Boletim de Serviço Eletrônico em 11/11/2022
Timbre

Análise nº 80/2019/EC

Processo nº 53500.005419/2019-00

Interessado: Conselho Diretor - CD, Superintendência de Planejamento e Regulamentação

CONSELHEIRO

EMMANOEL CAMPELO DE SOUZA PEREIRA

ASSUNTO

Proposta de estudo para aprovação da lista de localidades elaborada em atendimento à determinação contida no artigo 24 do Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018, que aprovou o Plano Geral de Metas de Universalização do STFC - PGMU.

EMENTA

PROPOSTA DE ESTUDO E ELABORAÇÃO DE LISTA DE MUNICÍPIOS. ATENDIMENTO DE DETERMINAÇÃO CONTIDA NO DECRETO Nº 9.619/2018. SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE VERIFICAÇÃO DE ATENDIMENTO COM 4G. COMPETÊNCIA DA ANATEL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. ESTUDO PARA CONFIRMAÇÃO DE ATENDIMENTO. REALIZAÇÃO DE CONSULTA PÚBLICA. TOMADA DE SUBSÍDIO.

A presente matéria trata-se de proposta de estudo que culminou na criação de lista de localidades elaborada em atendimento à determinação do artigo 24 do Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018, que aprovou o Plano Geral de Metas de Universalização do STFC - PGMU.

Estabelece o PGMU que as concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar sistemas de acesso fixo sem fio com suporte para conexão em banda larga nas localidades indicadas no Anexo IV do PGMU. Os sistemas de acesso fixo sem fio deverão viabilizar tecnicamente, em regime de exploração industrial, a oferta de conexão à internet por meio de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, nos termos de seu art. 20.

A Anatel deverá, no prazo de até três meses, contado da data de publicação do Plano, confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV do PMGU. Verificada a existência de localidades com atendimento de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, a Anatel deverá substituí-las por localidades sem atendimento com essa tecnologia, conforme art. 24 do PGMU.

O estudo realizado pela SPR para definição das localidades aptas para atendimento consistiu em relacionar cada uma das 1.473 (mil quatrocentos e setenta e três) localidades listadas no Anexo IV do referido Decreto com as Estações Rádio Base (ERB) licenciadas na Agência, de forma georreferenciada. Além disso, verificou-se a cobertura dessas estações, de forma a determinar se as localidades apontadas encontravam-se no raio de cobertura de alguma ERB 4G, conforme esclarecido no Informe da área que compilou as informações. 

Submissão da matéria, por meio da Consulta Pública nº 5 (SEI nº 3883325), a comentários e sugestões do público geral, para Tomada de Subsídio.

Pela aprovação do estudo e da lista de localidades gerada e encaminhamento ao MCTIC, para atendimento da previsão contida no art. 24 do PGMU/2018.

REFERÊNCIAS

Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018, que aprova o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público - PGMU;

EM nº 00492/2018 MCTIC, de 18 de outubro de 2018;

Nota Técnica Conjunta nº 37/2018/SEI-MCTIC;

Consulta Pública nº 5, de 01 de março de 2019 (SEI nº 3883325);

Informe nº 14/2019/PRUV/SPR (SEI nº 3820433);

Matéria nº 323/2019 (SEI nº 3940218).

RELATÓRIO

DOS FATOS

Em 20 de dezembro de 2018, foi editado o Decreto nº 9.619/2018 que aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU.

O mencionado Decreto prevê, em seu art. 24, que a Anatel deverá, no prazo de até três meses, contado da data de publicação do Plano, confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV do PMGU. Verificada a existência de localidades com atendimento de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, a Anatel deverá substituí-las por localidades sem atendimento com essa tecnologia.

Em 12/02/2019, a área técnica elaborou o Informe nº 12/2019/PRUV/SPR, por meio do qual instaurou o presente processo com o objetivo de elaborar estudos em atenção às determinações constantes do Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018.

Em 01/03/2019, o Superintendente de Planejamento e Regulamentação da Anatel submeteu, por meio da Consulta Pública nº 5 (SEI nº 3883325), a comentários e sugestões do público geral, para Tomada de Subsídio, a verificação da existência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - na lista de localidades constante do Anexo IV ao PGMU, nos termos previstos em seu artigo 24, na forma do anexo SEI nº 3883325.

Em 20/03/2019, foi elaborado o Informe nº 14/2019/PRUV/SPR por meio do qual a área técnica analisou as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 5/2019 e propôs a aprovação estudo para confecção de lista de localidades para atendimento da previsão contida no art. 24 do PGMU.

A matéria foi encaminhada para deliberação por meio da MACD nº 323/2019 (SEI nº 3940218) e fui designado relator, nos termos do sorteio realizado em 20/03/2019 (Certidão SCD 3943242).

É o que importa relatar. 

DA ANÁLISE

A presente matéria trata-se de proposta de aprovação de estudo que culminou na criação de lista de localidades para atender a determinação do artigo 24 do Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018, que aprovou o Plano Geral de Metas de Universalização do STFC - PGMU.

