SEI/ANATEL - 0614378

INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO, SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO, SUPERINTENDÊNCIA DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES

Projeto Estratégico sobre reavaliação do regime e escopo dos serviços de telecomunicações, constante do item 2 da Agenda Regulatória da Anatel para o segundo semestre de 2015 e o ano de 2016, aprovada por meio da Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015 e alterada por meio da Portaria nº 750, de 29 de junho de 2016, ambas do Conselho Diretor da Anatel.

Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações, Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000;

Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações, Decreto nº 2.338, de 3 de junho de 1998;

Plano Geral de Outorgas – PGO, aprovado pelo Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008;

Plano Geral de Metas para Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, aprovado pelo Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011;

Instituição do Programa Brasil inteligente, aprovado pelo Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016;

Modelos dos Contratos de Concessão para prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional – LDN e Longa Distância Internacional – LDI, aprovados pela Resolução nº 552, de 10 de dezembro de 2010;

Agenda Regulatória 2015-2016, aprovada pela Portaria nº 1003, de 11 de dezembro de 2015, e alterada pela Portaria nº 750, de 29 de junho de 2016, ambas do Conselho Diretor da Anatel;

Processo Administrativo nº 53500.015702/2016-99 - Presente processo de Instrução Normativa;

Processo Administrativo nº 53500.022263/2013-28 – Processo de revisão do Plano Geral de Metas para Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU; e

Processo Administrativo nº 53500.013266/2013-71 – Processo de revisão dos Contratos de Concessão do STFC.

Em meados de 2013, logo após a reestruturação da Anatel, com a publicação de seu novo Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, foram iniciados os trabalhos para a revisão quinquenal dos Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Os Contratos de Concessão do STFC preveem revisões quinquenais para o estabelecimento de novos condicionamentos e novas metas de universalização e de qualidade. Após a renovação dos contratos em 2005, a primeira revisão ocorreu em 2011, referente ao período 2011-2015, e uma nova revisão estava, à época do início dos trabalhos, prevista para ocorrer em dezembro de 2015, referente ao período 2016-2020. Esta data sofreu progressivas postergações até a data de 31 de dezembro de 2016, conforme Resolução nº 664, de 29 de abril de 2016.

Paralelamente ao processo de revisão quinquenal dos Contratos de Concessão do STFC, a Anatel também iniciou em 2013 os trabalhos referentes ao seu primeiro planejamento estratégico, para o qual inclusive contratou apoio de consultorias especializadas.

Desde aquela época eram percebidos sinais de problemas no que concerne o STFC, mormente aquele prestado em regime público. A Consulta Pública nº 53/2013, que submeteu ao público em geral uma série de questionamentos sobre temas relevantes referentes a esse serviço, já trazia embutida a preocupação com o futuro do STFC:

“O cenário atual do setor de telecomunicações é caracterizado por um novo comportamento dos usuários, que passaram a utilizar as variadas alternativas de comunicação eletrônica, surgidas a partir do desenvolvimento tecnológico, da massificação e do uso da Internet.”

Destarte, o Relatório de Diagnóstico Externo, produzido no âmbito dos trabalhos realizados por consultoria externa para embasamento desse planejamento estratégico, identificou como ameaças dez de doze variáveis que compunham o tema “Clima para investimentos do setor”, bem como as variáveis dos temas “Existência de barreiras regulatórias” e “Regimes jurídicos de prestação dos serviços de telecomunicações”. Ademais, consta das conclusões do referido relatório que esses três temas foram considerados dentre os mais importantes, daí “...por sua relevância estratégica deverão ser abordados profundamente na etapa de formulação do plano estratégico.”

Por meio do Acórdão nº 45/2015-CD, aprovou-se o plano estratégico da Agência, contendo a abordagem aos temas acima, e a contratação de consultoria especializada para “auxiliar a Agência no detalhamento e na execução do Plano Estratégico e no atingimento dos objetivos nele previstos.”

Neste capítulo se buscará apresentar um resumo das discussões ou opiniões já externadas sobre o tema nos mais diversos ambientes, quais sejam:

(ii) do processo de revisão quinquenal dos contratos de concessão e PGMU, em que já foram exaradas, além da proposta da área técnica da Agência, a Análise nº 25/2016/GCIF, do conselheiro Igor Vilas Boas de Freitas e o Voto nº 1/2016/SEI/RZ, do conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, e o Voto nº 5/2016/SEI/OR, do conselheiro Otavio Luiz Rodrigues Junior;

(iii) do grupo de trabalho do Ministério das Comunicações, criado pela Portaria nº 4.420, de 22 de setembro de 2015;

(iv) da Portaria nº 1455, de 2016, que coloca a banda larga como centro da política pública e estabelece diretrizes para a Anatel quando da reformulação do modelo de prestação de serviços de telecomunicações, e o Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016, que institui o Programa Brasil Inteligente; e

(v) dos trabalhos desenvolvidos pela consultoria contratada pela Anatel para suporte na implementação do Planejamento Estratégico da Agência.

O projeto estratégico sobre a revisão do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações encontra-se previsto na Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2015-2016, aprovada pela Portaria nº 1.003, de 11 de dezembro de 2015, como item 2 desse instrumento, com previsão de entrega de Relatório de AIR já no primeiro semestre de 2016. Nos termos da Agenda Regulatória, a descrição do projeto estratégico consiste na:

Reavaliação do modelo regulatório brasileiro de prestação de serviços de telecomunicações, baseado nos regimes público e privado, conforme a Lei Geral de Telecomunicações - LGT (Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997), considerando, entre outros aspectos, as melhores práticas internacionais sobre o tema, a essencialidade dos diversos serviços de telecomunicações, os modelos de outorga (concessão, autorização e permissão), a reversibilidade dos bens, a continuidade, a universalização e os regimes de estabelecimento de preços.

Este projeto foi formalmente iniciado em outubro de 2015, tendo sido estruturada uma equipe de projeto com participação de diversas áreas da Agência, a saber: Superintendência de Planejamento e Regulamentação (Gerente do Projeto), Superintendência de Competição, Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação, Superintendência de Controle de Obrigações, Superintendência de Fiscalização, Superintendência de Relações com os Consumidores e Assessoria Técnica.

A estruturação do trabalho do projeto foi feito por meio da construção de uma Estrutura Analítica do Projeto (EAP) de tal sorte a permitir a fácil compreensão dos diversos produtos a serem entregues pelo projeto, conforme se extrai do organograma abaixo.

Figura 1. Estrutura Analítica do Projeto de Revisão do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações

De forma geral, os produtos do grupo consistem em uma Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a estruturação para implementação do Novo Modelo, além de mecanismos de comunicação ao longo do projeto.

O trabalho central do grupo de projeto se concentrou no desenvolvimento do AIR, contando com suporte específico da consultoria contratada pela Anatel. Dentre as diversas atividades e produtos entregues pela consultoria consta uma Fase sobre a revisão do modelo regulatório de telecomunicações sendo subdividida em 4 (quatro) grandes temas chave, a saber: i) Prestação de Serviços; ii) Gestão da Qualidade; iii) Gestão do Espectro; e iv) Outorga e Licenciamento.

O primeiro tema chave se refere exatamente ao escopo de trabalho do presente projeto estratégico e contempla, juntamente com os demais temas chave, 3 (três) produtos específicos: i) II.1 - benchmark internacional; ii) II.2 - Diagnóstico Brasil e comparativo com o Benchmark; e iii) II.3 - Diretrizes e estrutura do modelo. Cada um desses produtos serão mais bem detalhados em seção específica a este Informe, cabendo destacar que cada um desses produtos serviram de base para todas as discussões dentro do projeto estratégico, e permitiram estruturar a proposta final de revisão de regime e escopo, como será visto nos capítulos seguintes.

Cumpre destacar ainda que a estruturação do problema, como previsto na EAP, foi formatada por meio dos produtos II.1 e II.2 da consultoria, enquanto que o produto II.3 contempla boa parte dos estudos no âmbito do item “análise de alternativas” e “proposta de novo modelo (diretrizes)” da EAP acima.

O item “Implementação de novo modelo” previsto na EAP será abordado no capítulo que trata da implementação do cenário desejado ao final deste informe.

Como mencionado anteriormente, os Contratos de Concessão do STFC preveem revisões quinquenais para o estabelecimento de novos condicionamentos e novas metas de universalização e de qualidade.

Assim, em 13/06/2013, foi instaurado o Procedimento nº 53500.013266/2013, com vistas a dar início aos estudos pertinentes a essa revisão dos contratos de concessão do STFC.

No âmbito do procedimento de revisão, foi disponibilizada, com a finalidade de recolher sugestões e impressões gerais acerca de temas relacionados à prestação em regime de concessão, a Consulta Pública nº 53/2013, pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação contendo um total de 31 perguntas, abordando diferentes temas, como universalização e continuidade.

Pelas regras então vigentes, para possibilitar a alteração dos contratos de concessão em 31/12/2015, a consulta pública sobre alterações aos termos dos contratos e PGMU deveria ser publicada até 31/03/2014.

Contudo, em vista do tempo dispendido com a publicação e análise dos temas inseridos na CP nº 53/2013, além de modificações operacionais derivadas do novo Regimento Interno da Anatel (Resolução nº 612/2013), que passou a exigir que alterações regulamentares sejam precedidas de Análise de Impacto Regulatório, foi instaurado o Procedimento nº 53500.005168/2014, com vistas a modificar o prazo expresso no inciso I da Cláusula 3.2 dos contratos de concessão do STFC. A referida alteração foi aprovada pelo Conselho Diretor, por intermédio da Resolução nº 634, de 28 de março de 2014. Assim, a data-limite para submissão à CP de alterações aos contratos de concessão e PGMU passou a ser 30/06/2014.

As consultas públicas n^os 25 e 26 (PGMU e contratos de concessão, respectivamente) foram publicadas em 18/06/2014 e permaneceram disponíveis para contribuições até 18/12/2014. Depois de analisadas as contribuições, encaminhou-se o procedimento à PFE, para emissão de Parecer[1] e, posteriormente, para o Conselho Diretor, com vistas à deliberação final.

Fundamentado pelo Ofício nº 37174/2015/SEI-MC, do Ministério das Comunicações, no qual se pondera pela necessidade de se avaliar a “eventual necessidade de postergar para 30 de abril de 2016 o prazo consignado para revisão dos contratos de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado STFC”, foi instaurado o procedimento nº 53500.207307/2015-50 que culminou com a alteração da Cláusula 3.2 dos contratos de concessão do STFC, para permitir que alterações fossem realizadas em 30 de abril de 2016 (Resolução nº 659/2015).

Mais recentemente, em 29/abril/2016, o Conselho Diretor da Anatel, por meio da Resolução nº 664/2016, decidiu que o referido prazo deve ser fixado em 31/12/2016.

Cabe ressaltar que a proposta inicial encaminhada pela área técnica para apreciação do Conselho Diretor, após realização da consulta pública e parecer da PFE, foi estruturada em 7 (sete) temas para o contrato de concessão e outros 5 (cinco) temas afetos às alterações no PGMU, todas construídas considerando apenas evoluções específicas nas regras presentes dentro dos contratos de concessão e metas de universalização. Nesse sentido, até o encaminhamento do processo ao Conselho Diretor, ela se atinha às questões específicas dos contratos e não abordava a estrutura setorial e nem como o STFC em regime público se inseriria no atual contexto da prestação de serviços ou mudança na política pública sobre qual serviço seria objeto de massificação.

Esses elementos começaram a aparecer após a análise apresentada pelo conselheiro relator Igor Vilas Boas de Freitas, conforme exposto a seguir.

[1] Parecer nº 413/2014/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 15 de abril de 2014.

O processo de revisão quinquenal dos contratos de concessão e PGMU, após consulta pública foi sorteado para a relatoria do conselheiro Igor Vilas Boas de Freitas que proferiu seu posicionamento quanto à matéria por meio da Análise nº 25/2016/GCIF, em 12 de fevereiro de 2016.

