Timbre

Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF

PROCESSO Nº 53500.014706/2016-50

INTERESSADO: AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL, SUPERINTENDÊNCIA DE OUTORGA E RECURSOS À PRESTAÇÃO

ASSUNTO

Análise dos impactos tributários das propostas contidas no Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações

REFERÊNCIAS

Lei nº 5.070/1966 – Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - FISTEL;

Resolução nº 255/2001 – Regulamento para Arrecadação de Receitas do FISTEL;

Lei nº Lei 9.998/2000 – Lei do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - FUST;

Resolução nº 247/2000 – Regulamento para Arrecadação da Contribuição para o FUST;

Lei nº 11.652/2008 – Lei instituidora da Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública - CFRP;

Lei nº 12.485/2011 – Lei da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional - CONDECINE

Constituição Federal de 1988 – CF/88;

Lei nº 9.492/1997 – Lei de Protestos.

ANÁLISE

No âmbito do Planejamento Estratégico em curso na Anatel, esta Gerência foi convidada a integrar as discussões em curso no Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações, o qual integra o rol de quatro projetos estruturantes inseridos no contexto da revisão do marco regulatório do setor. Tal projeto estratégico encontra-se a cargo da Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação (SOR) e é formado por uma equipe de trabalho com servidores de diferentes áreas, identificada no Termo de Abertura (SEI nº 0580202).

Em que pese não terem sido iniciadas formalmente as discussões para a revisão do marco legal relativo aos tributos administrados pela Anatel, algumas das mudanças propostas no Projeto trazem importantes implicações para a estrutura tributária vigente, com impactos sobre os procedimentos de arrecadação, de competência desta Gerência, sobre a distribuição da carga tributária e sobre o volume de receitas arrecadado.

Reconhecendo a necessidade de delimitação desses efeitos, a Equipe de Projeto determinou que esta Gerência seria responsável pela realização dos estudos necessários na situação, de forma a quantificar os impactos tributários das medidas propostas no Projeto e identificar a viabilidade de algumas iniciativas de recomposição. Os resultados, inclusive, poderiam subsidiar a posição da Agência em eventual revisão do marco legal dos tributos que administra.

Note-se que a necessidade de se revisar as leis que regem esses tributos já havia sido consignada no pedido de aprovação e priorização do Projeto de Regulamento para Arrecadação de Receitas Tributárias da Anatel e do Projeto de Regulamento de Arrecadação de Receitas Não Tributárias da Anatel, realizado por meio do Informe nº 4/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0441408), atualmente em análise no âmbito do Processo SEI nº 53500.210989/2015-88. Neste documento, foi esclarecido que:

Ademais, aliada às alterações regulamentares que ora se propõem, é de extrema necessidade a realização de adaptações e complementações no marco legal dos tributos administrados pela Anatel, uma vez que a fragilidade dos dispositivos presentes nas leis que instituíram esses tributos tem gerado diversas demandas judiciais e administrativas, que consomem recursos financeiros e humanos da Agência. [...] Não por outra razão, as taxas que compõem o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - FISTEL são alvos de inúmeras ações judiciais questionando sua constitucionalidade, sobretudo em função da suposta inexistência de uma correlação razoável entre o valor arrecadado e aquele empregado na fiscalização da instalação e do funcionamento das estações.

Pelo mesmo motivo, já existem projetos de lei que isentam determinados tipos de estações da incidência de uma das taxas (PL 4.951/2013), que tornam crime de responsabilidade a não aplicação de pelo menos 75% dos recursos do FUST em suas finalidades legalmente previstas (PL 6.789/2013) ou que reduzem os valores das taxas, no exercício fiscal subsequente, na mesma proporção entre o total não aplicado e o arrecadado pelo FISTEL (PL 6.789/2013).

No mesmo Informe, foi ressaltado que as discussões para construção de novos regulamentos poderiam subsidiar a proposta de alteração do marco legal dos tributos. Em que pese essas discussões ainda serem incipientes, já que não houve ainda a autorização para desenvolver os novos regulamentos, há nesta Gerência acúmulo de conhecimento suficiente para identificar os efeitos decorrentes das mudanças na metodologia de licenciamento de estações e, inclusive, realizar propostas pontuais de alteração – que complementam e dão maior robustez às modificações consideradas necessárias pela Equipe de Projeto.

Dessa forma, pretende-se, em primeiro lugar (item I), apresentar os impactos de uma das principais propostas desenvolvidas pela Equipe de Projeto, que é dispensar o licenciamento de estações móveis e de  estações “machine to machine” (M2M) caso os seus impactos tributários possam ser dimensionados e contornados por medidas de recomposição eficientes. Na sequência (item II), serão indicadas as principais consequências financeiras e jurídicas de outras propostas, de menor impacto na arrecadação, que complementam ou substituem parcialmente a primeira: i) a dispensa do licenciamento apenas de estações M2M; ii) a dispensa da obtenção de nova licença para a estação nos casos de renovação da autorização em virtude do transcurso do prazo; e iii) a dispensa de licenciamento das centrais de comutação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Em seguida (item III), pretende-se apresentar três possíveis mudanças na legislação tributária, aventadas nas reuniões realizadas pela Equipe de Projeto, que podem recompor os impactos na arrecadação oriundos da eventual aprovação da primeira proposta. Por fim (item IV), pretende-se indicar as mais importantes mudanças não necessariamente vinculadas a essas propostas que, a par do objetivo inicial do Projeto, poderiam ser úteis para aperfeiçoar e simplificar a arrecadação dos tributos administrados pela Agência.

