Voto nº 41/2019/EC

Processo nº 53500.006207/2015-16

Interessado: Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

CONSELHEIRO

EMMANOEL CAMPELO PEREIRA DE SOUZA

EMENTA

REGULAMENTO DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES (RQUAL). REAVALIAÇÃO DO ATUAL MODELO DE GESTÃO DE QUALIDADE. PREVISÃO EM AGENDA REGULATÓRIA.

Reavaliação do atual Modelo de Gestão de Qualidade dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo prevista na Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2015-2016.

Proposta final do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL.

REFERÊNCIA

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT);

Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 – Lei de Processo Administrativo (LPA);

Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013 – Regimento Interno da Anatel;

Processo nº 53500.023162/2014-55 – Proposta de Regulamento de atendimento, registro, tratamento e acompanhamento, pela Agência Nacional de Telecomunicações, das solicitações dos usuários de Serviços de Telecomunicações;

Processo nº 53500.002609/2015-33 – Proposta de Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP;

Agenda Regulatória 2015-2016, aprovada por meio da Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015, do Conselho Diretor da Anatel

Produto II.1 da Consultoria contratada junto à UIT - Benchmark Internacional - (SEI nº 0450291) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0450293);

Produto II.2 da Consultoria contratada junto à UIT - Análise Comparativa - (SEI nº 0319265) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0319270);

Produto II.3 da Consultoria contratada junto à UIT - AIR - (SEI nº 0563884) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº 0563886);

Sumário Executivo - (SEI nº 0617322)

Acórdão nº 238/2016-CD, que aprova a Consulta Pública do RDISP e direciona o tratamento conjunto na revisão do Modelo de Gestão da Qualidade;

Consulta Pública n.º 16/2016 – Consulta Pública do Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP; e

Acórdão nº 2333/2016 – Tribunal de Contas da União.

RELATÓRIO

DOS FATOS

Trata-se de análise da versão relativa à proposta de novo Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, após a avaliação das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29, de 7/11/2017 (SEI nº 2082822), e das contribuições feitas pela Procuradoria Federal Especializada por meio do Parecer n° 00960/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 15/03/2019 (SEI nº 3927003​).

A motivação e o embasamento inicial do presente processo constam em detalhes no Informe nº 62/2016/SEI/PRRE/SPR (SEI nº 0528161) e no Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR (Produto II.3 da Consultoria contratada junto à UIT - AIR - SEI nº 0563884), nos quais foram apreciados todos os indícios de problemas relacionados ao aperfeiçoamento do Modelo de Gestão da Qualidade, constatados pelas áreas envolvidas da Agência.

Na RCD nº 837, o Conselho Diretor aprovou a realização de Consulta Pública do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações, com base na Análise nº 205/2017/SEI/IF (SEI nº 1850781), conforme Acórdão nº 519, de 7/11/2017 (SEI nº 2082762).

Em 23/11/2018, foi encaminhado à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE-Anatel) o Informe nº 103/2018/PRRE/SPR (SEI nº 3108719), que analisou as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 29/2017 (SEI nº 2082822).

Em 15/03/2019, a PFE juntou o Parecer n° 00960/2018/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 3927003).

A área técnica analisou as sugestões da PFE-Anatel, por meio do Informe nº 97/2019/COQL/SCO, de 22/3/2019 (SEI nº3955339).

Em 28/3/2019, o processo foi sorteado para relatoria do Conselheiro Aníbal Diniz.

Na RCD nº 875, realizada em 5/9/2019, o Conselheiro Aníbal Diniz apresentou a Análise nº 218/2019/AD (SEI nº 4478830), propondo (i) aprovar o Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações - RQUAL, na versão constante do documento SEI nº 4582003, e (ii) que no âmbito do Grupo a ser coordenado por um Conselheiro, sejam promovidos eventos de divulgação da nova forma de acompanhamento da qualidade dos serviços de telecomunicações, com o devido suporte da APC para a divulgação nos meios adequados.

Tendo em vista o teor da análise feita pelo Conselheiro Aníbal Diniz, na mesma RCD, solicitei vista dos autos para melhor compreensão da proposta apresentada e dos ajustes sugeridos pelo Conselheiro Relator. 

Em 21/11/2019, por meio do Memorando nº 232/2019/OV (SEI nº 4923706), o Ouvidor expôs alguns pontos que entende que devem ser considerados na proposta de minuta de Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL.

Em 9/12/2019, o SindiTelebrasil juntou a Nota Técnica nº 3/2019 (SEI nº 5004801), na qual reforça argumentos antes trazidos sobre a proposta de Regulamento.

Para um relato pormenorizado dos fatos ocorridos no processo, reporto-me à análise do Relator (SEI nº 4478830). 

É o que importa relatar.



DO VOTO

Cuida o presente Voto de análise da proposta de Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – RQUAL, apresentada pelo Conselheiro Relator Aníbal Diniz, constante da Análise nº 218/2019/AD (SEI nº 4478830).

Possuo entendimento coincidente com o do Relator no que concerne a alguns tópicos trazidos em sua Análise. No entanto, esclareço de antemão que somente tratarei no presente Voto temas relevantes ou que divirjo da proposta do Relator. 

Diante da complexidade da matéria e da necessidade de organizar a apresentação da minha análise, o presente Voto será particionado em tópicos, na ordem apresentada pelo Regulamento, momento em que manifestarei minha posição sobre os principais pontos apresentados na Consulta Pública nº 29, de 7/11/2017 (SEI nº 2082822) e na proposta apresentada pelo Conselheiro Relator.

DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS

O Título constante da minuta de Regulamento denominado "Das Disposições Iniciais", nos termos do presente voto, engloba os seguintes capítulos, que serão tratados em sequência:

Dos Objetivos e da Abrangência;

Dos Princípios; e

Das Definições.

Dos Objetivos e da Abrangência

Como demonstra o Conselheiro Relator, o Regulamento restringe a aplicação dos mecanismos de gestão da qualidade àquelas prestadoras que tenham ofertas aos consumidores no varejo, tendo sido recebidas contribuições na Consulta Pública para excluir os grandes clientes da abrangência do RQUAL, cujos contratos têm cláusulas específicas de SLA (Service Level Agreement). 

A título de esclarecimento, o Service Level Agreement (SLA) ou Acordo de Nível de Serviço (ANS) refere-se à especificação, em termos mensuráveis e claros, de todos os serviços que o contratante pode esperar do fornecedor na negociação.

Data vênia, como a área técnica deixou bem claro que a abrangência do Regulamento está centrada no mercado de varejo, sugiro manter os exatos termos propostos pós consulta pública:

Art. 1º (...)

§ 1º Os dispositivos deste Regulamento se aplicam a todas as prestadoras dos serviços dispostos no caput, em regime público ou privado, que tenham oferta desses serviços aos consumidores no varejo, por meio de rede própria, por meio de infraestrutura de terceiros, ou que prestam serviço na modalidade de Autorizada de Rede Virtual.

Quanto à definição de “Internet das Coisas – IoT”, prevista no artigo acima indicado, entendo pela sua exclusão.

Nos autos do Processo nº 53500.060032/2017-46, que versou sobre a Consulta Pública de reavaliação da regulamentação visando diminuir barreiras regulatórias à expansão das aplicações de Internet das Coisas e comunicações máquina-a-máquina, a Análise nº 84/2019/MM (SEI nº 4208862), aprovada por este Conselho Diretor por meio do Acórdão 398, de 2/8/2019 (SEI nº 4458285), determinou, em razão do princípio da eficiência, prever no RQUAL a exceção de não aplicação de suas regras aos dispositivos de IoT.

Tal encaminhamento, a meu ver, encontra-se endereçado no §5º do art. 1º da presente proposta (SEI nº 5004998), ao prever que “as obrigações previstas neste Regulamento não se aplicam a acessos destinados exclusivamente à conexão de dispositivos de Internet das Coisas – IoT”.