A Lei Geral de Telecomunicações estabelece que:

Art. 18. Cabe ao Poder Executivo, observadas as disposições desta Lei, por meio de decreto:

(...)

III - aprovar o plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no regime público;

(...)

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

III - elaborar e propor ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, a adoção das medidas a que se referem os incisos I a IV do artigo anterior, submetendo previamente a consulta pública as relativas aos incisos I a III;

No âmbito de suas atribuições legais, o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações - MCTIC expediu, em 20/12/2018, o Decreto nº 9.619/2018 que estabeleceu novos condicionamentos e novas metas de universalização, dentre essas, que o saldo decorrente das alterações das metas de Telefones de Uso Público - TUP, em especial as metas de densidade e distância mínima, deveria ser utilizado em favor de metas de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC, por meio do atendimento de localidades distantes das sedes municipais, sem cobertura do Serviço Móvel Pessoal de 4ª geração (SMP 4G).

Art. 19. O saldo decorrente das alterações das metas de TUP promovidas por este Plano será utilizado em favor de metas de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC.

Art. 20. As concessionárias do STFC na modalidade local devem implantar sistemas de acesso fixo sem fio com suporte para conexão em banda larga nas localidades indicadas no Anexo IV.

Parágrafo único. Os sistemas de acesso fixo sem fio deverão viabilizar tecnicamente, em regime de exploração industrial, a oferta de conexão à internet por meio de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior.

Conforme definido no item 240 da Exposição de Motivos nº 00492/2018 MCTIC, de 18/10/2018, a escolha das localidades contidas no Anexo IV do supramencionado Decreto foi feita com base no critério populacional, partindo-se daquelas que, pelas informações obtidas junto ao IBGE, teriam o maior número de habitantes, para aquelas menos populosas, e isso para cada Região do Plano Geral de Outorgas - PGO.

Estabelece, ainda, o Decreto, de forma a garantir que a política pública seja efetivamente implementada, que a Anatel deveria confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV. Adicionalmente, no caso da localidade já possuir atendimento com tecnologia 4G ou superior, a Anatel deveria encaminhar proposta para substituir por localidades sem atendimento.

Art. 24. A Anatel deverá, no prazo de até três meses, contado da data de publicação deste Plano, confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV.

Parágrafo único. Verificada a existência de localidades com atendimento de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, a Anatel deverá substituí-las por localidades sem atendimento com essa tecnologia.

Conforme definido no artigo supramencionado, a Anatel deveria encaminhar a lista de localidades no prazo de até três meses contado da data de publicação do Decreto. Considerando que o referido instrumento foi publicado em 20/12/2018, o prazo findou em 20/03/2019, data em que o processo foi encaminhado ao Colegiado e sorteado para minha relatoria. Em razão do ineditismo e especificidade do estudo elaborado pela área técnica e do cuidado que esta Agência teve de submetê-lo ao escrutínio da sociedade, garantindo com isso à ampla publicidade do processo, entendo justificado o ínfimo atraso no atendimento do prazo consignado.  

Como esclarecido, considerando a especificidade do estudo formulado, a área técnica optou por submetê-lo a comentários e sugestões da sociedade, no período de 01/03 até 11/03/2019, por meio de Tomada de Subsídio, na forma da Consulta Pública nº 5 (SEI nº 3883325), os critérios utilizados para a verificação do atendimento com tecnologia 4G nas localidades listadas no Anexo IV do PGMU, aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018.

Após pedidos de prorrogação de prazo protocolados pelas prestadoras Telefônica e Claro, por meio das correspondências CT.250-LLABB (SEI nº 3895049) e CT GRE 03.001/2019 (SEI nº 3899369), respectivamente, a Agência decidiu estender o prazo da Consulta Pública nº 5 até o dia 13 de março de 2019.

Foram apresentadas 10 (dez) contribuições no Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública - SACP e foram recebidas cartas da Oi S.A., Claro S.A., TIM S/A, Telefônica Brasil S.A., da Telcomp e do Ministério da Economia.

Passa-se à análise do estudo feito pela área técnica. 

Do estudo elaborado pela área técnica

A análise da área técnica consistiu em relacionar cada uma das 1.473 (mil quatrocentos e setenta e três) localidades listadas no Anexo IV do referido Decreto com as Estações Rádio Base (ERB) licenciadas na Agência, de forma georreferenciada. Além disso, verificou-se a cobertura dessas estações, de forma a determinar se as localidades apontadas encontravam-se no raio de cobertura de alguma ERB 4G, conforme esclarecido no Informe da área que compilou as informações. 

Foram adotadas as seguintes premissas pela área técnica para verificação da cobertura 4G, nos termos do Informe nº 14/2019/PRUV/SPR (SEI nº 3820433): 

3.7. Em linhas gerais, para a verificação da cobertura 4G, era necessário um trabalho de mapeamento das localidades do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (Cadastro de Localidades Selecionadas), das ERBs do SMP com tecnologia 4G e a definição de um raio de cobertura médio para essa tecnologia, considerando as frequências utilizadas. Como cada localidade mapeada pelo IBGE está associada a um setor censitário, seria possível verificar se existe uma ERB 4G no setor censitário da localidade, cruzando a coordenada geográfica da ERB com a área geográfica do setor.