I. IMPACTOS DA PROPOSTA

A proposta inicialmente desenvolvida pela Equipe de Projeto, com base no benchmarking realizado por consultoria especializada, considera dispensar o licenciamento de estações móveis e de estações “machine to machine” (M2M) caso seja possível dimensionar os seus efeitos tributários e propor formas de recomposição que mantenham o volume de receitas e a distribuição da carga tributária. A justificativa técnica e regulatória para essa dispensa está muito bem explicada no Informe nº 4/2016/SEI/SOR (SEI nº 0581821), o que justifica a ausência desses elementos no presente estudo. Portanto, o que se apresentará nesse item são apenas os efeitos tributários da eventual aprovação dessa medida.

O principal efeito direto da ausência de obrigação de licenciar estações móveis e M2M é a impossibilidade de cobrança da Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI) e da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF), por ambas terem fatos geradores vinculados direta ou indiretamente ao licenciamento das estações. As receitas oriundas das duas taxas compõem o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL), cuja composição nos últimos anos [1] é sintetizada pela Tabela 1.

TABELA 1 – Composição das Receitas do Fistel (em R$), 2008-2015

 Nota-se, desde já, que boa parte das receitas do Fistel é oriunda de duas fontes principais: outorgas e taxas. A importância dessas duas receitas, já considerando os valores consolidados no período acima mencionado, pode ser visualizada a partir do Gráfico 1.

GRÁFICO 1 – Composição das Receitas do Fistel [consolidado], 2008-2015

É também possível inferir a partir da Tabela 1 que as receitas de outorga sofrem maior variação ao longo do período, já que dependem da realização de operações sobre as quais a Agência tem menor controle. A receita tributária, por sua vez, tem variação muito menor, uma vez que existe uma tendência no período – embora não se possa garantir o mesmo viés em uma análise de médio/longo prazo – de aumento do número de estações, ou seja, de incremento na base tributável. Os gráficos 2 e 3, abaixo, representam a volatilidade de cada uma das fontes ao longo do período analisado.

GRÁFICO 2 – Evolução da Arrecadação das Receitas de Taxas (em R$ milhões), 2008-2015

GRÁFICO 3 – Evolução da Arrecadação das Receitas de Outorga (em R$ milhões), 2008-2015

As duas informações que se extraiu dos dados são importantes para a avaliação correta dos impactos gerados pela medida proposta pela Equipe de Projeto. Deve-se, portanto, considerar que, no período levantado, quase a integralidade dos recursos do Fistel foi oriunda de duas fontes e que uma dessas fontes apresenta maior grau de previsibilidade arrecadatória. A redução nas receitas de taxas traz, portanto, maior peso para as receitas de outorga na composição do fundo – o que, diante de sua volatilidade, pode representar cenários de arrecadação insuficiente para satisfazer os objetivos para os quais foi criado o Fistel.

Considerada essa conclusão preliminar, é preciso avaliar o alcance da redução da arrecadação em um cenário de ausência de obrigação de licenciar as estações móveis e M2M.

De antemão, é possível afirmar que não haverá redução na arrecadação da contribuição para o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) e da contribuição para o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL), já que esses tributos incidem sobre a receita operacional bruta decorrente da prestação de serviços de telecomunicações e não têm quaisquer dos seus elementos essenciais vinculados ao quantitativo de estações das empresas. Também é fácil visualizar que a proposta afeta diretamente a TFF e a TFI, sobretudo porque a proposta da Equipe de Projeto incluiria mudanças no Anexo 1 da Lei nº 5.070/1966 (Lei do Fistel), que influenciariam inclusive na contabilização de estações fixas. A depender da forma de interpretação jurídica da proposta, haveria  efeitos tributários também sobre a Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP), cobrada pela Anatel, e sobre a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (CONDECINE), tributo administrado pela Agência Nacional de Cinema (Ancine).

Com essas considerações preliminares, justifica-se a apresentação das consequências financeiras sobre três dos tributos cobrados pela Anatel (TFF, TFI e CFRP) e sobre a CONDECINE.

I.1. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO (TFF)

A maior arrecadação dentre os tributos mencionados é a relativa à TFF. É, portanto, em relação a esse tributo que as consequências financeiras são mais drásticas.