Passada a contextualização dos fatos sobre os processos de revisão dos contratos de concessão e PGMU, o Relator passa a uma análise sobre a possível situação das telecomunicações em 2025, data final da vigência dos atuais contratos de concessão do STFC. Conclui afirmando que “não se trata, portanto, de debater apenas se a concessão é adequada como instrumento de outorga e de definição de direitos e obrigações das empresas nacionais de telecomunicações”, mas, “sobretudo de reconhecer, imediatamente, que manter a tutela estatal sobre o STFC é totalmente anacrônico e contraproducente para o desenvolvimento setorial na próxima década, com reflexos negativos para a economia brasileira”. Afirma ainda que, “embora fazer previsões exatas sobre o futuro continue sendo difícil, já podemos saber o que ele não terá: um papel importante para o STFC”.

Ato contínuo, antes de passar para o racional de sua análise e suas propostas, apresenta os resultados do planejamento estratégico da Agência, bem como o andamento dos trabalhos da consultoria contratada pela Anatel e do grupo de trabalho criado no Ministério das Comunicações para discutir este tema. Concluiu afirmando que apresentará, em sequência, uma proposta de “reformular imediatamente a aplicação do regime público para o STFC”.

Em seguida, então, são apresentados, resumidamente, o racional da referida análise e as propostas do Conselheiro Relator.

O entendimento do Conselheiro Relator parte da afirmação de que a telefonia, em todas suas ofertas atuais (regime público ou privado, fixa ou móvel, individual ou coletiva) está universalizada no Brasil, residindo a maioria da população em áreas competitivas. Segundo ele, isto tornaria questionável a continuidade da referida concessão, uma vez que o Estado não precisa manter-se à frente de um bem ou serviço cuja oferta possa ser assegurada, de forma competitiva, por agentes privados. Além disso, questiona a continuidade da concessão atual devido ao fato de a telefonia fixa estar em avançado estágio de obsolescência.

Nessa linha, o Relator argumenta que não basta ser essencial para que um serviço passe a ser, automaticamente, explorado em regime público, sendo esta condição necessária, mas não suficiente. Embasa tal afirmação na leitura do artigo 64 da LGT[1], que utiliza o verbo “comportar” e não “dever”. Assim, além desta condição de essencialidade, seria necessário que a União decidisse assumir a responsabilidade pela existência, universalização e continuidade desse serviço para que sua oferta se submetesse ao regime público.

Ainda, entende o Relator que o artigo 65 da LGT[2] não define um ato vinculado, havendo discricionariedade nesta decisão. Segundo ele, é necessária uma avaliação técnica preliminar em que a Anatel ateste se o mercado em que se insere a modalidade de serviço é ou não potencialmente competitivo. A partir daí, em uma avaliação política, a Presidência da República pode decidir se sua oferta deverá ou não se sujeitar ao regime público, pois tal decisão implica, sobretudo, a alocação de recursos públicos. Segundo ele, a União só decidirá pelo regime público racionalmente e com amparo legal se, sendo essencial, a modalidade de serviço precisar se sujeitar a deveres de universalização, o que obviamente é prescindível nas regiões em que sua oferta for potencialmente competitiva ou que “compromissos de interesse da coletividade” (artigo 135 da LGT[3]) já consigam, por si só, garantir o atendimento pretendido. Em outras palavras, o regime público e instituto da concessão não foram concebidos para ambientes competitivos.

A mesma lógica teria sido utilizada há vinte anos, quando se decidiu revisitar o modelo de telecomunicações. Os estudos técnicos que fundamentaram e orientaram a reestruturação do setor demonstraram não apenas a essencialidade da telefonia fixa à época, mas a necessidade de prestá-la em regime público em todo o país. Assim, a decisão de prestação do STFC em regime público em todo o país foi tomada pelo governo e consagrada no texto da LGT na forma de disposições de aplicação contextual, que se aplicariam uma única vez no tempo, naquele momento em que faziam sentido.

Exemplo destes dispositivos de aplicação contextual seria, segundo o relator, o parágrafo único do artigo 64, o qual estabelece que “incluem-se neste caso [prestação no regime público] as diversas modalidades do serviço telefônico fixo comutado, destinado ao uso do público em geral”. Argumenta o relator que, embora se aplique a qualquer serviço, a sofisticada estratégia consubstanciada na LGT foi planejada tendo a telefonia como serviço essencial, explorada em um cenário monopolista, o que justifica a existência de vários dispositivos de aplicação contextual fazendo referência direta (o próprio parágrafo único do artigo 64) ou indireta (artigos 199, 207, 201, 202 e 188) ao STFC. Por estes motivos, entende o Relator que o referido parágrafo único não pode ser lido isoladamente ou tido como regra absoluta.

Afirma ainda o Relator que tal estratégia obteve seu sucesso, pois, no caso da telefonia, ambos os objetivos – universalização e competição – foram alcançados quase que de maneira integral, embora de uma forma diferente do que fora planejado originalmente, em razão das rápidas e imprevisíveis transformações porque passou o setor em vinte anos, especialmente devido ao fato de que as diversas modalidades de telefonia tornaram-se meras aplicações no competitivo e inovador ambiente da internet. Consequentemente, houve enorme perda de valor econômico para seus ofertantes. Segundo ele, o objeto das concessões está, assim, obsoleto, sem possibilidade que se recupere sua atratividade. Esta perda de interesse gera insustentabilidade nas concessões atuais do STFC.

Neste cenário, segundo o Relator, é urgente planejar os próximos passos, não havendo restrição legal para reorganização da prestação do STFC. Ao contrário, a LGT estabelece que a organização da oferta, ou seja, as áreas de exploração, o número de prestadoras, os prazos de vigência das concessões e os prazos para admissão de novas prestadoras serão definidos considerando-se o ambiente de competição (art. 84 da LGT[4]).

Diante disso, afirma o relator que, a Anatel não pode se furtar a propor e, no que lhe couber, implementar as revisões necessárias no atual regime regulatório, no qual as concessões exercem papel de destaque. A Anatel tem o poder-dever, nos termos do art. 19, III e XXX da LGT, e nos termos definidos por seu Conselho Diretor (Acórdão nº 215/2015-CD), de propor mudanças na política setorial e na forma de organização do serviço prestado em regime público.

Conclui o Relator seu racional afirmando vislumbrar três razões principais para uma reformulação na atual prestação do STFC em regime público:

1) Foram atingidos os objetivos que justificaram, em 1998, a instituição do regime público para as diversas modalidades do STFC: universalizar e tornar competitiva a oferta de telefonia fixa no País. E essa situação pode ser mantida sem os atuais contratos de concessão;

2) Não sendo mais o STFC essencial como outrora, e não mais requerendo a imposição de deveres de universalização, deixa de existir racionalidade econômica e embasamento legal para manter a política de explorá-lo irrestritamente em regime público;

3) Há melhor aplicação para os recursos gerados pelas atuais concessionárias do STFC do que manter uma rede legada e obsoleta de telefonia por mais dez anos: expandir a oferta e a qualidade dos serviços de acesso fixo e móvel à internet em banda larga.

[1] Art. 64. Comportarão prestação no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar.

Parágrafo único. Incluem-se neste caso as diversas modalidades do serviço telefônico fixo comutado, de qualquer âmbito, destinado ao uso do público em geral.

[2] Art. 65. Cada modalidade de serviço será destinada à prestação:

I - exclusivamente no regime público;

II - exclusivamente no regime privado; ou

III - concomitantemente nos regimes público e privado.

§ 1° Não serão deixadas à exploração apenas em regime privado as modalidades de serviço de interesse coletivo que, sendo essenciais, estejam sujeitas a deveres de universalização.

§ 2° A exclusividade ou concomitância a que se refere o caput poderá ocorrer em âmbito nacional, regional, local ou em áreas determinadas.

[3] Art. 135. A Agência poderá, excepcionalmente, em face de relevantes razões de caráter coletivo, condicionar a expedição de autorização à aceitação, pelo interessado, de compromissos de interesse da coletividade.

Parágrafo único. Os compromissos a que se refere o caput serão objeto de regulamentação, pela Agência, observados os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e igualdade.

[4] Art. 84. As concessões não terão caráter de exclusividade, devendo obedecer ao plano geral de outorgas, com definição quanto à divisão do País em áreas, ao número de prestadoras para cada uma delas, seus prazos de vigência e os prazos para admissão de novas prestadoras.

§ 1° As áreas de exploração, o número de prestadoras, os prazos de vigência das concessões e os prazos para admissão de novas prestadoras serão definidos considerando-se o ambiente de competição, observados o princípio do maior benefício ao usuário e o interesse social e econômico do País, de modo a propiciar a justa remuneração da prestadora do serviço no regime público.

§ 2° A oportunidade e o prazo das outorgas serão determinados de modo a evitar o vencimento concomitante das concessões de uma mesma área.

Partindo deste racional, antes de passar à proposta, o Relator apresenta uma análise tecnológica e econômica do mercado de voz no Brasil. A partir de um cruzamento das metas de universalização do STFC, individual e coletivo, e da cobertura do SMP, a Análise conclui afirmando que foram identificados 11.882 setores censitários, em um universo de 316.536, onde não há obrigação de STFC individual nem cobertura suficiente do SMP para que se possa considerar a existência de alternativas ao Telefone de Uso Público (TUP). Essas regiões abrigam cerca de 3% da população brasileira e 4% dos terminais de acesso coletivo em serviço no país. A partir desta Análise, conclui afirmando que, “a despeito de considerar que não há restrição legal, nem impossibilidade fática de se assegurar a oferta de telefonia, nos termos do art. 135 da LGT, por meio do regime de autorização”, nessas localidades considera “adequada a proposta de se manter a intervenção estatal por meio de concessão, sem descartar outras ações que estimulem paulatinamente a competição, de modo a ampliar a oferta de serviços que venham, em algum momento futuro, substituir a telefonia convencional”.

“a) REJEITAR a atual proposta de revisão do PGMU, constante do Processo nº 53500.022263/2013, e a proposta de revisão dos contratos de concessão, constante do Processo nº 53500.013266/2013, bem como SOBRESTAR a análise de tais processos até que se ultimem as providências a seguir delineadas;

b) em estrito cumprimento da competência legal desta Agência, a qual está expressamente prevista no art. 19, inciso III, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações – LGT, DEFLAGRAR no âmbito da Anatel procedimento de elaboração e proposição, ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, de adoção da medida constante no art. 18, inciso I da mesma Lei, qual seja, a definição de que a prestação, no regime público, do serviço telefônico fixo comutado se restringe àquela realizada por meio de acessos coletivos, em terminais de uso público e nas diversas modalidades desse serviço, nas localidades desprovidas da sua prestação por meio de acesso individual ou da prestação do serviço móvel pessoal;

c) com vistas a subsidiar o referido procedimento, DETERMINAR a realização dos seguintes encaminhamentos internos no âmbito desta Agência:

c.1) revisão, pela Superintendência de Competição, no prazo de 20 dias, dos estudos que identificam as áreas já competitivas e as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC, propondo prazos, metas e formas de adequar a competição naquelas localidades onde isso ainda não foi possível, ou seja, avaliando quais são os compromissos de interesse da coletividade (art. 135 da LGT) necessários para criar um ambiente competitivo e de prestação adequada, nos termos desta Análise;

c.2) apresentação, pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação, em conjunto com a Superintendência de Controle de Obrigações e com a Superintendência de Competição, no prazo de 40 dias, com base no cenário descrito acima, de (i) proposta de alteração do Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público – PGO (Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008), adstrito apenas a prestação do STFC por meio de acesso coletivo (TUP) em áreas desprovidas de prestação do STFC por meio de acesso individual ou de prestação de SMP; (ii) nova proposta de alteração do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU (Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011), aderente apenas às áreas a que se refere a alteração do PGO; e (iii) proposta de minuta de termo de autorização do STFC, contendo compromissos de interesse da coletividade para as áreas ainda não competitivas de prestação do STFC;

d) DELIBERAR acerca do resultado dos trabalhos da área técnica, submetendo as propostas à Consulta Pública (art. 19, inciso III in fine da LGT) e posteriormente, ouvido o Conselho Consultivo (art. 35, incisos I e II da LGT), aprovando a versão final de tais documentos;

e) realizados os itens anteriores, ENCAMINHAR as propostas ao Presidente da República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, em atendimento ao art. 19, inciso III da LGT;

f) finalmente, CONSIDERAR que, após a edição dos referidos Decretos, haverá dois cenários de prestação desse serviço para as atuais concessionárias:

f.1) prestação do STFC no regime público, por meio de acesso coletivo (terminal de uso público – TUP, nas modalidades local, LDN e LDI), em localidades nas quais essa seja a única opção de serviço de telefonia, vale dizer, onde não seja possível a prestação de STFC por meio de acesso individual ou a cobertura de SMP. Nesse caso, impõe-se a necessidade de revisão do contrato de concessão frente à nova realidade prevista em Decreto Presidencial;

f.2) prestação de STFC no regime privado, condicionado por compromissos de interesse da coletividade compatíveis com o nível de competição e de qualidade no município.”