3.8. O objetivo é possibilitar o fornecimento das seguintes informações:

a) Localidades que não têm atendimento 4G e que, portanto, podem ser validadas;

b) Localidades que já têm atendimento 4G e que, portanto, devem ser substituídas por outras sem atendimento. 

c) Indicação das localidades que devem substituir as que já têm atendimento 4G.

3.9. Outrossim, diante do elevado número de localidades a serem analisadas, o que torna inviável a verificação manual, o desafio passou a ser automatizar o processo. 

3.10. Nessa toada, para a verificação das coordenadas geográficas das estações licenciadas na Agência, bem como as suas respectivas tecnologias, a solução adotada foi utilizar o banco de dados do sistema Mosaico, complementando com as informações do sistema SIMETRIC, ambos da Anatel. O cadastro de localidades selecionadas, com as respectivas informações populacionais e geográficas, foi extraído do sitio do IBGE na internet, no caminho: (http://geoftp.ibge.gov.br/organizacao_do_territorio/estrutura_territorial/localidades/).

3.11. No tocante ao cálculo da propagação de cada ERB 4G, de forma a verificar o atendimento ou não das referidas localidades, a dificuldade encontrada foi a limitação atual do sistema Mosaico para a realização de tal cálculo devido à necessidade de implementação de ajustes técnicos em sua base. Diante desse fato, optou-se por pesquisar modelos teóricos que pudessem servir de referência, tais como a Recomendação ITU-R P.1546-5 (Method for point-to-area predictions for terrestrial services in the frequency range 30 MHz to 3.000 MHz).

3.12. No entanto, a utilização dessa recomendação como referência não apresentou resultados satisfatórios pois as áreas de cobertura calculadas apresentaram um raio médio de 12 (doze) quilômetros, o que notadamente se configura como irreal na prática. Tais resultados insatisfatórios podem ter sido causados pelo fato da referida recomendação adotar critérios de cunho demasiadamente teórico, que não se mostraram adequados à realidade prática requerida pelo presente estudo. 

3.13. Resolveu-se partir, então, para um modelo empírico, mediante a utilização de informações obtidas a partir das publicações de cobertura móvel disponíveis nas páginas das prestadoras na internet. A proposta consistiu em realizar uma pesquisa nos mapas de cobertura, de forma a identificar um raio médio para diferentes alturas das antenas e faixas de frequências de propagação (700, 800, 900, 1.800 e 2.500 MHz).

3.14. Para tanto, fez-se necessário adotar algumas premissas:

a) Foram utilizados como referência os mapas de cobertura das quatro maiores prestadoras do SMP (Vivo, Claro, Oi e TIM)  por serem as detentoras da maior parte das ERBs 4G;

b) Os limiares de cobertura utilizados como referência para a definição dos raios médios foram o indoor (no caso da operadora Vivo) e o nível classificado como bom (no caso da Claro). Para a TIM e a Oi, foram utilizados o único nível apresentado nos mapas disponibilizados na internet.

c) Diante da existência de algumas ERBs com alturas de cadastro superiores a 120 (cento e vinte) metros (o que deve ser motivado por possíveis falhas de cadastro, se considerarmos as faixas de alturas comumente utilizadas em projetos padrão de cobertura móvel celular em 4G), alterou-se o valor para 40 (quarenta) metros, de forma a não distorcer os resultados. Esse valor foi adotado por ser a mediana calculada para os valores de alturas obtidos considerando todo o cadastro de ERBs do sistema Mosaico;

d) As ERBs cujas coordenadas geográficas resultaram em localização fora do território brasileiro ou no oceano, possivelmente por motivo de falha de cadastro no sistema Mosaico, foram desconsideradas da análise.

3.15. De posse das informações dos raios de cobertura, obtidas de forma amostral por meio dos mapas de cobertura das prestadoras, utilizou-se o método de análise Nearest Neighbour Analysis aplicado para reconhecimento de padrões, de forma a se obter um raio de cobertura para cada faixa de frequência e altura respectiva das ERBs 4G constantes da base do sistema Mosaico. A pesquisa por vizinho mais próximo, como uma forma de pesquisa de proximidade, objetiva encontrar o ponto em um determinado conjunto que seja o mais próximo (ou mais similar) de um determinado ponto, ou seja, busca identificar um padrão regular de comportamento. Assim, no caso do presente estudo, o cálculo consistiu em estimar o valor do raio de cobertura mais próximo para determinada altura e frequência, com base no padrão de dados obtidos da lista de ERBs extraída dos mapas de cobertura;