Em 2016,[2] foram gerados débitos de TFF no montante de R$ 2.424.589.731,00 (dois bilhões, quatrocentos e vinte e quatro milhões, quinhentos e oitenta e nove mil setecentos e trinta e um reais). Desse valor, R$ 2.313.058.603,84 (dois bilhões, trezentos e treze milhões, cinquenta e oito mil seiscentos e três reais e oitenta e quatro centavos) referem-se à TFF incidente apenas sobre estações (móveis, M2M e bases) utilizadas na prestação do SMP. Portanto, 95,4% dos débitos gerados de TFF são relacionados ao SMP.

Também é importante frisar que quase a totalidade (98,3%) da TFF incidente sobre estações dedicadas ao SMP foi gerada para as quatro principais prestadoras do serviço. Daí se origina o dado de que a TFF paga por essas operadoras sobre suas estações de SMP corresponde a quase 94% de todo o valor gerado desse tributo no período. O Gráfico 4, abaixo, ilustra essas informações.

GRÁFICO 4 – Geração de TFF em 2016, por grupo de prestadoras e por grupo de serviços

O percentual representativo permite que os estudos de impacto se concentrem exclusivamente no serviço SMP. É possível, no desenvolvimento das discussões, estender a análise para os impactos que seriam gerados em outros serviços em função das mudanças na tabela da Lei do Fistel pretendida pela SOR. No entanto, a alteração mais radical é, certamente, o fim do licenciamento de estações móveis do SMP, motivo pelo qual a análise se restringe a esse ponto.

A partir dos dados constantes do Sistema Integrado de Gestão de Créditos da Anatel (SIGEC), foi possível especificar como foram formados os valores cobrados das empresas a título de TFF em 2016. A Tabela 2, abaixo, demonstra como seu deu essa formação para cada uma das prestadoras de SMP, que não tiveram seus nomes empresariais indicados para manter seu sigilo fiscal.[3]

TABELA 2 – Valores gerados de TFF/SMP em 2016, por prestadora e por tipo de estação

Considerando esse mesmo número de estações e utilizando como parâmetro a proposta da Equipe de Projeto - que considera a possibilidade de eliminar a necessidade de licenciamento de estações móveis e M2M, o que resultaria na impossibilidade de exigência de TFF sobre essas estações -, pode-se estimar os valores que essas prestadoras teriam recolhido de TFF em 2016. A Tabela 3, abaixo, traz esses resultados.

TABELA 3 – Estimativa de TFF/SMP em 2016, por prestadora e por tipo de estação, de acordo com proposta da SOR

A partir da soma dos valores constantes nas duas tabelas, é possível afirmar que o impacto na arrecadação da TFF em função de eventual alteração no licenciamento de estações móveis seria de R$ 2.272.599.059,89  (dois bilhões, duzentos e setenta e dois milhões, quinhentos e noventa e nove mil cinquenta e nove reais e oitenta e nove centavos), que seriam acrescidos de R$ 7.806.787,90 (sete milhões, oitocentos e seis mil setecentos e oitenta e sete reais e noventa centavos) caso a alteração também incluísse as estações M2M. O valor corresponde a 98,2% do montante pago por essas empresas a título de TFF/SMP e a 93,7% do total de TFF gerado no ano. No entanto, apesar do montante expressivo, existem alternativas viáveis para recomposição desse impacto, que serão apresentadas no item III, abaixo.

I.2. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE INSTALAÇÃO (TFI)

Para uma estimativa mais precisa no que tange a TFI devem ser levados em consideração alguns fatores que afetam diretamente a arrecadação dessa taxa. Um dos elementos principais é o fato de que parte do crédito gerado não foi efetivamente pago pelos seus sujeitos passivos, uma vez que a legalidade da cobrança foi questionada judicialmente e a exigibilidade do crédito foi suspensa. É o caso da cobrança da TFI na situação prevista no art. 9º, III, da Resolução nº 255/2001, que será abordado com mais detalhes adiante.

Dessa forma, para evitar distorções, analisou-se somente os valores gerados de TFI nos últimos 4 anos. Note-se que os dados completos de 2016 não estão disponíveis ainda, uma vez que o fato gerador e a geração do tributo ainda podem ocorrer neste exercício. A Tabela 4, abaixo, contêm uma síntese dos valores lançados e o grau de representatividade do montante gerado de TFI sobre estações móveis em relação aos dois outros montantes apontados (o valor total de TFI lançado e o valor gerado apenas para o SMP).

TABELA 4 – Arrecadação da TFI, 2012-2015

Embora seja possível notar uma redução da importância da TFI sobre estações móveis de SMP na composição da arrecadação dessa taxa, o montante de recursos gerado demonstra claramente que o impacto na arrecadação, em função da modificação do sistema de licenciamento, seria algo em torno de R$ 290 milhões de reais e próximo de 80% do total arrecadado a título de TFI. Deve-se considerar, no entanto, que se trata apenas de uma estimativa baseada na média apurada em uma série histórica recente – mais representativa da realidade atual – e há outros fatores que não podem ser dimensionados de forma precisa. Note-se, no entanto, que existem alternativas viáveis para recomposição desse impacto, que serão apresentadas no item III, abaixo.