Tais propostas foram apresentadas pelo Conselheiro Relator na Reunião nº 794 do Conselho Diretor, realizada em 18 de fevereiro de 2016. Na ocasião, foram solicitadas vistas pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone, cujo voto será apresentado no item a seguir.

Tendo pedido vistas dos processos referentes à revisão dos contratos de concessão do STFC e do PGMU, após apresentada a proposta do Conselheiro Relator Igor de Freitas, o Conselheiro Rodrigo Zerbone apresentou seu Voto nº 1/2016/SEI/RZ.

O voto, inicialmente, apresenta concordância com o diagnóstico do Conselheiro Relator sobre a perda acentuada da atratividade do STFC e os impactos da pressão competitiva de outros serviços de telecomunicações e mesmo de serviços de valor adicionado prestados por meio da internet. Diverge, entretanto, da proposta de encaminhamento indicada pelo Conselheiro Relator, propondo caminho alternativo que, segundo ele, buscará adaptar a regulamentação setorial ao cenário de convergência tecnológica e econômica dos serviços e a uma dinâmica cada vez mais frenética de inovações em diferentes plataformas tecnológicas e em soluções de comunicações para o consumidor final. Em resumo, o voto acolhe o diagnóstico do Conselheiro Relator, mas apresenta proposta alternativa para a evolução do STFC em uma perspectiva mais ampla de atualização regulatória setorial.

Ademais, entende que a discussão relativa às propostas para alteração do marco regulatório do STFC ultrapassa em muito o escopo dos processos em questão (revisão dos contratos de concessão do STFC e do PGMU), motivo pelo qual propõe que esta discussão ocorra em processo próprio para que todas as alternativas (a Análise do Conselheiro Relator, o presente Voto, os resultados do grupo de trabalho criado pelo Ministério das Comunicações e os resultados do planejamento estratégico da Anatel) sejam analisadas pela área técnica e pela Procuradoria Federal Especializada, e posteriormente, submetidas à deliberação do Conselho Diretor. Paralelamente a esta discussão, entendeu o Conselheiro Rodrigo Zerbone, em seu Voto, que o Conselho Diretor poderia aprovar a revisão proposta para os contratos de concessão do STFC e para o PGMU, consideradas as propostas contidas na parte 5 do Voto em tela.

Sobre esta atualização do marco regulatório, entende o Conselheiro que a LGT fornece base legal para que a Anatel inicie um processo de reorganização do arcabouço infralegal apto a endereçar os principais desafios advindos do processo de convergência tecnológica. Assim, tal atualização se daria fundamentalmente por alterações infralegais, de competência da Anatel e da Presidência da República.

(i) a criação de um novo serviço convergente, o Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM, prestado apenas em regime privado; e

(ii) um novo Plano Geral de Outorgas – PGO, no qual deverão constar as regras especiais de transição que permitirão a adaptação dos atuais instrumentos de outorga para o novo serviço convergente.

Sobre a criação de um novo serviço convergente, apresenta as três principais justificativas que embasam sua criação. Em primeiro está a convergência tecnológica de serviços, fortemente robustecida pelo advento e massificação de terminais de acesso inteligentes e muito dificultada por distinções criadas por imposições e barreiras meramente regulatórias, o que já não faria mais sentido do ponto de vista técnico e mercadológico. Em segundo lugar menciona a convergência tecnológica das redes de telecomunicações, que transfere os “serviços” para a camada de aplicação, sendo o protocolo IP a solução convergente para a troca de quaisquer informações nas redes de telecomunicações de nova geração. Por fim, como terceira justificativa, tem-se a convergência regulatória, que é um passo importante para reduzir assimetrias de tratamento de serviços cada vez mais similares e firmar a neutralidade tecnológica frente à regulação.

Afirma que a criação do SCT permite uma melhor modulação quanto ao ônus regulatório a ser imposto. Como o que chama de “pirâmide de várias camadas”, quanto maior for o poder de mercado, o número de consumidores e a importância da infraestrutura de determinado agente ou grupo econômico, maior seria o ônus regulatório e mais próximo da base da pirâmide ele estaria. Mais próximo do vértice da pirâmide estariam, por outro lado, os prestadores de pequeno porte, para quem o ônus regulatório seria mínimo. Além disso, este novo serviço traria inegáveis vantagens aos administrados, o que reverteria em maior disponibilidade de serviços aos consumidores, com menores preços e maior qualidade.

Sobre as atuais concessões, como o SCT seria sucedâneo ao STFC, inclusive àquele prestado em regime público, entende que seriam necessárias alterações no PGO a fim de prever a possibilidade de adaptação do STFC prestado em regime público para este novo serviço, incluindo a possibilidade de utilização dos recursos e saldos do STFC em metas associados ao SCT. Durante esta transição, de acordo com a proposta, permaneceriam em vigor os instrumentos regulatórios. Em outras palavras, os atuais contratos de concessão com as suas características (bens reversíveis, controle tarifário, universalização, entre outros).

Nesta “transição”, a continuidade e a universalização, duas balizadoras do regime público, seriam endereçadas pela realização de grandes investimentos durante este período de transição. Assim, sob o regime privado, a continuidade e a universalização seriam asseguradas por dois mecanismos principais. O primeiro seria a transposição, para os novos termos de autorização convergente, de parte dos instrumentos regulatórios hoje previstos na regulamentação para o regime público (obrigações do PGMU até 2025, compromissos de abrangência assumidos em Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequências, entre outros). O segundo mecanismo relevante seria a autorização, pelo Congresso Nacional, do uso do FUST para quaisquer serviços de telecomunicações, mediante definição do Poder Executivo.

Para justificar a viabilidade jurídica de sua proposta, além dos demais argumentos trazidos, soma ao Voto, precedentes do Conselho Diretor quanto à criação de novos serviços e adaptação das outorgas existentes: (i) adaptação do SME para o SMP; (ii) do Serviço de TV a cabo para o SeAC; (iii) do Serviço Móvel Celular – SMC para o SMP; e (iv) do Serviço de Redes de Transporte de Telecomunicações – SRTT para o SCM. Em seguida apresenta outras questões jurídicas relativas ao novo serviço proposto e às adaptações das atuais outorgas, assim resumidas:

* Não há que se falar em alteração do objeto da concessão do STFC, assim como não ocorreu na adaptação das concessões de TV a cabo para autorizações de SeAC. A proposta utiliza o instituto na rescisão amigável, que não é estranho ao Direito Administrativo e também está prevista nos artigos 112[1] e 115, parágrafo único[2], da LGT.

* Também não há dúvidas quanto à possibilidade de transposição dos compromissos assumidos nos atuais contratos de concessão do STFC para o futuro termo de autorização do SCT. O mesmo vale para os compromissos assumidos nas autorizações de SMP (metas de abrangência, por exemplo) e de SCM (Programa Banda Larga nas Escolas – PBLE, por exemplo). Situação semelhante ocorreu na adaptação das outorgas dos serviços de TV a cabo, MMDS, DTH e TVA para o SeAC.

* Quanto ao saldo decorrente do fim das concessões do STFC, especificamente sobre o tema bens reversíveis, o Voto traz à tona o precedente de análise do TCU relativo à adaptação das concessões do SMC para as autorizações do SMP. Tal adaptação foi objeto de ampla avaliação pelo TCU, resultado ao menos em dois Acórdãos: nº 1.247/2005-TCU-Plenário e nº 2.275/2009-TCU-Plenário. Lembrou o Voto que, assim como no presente caso, as concessões do SMC traziam previsão a respeito da reversibilidade de bens. E, neste cenário, o Acórdão de 2009 deixou claro que (i) aquela adaptação estava em consonância com a legislação vigente, (ii) com o SMP foi implantado novo regime regulatório para o serviço móvel celular, e (iii) a reversibilidade de bens não é instituto que se aplica aos serviços prestados em regime privado, em razão do que não se aplica ao SMP. Assim, à luz do citado precedente, o Voto conclui que a Anatel deverá realizar uma avaliação acerca das vantagens decorrentes do término da reversibilidade de bens para os atuais concessionários do STFC, a fim de que não restem vantagens indevidas ao Estado nem às empresas em questão. Conclui também o Voto que, neste cálculo, é necessário ponderar os incentivos que serão conferidos aos agentes privados para que a adaptação voluntária se efetive.

* O Voto argumenta também sobre a aplicação do saldo das desonerações com o término das atuais concessões do STFC. Afirma que é possível que tais saldos sejam aplicados em investimentos setoriais de relevante interesse público e mais, que tais investimentos podem ser feitos em serviços de telecomunicações que não apenas o STFC, afirmando que “aplicar o saldo das desonerações decorrentes do término das concessões no próprio serviço que será objeto do distrato – o STFC tal como é hoje – não só seria um completo contrassenso, mas seria, evidentemente, um ato que não traria benefícios à sociedade, representando grande perda de valor e a realização de investimentos duvidosos e objeto de forte questionamento”.

Passadas as premissas e aspectos gerais do modelo, abordou o Voto o detalhamento da proposta, apresentado a seguir.