3.16. Como resultado foram criadas as áreas de cobertura necessárias para a análise e, utilizando ferramenta de geoprocessamento de dados, foi possível gerar as listas das localidades com e sem atendimento 4G. Cumpre destacar que:

a) De forma a simplificar o cálculo do raio de propagação, foram consideradas antenas omnidirecionais (irradiam em todas as direções), uma vez que a utilização das informações de azimute (direção) e modelo das antenas implicaria em avaliação do diagrama de irradiação de cada antena, o que elevaria sobremaneira o grau de complexidade dos cálculos;

b) Definiu-se como não cobertas as localidades que estão completamente fora do raio de cobertura estimado das ERBs 4G;

c) Para classificar como atendida, considerou-se que a ERB 4G deveria estar localizada dentro da localidade ou, caso a ERB estivesse fora, a análise seria caso a caso, de forma visual no mapa. Isso porque a adoção de um percentual de cobertura para classificar como atendido poderia incorrer em graves erros, por exemplo, no caso da área urbana da localidade estar situada justamente no percentual fora do raio de cobertura. Avaliou-se então, que a solução mais segura era a avaliação pontual. Para essa análise, era necessário também adotar algum critério mais geral, diante da ausência de informações de relevo e direcionamento das antenas. Por isso adotou-se a premissa de que a localidade estaria coberta caso o seu limite territorial estivesse a uma distância máxima de 1,5 km da ERB 4G mais próxima, numa tentativa de garantir uma condição satisfatória de cobertura indoor, considerando a finalidade de implantar um sistema de acesso fixo;

d) Localidades aglutinadas (mais de um setor censitário em uma mesma localidade) foram analisadas caso a caso. Isso porque, quando da realização da análise das localidades selecionadas no PGMU, verificou-se que algumas estavam muito próximas, ou até adjacentes uma a outra, o que indicava que uma ERB 4G para o atendimento de uma seria suficiente para o atendimento de todas. Para ilustrar, o mapa abaixo mostra um caso encontrado no Estado de São Paulo, em que as localidades são adjacentes e as mais distantes encontram-se a menos de 2 km uma da outra:

3.17. Mister ressaltar que o estudo ora apresentado pautou-se na adoção de critérios mais rigorosos e conservadores, objetivando revestir a análise com uma margem de segurança, haja vista a ausência de informações relevantes como condições de relevo, direcionamento das antenas e uma ferramenta de predição de cobertura. 

3.18. Assim, o objetivo principal é minimizar a possibilidade de indicar cobertura onde ela não existe na prática, o que seria uma falha de repercussão significativa, gerando graves impactos. Isso porque estaríamos, em última análise, privando determinadas localidades de serem contempladas com a cobertura 4G por meio de políticas públicas. 

Com base em tais premissas, a área técnica chegou aos seguintes resultados, os quais foram submetidos a comentários e sugestões, por meio da CP 5/2019:

Quanto à previsão contida no parágrafo único do art. 24 do PGMU, no sentido de que a Anatel deveria indicar localidades para substituir as que já estariam atendidas com o 4G, a área técnica utilizou os mesmos critérios adotados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações - MCTIC, in verbis:

3.20. (...)

a) Como as localidades elencadas no Anexo IV foram separadas por Região do PGO, para cada localidade pertencente a uma determinada região, substituiu-se por outra da mesma região. Foram selecionadas 18 (dezoito) na Região I e 25 (vinte e cinco) na Região II, ambas da concessionária Oi e 53 (cinquenta e três) na Região III da concessionária Telefônica;

b) Em conformidade com o exposto no item 102 da exposição de motivos EM nº 00492/2018 MCTIC, que encaminhou à Presidência da República a minuta de Decreto, foi adotado o critério populacional para a escolha das localidades indicadas no Anexo IV. Tal premissa encontra-se exposta no item 240 da Nota Técnica Conjunta nº 37/2018/SEI-MCTIC, da Secretaria de Telecomunicações - SETEL, e, na ótica do MCTIC, tem o objetivo de maximizar os efeitos da política pública. Dessa forma, ao indicar as novas localidades, esta Agência iniciou a seleção a partir das mais populosas para as menos populosas, para cada Região do PGO.

Com relação ao atendimento ao disposto no art. 25 do PGMU, o qual prevê que a concessionária poderia cumprir a obrigação de universalização por meio de tecnologia de terceira geração - 3G quando o grupo econômico da concessionária não dispuser de ofertas comerciais baseadas em tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, a área técnica avaliou que apenas a concessionária Sercomtel não apresentava ofertas comerciais de 4G nas localidades listadas no Anexo IV para o Setor 20 do PGO, informação esta obtida por meio das páginas da prestadora na internet.

Diante de tal constatação, foi realizada uma verificação nas localidades listadas no Anexo IV para o Setor 20 do PGO quanto à existência de cobertura 3G, por meio dos mapas de cobertura das prestadoras de SMP disponibilizados na internet e da localização das estações 3G por meio do sistema Mosaico, concluindo-se pela ausência de atendimento com essa tecnologia. Dessa forma, restou demonstrado que as localidades de Maravilha, Patrimônio Guairacá, Patrimônio Taquaruna e São Luiz (localidades do Setor 20 do PGO) poderiam ser atendidas com a tecnologia 3G, em observância ao disposto no art. 25 do PGMU.

Como dito alhures, considerando a especificidade do estudo elaborado pela área técnica, este foi submetido a comentários e sugestões da sociedade, no período de 01/03 até 11/03/2019, por meio de Tomada de Subsídios, na forma da Consulta Pública nº 5 (SEI nº 3883325), os critérios utilizados para a verificação do atendimento com tecnologia 4G nas localidades listadas no Anexo IV do PGMU, aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018 e os resultados obtidos pela área técnica, com base nas premissas acima especificadas. 