I.3. CONTRIBUIÇÃO PARA O FOMENTO DA RADIODIFUSÃO PÚBLICA (CFRP)

A CFRP tem como fato gerador a prestação de serviços de telecomunicações constantes do Anexo da Lei 11.652/2008. Este anexo nada mais é do que uma cópia da tabela utilizada para cálculo da TFI e da TFF – o referido Anexo 1 da Lei nº 5.070/1966. Há apenas alterações nos valores cobrados por tipo de estação: o valor da CFRP para estações móveis no Serviço Móvel Pessoal, por exemplo, é de R$1,34 (um real e trinta e quatro centavos), ao passo que a TFI dessa estação é R$26,83 (vinte e seis reais e oitenta e três centavos) e a TFF cobrada é R$8,85 (oito reais e oitenta e cinco centavos).

Para determinar eventuais impactos sobre a arrecadação da CFRP é necessário fazer algumas considerações sobre as premissas que serão levadas em consideração na análise.

Considerando que a base de cálculo da CFRP está diretamente vinculada ao número de estações possuído pelas prestadoras, na forma do já referido Anexo da Lei 11.652/2008, a cobrança do tributo poderia ser inviabilizada caso a Agência não possuísse informações acerca desse quantitativo. Outras formas de obtenção desse dado, sem o necessário licenciamento da estação, poderiam ser criadas, sendo a auto-declaração a hipótese mais concreta. No entanto, a aferição da correção dos números obtidos, em qualquer caso, dependeria de atividade fiscalizatória (suprimida por uma medida e indiretamente impulsionada por outra!), ensejando possível cobrança de TFF em uma situação na qual não teria sido exigida a TFI. Diante de um cenário de aumento de complexidade das relações jurídico-tributárias existentes, deve se considerar a possibilidade de realização de alterações adaptativas na Lei 11.652/2008, o que motiva a apresentação dos impactos da medida sobre a arrecadação da CFRP.[4]

Admitidas essas premissas, pode-se concluir que: i) deve ser considerada a possibilidade de que a mudança na tabela constante da Lei do Fistel seja acompanhada da mesma mudança na tabela prevista na Lei da CFRP; ii) a dispensa no licenciamento de estações móveis e M2M pode gerar impactos sobre a cobrança da CFRP; e iii) mudanças na Lei da CFRP ampliam o escopo da discussão, já que os recursos são quase integralmente destinados à Empresa Brasil de Comunicação (EBC).

Considerando as conclusões acima, pode-se estimar o montante que deixaria de ser arrecadado. Para tanto, é necessário explicar algumas particularidades da arrecadação da CFRP. Inicialmente, um dos aspectos que afeta o volume efetivamente arrecadado é o fato de as principais prestadoras terem garantido judicialmente o direito à realização do depósito do montante integral do tributo, ancoradas (principalmente) no argumento de que o fato de não prestarem serviços relacionados à radiodifusão tornaria ilegal e inconstitucional uma exigência tributária que tem como destinação o fomento da radiodifusão pública. Recentemente, algumas dessas prestadoras alteraram as suas estratégias processuais e passaram a realizar o pagamento ao invés do depósito em juízo, fazendo com que o montante arrecadado subisse consideravelmente. Essa situação pode ser visualizada na Tabela 5, abaixo, que traz os dados da arrecadação da CFRP nos últimos anos.

TABELA 5 – Arrecadação da CFRP, 2009-2016

Em 2016, o valor arrecadado ainda não pode ser definido, mas é possível indicar os dados relativos à geração de receitas da CFRP. Nesse sentido, os dados mostram que boa parte (R$ 350.153.096,12) do valor total gerado (R$ 367.045.729,83) se deve exclusivamente ao SMP, repetindo o mesmo percentual (95,4%) observado no que tange à TFF.

Não se trata de coincidência. Como foi explicado acima, a CFRP utiliza o mesmo formato de cálculo empregado na TFF, variando apenas no valor cobrado de cada estação. Logo, todos os resultados acima encontrados para a TFF podem ser replicados, com as adequações nos valores, para a CFRP.

Portanto, considerando os valores gerados de 2016, que tendem a se aproximar do montante efetivamente arrecadado em função da mudança de estratégia processual das principais prestadoras, pode-se afirmar que o impacto na arrecadação em função da modificação, nos moldes já descritos, seria de aproximadamente R$ 343.948.174,28 (trezentos e quarenta e três milhões, novecentos e quarenta e oito mil cento e setenta e quatro reais e vinte e oito centavos) por ano. Como já foi ressaltado anteriormente, existem alternativas viáveis para recomposição desse impacto, que serão apresentadas no item III, abaixo.