Contém no mesmo artigo, contudo, parágrafo que versa sobre a definição de IoT, construída com fulcro no Plano Nacional de IoT, aprovado pelo Decreto 9.854, de 25/6/2019, e submetida à Consulta Pública nº 39/2019. Inclusive, as contribuições recebidas encontram-se em análise pela área técnica, e a redação prevista naquela proposta, na qual a redação se espelhou, pode vir a sofrer alteração.

Assim, no intuito de se evitar definições diferentes para termos idênticos na regulamentação da Agência e, ainda, considerando que o art. 7º do RQUAL já prevê a adoção de definições constantes da regulamentação aplicável aos serviços de telecomunicações e não só das definições por ele trazidas, julgo não haver prejuízo ao bom entendimento da norma a exclusão da definição do termo IoT da minuta de Resolução (SEI nº 5004998).

De acordo com o Conselheiro Relator, a proposta de Regulamento abarca princípios de assimetria regulatória, ao não obrigar o seu cumprimento pelas Prestadoras de Pequeno Porte, sendo facultado a estas a participação no processo. Com isso, foi apresentada a seguinte redação na Análise nº 218/2019/AD (SEI nº 4478830):

Art. 4º Às Prestadoras de Pequeno Porte é facultada a participação no Grupo de Aferição da Qualidade - GAQ e a realização das medições.

Parágrafo Único. As Prestadoras de Pequeno Porte que tiverem interesse em participar do GAQ deverão pagar taxa mínima, com valor razoável e proporcional, a ser definido pelo grupo técnico.

Alinho-me à ideia apresentada, todavia, proponho a seguinte redação:

Art. 3º É facultado às Prestadoras de Pequeno Porte a participação no Grupo Técnico da Qualidade - GTQUAL e a realização das medições, com participação no rateio dos custos junto a ESAQ.

§ 1º A opção a que se refere o caput deverá ser formalizada junto ao GTQUAL.

§ 2º Os custos junto à ESAQ previstos no caput deverão ser razoáveis e proporcionais, conforme definido pelo GTQUAL.

Esclareço, portanto, que quando o Regulamento trata de Prestadoras abrangidas, nesta definição estão incluídas inclusive as prestadoras de pequeno porte que optarem por participar do GTQUAL, assim, será exigido o Regulamento de todas elas. Todavia, em alguns artigos acredito ser importante a confirmação desta abrangência, especificando que seria tanto a prestadora quanto as prestadoras de pequeno porte que optarem por participar do GTQUAL, nos termos do art. 3º da minuta de Resolução (SEI nº 5004998).

Das Definições

Quanto às definições que permeiam o tema da qualidade, o Conselheiro Relator da matéria realizou ajustes pontuais no texto e optou por uma simplificação no conjunto de definições a serem estabelecidas no Regulamento, tendo excluído os conceitos de (i) Qualidade de Serviço Entregue, (ii) Reclamações de usuários e (iii) Qualidade de Serviço Percebida, mantendo o de Qualidade com aderência ao exposto nas recomendações internacionais. 

Considero que tal simplificação é adequada, pois visa facilitar o entendimento dos termos referenciados ao longo do Regulamento. No entanto, faz-se necessário adequar as definições trazidas para os índices de qualidade estabelecidos, uma vez que essas faziam menção aos termos de Qualidade de Serviço Entregue e de Qualidade de Serviço Percebida. Além disso, há de se promover adequações ao longo da minuta de Regulamento em face à exclusão dos referidos termos.

Verifica-se ainda que o Relator propõe alterar a denominação de "ciclo de avaliação" para "ciclo de aferição". Neste item, considero pertinente manter proposta da área técnica, por entender que os processos envolvidos em tais ciclos não se restringem à aferição, cabendo também, ajustar o texto de modo a tornar claro que os ciclos de avaliação consistem na periodicidade de consolidação dos resultados do processo de aferição nos Índices definidos. Ademais, por considerar que o estabelecimento da periodicidade de cada Índice não condiz com o conteúdo a ser expresso no capítulo de definições, propus a exclusão de tal previsão.

Como a Anatel ainda não avaliou internamente os efeitos do Decreto nº 10.139, de 22/11/2019, que dispõe sobre a revisão e consolidação dos atos normativos inferiores a decreto, entendo pertinente excluir do rol de definições o "Despacho de Valores de Referência", transferindo o seu escopo para capítulo específico, como será apresentado mais a frente.

No tocante ao Grupo, proponho retornar sua denominação para "Grupo Técnico de Aferição da Qualidade (GTQUAL)", conforme proposto pela área técnica e abordado em tópico específico.

No que diz respeito aos índices, proponho dar nova redação às definições de (i) Índice de Reclamações do Usuário (IR), (ii) Índice de Qualidade do Serviço (IQS) e (iii) Índice de Qualidade Percebida (IQP), no intuito de facilitar a compreensão do que se trata cada um deles, no seguinte sentido:

Art. 7º Para efeito deste Regulamento, além das definições constantes na regulamentação aplicável aos serviços de telecomunicações, são adotadas as seguintes definições:

(...)

V - Índice de Reclamações do Usuário (IR): índice constituído pela agregação dos indicadores de Reclamação dos Usuários, estabelecidos no Anexo I deste Regulamento, e que representa medida do comportamento pós-consumo, aferida por meio das reclamações dos usuários registradas;

VI - Índice de Qualidade do Serviço (IQS): índice constituído pela agregação de indicadores de qualidade estabelecidos no Anexo I deste Regulamento, e que representa o nível de qualidade efetivamente entregue aos consumidores pelas prestadoras;

VII - Índice de Qualidade Percebida (IQP): índice constituído das notas resultantes da Pesquisa de Qualidade Percebida, na forma prevista no Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e Qualidade Percebida junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, ou outro instrumento normativo que vier a substituí-lo, que expressa a percepção do usuário quanto ao desempenho da prestadora na prestação do serviço;

(...)

Ademais, proponho retornar a definição de “processo de aferição” nos termos propostos pela área técnica por entender relevante para a adequada compreensão do modelo proposto e incluir definição referente a “indicadores informativos”, tendo em vista o uso de tal termo ao longo do Regulamento, conforme abaixo:

XII – Indicadores Informativos: Indicadores de qualidade que buscam aferir características complementares dos aspectos refletidos pelos Índices de Qualidade de Serviço, Reclamações dos Usuários e Qualidade Percebida do Serviço, estabelecidos no Anexo I deste Regulamento. 

Em relação à definição de Interrupção Massiva, proponho sua modificação para que seus aspectos operacionais possam ser melhor definidos no Manual Operacional. No entanto, sugiro que o ponto de partida dentro das discussões no GTQUAL seja a definição proposta pela área técnica, dado que já foi objeto de várias avaliações dentro do processo normativo. 

Por fim, sugiro ajustes textuais de modo a trazer mais clareza ao texto.

Pelo exposto, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998), proponho os seguintes ajustes às definições:

Retornar a definição de “processo de aferição” nos termos propostos pela área técnica por entender relevante para a adequada compreensão do Modelo de Qualidade;

Manter proposta da área técnica, definindo "Ciclo de Avaliação" e não ciclo de aferição como propõe o Relator. Ajustar o texto de modo a tornar claro que os ciclos de avaliação consistem na periodicidade de consolidação dos resultados do processo de aferição nos Índices definidos. Exclusão da previsão da periodicidade de cada Índice;

Excluir a definição de "Despacho de Valores de Referência", transferindo o seu escopo para capítulo específico; 

Retornar a denominação do Grupo para "Grupo Técnico de Aferição da Qualidade (GTQUAL)", conforme proposto pela área técnica;

Modificar a definição da Interrupção Massiva e encaminhar a discussão para o GTQUAL definir no Manual Operacional;

Dar nova redação às definições de (i) Índice de Reclamações do Usuário (IR), (ii) Índice de Qualidade do Serviço (IQS) e (iii) Índice de Qualidade Percebida (IQP), no intuito de facilitar a compreensão do que se trata cada um deles;

Incluir definição referente a “indicadores informativos” tendo em vista o uso de tal termo ao longo do Regulamento.