B.1.1) Detalhamento das regras referentes ao período de transição e do detalhamento do PGO

* Conforme já dito anteriormente no referido Voto, a adaptação seria voluntária, culminando na assinatura de um termo de autorização do novo serviço convergente;

* No caso das atuais concessões do STFC, a assinatura do termo de autorização do SCT se daria somente depois do cumprimento das obrigações de investimentos correspondentes aos ganhos decorrentes do processo de adaptação. Até lá, permaneceriam vinculadas aos termos do Contrato de Concessão e no regime público. Permaneceriam também todos os prazos contratuais, obrigações de universalização e demais obrigações regulatórias;

* A efetivação da adaptação da citada forma deveria acontecer até três anos antes do prazo final das atuais concessões, e somente após dois anos da publicação do PGO (prazo este que, de acordo com o Voto, deveria se aplicar também a todas as adaptações, mesmo das autorizatárias). Assim, a adaptação da concessão poderia ser antecipada, com a antecipação do cumprimento das obrigações de investimentos, até o máximo deste prazo de dois anos após a publicação do PGO;

* As obrigações de universalização presentes no PGMU vigente à época da adaptação deveriam ser incorporadas ao termo de autorização do SCT, na forma de compromissos de interesse da coletividade, que não poderiam ultrapassar o termo final das atuais concessões (ou seja, 2025) e deixariam de ser exigíveis se houvesse disponibilidade de rede de acesso móvel na localidade;

* Caso os compromissos de investimentos não sejam cumpridos, a adaptação não seria efetivada, permanecendo as atuais concessionárias vinculadas ao atual modelo de concessão do STFC, em regime público;

* A adaptação seria incentivada por diversos mecanismos como, por exemplo, a possibilidade de consolidação das outorgas em um ou mais instrumentos, bem como o aumento nos limites quantitativos de espectro de radiofrequências que cada grupo econômico poderia deter;

* Os compromissos de investimentos deveriam observar “a equivalência entre os ganhos decorrentes da adaptação (saldo da desoneração) e a necessidade de capital para implementar os compromissos de investimento, isto é, o CAPEX necessário para fazer frente aos compromissos assumidos”;

* Para cálculo dos ganhos decorrentes da adaptação deveria ser considerado o fim do instituto da reversibilidade afetos à exploração do STFC em regime público, bem como o ônus contratual previsto nos atuais Contratos de Concessão. Sobre o fim da reversibilidade de bens, sugere o Voto que sejam utilizadas informações constantes nos modelos de custos, seguindo metodologia que deveria ser objeto de maiores estudos ainda no âmbito do processo específico a ser criado para aprofundar os estudos sobre a atualização do marco regulatório conforme proposto. Sobre o ônus, este não seria vigente durante o período de transição, uma vez que se reverteria em compromissos de investimentos. Neste processo de definição dos ganhos decorrentes da adaptação, os cálculos deveriam ser apreciados pelo TCU. As concessionárias também deveriam ser ouvidas, tendo o prazo de 120 (cento e vinte) dias para se manifestar quanto ao interesse na adaptação. Havendo discordância, poderia utilizar o mecanismo de arbitragem previsto nos atuais contratos de concessão;

* A definição dos compromissos de investimento deveria considerar: (i) implantação de redes de transporte em fibra óptica e em rádio de alta capacidade nos municípios pouco competitivos ou não competitivos; e (ii) implantação de redes de acesso fixas ou móveis que possibilitem a conexão à internet em banda larga em municípios não competitivos ou localidades ainda não atendidas. Os investimentos resultantes destes compromissos não integram o conjunto de bens reversíveis afetos à exploração do serviço em regime público;

* Como já dito, a adaptação somente ocorreria após a comprovação da realização destes compromissos de investimento, com duas situações excepcionais: (i) após a realização de 50% dos compromissos, a concessionária teria direito à antecipação, desde que apresentasse garantias em relação aos investimentos remanescentes e desde que não estivesse em situação de vigilância econômico-financeira; e (ii) findo o prazo máximo para o cumprimento dos compromissos e realizados 85% destes, a concessionária teria direito à adaptação condicionada à indenização da União dos compromissos não realizados ou a assunção de compromisso de que os compromissos remanescentes fossem realizados em até um ano a contar da adaptação. Nesta segunda possibilidade, se ainda assim não foi possível concluir a adaptação, caberia à concessionária indenizar a União pelos compromissos de investimentos não realizados.

* Destaca inicialmente o Voto nesta parte que a Resolução e o Regulamento contém lacunas intencionais que, conforme o caso, seriam preenchidas com as obrigações transladadas das outorgas adaptadas;

* A Resolução também destina, ao SCT, as radiofrequências associadas aos atuais serviços de telecomunicações dos quais o serviço convergente seria sucedâneo, observadas as limitações tecnológicas e condições de uso estabelecidas na regulamentação específica;

* Quanto ao preço público, estabelece que o PPDESS para a outorga do SCT seria R$ 400,00, o mesmo hoje aplicado ao SCM;

* A Resolução estabelece também um vacatio legis de dois anos, período durante o qual se fariam as negociações necessárias para a transição das concessionárias;

* No Regulamento, inicialmente se definiria que o SCT é sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM;

* Quanto à Área de Prestação, esta seria nacional, diferenciando-se também da Área de Abrangência, que seria “a área geográfica efetivamente atendida pela prestadora do SCT”;

* Seriam previstas também duas modalidades para o SCT: fixa e móvel. Além disso, o SCT poderia ser prestado por meio de acesso individual ou coletivo;

* Sobre as autorizações, a princípio o número de outorgas para um mesmo grupo econômico seria livre, podendo a Agência limitar tal número caso constatasse prejuízo à fiscalização da execução do serviço ou ao cumprimento da regulamentação. Neste tema, estaria prevista também a inexigibilidade de outorga para prestadores de SCT com menos de 5.000 acessos em serviço. Tais prestadores também ficariam dispensadas da obtenção de licença de funcionamento de estação de telecomunicações quando a rede de suporte utilizar apenas meios confinados e/ou radiação restrita. Ainda, estes deveriam atualizar anualmente, perante a Anatel, seus dados cadastrais, e, atingido o limite de 5.000 acessos, solicitar a outorga do SCT no prazo de até cento e oitenta dias;

* As questões de radiofrequências, licenciamento, compartilhamento, interconexão, remuneração de rede e certificação de produtos e equipamentos para telecomunicações são remetidas à regulamentações específicas. Há também regras gerais sobre a utilização das redes para provimento de SVA, de utilização de recursos de numeração, de sigilo de comunicações, de acesso gratuito a serviços públicos de emergência e de atendimento de autoridades, todas seguindo o que hoje se aplica aos serviços de telefonia e SCM, sem inovações significativas;

* São previstas também questões de transferência de outorga e de controle societário, direitos e deveres da prestadora, direitos e obrigações dos consumidores (remetendo-se ao CDC e ao RGC);

* Há previsão também de que os preços seriam livres, com garantia à prestadora da libertada de escolher os critérios de precificação, ressalvando a necessidade de comunicação prévia ao consumidor prevista em regulamentação específica;

* Há também princípios de competição, destacando o poder-dever da Agência de coibir práticas abusivas e anticompetitivas;

* Ao fim, há dois conjuntos de regras de adaptação: um para as atuais concessionárias do STFC e outro para as autorizatárias dos serviços que seriam sucedidos pelo SCT. Há incentivos à adaptação, que como já dito seria voluntária. Entre estes incentivos está o aumento de limite da quantidade de espectro de radiofrequências que poderiam ser detidos por cada grupo econômico, conforme detalhado na proposta.

[1] Art. 112. A concessão extinguir-se-á por advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão e anulação.

Parágrafo único. A extinção devolve à União os direitos e deveres relativos à prestação do serviço.

[2] Art. 115. A concessionária terá direito à rescisão quando, por ação ou omissão do Poder Público, a execução do contrato se tornar excessivamente onerosa.

Parágrafo único. A rescisão poderá ser realizada amigável ou judicialmente.

“Ante o exposto, pelas razões e fundamentos constantes do presente Voto, proponho aprovar (i) a revisão dos contratos de concessão do STFC, relativa ao período de 2016-2020, na forma do Anexo I ao presente Voto, e (ii) a proposta de Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, relativo ao período de 2016-2020, na forma do Anexo II ao presente Voto, encaminhando-a ao Ministério das Comunicações para aprovação da Presidente da República, nos termos do inciso III do artigo 18 e inciso XXX do artigo 19 da Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997.

1) Determinar a instauração de processo específico para análise e submissão à deliberação do Conselho Diretor de alternativas para atualização regulatória setorial, tendo por base (i) a presente proposta de criação do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, que contempla (i.a) alteração do Plano Geral de Outorgas - PGO, (i.b) Resolução que aprova o Regulamento do SCT, e (i.c) Regulamento do Serviço Convergente de Telecomunicações – SCT, na forma dos anexos ao presente Voto; (ii) a proposta contida na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/02/2016; (iii) o resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho instituído pelo Ministério das Comunicações; e (iv) os trabalhos desenvolvidos no âmbito do Planejamento Estratégico da Anatel; e

2) Conhecer e dar provimento ao Recurso Administrativo interposto pela Telefônica Brasil S/A, de modo a deferir o pedido de sigilo para os intervalos de fls. 702/723 dos autos de nº 53500.022263/2013-28.”

Tais propostas foram apresentadas pelo Conselheiro na Reunião nº 797 do Conselho Diretor, realizada em 31 de março de 2016. Nesta ocasião, foram solicitadas vistas pelo Conselheiro Otávio Rodrigues.

O voto nº 5/2016/SEI/OR apresenta um apanhado de todas as atividades desenvolvidas ou em andamento com relação à temática das concessões do STFC e do modelo regulatório setorial, fazendo um breve resumo dos processos que tratam da revisão dos Contratos de Concessão do STFC e do PGMU, incluindo a Análise nº 25/2016-GCIF e o Voto nº 1/2016/SEI/RZ, além de abordar as diversas frentes de trabalho sobre o tema, quais sejam: o Grupo de Trabalho no âmbito do Ministério das Comunicações, da Portaria nº 1.455, de 8 de abril de 2016, do MC, do Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016, que institui o Programa Brasil Inteligente e o próprio Projeto Estratégico que trata da revisão do modelo regulatório dentro da Anatel (objeto do presente processo).

Observando essas diversas atividades e entendendo que “a revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações deve passar por uma análise conjunta dos diversos documentos emitidos e instrumentos normativos publicados em relação ao tema”, não fazendo sentido “ignorar, ainda, o importante trabalho que está sendo realizado pela equipe técnica da Agência com apoio da consultoria técnica especializada”, entendeu o conselheiro por converter a deliberação dos processo de revisão dos Contratos de Concessão do STFC e do PGMU em diligência à área técnica, nos seguintes termos:

“6.1. Voto pela conversão da deliberação em diligência para determinar, com base no art. 19 do RIA, à Superintendência de Planejamento e Regulamentação - SPR que, considerando a Análise nº 25/2016-G CIF, o Voto nº 1/2016/S EI/RZ, o Relatório Final do Grupo de Trabalho desenvolvido no âmbito do extinto Ministério das Comunicações, o disposto na Portaria MC nº 1.455, de 8 de abril de 2016 e no Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016 e o produto a ser entregue pela consultoria especializada contratada no âmbito da Agência, apresente, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a este Conselho Diretor:

6.1.1. Informe acompanhado da respectiva Análise de Impacto Regulatório - AIR, contendo a avaliação feita até o momento sobre a revisão do modelo de prestação dos serviços de telecomunicações, incluindo as alternativas estudadas e cenário ou cenários entendidos como os mais adequados;

6.1.3. Minutas de instrumentos para implementação do novo modelo, se for o caso; e

A proposta apresentada pelo conselheiro foi submetida à deliberação do Conselho Diretor da Anatel por meio do Circuito Deliberativo nº 39/2016, tendo sido aprovada por unanimidade.

Os autos dos processos foram encaminhados à área técnica em 8 de junho de 2016.

A Portaria n.º 4.420, de 22 de setembro de 2015, do Ministério das Comunicações, estabeleceu Grupo de Trabalho entre aquele ministério e a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel com o objetivo de realizar estudos quanto às perspectivas de evolução das concessões de telefonia fixa no País, considerando a importância de estimular o desenvolvimento da infraestrutura de suporte à banda larga no Brasil, e elaborar proposta de atos e alternativas de políticas públicas.

O Grupo de Trabalho concluiu suas atividades com a elaboração de Relatório Final, que aponta diferentes alternativas e cenários regulatórios ao setor de telecomunciações, bem como visões de futuro. Para viabilizar a participação da sociedade no processo o Ministério das Comunicações realizou consulta pública sobre os temas em debate, além de uma série de reuniões setoriais.

O Relatório do MC é composto de duas partes. A Parte I, de Estudos e Diagnósticos, contempla o Estudo de Sustentabilidade das atuais concessões de STFC, o Estudo de Competição, a Universalização do STFC, os Bens Reversíveis, o Panorama Tributário, a Política Industrial e Tecnológica, o Benchmark Internacional e o Panorama Legislativo, além do panorama das contribuições recebidas da sociedade por meio de reuniões setoriais e de consulta pública. A Parte II, das Propostas, traz as Premissas Balizadoras, as Metas e Objetivos, a Discussão de Hipóteses, Cenários e Propostas e Visão de Futuro.