É preciso considerar também que não se trata de receita destinada à Anatel, que só recebe 2,5% do montante arrecadado, a título de retribuição pelos serviços de arrecadação e fiscalização do tributo, nos termos do art. 32, §8º, da Lei 11.652/2008. Dessa forma, considerado apenas esse percentual, a Agência deixaria de ser retribuída em R$ 8.598.704,36 (oito milhões, quinhentos e noventa e oito mil setecentos e quatro reais e trinta e seis centavos) por ano. É importante ressaltar, no entanto, que o orçamento da Agência não seria influenciado por essa mudança.

Por fim, vale mencionar que ambos os valores estão subestimados, considerando que a metodologia utilizada se restringiu ao serviço de maior representatividade na arrecadação (SMP), pelas razões já expostas no levantamento realizado para a TFF. Por outro lado, diante do fato de que quase toda arrecadação da CFRP depende do resultado das discussões na esfera judicial, é temerário classificá-la como uma fonte estável e perene de receitas. Em outras palavras, o impacto pode ser maior, mas não é possível garantir que a Justiça considerará a cobrança legal/constitucional, ainda que haja farta argumentação nesse sentido.

I.4. CONTRIBUIÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA NACIONAL (CONDECINE)

A Condecine, embora não seja arrecadada e fiscalizada pela Anatel, também poderá sofrer impactos com a proposta em análise. Utilizando-se das mesmas premissas aplicadas ao caso da CFRP, pode-se afirmar que  caso não seja possível manter o controle sobre a base de estações que serve de parâmetro para o cálculo da Condecine, a cobrança do tributo seria inviabilizada. Nesse sentido, alterações adaptativas no Anexo da Lei 12.485/2011 podem ser necessárias e, nesse caso, os impactos na arrecadação podem ser estimados.  

Considerando que a tabela que embasa essa cobrança, prevista no referido anexo, tem o mesmo formato da tabela da Lei do Fistel, é possível estimar o valor gerado de Condecine em função de estações móveis do SMP em 2016: R$ 826.502.329,24 (oitocentos e vinte e seis milhões, quinhentos e dois mil trezentos e vinte e nove reais e vinte e quatro centavos). O montante é considerável e explica porque, nos últimos anos, mais de 80% do valor arrecadado a título de Condecine é proveniente dos valores pagos pelas empresas de telecomunicações. No entanto, mesmo que a existência desse impacto se confirme, é relevante reiterar que existem alternativas viáveis para sua recomposição, que serão apresentadas no item III, abaixo.

Note-se, por fim, que esse valor representa uma previsão subestimada de desoneração tributária, tendo em vista que o tributo foi recentemente majorado em 28,5%. Como há ainda muitas discussões, inclusive judiciais, acerca desse aumento, não será considerada a nova alíquota para efeitos de estimativa de desoneração.

I.5. SÍNTESE DAS ESTIMATIVAS DE IMPACTO NA ARRECADAÇÃO

A partir dos estudos específicos realizados para cada um dos tributos impactados, é possível sintetizar as estimativas de impactos com a dispensa do licenciamento de estações móveis do SMP. Como ficou evidente ao longo desses estudos, essas estimativas são próximas da realidade, mas não podem ser consideradas cientificamente precisas. No entanto, reitera-se que as aproximações são suficientes para o objetivo que se pretende, já que outras variáveis que influenciam na formação da arrecadação não podem ser controladas. Também é importante reforçar o fato de que a medida não gera redução na arrecadação das contribuições do FUST e do FUNTTEL.  

A Tabela 6, abaixo, apresenta o valor estimado do impacto na arrecadação de cada tributo analisado, em números absolutos e em comparação com o valor arrecadado de cada um, caso seja aprovada a proposta de dispensar o licenciamento de estações móveis.   

TABELA 6 – Estimativas de impactos na arrecadação, por tributo

II. PROPOSTAS DE MENOR IMPACTO

II.1. Dispensa de licenciamento apenas das estações móveis M2M

Outra proposta que tem sido aventada pela Equipe de Projeto, que representa iniciativa de menor impacto arrecadatório imediato, é dispensar o licenciamento apenas das estações M2M. Dessa forma, seria desonerado completamente de incidência tributária um número de estações relativamente pequeno – ainda que potencialmente enorme, no médio prazo. Note-se que recentemente essas mesmas estações tiveram suas alíquotas de TFI e TFF reduzidas, por meio do art. 38 da Lei 12.715/2012.[5]

Considerando que existe uma sinalização de política fiscal de incentivo à expansão das estações M2M, notadamente pelos benefícios tecnológicos e econômicos que potencialmente pode produzir, e diante do número relativamente pequeno de estações licenciadas atualmente, a medida proposta é plenamente viável: é convergente com a política fiscal para esse tipo de estação e não representa, de forma imediata, um impacto significativo na arrecadação.

Para estimar os valores da desoneração foram utilizados dados de arrecadação de TFF em 2016 e de TFI de 2015.[6] Para a TFF, foram consideradas todas as prestadoras de SMP – já que algumas delas, embora não façam parte do grupo das principais, detêm números expressivos de estações M2M.