Passa-se, agora, a análise das contribuições recebidas na Consulta Pública.

Das contribuições recebidas na Consulta Pública.

Quanto ao item "Contextualização da Tomada de Subsídio", foram apresentadas contribuições relativas ao mérito das obrigações estabelecidas no PGMU.

A Telcomp - Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas (contribuição nº 1 e carta SEI nº 3915927, de 13/03/2019) sugeriu que a Anatel aprofunde os estudos para efeito das trocas de obrigações do PGMU, de forma a avaliar os impactos concorrenciais no mercado de banda larga fixa, considerando que as redes a serem construídas para atendimento das metas do PGMU podem ser utilizadas para o Serviço de Comunicação Multimídia - SCM, gerando uma competição não isonômica entre prestadoras do SMP e SCM.

A Abrint - Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações (contribuição nº 2) se posicionou no sentido de que as metas de cobertura deveriam estar focadas em áreas sem qualquer atendimento, não apenas do SMP 4G, devendo haver um levantamento das localidades do ponto de vista do atendimento pelos provedores regionais.

A Telefônica (contribuição nº 3 e carta CT. 0293/2019/LLABB, SEI nº 3916971) discute a razoabilidade e legalidade da obrigação de atendimento com 4G, considerando que caracteriza universalização, via PGMU, de outro serviço que não aquele objeto dos contratos de concessão de STFC. Ainda, argumenta que o PGMU: obriga as concessionárias a investirem recursos da concessão em localidades já atendidas com infraestrutura de STFC, o que implicaria em duplicação de capacidade do serviço; estabelece a tecnologia a ser utilizada, o que é questionável sob a ótica da neutralidade tecnológica; não leva em consideração o impacto econômico das novas obrigações nos resultados financeiros das concessionárias e; por fim, não avalia o saldo dentro do contexto do processo já instaurado pela Agência de equilíbrio econômico financeiro.

As contribuições não foram acatadas pela área técnica sob o argumento de que as questões de mérito das obrigações estabelecidas no PGMU não são escopo da Consulta Pública nº 5. O objetivo de tal consulta foi tão somente submeter a comentários e sugestões do público geral, para Tomada de Subsídio, a verificação da existência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - na lista de localidades constante do Anexo IV ao PGMU, nos termos previstos no artigo 24 do referido Decreto. Por expressa previsão legal, a Anatel não tem o papel de definir políticas públicas, mas apenas de implementar e executar a regulação de serviços de telecomunicações, observadas as políticas estabelecidas pelo MCTIC. 

Quanto ao item da Tomada de Subsídio referente aos critérios utilizados para verificação da cobertura 4G, o Sr. Thompson Maximilian Augusto (contribuição nº 4) sugeriu que deve ser levada em consideração a ampliação dos serviços e não só a possibilidade de substituição de localidades, considerando que "os serviços cobrados pelas Teles subsidiam a ampliação da cobertura 4G". Nota-se que a contribuição versa sobre o critério estabelecido pelo MCTIC para a obrigação de atendimento 4G estabelecida no PGMU, qual seja, localidades sem atendimento com tecnologia 4G ou superior. Nesse sentido, a área técnica não acatou a contribuição, esclarecendo que o tema não está inserido no escopo da consulta pública, a qual, repisa-se, busca avaliar a existência ou não de atendimento nas localidades indicadas no Anexo IV, sem avaliação de mérito do critério estabelecido, uma vez que a competência legal para tal definição compete ao MCTIC.

A Sra. Grace Kelly de Cassia Caporalli (contribuição nº 5) sugeriu que fosse retirado o critério de proximidade estabelecido pela Agência para avaliação do atendimento com 4G, devendo ser considerado apenas o critério da presença de ERB no setor censitário. Isso porque o critério de proximidade depende de outros fatores que requerem maior detalhamento para serem verificados na prática. A contribuição igualmente não foi acatada pela área técnica sob o seguinte argumento:

3.27.2. (...) Em relação à proposta, entende-se que, embora pertinente no que tange à ausência de detalhamentos que dificultam a análise pelo critério de proximidade, havia necessidade de sua consideração, pois a Agência se deparou no decorrer da análise com situações em que as ERBs 4G não estavam dentro da localidade, mas bem próximas, o que indicava um provável atendimento. Obviamente a definição de um raio de proximidade envolve riscos, mas a Agência buscou ser conservadora, minimizando os riscos envolvidos. Ademais, a lista de localidades que se enquadraram no critério de proximidade (com ERB 4G em um raio de até 1,5 km) é pequena e a presente tomada de subsídio busca dar oportunidade para que as próprias prestadoras que detêm o detalhamento dessas informações se manifestem e indiquem eventuais erros nessa análise. Dessa forma, a contribuição nº 5 não foi acatada.