DO MODELO DE GESTÃO DA QUALIDADE 

O Título constante da minuta de Regulamento denominado "Do Modelo de Gestão da Qualidade", nos termos do presente voto, engloba os seguintes capítulos, que serão tratados em sequência:

Da Aferição de Indicadores e Consolidação dos Índices de Qualidade;

Do Selo de Qualidade;

Do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL);

Da Entidade de Suporte a Aferição da Qualidade (ESAQ);

Do Manual Operacional e do Documento que estabelecerá os Valores de Referência.

Da Aferição de Indicadores e Consolidação dos Índices de Qualidade

O Modelo de Gestão da Qualidade apresentado pela área técnica é composto por (i) um Índice de Qualidade do Serviço (IQS), a ser calculado com base em indicadores objetivos de relacionamento e de rede; (ii) um índice baseado nas reclamações registradas junto à Anatel, denominado de Índice de Reclamações (IR); (iii) um Índice de Qualidade Percebida (IQP), a ser calculado com base nos resultados da pesquisa de qualidade percebida realizada pela Anatel; e (iv) um conjunto de indicadores informativos.

Em relação à granularidade e periodicidade, a proposta prevê ciclos de avaliação semestrais para o IQS e o IR, a serem consolidados por município, e ciclos de avaliação anuais para o IQP, IQS e IR a serem consolidados por UF e nacionalmente.

Ao modelo proposto pela área técnica na minuta de Resolução apresentada ao Conselho Diretor (SEI nº 3953747), o Conselheiro Relator propôs alterações pontuais nos conjuntos de indicadores, mantendo as periodicidades, a granularidade e os índices a serem consolidados.

Nessa temática, a proposição é de que sejam mantidas as noções conceituais do modelo. De fato, é oportuno que sejam acompanhados os aspectos objetivos da qualidade do serviço em complemento aos subjetivos de percepção dos consumidores. Resta claro que as aferições objetivas permitem o monitoramento em menores períodos e recorte geográfico mais detalhado, ao passo que as aferições subjetivas permitem observar aspectos mais complexos de estimar por meio de indicadores objetivos (tais como os aspectos de cobrança e de qualidade de atendimento) e permitem avaliar a qualidade do ponto de vista do consumidor.

Portanto, conclui-se que a manutenção dos índices IQP e IQS é o que melhor atende o acompanhamento das diferentes perspectivas da qualidade. Complementarmente, compreende-se que alguns indicadores que buscam refletir a qualidade, embora não sejam componentes dos índices elencados, trazem relevantes informações à sociedade, devendo ser acompanhados e publicados pela Anatel. Portanto, considera-se pertinente também a manutenção da concepção de indicadores de qualidade informativos.

Por fim, o acompanhamento das manifestações dos consumidores nos canais de atendimento da Anatel permite identificar problemas experimentados que não estão sendo sanados pela comunicação com as prestadoras. Esta é uma informação referente à reação dos consumidores em face às questões não resolvidas, sendo, portanto, conveniente a manutenção do IR como elemento do modelo de monitoramento da qualidade.

Embora o Conselheiro Relator Aníbal Diniz tenha acompanhado a proposta da área técnica, propôs algumas mudanças na minuta do Regulamento, cabendo algumas considerações.

Mostrou-se pertinente o ajuste na redação constante do caput do artigo 9º da minuta apresentada pelo Relator (SEI nº 4582003), que trouxe mais clareza ao texto do Regulamento ao definir que a qualidade será aferida considerando o Índice de Qualidade de Serviços (IQS), o Índice de Reclamação dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP). Contudo, entendo pertinente também fazer menção aos indicadores por fazerem parte do modelo de aferição da qualidade.

Quanto à forma de aferição dos índices, nota-se que a área técnica optou por unificar os períodos de avaliação por recorte geográfico e não por índice, apresentando resultados semestrais para municípios e anuais para UF e Brasil. Assim, considero que o agrupamento por índices proposto pelo Relator torna a redação do dispositivo menos clara quanto à forma de aferição proposta. Assim, sugiro ajustar o texto em linha com a proposta encaminhada pela área técnica, pois permite melhor compreensão do modelo a ser adotado, nos seguintes termos:

Art. 8º A Qualidade da prestação dos serviços das prestadoras abrangidas por este Regulamento será aferida, para cada serviço, considerando os indicadores constantes do Anexo I deste Regulamento, o Índice de Qualidade de Serviços (IQS), o Índice de Reclamação dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP), nos termos definidos neste Regulamento, no Manual Operacional e no documento que estabelecerá os valores de referência, da seguinte forma:

§1º Serão aferidos em cada município, em ciclos de avaliação semestrais, o Índice de Qualidade do Serviço (IQS) e o Índice de Reclamações dos Usuários (IR).

§2º Serão aferidos em cada Unidade da Federação (UF) e nacionalmente, em ciclos de avaliação anuais, o Índice de Qualidade do Serviço (IQS), o Índice de Reclamações dos Usuários (IR) e o Índice de Qualidade Percebida (IQP).

(...)

Importa observar ainda que o Relator manteve proposta da área técnica prevendo a consolidação dos índices IQS, IR e IQP pela média ponderada dos acessos das prestadoras. No entanto, proponho que tal previsão seja excluída do texto, entendendo que dispositivos dessa natureza devam constar do Manual Operacional e do documento que estabelecerá os valores de referência previstos no Regulamento, pois possibilitam uma maior flexibilidade e estabilidade ao regramento, retirando do corpo do Regulamento questões que possam requerer alteração ou ajuste em razão da evolução natural e dinâmica do mercado. Ademais, a referida forma de cálculo pode não se mostrar a mais adequada em casos específicos, assim, ao fixá-la para os índices, pode-se acabar gerando resultados distorcidos ou não aderentes à realidade observada, comprometendo o modelo proposto para a qualidade. 

Entendo adequado que previsões referentes ao primeiro ciclo de avaliação e entrada em vigor dos instrumentos definidos no Regulamento estejam previstas em “Disposições Finais e Transitórias” como proposto pelo Relator, o que será abordado em tópico específico.

Adicionalmente, de forma a facilitar a compreensão do Regulamento, proponho mover alguns dispositivos constantes do capítulo denominado "Do Manual Operacional, da Coleta, Cálculo e Consolidação dos Indicadores" na minuta apresentada pelo Relator (SEI nº 4582003), para o tópico “Da Aferição de Indicadores e Consolidação dos Índices de Qualidade”, em razão da similaridade dos assuntos tratados.

Entre os dispositivos movidos, encontra-se a previsão referente à exclusão da coleta dos dados relativos aos horários e dias em que ocorrerem eventos de caso fortuito ou força maior. Verifica-se na minuta apresentada pelo Relator (SEI nº 4582003) que este altera o prazo proposto pela área técnica para 30 (trinta) dias. No entanto, considero que o prazo de 5 (cinco) dias inicialmente proposto pela área mostra-se adequado e suficiente para que as prestadoras comprovem a ocorrência dos eventos à Agencia. Ademais, um prazo muito alongado acaba por impactar a medição do indicador no período, que só refletiria o evento ocorrido em momento posterior, podendo comprometer a percepção dos usuários.

Por fim, proponho que os parágrafos movidos pelo Relator referentes (i) ao documento que estabelecerá os valores de referência e (ii) à possibilidade de aferir indicadores em granularidade inferior a municipal sejam realocados, inserindo o primeiro no capítulo específico que proponho incluir no Regulamento e o segundo, retornando ao anexo que contém os indicadores.