O valor gerado de TFF referente a estações M2M licenciadas no SMP foi, em 2016, R$ 7.806.787,90 (sete milhões, oitocentos e seis mil setecentos e oitenta e sete reais e noventa centavos). O valor corresponde à cobrança de 33% da TFI (R$5,68) sobre as 4.164.953 (quatro milhões, cento e sessenta e quatro mil novecentos e cinquenta e três) estações que estavam licenciadas no dia 31/12/2015.

Em relação à TFI, deve ser pontuado o fato de que algumas operadoras mais do que dobraram o número de estações M2M em 2015 e que a base saiu de pouco menos de 1 milhão e 300 mil estações para mais de 4 milhões. Com isso, experimentou-se uma geração recorde de TFI sobre estações móveis M2M, no total de R$ 15.915.979,12 (quinze milhões, novecentos e quinze mil novecentos e setenta e nove reais e doze centavos).

A desoneração tributária decorrente da dispensa de licenciamento apenas das estações M2M seria de pouco menos de R$24 milhões (vinte e quatro milhões de reais), caso a proposta tivesse sido adotada em 2016. No entanto, em se mantendo o viés de aumento significativo no número de estações desse tipo,  quaisquer estimativas vinculadas a esse patamar de arrecadação estariam subestimadas. Por outro lado, outras formas de estimar esse montante, com base em projeções de mercado, podem também não representar um mecanismo adequado para atestar a viabilidade da medida. Dessa forma, as justificativas de natureza técnica apresentadas no Informe nº 4/2016/SEI/SOR devem ser consideradas em um cenário de perda de arrecadação de poucas dezenas de milhões de reais.

II.2. Dispensa de renovação de licença

Outra proposta que foi endereçada pela Equipe de Projeto é a dispensa da obtenção de nova licença para a estação nos casos de renovação da autorização em virtude do transcurso do prazo. Note-se que estimar os impactos na arrecadação nesse caso é virtualmente impossível, uma vez que não é factível inferir qual prestadora solicitará referida renovação, embora se possa prever qual o montante que será gerado caso haja renovação de toda a base – o que não gera uma estimativa de perda confiável.

De qualquer forma, existem informações sobre os valores que já foram lançados a título de TFI com base nessa hipótese de incidência: R$ 4.155.294.669,52 (quatro bilhões, cento e cinquenta e cinco milhões, duzentos e noventa e quatro mil seiscentos e sessenta e nove reais e cinquenta e dois centavos).

Também se tem conhecimento de que a integralidade desses créditos se encontra atualmente sob discussão judicial, esfera na qual as prestadoras obtiveram o direito de depositar os valores cobrados. Dessa forma, a Agência ainda não recolheu efetivamente nenhuma quantia a título de TFI nos casos de renovação de licença. Isso deve ser considerado como um fator que reduz as chances de recebimento desses recursos e que pode tornar sem cobertura os custos associados à sua cobrança, notadamente maiores quando efetivados por meio de medidas judiciais – que, aliás, podem gerar custos de sucumbência elevados. Portanto, do ponto de vista da arrecadação, a cobrança nesses moldes não se coaduna com uma política tributária sustentável.

Dessa forma, os eventuais impactos na arrecadação decorrentes da proposta de dispensar a renovação da licença não podem ser considerados da mesma forma que a desoneração decorrente da dispensa de licenciamento das estações móveis e M2M. O impacto na arrecadação não é imediato, não é quantificável e está vinculado a fatores externos (decisões judiciais) sobre os quais a Agência não exerce pleno controle.  

II.3. Dispensa de licenciamento das centrais de comutação do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC)

Outra proposta que está sendo apresentada pela Equipe de Projeto é a dispensa de licenciamento das centrais de comutação do STFC, com a consequente exoneração do pagamento de taxas e contribuições vinculadas ao quantitativo de estações desse tipo. Note-se que a estrutura desenhada para a base de cálculo dos tributos nessa situação é baseada no número de terminais que a central pode atender, com seis faixas de alíquotas. Com a dispensa de licenciamento não seriam cobrados tributos em nenhuma dessas faixas.

Em relação à TFI, para estimar o impacto na arrecadação decorrente da medida utilizou-se uma média dos valores gerados nos últimos 9 (nove) anos. Desde já, ressalta-se que a opção por adotar um valor aproximado desse período se deve à variação significativa que a arrecadação da taxa sofreu nos últimos anos, tornando as estimativas mais propensas a desacertos. Considerando esses fatores, é possível estimar um impacto de aproximadamente R$ 5,6 milhões (cinco milhões e seiscentos mil reais) por ano.

A estimativa relativa à TFF é de mais fácil obtenção, já que a base de estações do último ano representa, em geral, um quantitativo mínimo para os anos seguintes. Ainda que o STFC seja considerado um serviço em viés de baixa, o fato de a TFI de 2015 ser a maior dos últimos 9 anos denota que a arrecadação de TFF nos próximos exercícios não será menor do que a de 2016, ano base para esse estudo. Nesse sentido, o impacto na arrecadação da TFF incidente sobre as centrais de comutação do STFC poderia ser estimado em pouco mais de R$ 40 milhões (quarenta milhões de reais).