Não se faz necessário adentrar nos detalhes sobre cada estudo apresentado na Parte I do relatório, que se encontra público, mesmo porque alguns deles são resumos dos trabalhos conduzidos em processos específicos dentro da própria Anatel, como é o caso do estudo de sustentabilidade, a competição e o benchmark internacional. Com fundamento nesses estudos, nas contribuições recebidas (reuniões setoriais, Consulta Pública nº 01/2015) e nos diagnósticos realizados pelo GT, o Relatório conclui que há uma incontestável migração do interesse da sociedade por serviços de banda larga e estabelece as premissas balizadoras de uma nova política pública para o setor de telecomunicações, centrada na banda larga.

A Parte II do relatório do GT trata das propostas do grupo para lidar com a questão das concessões e a formatação para inserir a banda larga como centro da política pública de telecomunicações. Esta parte inicia estabelecendo algumas premissas balizadoras que servem para estruturar a discussão e a adoção ou não de hipóteses e cenários de implementação de uma nova política, que são:

* Segmentação geográfica de acordo com níveis de competição para definição de atuação regulatória

* Adequação do mecanismo de financiamento da expansão dos serviços de banda larga em áreas não rentáveis

* Incompatibilidade das características das concessões vigentes com o cenário atual

Com relação aos cenários analisados, o relatório aponta que três alternativas apresentadas ao longo dos debates foram afastadas pelo GT, por não se coadunarem com as premissas estabelecidas ao longo dos trabalhos, permanecendo três cenários que se mostraram aderentes às premissas.

“Transformação das concessões de STFC em concessões de banda larga nos moldes atuais – além de não se coadunar com à necessidade de segmentação geográfica de acordo com níveis de competitividade para definição de atuação regulatória, a alternativa cria uma assimetria regulatória indesejável, o que não permite um ambiente regulatório mais propício aos investimentos.

Separação estrutural com concessões de transporte - não se verifica no mercado conduta que justifique tal medida. Além disso, a alternativa não se coaduna com a premissa supramencionada quanto da necessidade de segmentação geográfica de acordo com níveis de competitividade para definição de atuação regulatória.

Concessões de banda larga segundo a lei de parcerias público-privadas - Essa alternativa traria, para o âmbito do subsistema normativo das telecomunicações, regramento geral alheio ao setor (a Lei das PPP). Tal circunstância, além de gerar complexidades operacionais de acompanhamento e controle, suscitaria indesejada instabilidade para uma margem de segurança jurídica que está implícita ao escopo buscado pelo GT em suas proposições.”

Os cenários considerados aderentes às premissas estabelecidas são: (i) migrar todos os serviços para autorização; (ii) definir nova concessão de banda larga (voz e dados); (iii) prever concessão residual de STFC e a banda larga em regime privado. A figura a seguir, extraída do relatório, sintetiza a estrutura de cada cenário entendido possível.

Para cada um desses cenários foram apresentados pontos fortes e fragilidades quanto a aspectos como: o poder de enforcement do Estado, a atratividade para investidores, a complexidade do processo de transição e do quadro regulatório resultante e o potencial de judicialização. Além disso, permanece a ideia de que uma “desoneração” regulatória decorrente de qualquer dos cenários deve ser acompanhada do estabelecimento de metas relativas à expansão da banda larga”, com abrangência voltada para as áreas onde haja pouca ou nenhuma competição. Observa-se que os três cenários podem, em tese, sofrer implementação sem alterações legais, embora haja diferentes graus de discussão jurídica associados a cada um deles.

O relatório aponta que em todos os cenários deve ser incluído na apuração de saldos o valor correspondente ao ônus da reversibilidade, estabelecendo-se outros mecanismos para garantia da continuidade dos serviços de telecomunicações, sobretudo diante dos reflexos negativos que o mencionado instituto apresenta sobre investimentos. Com relação a esse ponto, entendeu que a decisão quanto à possibilidade de substituir a reversibilidade por outro mecanismo de continuidade não requer alterações legais.

Independentemente do regime de prestação do serviço, as alternativas viáveis podem se dar por meio da previsão expressa e detalhada de aplicação de outros institutos jurídicos tais como: (i) a servidão administrativa, (ii) a desapropriação, (iii) a cessão onerosa de direito de posse, ou (iv) o direito real de uso. Outros mecanismos razoáveis a serem considerados seriam aqueles baseados na modulação das outorgas de forma a desestimular o “abandono” de áreas “menos interessantes” atrelando-as a áreas rentáveis, e/ou na previsão de instrumentos contratuais de garantia financeira que suportassem os custos para se evitar eventual ruptura causada pela saída do prestador original.

A seguir, é apresentada a síntese de cada um dos três cenários considerados.

O Cenário 1 se traduz na possibilidade de que todos os serviços de telecomunicações sejam prestados apenas no regime privado. Para implementação desse cenário, os atuais contratos de concessão do STFC seriam rescindidos e as concessionárias migrariam para o regime de autorização.

Os principais riscos identificados nesse cenário são de natureza jurídica, e se referem à substituição de bens reversíveis por metas de investimentos, e ao questionamento quanto à possibilidade de não existir qualquer concessão de serviços de telecomunicações no Brasil, à luz do que estabelecem o art. 64, parágrafo único da LGT, à lógica de divisão entre regime público e privado estabelecida pela LGT e à luz dos artigos constitucionais que indicam que a prestação dos serviços de telecomunicações deve se dar por meio de concessão, permissão ou autorização.

No entendimento do GT a hipótese de inexistir serviço de telecomunicações em regime de concessão está aderente ao atual arcabouço legal, estabelecido pela Constituição Federal e regulamentado pela LGT. O art. 21, XI, da Constituição Federal lista as possibilidades de exploração dos serviços de telecomunicações - autorização, concessão ou permissão -, não condicionando que todos esses formatos sejam utilizados todo o tempo. Ademais, a leitura do art. 64 da LGT não deve ser feita de forma isolada, mas em conjunto com o art. 18, I, para se compreender o correto sentido da regra. Portanto, a previsão do art. 64 da LGT tinha por objetivo dar sentido ao próprio processo de desestatização, mas não representa uma exigência legal de que a prestação do STFC em regime público será eterna, até porque isso contraria a lógica da evolução tecnológica do setor de telecomunicações. Dessa forma, na avaliação do GT a implementação desse cenário não exige alterações de cunho legal nem tampouco desafia a lógica constitucional e legal atualmente vigente.

A tabela abaixo sintetiza as vantagens e desvantagens identificadas para o Cenário 1.

O Cenário 2 prevê que os atuais contratos de concessão de STFC sejam antecipadamente rescindidos, permitindo que as atuais concessionárias se desonerem das metas de universalização de STFC e dos bens reversíveis. Os principais riscos identificados nesse cenário são de natureza jurídica, e se referem à substituição de bens reversíveis por metas de investimentos, e ao questionamento quanto à celebração de novo contrato de concessão sem prévia licitação. Outro aspecto jurídico que traria algum nível de complexidade operacional diz respeito à possível necessidade de eliminar as sobreposições entre o novo serviço concedido e as outorgas de SCM e de SMP já detidas por cada grupo econômico.

Prevê-se que à medida que as metas sejam cumpridas e que determinada área adquira nível adequado e suficiente de competição e de presença de infraestrutura, os controles sobre a concessão sejam progressivamente flexibilizados, até que, após determinado momento, a concessão seja convertida em autorização. Este contrato de concessão terá, portanto, natureza temporária, destinado a vigorar somente até que ocorra o cumprimento das metas previstas ou a introdução da competição nas áreas geográficas previamente definidas.

A tabela abaixo sintetiza as vantagens e desvantagens identificadas para o Cenário 2.

O Cenário 3 se traduz na manutenção da prestação da banda larga em regime privado e na restrição da Concessão do STFC às regiões em que não há atratividade econômica e, portanto, carecem de mecanismos específicos de financiamento. Neste cenário também haverá um “saldo” regulatório a partir da desoneração de obrigações regulatórias, inclusive aquelas relacionadas aos bens reversíveis.

Neste cenário, teríamos a reformulação dos atuais contratos de concessão do STFC e a revisão do Plano Geral de Outorgas (PGO) definindo o escopo geográfico do contrato nos mercados onde haja pouca ou nenhuma competição. A melhor modulação da carga regulatória decorrente da migração do contrato de concessão do STFC para a Autorização do STFC nos mercados de categorias 1 e 2 geraria um benefício econômico para as atuais concessionárias, a ser revertido em obrigações nos termos de autorização do SCM e SMP nas áreas de categorias 3 e 4.

A tabela abaixo sintetiza as vantagens e desvantagens identificadas para o Cenário 3.

O relatório traz uma tabela resumo com os três cenários considerados e as suas respectivas características e riscos de implementação conforme apresentado abaixo:

No contexto de visão de futuro o relatório aponta para a necessidade de uma revisão mais ampla da legislação setorial e indica diversos aspectos que merecem especial atenção para um novo marco legal para o setor. Dentre esses aspectos destacam-se o papel da Agência reguladora, o consumidor, outorgas e regimes de prestação, regulação assimétrica, recursos escassos, tributação e financiamento da universalização.

Portaria nº 1455, de 2016, do Ministério das Comunicações e Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016

Em decorrência das conclusões apresentadas no relatório do GT MC-Anatel, resumido anteriormente, dentro da sua competência de estabelecer políticas públicas de telecomunicações que promovam o acesso aos serviços de comunicações e contribuam para o desenvolvimento econômico, tecnológico, a democratização e a inclusão social no Brasil, o Ministério das Comunicações (MC) publicou a Portaria nº 1455, de 2016. Ao tempo que define o serviço de banda larga como o centro da política pública para o setor e estabelece a massificação do acesso à internet como essencial ao exercício da cidadania, a referida portaria estabelece as diretrizes que nortearão a atuação da Anatel na elaboração de proposta para revisão do atual modelo regulatório dos serviços de telecomunicações.

Para posicionar os serviços de banda larga no centro da política pública, as diretrizes indicam, como objetivos a serem priorizados, a expansão das redes de transporte em fibra óptica e em rádio para mais municípios, a ampliação da cobertura de vilas e de aglomerados rurais com banda larga móvel, o aumento da abrangência de redes de acesso baseadas em fibra óptica nas áreas urbanas e o atendimento de órgãos públicos, com prioridade para os serviços de educação e de saúde com acesso à internet em banda larga.

A portaria também estabelece que a Anatel deve elaborar e apresentar ao Ministério das Comunicações propostas de mecanismos que possibilitem a migração das atuais concessões de telefonia fixa para um regime de maior liberdade, condicionando tal migração ao atendimento de metas relativas à expansão do serviço de banda larga, resguardando, entretanto, que o atendimento existente de serviços de voz deverá ser mantido nas regiões onde for necessário. Dentre os elementos que a Anatel deverá considerar para a migração das atuais concessões de STFC a portaria prevê: a revisão das metas de universalização estabelecidas para o serviço, a alteração do regime de controle tarifário, a utilização de ônus contratuais financeiros; a eliminação do instituto da reversibilidade; e a eliminação do prazo contratual de 2025.

A portaria determina ainda, com vistas à convergência de prestação de serviços, que deve ser buscada a simplificação do atual modelo de outorgas de serviços de telecomunicações, assim como a desburocratização e maior celeridade dos procedimentos de licenciamento.