Ademais, em relação ao §4º do art. 8º da minuta em anexo (SEI nº 5004998) que define que serão aferidos os resultados de municípios que tiverem oferta comercial ao público em geral do respectivo serviço e prestadora, entendo cabível ajustar o texto de modo a facilitar a sua compreensão. A ideia do dispositivo é que o Regulamento visa aferir a qualidade da prestação dos serviços ao usuário, pois a oferta de serviços a clientes empresariais geralmente é realizada por meio de contratos em que o nível de serviço é livremente acordado entre as partes. Logo, entende-se pertinente especificar qual tipo de contrato empresarial o dispositivo busca excluir, uma vez que nem todo contrato empresarial possuirá nível de qualidade previamente pactuado, conforme a seguir:    

§ 4º Serão aferidos os resultados de municípios que tiverem oferta comercial ao público em geral do respectivo serviço e prestadora, não sendo consideradas operações dedicadas a contratos empresariais que possuam nível de serviço livremente acordado entre as partes, a contratos exclusivos para operações máquina-máquina ou cobertura exclusiva de rodovias.

Nos termos da proposta apresentada pela área técnica e acolhida pelo Relator, os indicadores de qualidade que compõem o Índice de Qualidade do Serviço (IQS), o Índice de Reclamações do Usuário (IR) e os indicadores informativos, encontram-se previstos no anexo do Regulamento.

Considero adequada a proposta neste ponto. Embora os serviços de telecomunicações estejam em constante evolução dada a dinamicidade do setor, podendo demandar alterações nos indicadores ora propostos para garantir a efetividade da regulamentação, não se vislumbra que os referidos indicadores percam sua funcionalidade no curto a médio prazo.

​Os indicadores sugeridos pela área técnica foram debatidos em Consulta Pública e se mostraram suficientes, no momento atual, para a avaliação da qualidade dos serviços abarcados por este Regulamento. Assim, não considero necessário que o instrumento que prevê tais indicadores seja mais flexível.

Embora traga agilidade tais indicadores constarem em instrumento como o Manual Operacional, que será expedido pelo GTQUAL, entendo que se trata de aspecto político-regulatório que requer aprovação do Conselho Diretor. 

Ademais, mesmo que se observe uma dinamicidade nos parâmetros para compor o IQS, é fato que as alterações não devem ser recorrentes e espaçadas em pouco tempo, em prol da estabilidade regulatória e da segurança jurídica. Também devem ser objeto de discussão com os regulados (no GTQUAL) e também com a sociedade (por meio de Consulta Pública).

Assim, quando necessário, o GTQUAL poderá propor alterações ao anexo da Resolução para excluir ou alterar algum deles, bem como incluir novos indicadores.

Em linha, ​proponho ajustes nas descrições dos indicadores constantes das tabelas em anexo ao Regulamento, de modo a tornar mais fácil a compreensão do que cada indicador busca expressar, ainda que não esteja prevista a fórmula de cálculo, pois, em relação aos detalhamentos das fórmulas de cálculo dos indicadores, procedimentos de coleta, processamento e agregação dos dados, mantém-se o entendimento proposto pela área técnica e pelo Conselheiro Relator de que devem constar no Manual Operacional.

No que tange ao estabelecimento do conjunto de indicadores de qualidade a serem aferidos, cabe ressaltar que os aspectos de qualidade da rede podem ser subdivididos em: (i) cobertura; (ii) acessibilidade; (iii) disponibilidade; (iv) retenção e (v) integridade. No mesmo relatório, foi explanado que os indicadores de rede podem ser interpretados como a representação da qualidade relacionada a cada aspecto. Ou seja, cada indicador pode ser associado ao aspecto correspondente.

Em relação ao indicador denominado “Eficiência de Chamadas”, observa-se que são consolidados os aspectos de acessibilidade e de retenção, os quais podem ser afetados por diferentes problemas da rede de telefonia móvel, tais como capacidade instalada e área de cobertura. A agregação desses aspectos poderia fazer com que problemas relativos à retenção sejam ocultados pelo bom desempenho no aspecto de acessibilidade e vice-versa.

Assim, tendo em vista que os indicadores de qualidade propostos serão utilizados para compor o Índice de Qualidade do Serviço, em observância às boas práticas internacionais, considerando a essencialidade do serviço de telefonia móvel e o fato de que tais indicadores refletem características necessárias à fruição deste serviço, proponho que sejam aferidos indicadores distintos para acesso e queda de chamadas.

A respeito do indicador de "cumprimento da velocidade contratada" verifica-se que as contribuições sugeriram a exclusão do indicador, ou a exclusão do SMP do cômputo do indicador em virtude das características do serviço móvel. Embora tais contribuições não tenham sido acatadas, entendo que cabem ponderações.

No formato proposto, o indicador formulado partia da premissa de que o modelo de negócio da prestação do serviço envolve uma velocidade média contratada pelos consumidores. Ou seja, o indicador parte do modelo em que as prestadoras vendem pacotes de velocidade (10 Mpbs, 30Mbps, 100Mbps, etc). Tal realidade atualmente não se concretiza para o SMP e, apesar de ser comum para o SCM, o modelo de contratos pode mudar.

Embora o cumprimento da taxa de transferência média da dados em relação à taxa contratada seja um indicador bastante relevante, seu estabelecimento já delimita o modelo de negócio dos contratos das prestadoras. Considero que tal definição se trata de questão operacional do indicador, podendo ser determinada pelo GTQUAL no Manual Operacional. Assim, os métodos de cálculo mais adequados podem ser selecionados, a depender dos perfis observados e dos parâmetros disponíveis a partir do método de coleta definido, podendo ser escolhidas as medidas estatísticas adequadas, bem como as referências a serem utilizadas, sejam elas as definidas em contrato ou, na ausência destas, as estabelecidas no Manual Operacional e no documento que estabelecerá os valores de referência.

Nesse sentido, proponho ajustar a descrição do referido indicador, permitindo que as questões técnicas acerca dos dados a serem coletados, bem como a forma de processamento e cálculo, sejam objeto de definição do grupo competente, por meio do instrumento específico, que é o Manual Operacional. Por oportuno, sugiro que a aferição do indicador considere separadamente os links de download e upload de dados, já que se tratam de parametrizações distintas nas redes.

Especificamente quanto às mudanças propostas pelo Relator, referentes aos indicadores que compõem o IQS e aos indicadores informativos, divirjo em alguns pontos, os quais passo a discorrer.

Em sua proposta, o Conselheiro Relator entendeu adequado incorporar os indicadores (i) de Latência da Conexão de Dados, (ii) de Variação de Latência da Conexão de Dados e (iii) de Perda de Pacotes na Conexão de Dados ao grupo dos indicadores informativos.

Neste ponto, divirjo do posicionamento apresentado, pois, em linha com o exposto pela área técnica, entendo que a latência, a variação de latência e a perda de pacotes são critérios essenciais para avaliar a qualidade do serviço prestado ao usuário, pois podem, em conjunto, indicar problemas no usufruto de aplicações disponibilizadas aos usuários nas redes de dados. Proponho, portanto, que tais indicadores voltem a compor o IQS nos termos trazidos pela área técnica.

As tabelas dos indicadores constantes do Anexo I do presente Regulamento (SEI nº 5004998), nos termos propostos no presente voto, seguem abaixo reproduzidas:

Tabela 1 – Indicadores de qualidade que compõem o Índice de Qualidade do Serviço (IQS) e serviços que abrangem.

Tabela 2 – Indicadores Informativos e serviços que abrangem.

Tabela 3 – Indicadores de qualidade que compõem o Índice de Reclamações do Usuário (IR) e serviços que abrangem.