Devem ainda ser levados em consideração os valores arrecadados de CFRP, que em 2016 ultrapassaram os R$ 6 milhões (seis milhões de reais), e o montante lançado de Condecine, que pode ter alcançado quantia próxima a R$ 15 milhões (quinze milhões de reais). A inclusão desses tributos no cálculo das desonerações se deve aos motivos já expostos nos itens I.3 e I.4.

Dessa forma, as justificativas técnicas da proposta contida no Informe nº 4/2016/SEI/SOR devem ser levadas em consideração em um cenário de desonerações anuais na casa dos R$ 66 milhões (sessenta e seis milhões de reais).

III - SOLUÇÕES POSSÍVEIS

Como ficou evidente nas conclusões preliminares apresentadas no item I, a desoneração decorrente de eventual dispensa de licenciamento de estações móveis é considerável e demanda, como inicialmente projetado pela Equipe de Projeto, a elaboração de soluções de recomposição que mantenham o volume de receitas e a distribuição da carga tributária. Sem a apresentação de medidas de recomposição, seriam menores as chances de aprovação de um eventual projeto de lei contemplando a medida proposta.

Nesse sentido, buscou-se delimitar algumas soluções possíveis na situação, indicando os principais aspectos jurídicos e econômicos que devem ser levados em consideração e não se refutando a apresentar pontos negativos de cada uma delas.

Desde já, ressalta-se que as soluções se aplicam exclusivamente para o caso de ser aprovada a dispensa de licenciamento de estações móveis. Eventual isenção sobre estações móveis M2M, a dispensa de nova licença para a renovação da autorização e a concessão de remissão para créditos de baixa monta (apresentada adiante) apresentam impactos relativamente pequenos na arrecadação, podendo ser justificadas pelos benefícios que geram para a racionalização da tributação.

III.1. CRIAÇÃO DE UMA NOVA CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

Uma das possibilidades em discussão é a criação de uma nova contribuição de intervenção no domínio econômico, que incidiria sobre a prestação de serviços de telecomunicações e teria como base de cálculo a receita operacional bruta (ROB) dela decorrente. Embora possam ser criadas nuances jurídicas, o principal problema dessa alternativa é de natureza constitucional: já existe uma contribuição com exatamente a mesma configuração (CIDE-FUST) e outra com configuração semelhante (CIDE-FUNTTEL), o que aumentaria as chances de questionamentos judiciais baseados no argumento da bitributação.

Limitar o fato gerador pode ser uma alternativa interessante à proposta inicial, embora não garanta que o novo tributo fique livre desses questionamentos. A limitação mais razoável, considerando que a desoneração estaria concentrada nas prestadoras de SMP, seria a cobrança da nova contribuição exclusivamente sobre a prestação desse serviço. A principal vantagem seria manter o equilíbrio atual da carga tributária, evitando-se onerar as prestadoras dos demais serviços. Por outro lado, deveria ser criada estrutura sistêmica na Anatel – e possivelmente nas prestadoras de SMP – para permitir a segregação da receita por serviços. Atualmente, não existe sequer viabilidade técnica para apurar o percentual da ROB das prestadoras que se originou da prestação do SMP e, dessa forma, estimar uma alíquota para a nova contribuição.

Outra alternativa à proposta inicial é limitar a base de cálculo, alcançando apenas a Receita Operacional Líquida (ROL). Essa alternativa também não impediria os questionamentos judiciais relativos à bitributação e traria mais um problema jurídico de difícil solução: as CIDEs, por força do art. 149, §2º, III, da Constituição Federal de 1988, só podem ter como base de cálculo o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação. Sem menção expressa à receita operacional líquida, as empresas poderiam questionar a cobrança judicialmente. Mesmo que fosse superada essa questão, não dá pra negar que o procedimento de fiscalização tributária ficaria mais complexo e, portanto, mais sujeito a equívocos. Por outro lado, deve-se considerar que existem procedimentos na Agência que já levam em consideração a ROL e, portanto, poderiam ser geradas sinergias que facilitariam o processo de arrecadação.  

Note-se que alternativas à proposta inicial são difíceis de serem criadas justamente pela limitação constitucional ao tipo de base de cálculo das CIDEs. Considerando as regras do mencionado art. 149, §2º, III, da Constituição Federal de 1988, chama atenção o fato de que nenhuma das contribuições do setor tem como base o valor da operação. Talvez, enquanto alternativa, poder-se-ia considerar a incidência dessa nova contribuição justamente sobre esse valor, de forma a diferenciá-la das demais existentes. A principal dificuldade gerada estaria relacionada à fiscalização, já que o procedimento de verificação da correção da declaração dependeria de análise de extensa documentação contábil-fiscal (em especial, das notas fiscais da prestadora). A principal vantagem, por sua vez, seria a desvinculação do novo tributo da CIDE-FUST e da CIDE-FUNTTEL, o que seria reforçado com a opção de restringir o fato gerador à prestação de SMP.