Em linha com os trabalhos acima apresentados, o Programa Brasil Inteligente, aprovado pelo Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016, traz, em seu artigo 4º, diretiva específica para a Anatel no que se refere ao tratamento a ser dado às atuais concessões de STFC, conforme a seguir:

“Art. 4º A Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel proporá ao Ministério das Comunicações e estabelecerá mecanismos que possibilitem a migração das atuais concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para regime de maior liberdade, condicionando a migração ao atendimento de metas relativas à banda larga, com prioridade àquelas que contribuam ao alcance dos objetivos previstos no art. 2º.”

O artigo 2º do decreto traz uma série de objetivos com o fim de universalizar o acesso à internet no Brasil, tais como a expansão das redes de transporte em fibra óptica, aumento da cobertura de banda larga móvel em vilas e aglomerados rurais, atendimento de órgãos públicos, dentre outros.

A contratação de consultoria para suporte à implementação dos projetos estratégicos da Anatel, por meio do projeto de cooperação técnica com a UIT, surgiu da necessidade identificada pelo Conselho Diretor da Agência, no âmbito da aprovação do Plano Estratégico da Anatel, de que fosse incorporada uma visão externa especializada às discussões conduzidas pela Agência, no sentido de auxiliar o atingimento dos objetivos estratégicos delimitados, em especial, a busca por maior eficiência do setor e efetividade da regulação. Com esse propósito, dentre os temas tradados pela consultoria encontram-se aspectos ligados à Revisão do Modelo Regulatório do Setor de Telecomunicações. O resultado dos trabalhos foi dividido em três produtos, que são explicados na sequência.

Este produto, alinhado com a EAP do projeto estratégico de revisão do Regime e Escopo dos serviços de telecomuicações, apresenta os resultados do estudo de benchmarking, que consistiu na coleta e comparação das melhores práticas de regulação apresentadas por agências reguladoras de telecomunicações de países pré-selecionados, quanto aos quatro grandes temas identificados como necessários para a definição do novo modelo regulatório da Agência, a Prestação de Serviços, a Gestão de Qualidade, o Licenciamento e Outorga e a Gestão de Espectro.

Os países analisados no benchmarking foram os Estados Unidos, a Austrália, o Reino Unido, a Alemanha, a Malásia e a Índia, cuja escolha se baseou em critérios considerados pertinentes aos objetivos da Anatel.

Especificamente com relação ao tema Prestação de Serviços, que guarda relação direta ao objeto do presente processo, extraem-se as seguintes considerações dos países pesquisados:

* No que tange à base legal, não há divisão entre regimes de prestação de serviços (público, privado). Nos seis países pesquisados os serviços de telecomunicações são prestados em regime privado. Outro ponto observado é a tendência da lista de serviços de telecomunicações ser simples e não numerosa.

* Quanto à proteção à competição, a tendência é o foco regulatório no atacado, voltado especificamente para operadoras com Poder de Mercado Significativo (PMS), e dessa forma, garantir ambiente competitivo no varejo.

* Com relação ao conceito de serviço universal, está presente em todos os países pesquisados e, em geral, o foco é na telefonia fixa, embora existam discussões e iniciativas voltadas para a inclusão de banda larga no conceito.

* Os fundos de universalização servem como incentivos às operadoras universais, porém nem todos os países dispõem de um fundo específico (e.g.: Inglaterra, Alemanha, Austrália). Nos Estados Unidos, o fundo de universalização é gerenciado por uma entidade independente.

* Verificou-se ainda, que em nenhum dos países existe o conceito de bens reversíveis. A não-continuidade do serviço é uma opção remota.

* Com relação à expansão e incremento de velocidade de banda larga, são temas recorrentes em todos os países pesquisados e iniciativas nesta linha exigem altas somas de investimentos do setor.

Este produto consiste em uma análise comparativa entre os benchmarks internacionais estudados no relatório II.1 (Benchmark Internacional) e a situação encontrada no contexto brasileiro. Além disso, o produto apresenta a análise do setor de telecomunicações no Brasil, por meio de dados que ilustram os principais parâmetros de análise e interações com stakeholders, considerando seus efeitos nas quatro questões-chave do modelo regulatório.

Buscou-se com esse produto salientar as possíveis fragilidades presentes no modelo regulatório brasileiro, as razões para tais fragilidades e as recomendações preliminares que devem orientar a revisão do modelo regulatório a ser definido.

Deste produto extraem-se, no que tange ao presente projeto, as seguintes considerações quanto as fragilidades do modelo brasileiro:

* Com relação à base legal, embora não se tenha enxergado fragilidades evidentes no modelo brasileiro, alguns aspectos como a diferenciação entre regime público e privado e a extensa lista de serviços tornam esse modelo mais complexo que os demais estudados. É fato que a existência de regime público gera uma responsabilidade maior para o Estado brasileiro, principalmente no que tange às questões como universalização e continuidade dos serviços. Ademais, associado aos fatores de desigualdade regional e burocratização da sociedade, esse divisão gera uma complexidade legal maior no modelo brasileiro. A simplificação da lista de serviços e do regime poderia propiciar um maior dinamismo do setor de telecomunicações nacional.

* Com relação à proteção da competição, constatou-se que as medidas tomadas pela Anatel estão bem alinhadas com as melhores práticas identificadas nos países do benchmark. No entanto, a presença de regulação no varejo no Brasil, embora seja uma prática em desuso, ainda se mostra necessária para algumas situações encontradas no país.

* No que tange ao serviço universal, tem-se como uma fragilidade do modelo brasileiro a exclusividade da telefonia fixa como serviço essencial. Embora não haja divergências quanto à necessidade de promoção da banda larga, não há consenso quanto à sua inclusão como serviço universal. São também fragilidades relacionadas à universalização, o fato dos recursos do FUST não terem aplicação efetiva no setor de telecomunicações, servindo apenas como custo regulatório e, ainda, os impactos negativos decorrentes dos bens reversíveis, pelas incertezas que lhe são inerentes. A revisão desses mecanismos e uma maior clareza das regras seria benéfico para o setor.

* Com relação à expansão da banda larga, apesar do programa brasileiro ter metas ambiciosas ele ainda se encontra num estágio de maturidade inferior aos dos países do benchmark, pois as fontes de financiamento para concretização do programa ainda não satisfazem plenamente o setor.

C) Produto II.3 – Definição do modelo regulatório, metodologia para aplicação de análise de impato regulatório e metodologia para monitoração das ações regulatórias

O produto II.3 da consultoria apresentou os possíveis cenários de modelo regulatório com base nos temas-chave estudados nas subfases anteriores, nos resultados do benchmark e na comparação realizada com o contexto brasileiro. As alternativas propostas foram objeto de aplicação de Análise de Impacto Regulatório (AIR), utilizando a metodologia de multicritério.

As atividades relacionadas a essa subfase foram marcadas pela intensa interação com os gerentes de projeto relacionados aos temas (projetos estratégicos de cada tema-chave e de AIR) e suas equipes, bem como discussões com os Superintendentes e representantes dos gabinetes do Conselho Diretor. A figura abaixo sintetiza a metodologia utilizada pela consultoria na estruturação do modelo regulatório.

De acordo com o relatório, feita a definição da estrutura do modelo e suas alternativas, partiu-se para a aplicação da análise de impacto regulatório pela metodologia de multicritérios de cada alternativa em cada subaspecto apresentado no organograma abaixo, seus prós e contras para a Anatel, prestadoras, consumidores, governo e demais agentes do setor.

Com as análises por alternativa concluídas, procedeu-se a análise de cenários do modelo regulatório em cada tema combinando-se as alternativas. A formulação dos cenários considerou, além do resultado da AIR, eventuais cenários que foram levantados por outras instâncias de discussão (Conselho Diretor, Ministério das Comunicações). A consultoria então formulou 5(cinco) cenários, organizados conforme o grau de alteração no status atual do modelo regulatório brasileiro. O cenário A representa o status atual e o cenário E é o cenário com maior grau de alteração.

O organograma a seguir apresenta a estruturação proposta pela consultoria para os cinco cenários de revisão do modelo regulatório no que se refere à prestação de serviços, destacando todos os subaspectos considerados e respectivas alternativas, além de apontar como que elas se compõe para formar um cenário específico.

Com base na estruturação acima e nos resultados da Análise de Impacto Regulatório realizada a consultoria lista uma série de recomendações para a Agência quanto aos próximos passos a serem adotados.

Em primeiro lugar, é conclusão do relatório que o cenário D é o mais recomendável de ser implementado por “(i) ser um dos mais atrativos; (ii) impactar de forma positiva tanto os consumidores quanto as prestadoras; (iii) dispor de complexidade jurídica controlável (em especial comparado ao cenário E); e (iv) possuir um risco, que no entendimento da Consultoria, é o menor dentre as cinco opções formuladas”.

Apesar de apontar para o cenário D como preferencial, o relatório sugere que sua implementação se dê mirando a implantação de aspectos presentes no cenário E, dado ser o cenário com maior impacto positivo no longo prazo, sendo a melhor opção regulatória para a Anatel como diretriz para os próximos passos.

Destaca, ainda, que em qualquer cenário a ser adotado, deve-se levar em consideração os seguintes aspectos, in verbis:

* Direcionamento do possível saldo (bônus-ônus da mudança de regimes de prestação das prestadoras concessionárias) para atingimento de metas de massificação de banda larga. Na consideração desse saldo pode-se levar em conta a redução da carga regulatória sobre as concessionárias – redução de obrigações atreladas aos atuais contratos de concessão – os bens reversíveis e o fim das incertezas associadas ao fim da concessão em 2025.

* Migração dos atuais contratos de concessão para o regime de autorizações e reformulação das outorgas de autorização para prestação de serviços. Considerar as discussões realizadas no tema de “Outorga e Licenciamento” quanto às outorgas únicas.

* No tratamento dos bens reversíveis, as discussões realizadas até o momento, como a visão do TCU tornada clara por meio de seu acórdão, os efeitos desta visão às concessionárias e à continuidade na prestação do serviço universal.

* Os movimentos internos e externos que estudam a transição entre modelos, atentando para os grupos que tratam dos bens reversíveis dentro da Agência, os estudos de competição dos mercados regulados de telecomunicações, o grupo de trabalho formado por Anatel e Ministério das Comunicações e eventuais projetos de lei que tratam do assunto como o PL 3453/2015.

Conforme já exposto no tópico anterior, o presente projeto estratégico foi construído com suporte de consultoria especializada, contratada pela Anatel para auxílio na implementação do Plano estratégico da Agência. Assim, os produtos II.1, II.2 e II.3 apresentados pela consultoria fazem parte integrante do trabalho de equipe de projeto que estruturou todo o debate na formulação apresentada pela consultoria.

Nesse sentido, a proposta de estruturação de novo modelo desenvolvida neste capítulo será apresentada na mesma formatação já apontada pela consultoria no relatório II.3.

A consultoria, em seus estudos, avaliou propostas de 5 (cinco) diferentes cenários, baseados em diversos aspectos e atributos relevantes para o debate de Regime e Escopo de prestação de serviços.

Os cenários considerados pela consultoria foram desde os mais conservadores, com poucas alterações na configuração atual do modelo, a outros mais arrojados que implicam, em maior ou menor grau, alterações legislativas para sua completa implementação, como segue:

Destacou a consultoria, ainda, que os modelos estudados não são excludentes, sendo possível traçar estratégias regulatórias em ondas, de forma que um determinado cenário seja uma etapa intermediária para se alcançar aquele desejado.

Para compor os cenários, os estudos da consultoria se basearam em macro aspectos, quais sejam, (i) base legal; (ii) promoção da competição; e (iii) massificação de serviços; avaliando impactos positivos e negativos, assim como o esforço necessário para a implementação deles.