Pelo exposto, quanto à Aferição de Indicadores e à Consolidação dos Índices de Qualidade, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998), proponho:

Ajustar redação em linha com proposto pela área técnica, unificando os períodos de avaliação por recorte geográfico e não por índice, por considerar que permite melhor compreensão do modelo de aferição da qualidade a ser adotado;

Excluir os itens referentes à forma de consolidação dos índices IQS, IR e IQP pela média ponderada dos acessos das prestadoras, por se tratar de disposição de natureza operacional que não justifica previsão no corpo do Regulamento;

Mover alguns dispositivos para esse tópico em razão da similaridade dos assuntos tratados;

Retornar para 5 (cinco dias) o prazo para que as prestadoras comprovem eventos de caso fortuito ou força maior, para fins de exclusão de dados para efeito da aferição dos indicadores que compõem o IQS; 

Retornar dispositivo que prevê possibilidade de aferição de indicadores em granularidade maior que a municipal em municípios com população superior a 2 milhões de habitantes para o Anexo do Regulamento, conforme proposto pela área técnica;  

Aferir por indicadores distintos o acesso e queda de chamadas;

Ajustar definição do indicador de cumprimento da velocidade contratada, podendo ser escolhidas as referências a serem utilizadas, sejam elas as definidas em contrato ou estabelecidas no Manual Operacional e no documento que estabelecerá os valores de referência; 

Incluir os indicadores de Latência da Conexão de Dados, de Variação de Latência da Conexão de Dados e de Perda de Pacotes na Conexão de Dados na composição do IQS, por serem critérios essenciais para avaliar a qualidade do serviço prestado ao usuário;

Ajustar as descrições dos indicadores propostos de modo a tornar mais fácil a compreensão do que cada indicador busca expressar.

Do Selo de Qualidade

O conceito de Selo de Qualidade foi apresentado como proposta da área técnica para a consolidação dos resultados de índices e indicadores nas classes “A”, “B”, “C”, “D” e “E”, de acordo com o nível de qualidade da prestadora.

Em sua análise, o Conselheiro Relator propôs a exclusão do conceito de Selo e inclusão de um prêmio de qualidade a ser conferido anualmente pela Anatel à prestadora com melhor classificação de qualidade. Tal prêmio baseia-se na classificação das prestadoras na forma de ranking.

Sobre o assunto, pondera-se que é bem possível que prestadoras distintas tenham desempenho similar, e, vinculando o apontamento de tais desempenhos na forma de ranking, dar-se-á informação aos consumidores de que uma é necessariamente melhor que a outra.

A classificação em ranking passa uma ideia relativa da qualidade do serviço, mostrando apenas que a qualidade da prestadora X é melhor ou pior que da prestadora Y, o que não é o único objetivo deste Regulamento.

Nesse sentido, entendo que a proposta que estabelece o Selo de Qualidade traz melhor equalização para o cenário exposto, dado que, havendo duas prestadoras com desempenho similar, o Selo lhes trará resultados iguais. Nesse sentido, pode haver duas prestadoras com Selo B, por exemplo. E, nessa mesma região e período, se houver prestadora com Selo A, naturalmente os consumidores já terão compreensão que traria o ranking, de observar qual a melhor prestadora no município.

Deve-se ponderar ainda que, por ter critérios para a atribuição de Selo de Qualidade, o consumidor saberá o que esperar de uma prestadora com Selo “A”. Assim, considerando especialmente a ênfase trazida pelo novo Regulamento no fornecimento de informações claras e facilmente compreensíveis pelos consumidores, pondera-se que o Selo da Qualidade é um elemento extremamente relevante e inovador.

O formato de Selo aumenta a visibilidade dos resultados publicados pela Anatel e ajuda os consumidores na diferenciação da qualidade ofertada pelas prestadoras, levando também o incentivo para que as prestadoras adequem a prestação do serviço nos aspectos de relacionamento e de redes.

As seguintes disposições foram trazidas para o Selo da Qualidade na minuta de Regulamento proposta pela área técnica (SEI nº 3953747):

“Artigo 15. Os resultados consolidados da qualidade dos serviços serão classificados, no município, na UF e em abrangência nacional, por prestadora, serviço e ciclo avaliativo, em selos de qualidade correspondentes às classes “A”, “B”, “C”, “D” e “E”, a partir dos critérios e intervalos a serem estabelecidos no DVR.

Parágrafo único. Os selos serão considerados, sem prejuízo de outras formas, para fins de avaliação dos resultados e da publicação do desempenho de qualidade de cada prestadora.” (grifos)

Verifica-se que as periodicidades propostas pela área técnica para o Selo seguem aos dos ciclos avaliativos em cada recorte geográfico, ou seja, semestral para município e anual para UF e Brasil. Contudo, analisando os objetivos expostos para a formulação do Selo da Qualidade, especialmente voltados à facilidade de comunicação aos consumidores e à transparência de resultados, pondero que períodos de publicação diferentes para os níveis geográficos podem suscitar dúvidas ao público-alvo, podendo gerar prejuízos à interpretação das informações e  compreensão dos níveis de qualidade.

Assim, em face dos interesses sociais envolvidos, proponho que o Selo de Qualidade seja mantido como forma de avaliação dos resultados e publicação do desempenho de qualidade de cada prestadora, com o intuito de fortalecer o plano de comunicação da qualidade dos serviços. Proponho, ainda, que o Selo de Qualidade possua periodicidade anual padronizada para municípios, unidades federativas e Brasil.

Ademais, cabe observar que a proposta encaminhada pela área técnica previu a incidência de medidas automáticas a depender dos resultados apurados pelas prestadoras, mesclando incentivos e desincentivos.

No campo do incentivo, previu atenuantes em sanções administrativas para prestadoras que obtivessem Selo de Qualidade A e B, nas consolidações de UF e nacional.

Já nos desincentivos, foram propostas as medidas de compensação financeira automática aos consumidores quando as prestadoras obtivessem Selo de Qualidade D e E em municípios sem competição. 

Também foi proposta alteração no RGC, conforme será tratado adiante, para determinar que Selos D e E configuram objetivamente descumprimento contratual da prestadora com o consumidor individual, quando este contratou prestadora com classificação superior, que traz como consequência prática a possibilidade de o consumidor rescindir o contrato sem pagamento de eventual multa prevista no contrato de permanência ainda em vigor.

O Conselheiro Relator, contudo, considerando debate paralelo mais amplo que acontece no processo regulamentar “Fiscalização Regulatória”, defendeu que o RQUAL não determine ex-ante medidas com incidência automática, no sentido de que a Agência tenha maior flexibilidade de cobrar das operadoras a melhoria da qualidade com as medidas que se fizerem necessárias à luz do caso concreto, isto é, atuando ex-post baseado em riscos e evidências.

Neste ponto, manifesto concordância com a proposta do Relator, sendo oportuno mencionar que a ausência de previsão específica das medidas não afasta o poder delimitado pela Lei à Agência, que detém todas as prerrogativas necessárias à atuação. Isto é, a proposta do Relator não significa o “abandono” de medidas, mas sim a dotação de liberdade para adoção das melhores medidas adaptadas ao caso concreto.

 No entanto, de modo a tornar mais claro aos regulados a forma de atuação da Agência, que deve basear-se na regulação responsiva, com adoção de regimes proporcionais ao risco identificado e à conduta das prestadoras, proponho inserir, no texto do Regulamento, previsão de algumas medidas que podem ser adotadas para atingir os objetivos da regulação da qualidade, sem prejuízo de outras fixadas em regulamentação específica, conforme a seguir: 

Art. 13. A Anatel, para alcançar os objetivos e princípios da Qualidade estabelecidos neste Regulamento, deve basear-se na regulação responsiva, com adoção de medidas proporcionais ao risco identificado e à conduta das prestadoras, especialmente quando as prestadoras forem classificadas com Selo "D" e "E" em municípios e/ou UF, podendo adotar, dentre outras, as seguintes medidas, sem prejuízo das fixadas em regulamentação específica:

I - medidas adicionais de transparência e comunicação aos usuários;

II - exigência de plano de ação;

III - expedição de medidas cautelares;

IV - compensação aos consumidores do respectivo município.

Há uma tendência natural de os consumidores escolherem as prestadoras que apresentem uma melhor relação de custo/benefício. Nesse sentido, aquelas prestadoras que figurarem com qualidade inferior tendem a ser penalizadas pelos próprios consumidores pela decisão de escolha por outra prestadora com qualidade melhor.

