Regulador de deixar a própria operadora decidir qual melhor meio e faixa de radiofrequência para prover o melhor serviço, dentro dos critérios de qualidade e preço regularmente estabelecidos.

5.68.           Nesta seara, salienta-se que a área técnica fez os cálculos do plano de negócio e estruturou os compromissos da área rural com base no melhor uso dos recursos disponíveis, qual seja, a faixa de 450 MHz, com a tecnologia disponível à época. Desnecessário ressaltar a falta de lógica que seria se pensar em um cenário de atendimento à área rural com satélite, vez que é de conhecimento público que as capacidades oferecidas e a qualidade da conexão, além dos preços, são incompatíveis com o que o certame determinou ser a oferta ao usuário final.

5.69.               Os itens 4.7  e 9.7  do Edital indicam de forma clara que as subfaixas permitidas são aquelas detidas pelas proponentes vencedoras. Sendo assim, exclui-se a utilização da solução satelital, uma vez que nenhuma das vencedoras detém o direito de ocupação de posições orbitais notificadas pelo Brasil e a consignação das radiofrequências associadas, embora até haja outras empresas do mesmo grupo com tais autorizações, como por exemplo, a Star One, que é do grupo Embratel/Claro.

5.70.          Na contramão do que defende as operadoras, de que o provimento de capacidade espacial está no rol das faixas de radiofrequência outorgadas a elas, o oferecimento de recursos de órbita e espectro radioelétrico à prestadora de serviços de telecomunicações só pode ser realizado pela detentora do direito de ocupação de posições orbitais notificadas pelo Brasil. Desta forma, resta claro que as proponentes vencedoras precisam contratar os serviços de satélite de outras empresas para a prestação dos serviços STFC ou SCM, para o atendimento ora pretendido”.

Entretanto, verifica-se a partir do Parecer, que a d. Procuradoria assume posicionamento totalmente contrário ao uso provisório da tecnologia satelital para o atendimento das obrigações do edital em análise para as áreas rurais do país.

Quanto a tal ponto, a posição que a área técnica ainda sustenta, fundamentada nas razões contidas no Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR, é a de que se reconheça a possibilidade de estabelecimento de uma etapa transitória de atendimento dos compromissos por meio da tecnologia satelital, de forma complementar à tecnologia terrestre, de modo a reduzir impactos para o usuário final. Isto porque um cenário em que não se admita a utilização de satélite como solução provisória pode resultar numa situação de não atendimento de usuários e escolas que hoje têm o acesso aos serviços suportado por tal meio. Ou seja, trata-se de considerar o atendimento satelital como etapa intermediária rumo ao cumprimento integral da obrigação.

Outro ponto a ser considerado é o comportamento mercadológico no que concerne à evolução tecnológica. Isso porque a tecnologia CDMA (Code Division Multiple Access) entrou em declínio, sendo, para a maioria dos casos, substituída pelo LTE. Entretanto, ao contrário de outras faixas mais comerciais (700 MHz, 2,5 GHz), tal sucessão não se deu em tempo tão ágil para a subfaixa de 450 a 470 MHz, de modo que a tecnologia LTE na subfaixa encontra-se ainda em fase embrionária. Também há de se enfatizar a sinalização apresentada pelas prestadoras do aumento da oferta de capacidade satelital nos próximos anos, principalmente pela banda Ka, o que permite a oferta de conexões de dados com taxas de transmissão mais elevadas, o que está aderente aos compromissos do Edital a partir de 2017. Tudo isso reforça o entendimento da área técnica de estabelecer uma etapa transitória de atendimento dos compromissos por meio da tecnologia satelital.

É certo que, ao participar do processo licitatório, as prestadoras já haviam precificado suas obrigações, arcando com os riscos inerentes para o efetivo cumprimento dos compromissos ali impostos, quando aderiram voluntariamente ao certame. Todavia, tal como foi colocado no supracitado informe, restou claro que o edital foi elaborado sobre as premissas e cálculos do atendimento com a subfaixa de 450 a 470 MHz com a tecnologia CDMA e que a tecnologia subsequente, qual seja, LTE, surgiu depois, justamente no período em que começaram a vencer os primeiros prazos do atendimento e de cobertura. Há de se destacar igualmente que antes do vencimento das primeiras metas, a Agência já havia recebido as indagações das prestadoras sobre o uso da tecnologia satelital.