A análise dos aspectos acima, que podem ser consultadas na Análise de Impacto Regulatório – AIR presente no Produto II.3, levou à seguinte recomendação:

Levando em consideração as análises apresentadas e o nível de profundidade a que foi possível chegar no tempo disponível para essa fase do projeto, o Consórcio conclui que o cenário mais recomendável é o cenário D, por ser um dos mais atrativos, impactar de forma positiva tanto os consumidores quanto as prestadoras, possuir impactos jurídicos limitados (em especial comparado ao cenário E) e possuir um risco, que no entendimento do Consórcio, é o menor dentre as cinco opções formuladas. É necessário salientar, no entanto, que o cenário de maior impacto positivo no longo prazo é o cenário E, o mesmo se aproxima bastante das melhores práticas verificadas no benchmarking e possui o maior potencial de resolução dos problemas estruturais identificados no setor. Portanto, a implementação do cenário D tendo em vista a possibilidade de implantação na sequência de aspectos do cenário E seria a melhor opção regulatória como diretriz para os próximos passos da Anatel.

Antes de adentrar nos aspectos necessários à implementação do novo modelo, nos termos da recomendação, cumpre destacar que, no interregno entre a conclusão dos estudos promovidos pela consultoria e a publicação do Relatório Final do Grupo de Trabalho entre Ministério das Comunicações e Anatel, no âmbito do processo de revisão do Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) prestado em Regime Público (PGMU) e dos Contratos de Concessão do STFC, para o período de 2016 a 2020, o Conselho Diretor da Anatel vinha discutindo possibilidades de revisão de modelo com fulcro na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12 de fevereiro de 2016, e no Voto nº 1/2016/SEI/RZ, de 31 de março de 2016, já mencionados anteriormente.

A Análise nº 25/2016-GCIF, do Conselheiro Igor de Freitas, trouxe à consideração uma proposta de novo modelo, denominado pelo Setor de “concessão desidratada”, em que propõe dois cenários de prestação de serviços para as atuais concessionárias, verbis:

f.1) prestação do STFC no regime público, por meio de acesso coletivo (terminal de uso público – TUP, nas modalidades local, LDN e LDI), em localidades nas quais essa seja a única opção de serviço de telefonia, vale dizer, onde não seja possível a prestação de STFC por meio de acesso individual ou a cobertura de SMP. Nesse caso impõe-se a necessidade de revisão do contrato de concessão frente a nova realidade prevista em Decreto Presidencial;

f.2) prestação de STFC no regime privado, condicionado por compromissos de interesse da coletividade compatíveis com o nível de competição e de qualidade no município. (grifos no original)

Por sua vez, o Conselheiro Rodrigo Zerbone, com fulcro no Voto nº 1/2016/SEI/RZ, propôs a criação de um novo serviço, o Serviço Convergente de Telecomunicações - SCT, prestado em regime privado, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM. Ademais, propôs alterações no PGO para possibilitar a adaptação dos instrumentos de outorga do STFC prestado no regime público para o SCT, mediante o cumprimento de compromissos de investimento, na forma de metas de implantação de redes de telecomunicações, equivalentes aos eventuais ganhos decorrentes da adaptação.

Apenas em subsídio aos debates, vale mencionar que o modelo proposto pelo Conselheiro Igor de Freitas é semelhante ao cenário B2 estudado pela Consultoria e ao cenário 3 estudado pelo Ministério das Comunicações, enquanto o modelo proposto pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone, caso se desconsidere a proposta de criação de um novo serviço convergente, é semelhante ao cenário apontado como ideal tanto pela Consultoria quanto pelo Ministério das Comunicações, uma vez que direciona o modelo para prestação de serviços em regime privado, unicamente.

O cenário B (B1 e B2) estudado pela consultoria apresentou os seguintes impactos:

Porém, considerou a consultoria, após analisar diversos riscos, que “os modelos dos cenários B1 e B2 representam uma melhoria incremental da situação atual e, portanto, não atacam de forma robusta os problemas identificados no setor. Por isso, seu risco de insucesso ainda é alto, especialmente se considerar que o mesmo possa ser aplicado por um prazo muito longo, estrangulando o setor”.

Analisando cenário semelhante ao proposto pelo Conselheiro Igor de Freitas, o relatório do GT do Ministério das Comunicações apontou as seguintes desvantagens: (i) preservação do caráter essencial de um serviço que possui demanda decrescente; (ii) A manutenção de uma concessão implica a necessidade de rediscussão do modelo até 2025, para avaliar alternativas de condução do STFC em regime público; e (iii) possibilidade de questionamentos jurídicos em função da redução da área de outorga do contrato de concessão de STFC sem celebração de novo contrato.

Com relação ao Voto nº 1/2016/SEI/RZ, deve-se ressaltar que a proposta de criação de um novo serviço convergente não foi objeto de estudos na AIR, tampouco pelo GT do MC, por não ter sido observado no benchmark internacional a existência de países que adotem o modelo de serviço único, mas apenas de outorga única.

Nesse cenário, há que se apontar que a convergência entre serviços de telecomunicações não é algo simples do ponto de vista regulatório. Embora existam muitos aspectos comuns aos serviços, há também muitos elementos particulares de cada serviço que, ao serem generalizados, podem trazer dificuldades práticas ao setor.

Note-se que embora a uniformização de regras deva ser almejada, estudos mais aprofundados necessitam ser realizados a fim de se mitigarem eventuais riscos para o provimento de serviços de telecomunicações.

A título de exemplo, hoje há distinção entre as regras de prestação de serviços de interesse coletivo, observando-se maior número de exigências para uns do que para outros. Em uma situação como esta, a uniformização de regras poderia reduzir as exigências regulatórias para alguns (ou todos) e aumentar para outros (ou todos), cabendo avaliar os impactos decorrentes.

Alguns outros aspectos relevantes são as distinções relacionadas às áreas de numeração dos serviços atuais, à portabilidade, à qualidade, ao tratamento das chamadas de voz e da comunicação de dados e à remuneração pelo uso das redes, sem esquecer a compatibilidade com a gestão do espectro, que deve estar alinhada à regulamentação internacional (a qual separa o uso das faixas de radiofrequências por serviço de radiocomunicação).

Consequentemente, para que se chegue, futuramente, a um serviço único, caberá à Anatel realizar uma análise pormenorizada de cada serviço de telecomunicações com relação às suas características e especificidades.

Vale destacar, por fim, que serviço único não se confunde com outorga única, conforme será abordado mais à frente do presente Informe, nem tampouco com licenciamento único das estações, temas objeto de estudo no âmbito do projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento, que também contou com suporte da consultoria contratada pela Anatel.

No que se refere à realização de alterações aos limites de espectro que podem ser utilizados para a prestação de Serviço Móvel Pessoal, apontado no Voto do Conselheiro Rodrigo Zerbone como alternativa que conferiria maior atratividade à migração para o novo regime de prestação, entende-se que o tema também requer análise mais aprofundada, já sendo abordado no âmbito do projeto estratégico de gestão do espectro, não cabendo tratar da temática neste processo.

Importante destacar que, em vários aspectos, tanto a proposta do conselheiro Igor de Freitas quanto a proposta do conselheiro Rodrigo Zerbone estão alinhadas com o debate presente no relatório do GT do Ministério das Comunicações e nos trabalhos da consultoria no que se refere ao diagnóstico setorial sobre a incoerência em manter o STFC em regime público nos moldes atuais e na possibilidade de existência de um “saldo” de migração das concessões que deve ser aplicado em políticas relativas à banda larga. Todos os documentos apontam ainda que o modelo deve convergir para um regime privado de prestação de serviços, exatamente como aponta a diretriz da Portaria nº 1455, de 2016, do Ministério das Comunicações, que em seu artigo 3º estabelece:

Art. 3º A Anatel deve elaborar e propor ao Ministério das Comunicações, nos termos da Lei Geral de Telecomunicações, propostas de mecanismos para possibilitar a migração das atuais concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para regime de maior liberdade, condicionado tal migração ao atendimento de metas relativas à banda larga, priorizando aquelas que contribuam para os objetivos previstos no inciso I do art. 2º desta Portaria.(grifos nossos)

Art. 4º A Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel proporá ao Ministério das Comunicações e estabelecerá mecanismos que possibilitem a migração das atuais concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para regime de maior liberdade, condicionando a migração ao atendimento de metas relativas à banda larga, com prioridade àquelas que contribuam ao alcance dos objetivos previstos no art. 2º. (grifos nossos)

Feita essa breve introdução e considerando as conclusões da consultoria, os tópicos a seguir passarão a abordar as propostas para se alcançar o novo modelo sugerido.

O macro tema “Base Legal” foi subdividido em: (i) regime de prestação e (ii) lista de serviços, cujas propostas de estruturação seguem detalhadas.

Conforme mencionado na AIR, o objetivo do presente sub-aspecto foi definir o regime mais adequado para estimular a prestação de serviços de telecomunicações, considerados alguns requisitos, tais como massificação, garantias de competição, dentre outros.

A AIR concluiu pelo cenário D (prestação dos serviços apenas em regime privado) como etapa intermediária para se alcançar o cenário E (sem diferenciação de regimes), o que está em consonância com as conclusões apontadas no Relatório Final do Grupo de Trabalho entre Ministério das Comunicações e Anatel, relativo às alternativas para a revisão do modelo de prestação de serviços de telecomunicações, que menciona:

Algo que merece ser questionado, também, é a separação, na Lei Geral de Telecomunicações, entre regime público e regime privado. Ao longo desses quase 19 anos de realidade regulatória, já é possível discernir claramente que o regime privado pode contar com atributos que o aproximam, se não o igualam, ao regime público. Em vez de obrigações de universalização, há, por exemplo, compromissos de abrangência; no lugar do tradicional compromisso de continuidade da prestação do serviço, têm-se garantias financeiras. No caso dos serviços que usam recursos escassos como o espectro radioelétrico, há ainda a possibilidade de retomada da radiofrequência em caso de uso ineficiente, assegurando assim a continuidade da oferta do serviço, ainda que por outro prestador.

Isso evidencia que o ambiente institucional está maduro o suficiente para uma estrutura composta por um único regime, passível de modulação pela própria agência reguladora, conforme as possibilidades e as necessidades econômicas e jurídicas do mercado e da sociedade. As normas setoriais incidiriam de acordo com as respectivas aplicações e o uso de recursos escassos especificamente considerados por cada prestador.

Importa destacar que os cenários D e E também apresentam impactos negativos e riscos associados, conforme destacado pela consultoria, como segue:

O modelo do cenário D elimina os serviços prestados sob concessão, que são vistas pelo setor como um entrave ao seu desenvolvimento, transformando-os em autorizações, mas pode surgir grande resistência por parte de outras entidades, ligadas principalmente à defesa dos direitos dos consumidores que já apresentaram posicionamento a favor do regime público. Além dessas entidades, outros setores do governo, o Ministério Público e Tribunal de Contas da União, podem ter interpretações divergentes quanto à necessidade de existência do regime público.

O modelo do cenário E possui muitos dos riscos associados ao cenário D e, além destes, também possui um alto risco de falta de apoio político para implementação das alterações legislativas necessárias. É, portanto, o cenário mais dependente de forças externas para efetiva implementação, podendo haver, inclusive, desvios entre as alterações aprovadas e a eventual recomendação inicial da Agência.

Contudo, vale trazer à colação os vários aspectos positivos levantados pela consultoria em relação aos cenários D e E:

Assim, recomendou a consultoria “o cenário D, por ser um dos mais atrativos, impactar de forma positiva tanto os consumidores quanto as prestadoras, possuir impactos jurídicos limitados (em especial comparado ao cenário E) e possuir um risco, que no entendimento do Consórcio, é o menor dentre as cinco opções formuladas.”.

Salientou, adicionalmente, que “o cenário de maior impacto positivo no longo prazo é o cenário E, o mesmo se aproxima bastante das melhores práticas verificadas no benchmarking e possui o maior potencial de resolução dos problemas estruturais identificados no setor. Portanto, a implementação do cenário D tendo em vista a possibilidade de implantação, na sequência, de aspectos do cenário E seria a melhor opção regulatória como diretriz para os próximos passos da Anatel”.