Mister destacar que as prestadoras, em geral, são formadas por Sociedades Anônimas, ou seja, são listadas em bolsas e detêm capital pulverizado dentre diversos acionistas que comercializam suas ações de acordo com as expectativas de desempenho. Uma vez publicado um Selo de Qualidade com resultado ruim, tem-se que o próprio mercado tenderá a depreciar as ações da prestadora já antecipando o possível movimento de consumidores para concorrentes.

Ou seja, a simples divulgação dos resultados, desde que bem aferidos, tende a promover pressão nas prestadoras por obtenção de melhores resultados, sob pena de sofrerem as consequências, com a migração de sua base de assinantes para as demais empresas atuantes do mercado.

Nesse sentido, fica nítido que a aposta principal do modelo é prover a competição por qualidade. Deve-se considerar que uma avaliação ruim refletida pelo Selo já traz razoável prejuízo às prestadoras, um constrangimento público, o que as provoca no sentido de não correr tal risco de imagem, na literatura chamado de “naming and shaming”.

Ainda que se considere um cenário de municípios atendidos por uma única prestadora, ou seja, onde inexiste competição, a adoção de medidas automáticas parece não se justificar.

É importante ter a percepção de que, na maior parte das vezes, a oferta do serviço em tal local deve ter sido objeto de política pública de incentivo, seja originado pelo PGMU, seja via compromissos de abrangência dos editais de radiofrequência.

O estabelecimento de maiores custos em tais municípios pode reduzir ainda mais a atratividade para a prestação dos serviços, afastando a atuação de possíveis concorrentes nesse mercado.  

Adicionalmente às forças de mercado, cabe ressaltar outras fontes importantes de pressão que podem ser adotadas para garantir a atuação adequada das prestadoras, tais como: (i) estabelecimento de critérios no documento que estabelecerá os valores de referência para conquista dos Selos, por exemplo, requisito de não reincidência de Selos D ou E em municípios; (ii) a possibilidade de a Anatel, usando de suas prerrogativas legais, aprofundar o controle com determinada prestadora em determinadas regiões onde não sejam observadas respostas adequadas da prestadora em relação à qualidade degradada.

Também importa destacar que a divulgação pública dos desempenhos não obsta os consumidores a buscarem direitos individuais que entendam ser válidos. Mas, numa hipótese de a prestadora passar a ter desempenho de Selo D ou E, entende-se que deve ficar claro na regulamentação o direito dos consumidores de exercerem a rescisão contratual sem o pagamento de multa em razão da quebra do contrato de permanência, como propôs a área técnica. Isto porque, se há um vício de qualidade atestado, não há como impedir o consumidor de buscar concorrente melhor habilitado. Nesse sentido, a regra cria um incentivo ao mercado, tornando ainda mais arriscado à prestadora obter Selo de Qualidade de desempenho inferior. Ainda que não exista concorrência em seu endereço, o usuário pode ter a opção de rescindir um contrato que apresente vícios.

Não bastassem as pressões de mercado (risco à imagem, risco de perda de consumidores para a concorrência, riscos de influência em valor das ações, risco de saída de consumidores sem pagamento de multa em razão da quebra do contrato de permanência), haverá as pressões da Anatel, via documento que estabelecerá os valores de referência e via adoção de suas prerrogativas legais.

Nesse sentido, reforço o entendimento de que o melhor modelo é o estabelecimento do Selo de Qualidade que apontará o desempenho das prestadoras em todos os municípios, competitivos e não competitivos, sem adoção de medidas automáticas, mas promovendo uma atuação responsiva aos casos concretos, analisando adequadamente os cenários para adoção das medidas mais pertinentes.

Assim, proponho (i) acatar a proposta do Relator, no sentido de não estabelecer medidas automáticas, por compreender que já há incentivos claros estabelecidos às prestadoras em relação à qualidade; e (ii) divergir do Relator para manter o direito dos consumidores de quebra de fidelidade em caso de rebaixamento para Selo D ou E.

Quanto ao Selo de Qualidade, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998), assim restou proposto: 

Incluir capítulo referente ao Selo de Qualidade, excluído na proposta do Relator. Tal capítulo consiste em fator central do novo Modelo de Qualidade, sendo o Selo atribuído às prestadoras com base nos resultados obtidos para os índices definidos nesse Regulamento e nos critérios instituídos no documento que estabelecerá os valores de referência;

Incluir dispositivo para instituir que os níveis de qualidade estabelecidos pelo Selo variam de "A" a "E", onde o "A" representa a melhor referência de desempenho e "E", a pior;

Incluir previsão de que o Selo seja atribuído anualmente às prestadoras, por serviço, no município, na UF e em abrangência nacional. 

Mover, para esse capítulo, artigo referente aos fatores que podem ser considerados pela Agência na adoção das providências que entender cabíveis para melhoria de desempenho da prestadora, constante do Capítulo denominado "Da Classificação da Qualidade e do Tratamento" na minuta apresentada pelo Conselheiro Relator, em razão de seu teor;

Inserir previsão contendo rol exemplificativo de medidas que podem ser adotadas para atingir os objetivos da regulação da qualidade, sem prejuízo de outras fixadas em regulamentação específica, tais como a exigência de plano de ação e a compensação dos consumidores, de modo a tornar mais clara, aos regulados, a forma de atuação da Agência e a reforçar uma atuação responsiva.

Do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL)

Quanto ao Grupo técnico que deverá ser constituído após a publicação do Regulamento, destaco as seguintes propostas realizadas pelo Conselheiro Relator em relação ao que foi apresentado pela área técnica: (i) alteração da denominação do Grupo para Grupo de Aferição da Qualidade (GAQ) e (ii) a participação de um Conselheiro como coordenador do Grupo.

De início, proponho que o grupo seja denominado Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL) como proposto pela área técnica, pois, além de ter sido usado ao longo de todo o debate, sendo familiar aos agentes do setor, a sigla é mais intuitiva do que GAQ, o que facilita a comunicação e a compreensão da sociedade.

Ademais, entendo que a participação de um Conselheiro na coordenação do Grupo não deve ser mantida. Cabe ter em mente que as atribuições do GTQUAL são eminentemente operacionais, assim, da mesma forma que acontece em outros foros similares, entendo que a coordenação deva se dar no âmbito de superintendência, sem afastar a possibilidade de recurso ao Conselho Diretor das decisões do coordenador do GTQUAL, conforme já previsto no Regulamento.

Contudo, no intuito de endereçar preocupação trazida pelo Relator, de que o Conselho Diretor seja instância responsável pelas decisões de cunho regulatório a serem adotadas pelo Grupo, sugiro alterar a proposta da área no sentido de que o documento que estabelecerá os valores de referência​ não seja aprovado pelo Coordenador do GTQUAL, mas sim submetido à aprovação direta do Conselho Diretor. Foram recebidas diversas contribuições na Consulta Pública no sentido de que a proposta de “Resolução de Requisitos Mínimos”, que passou a ser denominada de “Despacho de Valores de Referência”, deveria ser enviada ao Conselho Diretor.

Por fim, proponho ajustes textuais visando melhor compreensão, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998). 

Com base no exposto, quanto ao GTQUAL, proponho: 

Ajustar denominação para Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL);

Excluir previsão da participação de um Conselheiro na coordenação do Grupo, em razão das suas atribuições eminentemente operacionais;

Manter proposta da área técnica de que os representantes da Anatel e o Superintendente Coordenador serão indicados pelo Presidente da Agência, conforme já ocorre atualmente.

Da Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ)

Inicialmente, verifica-se que há no Regulamento previsão de que a Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ) será constituída no prazo de 30 (trinta) dias após a publicação deste Regulamento. No entanto, deve-se considerar que o Modelo de Gestão da Qualidade vigente já possui entidade constituída. Assim, em razão da economicidade, proponho inserir dispositivo prevendo a possibilidade de que esta seja mantida, caso seja adequada ao novo Modelo de Gestão da Qualidade ora proposto:

Art. 16. Será constituída, no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias corridos, a partir da publicação deste Regulamento no Diário Oficial da União a Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ).