Ainda que fosse juridicamente viável manter a proposta inicial, seria necessário o estudo de impacto da medida sobre pequenas e médias prestadoras. Um aumento significativo na carga tributária dessas empresas pode causar desequilíbrios no setor e, portanto, medidas de tributação progressiva devem ser consideradas. Desde já, portanto, reputa-se possível que as alíquotas da nova contribuição sejam progressivamente maiores em função da base de cálculo: quanto maior a ROB/ROL, maior o percentual do tributo incidente. Ainda que não haja expressa vedação constitucional a essa progressividade, a medida também apresenta riscos jurídicos em função do seu ineditismo.   

Por fim, outro fator que deve ser dimensionado na escolha dessa proposta – e que representa um empecilho à sua aprovação no Congresso – é o fato de que a criação de um novo tributo para o setor representa aumento da complexidade do microssistema tributário das telecomunicações, ampliando os custos associados ao recolhimento e burocratizando ainda mais o processo de arrecadação.

III.2. AUMENTO DA ALÍQUOTA DA CONTRIBUIÇÃO PARA O FUST

Outra proposta que foi aventada para viabilizar economicamente eventual dispensa de licenciamento de estações móveis é o aumento da alíquota da contribuição para o FUST.

A proposta tem a vantagem clara de ser bem mais simples do que a criação de um novo tributo, afastando todos os efeitos negativos decorrentes da cobrança de uma nova CIDE. Por outro lado, a utilização dos recursos do Fundo para os fins para o qual foi criado tem se mostrado um desafio ainda sem solução. Além disso, sem que haja a possibilidade de recomposição do Fistel e de destinação para a EBC e para a Ancine dos valores extras arrecadados com a CIDE-FUST, a proposta seria inexequível.

Outra vantagem de apenas aumentar a alíquota da CIDE-FUST é que os problemas de natureza jurídica são evitados, já que a maior parte da arrecadação não está atualmente sujeita a questionamentos judiciais: as próprias prestadoras declaram e recolhem espontaneamente. Existem questões judicializadas, mas que poderiam ser atenuadas com pequenas alterações na Lei nº 9.998/2000, que instituiu o Fundo e a contribuição.

Outra desvantagem de promover um aumento simples na alíquota é a geração de um incremento expressivo na carga tributária de pequenas e médias prestadoras, não beneficiadas com a dispensa de licenciamento de estações móveis do SMP. Portanto, valendo-se da justificativa já exposta acima, deve se considerar a possibilidade de aplicação de alíquotas progressivas de CIDE-FUST de acordo com a ROB da empresa. Dessa forma, poderiam ser mantidos o equilíbrio atual da carga tributária no setor e o nível de arrecadação.

Para tentar estimar as alíquotas que poderiam ser cobradas, é necessário apresentar os dados de arrecadação da CIDE-FUST nos últimos anos. A série histórica que consta da Tabela 7, abaixo, demonstra um aumento quase linear e constante dos valores arrecadados. Em se mantendo o viés de alta, pode se considerar o montante arrecadado em 2015 como uma projeção subestimada de arrecadação para os próximos anos.

TABELA 7 – Arrecadação da CIDE-FUST, 2001-2015

Diante do fato de que os impactos na arrecadação poderiam alcançar aproximadamente R$ 3,7 bilhões por ano, seria necessário arrecadar 3,4 vezes o valor de 2015 para cobrir a desoneração. Logo, a alíquota atual de 1% deveria passar para algo em torno de 4,4%.

No entanto, para que não haja aumento da CIDE-FUST para prestadoras que não seriam beneficiadas com a dispensa de licenciamento das estações móveis de SMP, seria necessário criar faixas de alíquotas diferenciadas de acordo com a ROB. Apresentar-se-á uma possível proposta neste sentido, que além de preservar a capacidade contributiva das prestadoras, busca também garantir simplificação tributária e reduzir a demanda de fiscalização.

Para tanto, foram utilizados os dados de recolhimento espontâneo da CIDE-FUST em 2015. É necessário ponderar que algumas das prestadoras podem ter declarado valor inferior ao efetivamente devido na situação. No entanto, para os fins desse estudo, não é possível contabilizar valores lançados de ofício, uma vez que não há qualquer garantia de seu recebimento. Feitas essas considerações metodológicas e considerando que, em 2015, 499 prestadoras declararam a título de CIDE-FUST o valor total de R$1.161.517.318,65 (um bilhão, cento e sessenta e um milhões, quinhentos e dezessete mil trezentos e dezoito reais e sessenta e cinco centavos),[7] é possível formular uma proposta (Tabela 8) que recomponha as desonerações estimadas e mantenha o equilíbrio atual da carga tributária no setor.

TABELA 8 – Proposta de alíquotas progressivas para a CIDE-FUST