A Telefônica (contribuição nº 6 e carta CT. 0293/2019/LLABB, SEI nº 3916971), por sua vez, indicou que em 103 (cento e três) localidades propostas para expansão do 4G nas Regiões I e II do PGO, já há cobertura por essa tecnologia pela prestadora. A lista foi apresentada por meio da CT. 0306/2019/LLABB, de 15/03/2019 (SEI nº 3926248). A área técnica entendeu por acatar a contribuição haja vista que a prestadora contribuinte é quem melhor dispõe de informações pertinentes à cobertura de suas estações.

Quanto ao item referente à proposta de substituição de localidades, o Sr. Thompson Maximilian Augusto (contribuição nº 7) não concorda com o critério de substituição das localidades já atendidas com 4G por aquelas sem atendimento, pois entende que se as áreas que já são atendidas possuem uma grande densidade de usuários e consequentemente grande densidade populacional, não podendo ser substituídas por outras que não são atendidas. Defende também que se deve buscar ampliação da rede de serviços com qualidade. A contribuição não foi acatada pela área técnica uma vez que versa sobre o critério estabelecido pelo MCTIC para a obrigação de atendimento 4G estabelecida no PGMU, qual seja, localidades sem atendimento, hipótese não abrangida pelo escopo da consulta pública.

A Telefônica (contribuição nº 8 e e carta CT. 0293/2019/LLABB, SEI nº 3916971) afirma que, entre as 53 (cinquenta e três) localidades excluídas, apenas 35 (trinta e cinco) já constam como atendidas pela empresa com a tecnologia 4G. A empresa também afirma que não identificou evidências de que as demais localidades substituídas, embora ainda não contempladas pela cobertura 4G da Telefônica, estejam sendo atendidas nesta tecnologia por outras operadoras. Por fim, ressaltou que qualquer proposta referente a metas de atendimento da população inclua o maior número possível de usuários, favorecendo assim a utilização mais eficiente dos recursos. A contribuição não foi acatada pela área técnica pois foi apresentada desacompanhada de qualquer documentação comprobatória, uma vez que a empresa não apresentou a lista de localidades mencionadas na carta, razão pela qual a área técnica ficou impossibilitada de verificar por qual empresa a localidade estaria sendo atendida, de acordo com o estudo realizado pela Agência. 

Por meio da contribuição nº 9 e carta CT. 0293/2019/LLABB (SEI nº 3916971), a Telefônica inseriu um novo item de análise, referente a receitas e custos da obrigação de expansão do 4G. Nessa contribuição, a prestadora destaca a necessidade de tornar pública a composição do cálculo proposto pelo MCTIC e contesta a proposta exposta na exposição de motivos do Decreto quanto ao saldo cobrir apenas a parcela de investimento das obrigações, uma vez que as novas receitas oriundas da prestação do serviço seriam insuficientes para cobrir o custo de operação da rede. A contribuição igualmente não foi acatada por não estar inserida no escopo  da Consulta Pública. 

A contribuição nº 10 e carta CT. 0293/2019/LLABB (SEI nº 3916971), ambas da Telefônica, são uma síntese das suas contribuições, destacando a legalidade de se destinar os recursos referentes à universalização de um serviço prestado em regime público para a expansão de um serviço de natureza privada; a incapacidade das concessionárias em incorporar obrigações adicionais em função da queda de receita do STFC e das obrigações e metas de universalização já impostas; a avaliação dos saldos decorrentes de fatores diversos que comprometeram as condições de equilíbrio pactuadas originalmente nos contratos de concessão, ainda em análise pela Agência e; por fim, a garantia da neutralidade econômica das novas metas, através do cálculo do Valor Presente Líquido - VPL dos projetos de expansão. Todas as questões compiladas pela empresa já foram objeto de outras contribuições feita pela empresa, razão pela qual a área técnica reforça sua argumentação já feita para as outras contribuições de mesmo sentido, as quais não foram acatadas

Do compulso dos autos, é possível verificar que, além das contribuições inseridas no sistema de consulta pública da Anatel (SACP), houve contribuições apresentadas por meio de correspondências no Sistema Eletrônico de Informações - SEI. 

Por meio da correspondência CT/Oi/GEIR/0395/2019 (SEI nº 3915094), de 11/03/2019, a prestadora Oi não apresenta contribuições específicas acerca da lista de localidades do Anexo IV, apenas destaca pontos de atenção quanto às obrigações impostas pelo PGMU, tais como a ausência de definição da ordem de atendimento das localidades, possibilidade de alterações supervenientes da lista de localidades em decorrência do surgimento de ônus excessivo e, por fim, a necessidade de que o ônus desta nova obrigação seja compensado pelo benefício da exclusão da obrigação de TUP, garantindo o equilíbrio na troca da obrigação. A avaliação da área técnica sobre a contribuição foi no sentido de que, embora relevantes os pontos trazidos pela empresa, os quais podem, inclusive, servir para análises futuras, os mesmos não são pertinentes ao escopo da presente consulta pública, razão pela qual a contribuição não foi acatada.