§ 1º Se houver entidade constituída, esta poderá ser mantida, caso o GTQUAL entenda que se mostra aderente ao disposto no presente Regulamento.

(...)

Ademais, considerando que a ESAQ exerce função primordial no Modelo de Gestão da Qualidade, entendo necessário que a Anatel avalie periodicamente a adequação das suas atividades aos objetivos deste Regulamento, podendo estabelecer a constituição de nova Entidade. Dessa forma, proponho inserir a seguinte previsão ao art. 16, que estabelece a constituição da ESAQ:

Art. 16. Será constituída, no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias corridos, a partir da publicação deste Regulamento no Diário Oficial da União a Entidade de Suporte à Aferição da Qualidade (ESAQ).

(...)

§ 3º A cada 2 (anos) anos a Anatel avaliará a adequação das atividades da ESAQ aos objetivos deste Regulamento, podendo, justificadamente, estabelecer a constituição de nova Entidade.

Quanto às atribuições da ESAQ, de início proponho ajustes textuais de modo a esclarecer suas funções para executar aspectos relativos à aferição da qualidade, bem como dar destaque à atribuição de publicação dos dados e resultados obtidos para os indicadores, índices e Selo de Qualidade. Observa-se que o modelo propõe a constituição de uma entidade com atribuição de aferir a qualidade conforme estabelecido em manual operacional, sendo responsável pela coleta, processamento, agregação de dados, cálculo dos indicadores e índices.

Neste ponto, importa mencionar que, na proposta da área técnica (SEI nº 3953747), havia, em razão de contribuições recebidas, a previsão para que a Anatel possua a prerrogativa para executar ou contratar terceiros que executem, parcial ou integralmente, a aferição da qualidade, conforme dispositivo previsto no capítulo "Dos Objetivos e da Abrangência":

Art. 6º. Os custos decorrentes das disposições previstas neste Regulamento deverão ser suportados exclusivamente pelas prestadoras abrangidas ou que exerçam a faculdade prevista no Art. 4º.

Parágrafo único. A Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras.

Na Análise nº 218/2019/AD (SEI nº 4478830), o Conselheiro Aníbal Diniz sugeriu a exclusão de tal previsão, tendo exposto os seguintes argumentos:

“4.128. No cenário internacional avaliado pela Consultoria, consignou-se que quando há coleta de indicadores técnicos regularmente, estes são calculados e enviados pelos próprios operadores; e que há ações 'ad hoc' do órgão regulador em que são usadas entidades para coleta de informações. Foi citado o exemplo da parceria, nos Estados Unidos, com o Speed Test (aplicativo de medições de velocidade de banda larga).

4.129. Como já disse anteriormente, nos países da comunidade europeia e nos Estados Unidos, os órgãos reguladores de telecomunicações se eximem de realizar a coleta e avaliação da qualidade rotineiramente e de aplicar sanções nesse tema. Eventualmente são feitas contratações de empresas especializadas no assunto para realizar essa avaliação esporádica.

4.130. Esse modelo é diferente da proposta final da equipe técnica que propõe a inclusão de parágrafo dispondo que a "Anatel poderá efetuar integralmente ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, designar no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas às prestadoras". Como dito pela equipe de projeto, foram inseridos dispositivos que permitam tanto a aferição realizada pela Anatel quanto a contratação pela Agência de terceiros para, sob sua supervisão, realizar a aferição.

4.131. Em meu entendimento, assim como no posicionamento desta Agência em diversos momentos, inclusive com a celebração de Termo de Execução Descentralizada sobre o assunto (https://www.anatel.gov.br/institucional/noticias-destaque/46-noticias/2173-anatel-e-unb-firmam-parceria-sobre-modelo-regulatorio-por-incentivos), devemos sempre buscar o modelo mais responsivo na regulação. Ora, se estabelecemos a obrigatoriedade de constituição de uma entidade de suporte à aferição da qualidade, custeada pelas prestadoras, não se justifica a contratação pela Agência de terceiros para atividades já previstas a serem realizadas pela Entidade que será custeada pelos regulados, tal entendimento poderia caracterizar até em prejuízo ao erário. Se fosse esse o modelo a ser aprovado, tal definição clara já deveria constar da Resolução a ser aprovada, assegurando transparência e segurança jurídica a todos os envolvidos.

4.132. A duplicidade de fontes de dados pode gerar dúvidas sobre a legitimidade das informações, e eventuais divergências podem gerar conflitos desnecessários junto aos regulados, aos usuários e aos órgãos de controle, maculando a atuação regulatória desta Agência em um assunto tão relevante para a sociedade brasileira.

4.133. Ademais, qualquer requisito técnico específico, como benchmarks internacionais, por exemplo, poderão ser discutidos e introduzidos nas especificações e requisitos a serem observados pela entidade a ser contratada, no âmbito do grupo a ser instaurando após a aprovação deste Regulamento, que deverá ser coordenado por um dos membros deste Conselho Diretor.

4.134. Diante desses aspectos, me posiciono favoravelmente à constituição da ESAQ, sem, no entanto, incluir o parágrafo único sugerido pela área técnica, por considerar que tal duplicidade de informações não traria nenhum benefício para o acompanhamento a ser realizado, bem como ensejaria um eventual conflito de informações desnecessário.”

A preocupação levantada pelo Relator tem fundamento, uma vez que realizar medições ou processos de aferição distintos e de forma concomitante parece não contribuir para a avaliação da qualidade. Além das informações geradas não serem necessariamente comparáveis, em razão da forma de coleta e, eventualmente, período de aferição; podem apresentar resultados distintos para os mesmos indicadores e índices, e, embora tendam a ser pequenas tais diferenças, podem gerar mais dúvidas do que trazer benefício.

Deve-se ressaltar que a proposta ora em deliberação do RQUAL passa por uma mudança de paradigma de regulação, com a migração de uma atuação baseada em metas e sanções para o enfoque em ações regulatórias com base em evidências e publicação sistêmica de informações relevantes sobre o desempenho das prestadoras, de forma acessível e em formato inteligível para os consumidores, impulsionando a competição por qualidade. Assim, a clareza da informação é essencial para o sucesso do modelo proposto.

Contudo, importa considerar que os benefícios da adoção de resultados de empresas especializadas são bastante significativos, trazendo celeridade ao processo de aferição, uso de ferramentas e métodos rapidamente atualizados para acompanhar o setor de telecomunicações, metodologias testadas internacionalmente e que permitem a comparabilidade dos resultados do Brasil com os de outros países, expertise nos métodos de processamento, entre outros.

Acrescenta-se que a adoção de modelos de aferição da qualidade por meio de empresas especializadas por órgãos reguladores dos serviços de telecomunicações é comum, conforme exemplos a seguir:

• FCC nos EUA: https://www.fcc.gov/reports-research/reports/measuring-broadband-america/measuring-fixed-broadband-eighth-report

• ANACOM em Portugal: https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=1182678

• ARCEP na França: https://www.arcep.fr/ e https://www.monreseaumobile.fr/

• OFCOM no Reino Unido: https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0020/147332/home-broadband-report-2018.pdf

• ACCC na Austrália: https://measuringbroadbandaustralia.com.au/

Dessa forma, tendo em vista os diversos ganhos trazidos pela manutenção da previsão regulamentar e ancorado no fato de que quaisquer contratações a serem realizadas pela Anatel são objeto de avaliação de conveniência e oportunidade, considero que não há razões para exclusão do dispositivo em análise. Ademais, apesar dos cuidados elucidados pelo Conselheiro Relator no tocante ao tema, esclareço que, na própria interpretação da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel, não se vislumbram óbices à previsão regulamentar. Assim, proponho a manutenção da proposta da área técnica, para possibilitar que a aferição da qualidade seja feita pela entidade constituída (ESAQ) ou pela Anatel, mas não por ambas de forma simultânea, ou seja, a aferição realizada pela Agência poderá vir a substituir o processo realizado pela ESAQ, ainda que em parte.