Nessa esteira, reafirmamos e concordamos com o Órgão Jurídico no sentido de que a admissão do uso do satélite para atestar de forma definitiva o cumprimento das obrigações do Edital corresponderia a alterar suas disposições. Ocorre que, em função do cenário atual de utilização da subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz no Brasil e no mundo, bem como do interesse público existente para o cumprimento integral das metas para as áreas rurais, a área técnica reitera sua sugestão de definição de um período de transição durante o qual pode ser feito o atendimento por tecnologia satelital, como forma de evitar maiores prejuízos aos usuários atuais, caminhando-se no sentido da solução definitiva por tecnologia terrestre.

Faz-se razoável que tal transição seja acompanhada pelas áreas técnicas da Agência, de forma conjunta, a partir da apresentação de Planos de Ação pelas prestadoras, apontando-se especialmente o cronograma e as formas de atendimento, bem como a utilização ou não da subfaixa de 450 a 470 MHz em cada um dos municípios constantes dos compromissos. Registra-se oportunamente que a exigência de subscrição desses Planos por diretor estatutário das prestadoras, bem como sua limitação temporal a um prazo de duração máxima de 2 (dois) anos podem garantir de forma mais acurada sua efetividade, evitando-se margem para indefinições.

Nota-se que, caso o entendimento e a correspondente deliberação do Conselho Diretor a respeito da questão sejam aderentes ao posicionamento da Procuradoria Federal Especializada quanto à necessidade de sancionamento das prestadoras, o uso complementar da tecnologia satelital realizado deverá ser considerado quando da análise da conduta no âmbito das hipóteses previstas no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas – RASA, consideradas especialmente as previsões contidas em seu art. 20.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, verifica-se que as conclusões apresentadas no Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR mostram-se acertadas e considerando que: i) ainda persiste dificuldade técnica de utilização do LTE-450 no Brasil nesse momento; ii) há claros sinais de desenvolvimento da solução, indicando a sua viabilidade no curto prazo; iii) faz-se necessário prazo razoável de tempo para que se possa construir uma rede terrestre em nível nacional; e iv) a disposição do item 5 do Edital (atendimento às escolas rurais) deve ser sujeita às mesmas condições do item 4, devendo portanto ter o mesmo tratamento, sugere-se, ao Conselho Diretor, a adoção das seguintes premissas para deliberação da questão:

conhecimento do Recurso Administrativo interposto pela Telefônica, em face do Despacho Decisório n.º 5.961/2014-COUN/SCO/Anatel, para no mérito, negar-lhe provimento;

permissão do uso complementar e temporário, de tecnologia satelital para o atendimento dos compromissos do Edital nº 004/2012, itens 4 e 5 e subitens, para a área rural, incluindo escolas, em virtude da realidade demonstrada a respeito do desenvolvimento dos equipamentos necessários para o uso do LTE em escala global na subfaixa de 450 a 470 MHz e pela necessidade de evitar maiores prejuízos aos usuários, principalmente daqueles que já encontram-se atendidos;

limitação a um prazo de 2 (dois) anos para a construção de rede terrestre para adimplemento das obrigações, considerado o atual vácuo de tecnologia, a sinalização de aumento da oferta de capacidade satelital, acima mencionados, e a extensão nacional da obrigação posta7;

apresentação, pelas prestadoras, em até 60 dias após decisão do Conselho Diretor, de um Plano de Ação, subscrito por diretor estatutário, com duração máxima de 2 (dois) anos contendo: i) a forma de atendimento dos compromissos, indicando, por município,  a opção da empresa de utilizar ou não a subfaixa de  450 a 470 MHz para atingir a cobertura por meio de tecnologia terrestre; ii) cronograma de implantação e  iii) demais informações suficientes para garantir o efetivo uso de solução terrestre, incluindo escolas, nos termos do Edital e com capacidade suficiente para garantir o cumprimento do item 4.4 e 5.4 do Anexo II-B do Edital;

as informações prestadas no âmbito do Plano de Ação, e sua implementação, deverão constituir insumo para avaliação da Agência a respeito da utilização ou não da subfaixa de radiofrequências de 450 a 470 MHz, em processo específico, no qual se apreciarão as consequências de tal situação para a outorga da subfaixa, não excluída a avaliação de hipótese de sua autorização, em caráter secundário, para outros prestadores;

garantia de que o uso temporário e complementar da capacidade satelital não poderá onerar o usuário com preços além daqueles definidos no Edital; observando ainda que os terminais deverão ser oferecidos a preços equivalentes àqueles correspondentes aos das soluções terrestres;