A prestadora Claro encaminhou a correspondência CT GRE 03.003/2019 (SEI nº 3916823), de 13/03/2019, por meio da qual a prestadora abordou:

os problemas regulatórios e legais da aplicação dos saldos do PGMU para a implantação de acesso fixo sem fio na tecnologia 4G; 

a necessidade de revisão dos critérios utilizados pela Anatel para a verificação da cobertura 4G; e

a necessidade de refinamento da análise das localidades sugeridas para substituição daquelas que já possuem atendimento 4G.

Com relação à avaliação da legalidade da obrigação objeto dessa análise, saliente-se que tal questionamento não se insere no escopo da Consulta Pública, razão pela qual não será acatado, uma vez que a atuação do MCTIC está respalda pela previsão legal de que compete a este órgão estabelecer as políticas públicas de universalização dos serviços de telecomunicações, cabendo à Anatel adotar todas as medidas para a implementação de tais políticas.

Relativamente aos critérios utilizados para a verificação do atendimento das localidades do Anexo IV com 4G, a área técnica esclareceu que a adoção da premissa de que a localidade estaria coberta caso o seu limite territorial estivesse a uma distância máxima de 1,5 km da ERB 4G mais próxima levou em consideração uma estimativa conservadora para garantir uma condição satisfatória de cobertura mesmo em ambientes fechados. O próprio exemplo apresentado pela Claro em sua argumentação, referente ao mapa de cobertura do município de São José dos Quatro Marcos - MT, comprova a coerência da premissa adotada, ao demonstrar que, embora o raio de cobertura 4G se estenda por mais de 1,5 km da ERB, os níveis de cobertura classificados como adequados a ambientes indoor (cores verde a amarelo no mapa) encontram-se dentro desse raio. Com relação a esse ponto, a contribuição da Claro igualmente não pode ser acatada.

Especificamente quanto aos esclarecimentos feitos pela empresa sobre sua cobertura 4G em 165 das localidades contidas na lista de 1.473 localidades (incluídas as 96 novas localidades propostas pela Anatel) do Anexo IV do PGMU, tal contribuição deve ser acatada considerando que a empresa é a melhor fonte para o fornecimento da informação precisa de atendimento. Além disso, para corroborar sua contribuição, a empresa encaminhou a correspondência CT GRE 03.006/2019 (SEI nº 3938623), de 19/03/2019, com a lista das localidades atendidas.

Por outro lado, a TIM encaminhou a correspondência CT/DAR/0097/2019 - HL (SEI nº3916835), de 13/03/2019, com as seguintes contribuições:

Considera imprópria a imposição de meta de cobertura 4G no PGMU vigente para atendimento do STFC, ressaltando os impactos regulatórios dessa medida, como a necessidade das novas redes serem compartilháveis, sem feriados regulatórios e com preços orientados a custos e a questão da reversibilidade dos bens. 

Quanto aos critérios utilizados para a verificação da cobertura 4G, a TIM identificou que, das 1.473 localidades (incluídas as 96 novas localidades propostas pela Anatel), 87 já possuem cobertura 4G da prestadora.

Quanto à proposta de substituição de localidades, a TIM identificou que 9 localidades contidas no Anexo IV do PGMU são classificadas como aldeias indígenas ou projetos de assentamento, o que vai de encontro ao item 244 da Nota Técnica Conjunta nº 37/2018/SEI/MCTIC (nos autos do Processo nº 01250.009484/2016-49 - MCTIC), que estabelece que esses tipos de localidades não devem ser contempladas. 

Quanto à avaliação da legalidade da obrigação objeto dessa análise, como já esclarecido por diversas vezes ao longo da presente análise, o objeto de tal questionamento não se insere no escopo da Consulta Pública, razão pela qual não será acatado, uma vez que a atuação do MCTIC está respalda pela previsão legal de que cabe a este órgão estabelecer as políticas públicas de universalização dos serviços de telecomunicações, ficando a cargo da Anatel adotar todas as medidas para a implementação de tais políticas.

Especificamente quanto aos esclarecimentos feitos pela empresa sobre sua cobertura 4G em 87 das localidades contidas na lista do Anexo IV do PGMU, tal contribuição deve ser acatada considerando que a empresa é a melhor fonte para o fornecimento da informação precisa de atendimento. 

Com relação à identificação de 9 localidades classificadas como aldeias indígenas ou projetos de assentamento, as quais, segundo entendimento contido na Nota Técnica Conjunta nº 37/2018/SEI/MCTIC (nos autos do Processo nº 01250.009484/2016-49 - MCTIC) não deveriam ser contempladas com atendimento, a área técnica entende que a contribuição da TIM deve ser acatada. Segundo análise feita, o item 244 da referida Nota Técnica, a qual propôs a utilização das categorias geográficas do IBGE classificadas como vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais, sendo estes subdivididos em povoados, núcleos e lugarejos, estabelece que "o objetivo da política pública é atender localidades povoadas e identificáveis com sistemas de acesso fixo sem fio" e visa permitir "uma análise relativamente detalhada das localidades do ponto de vista populacional". Por esta razão e com base em Nota Técnica expedida pelo MCTIC, tais localidades devem ser excluídas no Anexo IV do PGMU, sendo substituídas por outras que tenham perfil para atendimento. Saliente-se que a mencionada Nota Técnica serviu, inclusive, para que a área técnica reavaliasse os resultados obtidos em função dos estudos feitos, conforme será oportunamente abordado na presente análise.