Neste ponto, entendo pertinente ajustar o texto proposto pela área técnica, para tornar claro que, caso a Anatel opte por efetuar a aferição da qualidade, ainda que por meio da contratação de empresa especializada, os custos decorrentes não serão suportados pelas prestadoras, conforme dispositivo abaixo reproduzido:

Art. 5º Os custos decorrentes das disposições previstas neste Regulamento deverão ser suportados pelas prestadoras dos serviços dispostos no art. 1º e por aquelas que exercerem a faculdade prevista no art. 3º.

Parágrafo único. A Anatel poderá efetuar integral ou parcialmente a aferição da qualidade ou contratar terceiros para realizá-la, devendo, nesse caso, assumir os respectivos custos. 

No entanto, deve ficar claro que, caso a Agência entenda por realizar o processo de aferição, deve designar no Manual Operacional quais obrigações remanescem na ESAQ, para que não haja sobreposição das ações de aferição da qualidade. Nesse sentindo, proponho a inclusão do seguinte dispositivo no artigo que estabelece as atribuições da ESAQ: 

§ 2º Na hipótese prevista no parágrafo único do art. 5º, deverá ser designado no Manual Operacional quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas à ESAQ.

Por fim, proponho inserir um parágrafo ao artigo que prevê que a ESAQ deve prover a disponibilização integral dos dados às prestadoras e à Anatel, de forma a esclarecer que tal obrigação, quanto às prestadoras, se restringe aos seus respectivos dados, nos seguintes termos: 

Art 20. (...)

Parágrafo único. A ESAQ deve disponibilizar às prestadoras apenas os dados referentes aos seus próprios serviços, sendo vedado o acesso aos dados de outras prestadoras de forma individualizada que permita identificação.

Com base no exposto, quanto à ESAQ, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998), proponho: 

Inserir dispositivo prevendo a possibilidade de que seja mantida a entidade atualmente constituída, caso seja adequada ao ora proposto;

Inserir previsão de que a Anatel avaliará a cada 2 (dois) anos a adequação das atividades da ESAQ aos objetivos deste Regulamento, podendo, justificadamente, estabelecer a constituição de nova Entidade;

Ajustes textuais de modo a esclarecer as atribuições da ESAQ para executar aspectos relativos à aferição da qualidade;

Retornar proposta da área técnica com previsão para que a Anatel possa executar ou contratar terceiros que executem, parcial ou integralmente, a aferição da qualidade, não de forma complementar como previsto inicialmente, mas podendo substituir as aferições realizadas por meio da ESAQ, com designação no Manual Operacional de quais obrigações relativas à aferição remanescem atribuídas à entidade;

Inserir dispositivo prevendo que a ESAQ deve disponibilizar integralmente às prestadoras apenas os seus respectivos dados.

Do Manual Operacional e do Documento que estabelecerá os Valores de Referência

Importa observar que ao longo do Regulamento existem diversas menções aos instrumentos Manual Operacional e no documento que estabelecerá os valores de referência, sem deixar claro seu papel no Modelo de Gestão de Qualidade.

Dessa forma, proponho que se insira no corpo do Regulamento capítulo específico, delimitando de forma clara o que será tratado em cada um dos instrumentos, bem como reunindo, quando cabível, as disposições referentes a tais instrumentos, que estavam dispersas na minuta de Regulamento, como o prazo para entrada em vigor e atualização do documento que estabelecerá os valores de referência.

Ademais, tendo em vista proposta que apresentei no tópico que tratou do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL), no sentido de que o documento que estabelecerá os valores de referência não seja aprovado pelo Coordenador do GTQUAL, mas sim seja submetido à aprovação direta do Conselho Diretor, entendo pertinente adequar o texto para considerar tal competência. Seguem abaixo os referidos dispositivos:

Art. 23. O Manual Operacional (MOP) estabelecerá os métodos de coleta, cálculo, consolidação e publicação dos indicadores e dos índices de qualidade, contendo as disposições necessárias à execução dos seguintes procedimentos:

I – coleta, processamento e agregação dos dados e cálculo dos indicadores de qualidade e dos dados necessários à consolidação do IQS, do IQP e do IR;

II – validação estatística dos resultados;

III – definição dos critérios de comprovação de descumprimento individual de contrato e disponibilização, aos consumidores, de canal oficial para realização de testes acerca do funcionamento do serviço de banda larga fixa (SCM);

IV – definição dos aspectos de interrupção;

V – comunicação de interrupções; e

VI – disponibilização e publicação de informações, dados, indicadores e índices de qualidade à Anatel e à sociedade.

Parágrafo único. O Manual Operacional poderá ser atualizado a qualquer momento, observando as definições acordadas no âmbito do GTQUAL.

Art. 24. O Conselho Diretor da Anatel deverá aprovar documento determinando os valores de referência para os indicadores e índices de Qualidade, a forma de consolidação dos índices aferidos e os métodos e critérios para atribuição do Selo de Qualidade, a partir da avaliação dos resultados do processo de aferição.

§ 1º O documento previsto no caput estabelecerá, para cada serviço e para os diferentes recortes geográficos:

I – os métodos a serem adotados para a consolidação dos índices IQS, IQP e IR;

II – o método a ser adotado para a composição e classificação dos resultados no Selo de Qualidade;

III – os valores de referência para os índices e indicadores estabelecidos neste Regulamento.

§ 2º Na determinação dos valores de referência, podem ser consideradas as regionalidades, categorias de competição e desempenhos por prestadora.

§ 3º O documento previsto no caput entrará em vigor a partir de 6 (seis) meses de sua publicação, podendo ser atualizado ou alterado a cada 2 (dois) anos.

Cabe observar que a presente proposta, embora insira dispositivos ao Regulamento, não altera sua dinâmica, buscando apenas agregar o que já se encontra expresso no texto e tornar mais claro o disposto, visando garantir a compreensão e a execução adequada do monitoramento da qualidade.

Na proposta apresentada pelo Relator, o dispositivo que prevê que “na determinação dos valores de referência do DVR, podem ser consideradas as regionalidades, categorias de competição e desempenhos por prestadora”, foi movido para o capítulo referente à aferição da qualidade, no entanto, proponho adequação quanto ao local do dispositivo, dado minha proposta de introdução de capítulo referente ao Manual Operacional e documento que estabelecerá os valores de referência.  

Destaca-se que, para viabilizar a operacionalização de dispositivo que proponho a inclusão no RGC, como será tratado adiante, inseri entre os procedimentos a serem tratados pelo Manual Operacional o seguinte:

III – definição dos critérios de comprovação de descumprimento individual de contrato e disponibilização, aos consumidores, de canal oficial para realização de testes acerca do funcionamento do serviço de banda larga fixa (SCM);

Com base no exposto, quanto ao Manual Operacional e ao documento que estabelecerá os valores de referência, nos termos da minuta em anexo (SEI nº 5004998), proponho: 

Inserir, no corpo do Regulamento, capítulo específico, delimitando de forma clara o que será tratado em cada um dos instrumentos;

Mover para o capítulo dispositivos referentes a essa temática;

Inserir, entre os procedimentos a serem tratados pelo Manual Operacional, a definição dos critérios de comprovação de descumprimento individual de contrato e disponibilização, aos consumidores, de canal oficial para realização de testes acerca do funcionamento do serviço de banda larga fixa (SCM), para viabilizar a operacionalização de dispositivo que proponho a inclusão no RGC;

Incluir previsão de que o documento que estabelecerá os valores de referência será aprovado pelo Conselho Diretor, conforme exposto no tópico que tratou do Grupo Técnico da Qualidade (GTQUAL).

DAS PUBLICAÇÕES E COMUNICAÇÕES 



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Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro, em 23/12/2019, às 16:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 5059085 e o código CRC 428D50D8.

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