o uso provisório e temporário de tecnologia satelital não isenta as prestadoras das demais obrigações do Edital, principalmente a da cessão de infraestrutura terrestre, conforme item 9 do certame (do compromisso de construção e de disponibilização de infraestrutura civil e de transporte);

rejeição da proposta da operadora TIM no que essa identifica como “conceito de fruição do serviço”, por afrontar diretamente o compromisso assumido na licitação quanto à instalação de infraestrutura mínima que permita o atendimento de eventual solicitação de instalação de acesso fixo dentro do prazo regulamentar, ou seja, 90 dias;

retenção de toda e qualquer apólice de seguro de garantia de execução dos compromissos vinculados à área rural, até que o uso de tecnologia satelital seja substituído integralmente e aqueles estejam efetivamente atendidos com tecnologia terrestre;

garantia de que não seja descontinuado o atendimento de qualquer consumidor ou escola atualmente atendidos pela solução satelital, até a devida migração para a solução terrestre.

A apresentação de Plano de Ação visa privilegiar o interesse público e buscar benefícios para todas as partes envolvidas, principalmente aos consumidores e escolas, que, caso tenham o sinal do satélite suspenso, serão privados do serviço atualmente prestado.

Por fim, caso o entendimento e a correspondente deliberação do Conselho Diretor a respeito da questão endossem o posicionamento da Procuradoria Federal Especializada quanto à necessidade de sancionamento das prestadoras, há de se contemplar a premissa de que o uso complementar da tecnologia satelital realizado deverá ser considerado quando da análise da conduta no âmbito das hipóteses previstas no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas – RASA, consideradas especialmente as previsões contidas em seu art. 20.

 

Referências no texto:

1 - Coverage Comparasion of IMT-2000 Systems at Various Frequency Ranges, Including 450 MHz – Radiocommunication Study Groups, 11/06/2001.

2 - Item 4.3.5 do Estudo para Determinação do Preço Público de Autorizações do SCM, SMP e STFC, bem como Outorga de Segmentos de Radiofrequências na Subfaixa de 2500 MHz a 2690 MHz e/ou na subfaixa de 451 MHz a 458 MHz e 461 MHz a 468 MHz.

3 - Consulta em http://www.cdg.org/resources/cdma_stats.asp, na data de 19/09/2016.

4 - Consulta em https://www.telegeography.com/products/commsupdate/articles/2014/11/14/alcatel-lucent-rolling-out-lte-450-for-net-1-ice-net-in-sweden-norway-denmark/.

5 - Consulta em http://450alliance.org/newsroom-events/tele2-launches-lte-450-network-moscow-region/.

6 - Consulta em http://450alliance.org/newsroom-events/vimpelcom-launches-lte-450mhz-armenia/.

7 - Há de se considerar que os Termos de Autorização decorrentes do Edital 004/2012 foram expedidos em outubro/2012, ao passo que em 31/12/2015, todos os municípios já deveriam estar atendidos, com ofertas de 256kbps/128kbps. Em outras palavras, foram concedidos originalmente pouco mais de 3 (três) anos para a construção de toda a rede terrestre. Nos termos editalícios, por sua vez, as prestadoras teriam pouco mais de 1 (um) ano para construção da rede, com de ofertas de 1Mbps/256kbps, caso se mantivesse o prazo de 31/12/2017 proposto no Informe nº 107/2015/COUN/SCO/PRUV/SPR.

CONCLUSÃO

Propõe-se o encaminhamento do presente Informe ao Conselho Diretor, em resposta à diligência prevista no Despacho Ordinatório SEI nº 0785060.


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Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, Substituto(a), em 19/10/2016, às 09:10, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, Substituto(a), em 19/10/2016, às 09:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Karla Crosara Ikuma Rezende, Superintendente de Controle de Obrigações, em 19/10/2016, às 09:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Ronaldo Neves de Moura Filho, Gerente de Controle de Obrigações de Universalização e de Ampliação do Acesso, em 19/10/2016, às 09:44, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Marques da Costa Jacomassi, Gerente de Universalização e Ampliação do Acesso, Substituto(a), em 19/10/2016, às 09:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Domingos Sávio Bessa Viana, Especialista em Regulação, em 19/10/2016, às 09:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Tiago Braga Borgo, Gerente de Controle de Obrigações de Universalização e de Ampliação do Acesso, Substituto(a), em 19/10/2016, às 11:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Documento assinado eletronicamente por Sidney Azeredo Nince, Especialista em Regulação, em 19/10/2016, às 11:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.


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Referência: Processo nº 53500.025122/2014-48 SEI nº 0896853