Por fim, a Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia encaminhou o Ofício SEI nº 46/2019/GABIN/SEAE/SEPEC-ME (SEI nº 3932656), de 18/03/2019, por meio do qual se posiciona de forma contrária à aprovação do PGMU, pois, em linhas gerais, entende que "a proposta veio desacompanhada de estudos prévios robustos de instrumentos preditivos para mitigar o risco de que a intervenção do Estado acabe substituindo investimentos privados que já seriam realizados voluntariamente sem a necessidade de incentivos (efeito de crowding-out)". A área técnica entende que tal contribuição não pode ser acatada por não estar inserida no escopo da Consulta Pública em análise. Assim como já foi esclarecido em resposta a outras contribuições, a atuação do MCTIC está respalda pela previsão legal de que cabe a este órgão estabelecer as políticas públicas de universalização dos serviços de telecomunicações, ficando a cargo da Anatel adotar todas as medidas para a implementação de tais políticas.

Resultado Final após análise das contribuições à CP 5/2019:

Analisando as contribuições recebidas e considerando a lista de localidades indicadas como atendidas pela TIM (87), CLARO (165) e Telefônica (103), as quais constavam como não atendidas inicialmente pelo levantamento feito pela área técnica, foi realizado novo processamento dos dados, sem que, contudo, fossem alteradas as premissas utilizadas inicialmente pela área.

A realização de novo processamento se justifica pelo fato de ter sido identificada uma possível inconsistência na validação das tecnologias das ERBs obtidas do sistema Mosaico. Ademais, na definição das localidades a substituir aquelas com atendimento 4G, era necessário considerar o critério das categorias geográficas do IBGE, estabelecido no item 244 da Nota Técnica Conjunta nº 37/2018/SEI/MCTIC.

Assim, feito esse novo processamento, foram obtidos os seguintes resultados, os quais encontram-se detalhados nos Anexos ao Informe nº 14/2019/PRUV/SPR (SEI nº 3820433), conforme SEI nºs 3941229, 3941239, 3941734 e 3941756:

1.214 (um mil duzentos e quatorze) localidades não têm atendimento 4G e estão validadas;

214 (duzentos e quatorze) localidades têm ERB 4G (conforme critério do estudo) e/ou foram indicadas como atendidas pelas prestadoras na consulta pública e, portanto, foram consideradas atendidas com essa tecnologia, devendo ser removidas da lista;

26 (vinte e seis) localidades estão dentro de um raio de até 1,5 km de uma ERB 4G e foram consideradas atendidas com essa tecnologia, devendo, portanto, ser removidas da lista;

19 (dezenove) localidades foram aglutinadas, devendo ser removidas da lista. Em relação ao estudo inicial, duas localidades foram informadas como cobertas pelas prestadoras e, por isso, saíram dessa lista;

259 (duzentos e cinquenta e nove) localidades sem atendimento 4G, em substituição às indicadas nos itens b), c) e d) acima (que foram consideradas com atendimento 4G, seja pela existência de uma ERB no setor censitário, seja por informação das prestadoras, seja por estar no raio de cobertura de 1,5 km de uma ERB em setor censitário adjacente, seja porque estarão atendidas após o cumprimento da meta em localidade próxima). O mesmo trabalho realizado para o conjunto de localidades listadas no Decreto foi realizado para o universo de localidades do IBGE, adotando os critérios estabelecidos pelo presente estudo e pelo MCTIC.

Pelo exposto, entendo que os resultados obtidos pela área técnica, após a realização de segundo processamento dos dados, por serem fruto de aprimoramento na análise realizada, já que se basearam em informações de atendimento prestadas pelas próprias prestadoras e foram respaldados pela submissão a comentários da sociedade por meio de Consulta Pública, mostram-se adequados e aptos a comprovar a obrigação que ficou a cargo da Anatel de  confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV, nos termos do que preceitua o art. 24 do PGMU.

Por todo o exposto, opino no sentido de que o estudo realizado pela Superintendência de Planejamento e  Regulamentação para definição das localidades aptas para atendimento, nos termos do PGMU/2018, seja aprovado, bem como que a lista de localidades gerada em função de tal estudo seja encaminhada ao MCTIC, em atendimento à previsão contida no art. 24 do PGMU

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, proponho:

aprovar o estudo realizado, bem como a lista de localidades elaborada em atendimento à determinação do artigo 24 do Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018, que aprovou o Plano Geral de Metas de Universalização do STFC - PGMU;

determinar que seja encaminhada ao MCTIC cópia da presente deliberação acompanhada das listas contidas nos anexos SEI nºs 3941229, 3941239, 3941734 e 3941756 do Informe nº 14/2019/PRUV/SPR, em atendimento ao que prevê o art. 24 do Decreto nº 9.619/2018.


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Documento assinado eletronicamente por Emmanoel Campelo de Souza Pereira, Conselheiro Relator, em 22/03/2019, às 10:11, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.


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Referência: Processo nº 53500.005419/2019-00 SEI nº 3943400