Para a estruturação do novo modelo baseado no cenário D não haveria maiores dificuldades, conforme exposto pela consultoria no Relatório de AIR.

De fato, o cenário D não implica em necessária alteração legal, uma vez que não extingue o regime público previsto na Lei.

O cenário em questão elimina, num primeiro momento, as atuais concessões de modalidades de Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, caso todas as concessionárias decidam migrar para um serviço prestado em regime privado. A figura jurídica do regime público e, consequentemente, da concessão, restarão preservados. Porém, todos os serviços de telecomunicações estariam sendo, a partir de então, prestados em regime privado.

É certo que questionamentos podem surgir quanto à eventual óbice legal ao cenário em que só haja prestação de serviços de telecomunicações em regime privado. No entanto, o Relatório Final do Grupo de Trabalho entre Ministério das Comunicações e Anatel rebate tal entendimento, como segue com grifos nossos:

Neste cenário, um primeiro ponto de risco à sua implementação, e já mencionado anteriormente, está na discussão acerca da possibilidade jurídica, ou não, de que não seja mantido qualquer serviço de telecomunicações em regime público e, ainda, se é possível que o serviço telefônico (STFC) não exista em regime público.

De antemão, é entendimento deste grupo de trabalho que a hipótese de inexistir serviço de telecomunicações em regime de concessão está aderente ao atual arcabouço legal, estabelecido pela Constituição Federal e regulamentado pela Lei nº 9.472/1997. O art. 21, XI, da CFRB é explícito quando lista as possibilidades de exploração dos serviços de telecomunicações. As possibilidades previstas são autorização, concessão ou permissão. O citado dispositivo constitucional não obriga que um desses formatos ou mesmo que todos eles sejam utilizados todo o tempo.

A leitura isolada do art. 64 da LGT que, em seu parágrafo único, explicita que o STFC comporta prestação no regime público, poderia levar ao entendimento de que sempre deverá haver STFC prestado em regime público, ou seja, criaria uma aparente obstrução. Sua leitura em conjunto com o art. 18, I, da mesma LGT, no entanto, é capaz de elucidar o correto sentido da regra.

O citado artigo, como já mencionado, atribui ao Poder Executivo a obrigação de expedir Decreto para a instituição ou eliminação de prestação de serviço no regime público. Tal previsão tem por objetivo permitir ao Poder Executivo definir, à luz da evolução tecnológica e das demandas sociais, qual serviço deve ser prestado em regime público. Dada a prevalência do STFC sobre os outros serviços à época da edição da LGT, e da previsão, na própria lei, da venda da participação estatal nas empresas então controladas pelo Estado, houve por bem o legislador já prever que o STFC, àquela época, comportaria prestação em regime público. Esse comando foi reforçado no artigo 207 da LGT, que exigia que as prestadoras do STFC então existentes celebrassem contrato de concessão no prazo de sessenta dias a contar da publicação da Lei. Entende-se, portanto, que a previsão do art. 64 da LGT tinha por objetivo dar sentido ao próprio processo de desestatização, que estava atrelado à celebração de contratos de concessão de STFC, mas não representa uma exigência legal de que sempre, em todo caso, haja prestação do STFC em regime público. Dessa forma, acredita-se que não há óbice legal a um cenário em que não haja prestação do STFC em regime público. Portanto, na avaliação deste grupo de trabalho a implementação desse cenário não exige alterações de cunho legal nem tampouco desafia a lógica constitucional e legal atualmente vigente.

Nesse contexto, para a implementação do cenário D, no que tange ao escopo de se alcançar a prestação de serviços de telecomunicações apenas em regime privado, necessário seria a publicação de um Decreto do Poder Executivo permitindo a adaptação das atuais concessões das diversas modalidades do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC para o regime privado.

Ao passo que a implementação do cenário D independe de alteração legal, a estruturação para que se alcance o cenário E é dela dependente.

O cenário E importa em inexistência de diferenciação de regimes de prestação dos serviços de telecomunicações. Segundo o Relatório Final do Grupo de Trabalho entre Ministério das Comunicações e Anatel, “o ambiente institucional está maduro o suficiente para uma estrutura composta por um único regime, passível de modulação pela própria agência reguladora, conforme as possibilidades e as necessidades econômicas e jurídicas do mercado e da sociedade”.

No entanto, a diferenciação de regimes (público e privado) advém da LGT e não da regulamentação da Anatel, verbis:

Art. 63. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados.

Parágrafo único. Serviço de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade.

Dessa forma, a implementação do cenário E depende, em relação ao sub-aspecto em análise, de alteração da LGT, extinguindo-se a diferenciação de regimes jurídicos de prestação.

Nesse contexto, vale observar que o artigo 21, XI, da CFRB, estabelece que compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei”.

Por ter estabelecido três formas de outorga (autorização, permissão e concessão), pode haver debate jurídico quanto à necessidade de que a Lei preveja todas as possibilidades de outorga, diferenciando as situações em que cada uma delas se aplicaria. De fato, com a eliminação do regime público, estar-se-ia eliminando a concessão e a permissão, restando apenas a autorização.

No entanto, a situação não seria inédita no Brasil. Em artigo publicado por Miriam Wimmer e Octavio Penna Pieranti na Revista de Economia Política de las Tecnologias de la Información e Comunicación, vol. XI, nº 1, de janeiro a abril de 2009, denominado “Serviços públicos de radiodifusão? Incoerências, insuficiências e contradições na regulamentação infraconstitucional, os autores chamam atenção para “vazio jurídico no que se refere à regulamentação da autorização como instrumento de outorga no setor, prevista na Constituição de 1946, mas ignorada nos marcos legais voltados às telecomunicações até a promulgação do CBT[1] em 1962”.

Dessa forma, não haveria que se falar em inconstitucionalidade, caso a LGT preveja apenas a autorização como forma de outorga dos serviços de telecomunicações.

Porém, caso ainda se entenda que a legislação infraconstitucional deva prever todas as possibilidades de outorga, vale destacar que o regime jurídico das concessões e permissões de telecomunicações não segue a lógica das demais concessões e permissões de serviços públicos (a saber, aquele estabelecido pelas Leis 8666/93, 8987/95 e 9074/95), por força do artigo 210 da LGT[2].

Vale ressaltar que a Exposição de Motivos da LGT, ao afastar a aplicação do regramento geral de concessão e permissão de serviços públicos, justificou que “em função da especificidade do objeto desses institutos, nos termos do Projeto, submetem-se apenas e tão somente às disposições nele contidas”.

Não obstante, as concessões e permissões de telecomunicações se submetem aos ditames do artigo 175 da Constituição Federal, como segue:

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

Portanto, caso se entenda pela necessária previsão legal de novas concessões e permissões como formas de outorga, a Constituição exige prévia licitação, a figura de um contrato (e não um ato administrativo) e a obrigação de manter o serviço adequado.

Pelo fato de a LGT não ter definido o que é serviço adequado, doutrinadores debatem quanto à aplicação do artigo 6º, §1º, da Lei nº 8987/95 aos serviços de telecomunicações, afirmando que serviço adequado é o que “satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”. Para outros, porém, a generalidade se traduz na obrigação de universalização, enquanto a continuidade prevista no artigo 6º, §1º, da Lei 8987/95 também está prevista no artigo 64 da LGT, a modicidade tarifária no artigo 2º, I, e os demais princípios aplicáveis ao serviço adequado estariam replicados no artigo 3º da LGT, ao tratar dos direitos dos usuários.

Vale observar, contudo, que, à exceção dos princípios da generalidade (universalização) e continuidade, todos os demais princípios previstos na Lei 8987/95 e presentes na LGT, conforme demonstrado, aplicam-se igualmente aos serviços de interesse coletivo, prestados mediante concessão ou mediante autorização.

Ainda, conforme Relatório Final do Grupo de Trabalho entre Ministério das Comunicações e Anatel, “a experiência adquirida nesses anos pós LGT demonstram que o regime público de prestação não é requisito essencial para existência, universalização e continuidade de serviços de telecomunicações. O regime privado dispõe de mecanismos que têm se demonstrado ao longo dos anos eficientes para garantir tais premissas.”

Dessa forma, a única diferença prática, decorrente da Constituição, e que deve ser observada caso se pretenda manter as figuras da concessão e da permissão como formas de outorga dos serviços de telecomunicações, reside na exigência prévia de licitação e na existência de um contrato. A política tarifária e a obrigação de manter serviço adequado são alcançadas por dispositivos da LGT aplicáveis a serviços de interesse coletivo, sejam eles prestados em regime público ou privado.

[1] Código Brasileiro de Telecomunicações, aprovado pela Lei nº 4117/62

[2] Art. 210. As concessões, permissões e autorizações de serviço de telecomunicações e de uso de radiofreqüência e as respectivas licitações regem-se exclusivamente por esta Lei, a elas não se aplicando as Leis n° 8.666, de 21 de junho de 1993, n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, n° 9.074, de 7 de julho de l995, e suas alterações.

As modalidades de serviços são definidas pela Anatel em função de sua finalidade, âmbito de prestação, forma, meio de transmissão, tecnologia empregada ou de outros atributos, nos termos do artigo 69 da LGT. Existem atualmente 14 (catorze) serviços de telecomunicações em vigor, com obrigações de cobertura/atendimento para alguns serviços de telecomunicações de interesse coletivo, em alguns casos decorrentes das autorizações de uso de radiofrequências e não das autorizações para prestação dos serviços, como SMP (Serviço Móvel Pessoal), STFC (Serviço Telefônico Fixo Comutado), SCM (Serviço de Comunicação Multimídia) e SeAC (Serviço de Acesso Condicionado).

A existência de listas muito extensas de serviços gera maior complexidade regulatória e aumenta a burocracia, pois exige tratamentos distintos para cada serviço no âmbito das prestadoras e da Agência por meio de controles e normas específicas.

No cenário internacional, o benchmark realizado pela consultoria, conforme produto II.1, mostra que há diferentes abordagens para esse aspecto. Um exemplo seria a divisão nos serviços mais clássicos do setor: voz fixa, voz móvel, banda larga (fixa e móvel) e TV por assinatura, enquanto que outra formatação poderia se basear na funcionalidade: serviços, aplicações, conteúdo, enquanto outro modelo poderia prever um conceito geral de serviço de telecomunicações com algumas subcategorias (equivalentes ao STFC, SCM, SMP, etc.) necessárias para o controle regulatório nas outorgas. Na prática, se constata que embora o serviço de telecomunicações seja uma categoria de serviços ampla, exige algum nível de detalhamento na outorga. É importante destacar, como já mencionado, que não se registrou no benchmark exemplo de serviço único, o que não permitiu à consultoria avaliar tal abordagem com um nível razoável de segurança.

Das conclusões do Relatório da Consultoria, infere-se que uma lista mais segmentada, embora possa permitir maior precisão nas ações regulatórias por diferenciar em maiores detalhes cada tipo possível de serviço de telecomunicações, apresenta inúmeros impactos negativos, como: o desalinhamento com a tendência de convergência dos serviços de telecomunicações; a necessidade de análise de um volume maior de informações, o maior número de regulamentos, atos, banco de dados, etc; maiores custos transacionais para o setor (inclusive de necessidade de outorgas e licenciamento adicionais), apesar dos serviços serem prestados eventualmente nas mesmas plataformas; a dificuldade de entendimento das regras por parte dos consumidores, quanto aos seus direitos face ao excesso de regras.

Por outro lado, numa lista menos segmentada, embora possa (em tese) reduzir a precisão nas ações regulatórias (face o menor detalhamento entre serviços) e implicar na redução da quantidade de informações específicas de cada serviço, apresenta pontos positivos que não se deve desprezar, como: a redução da complexidade de controle e acompanhamento por parte da Anatel e também para todo o setor (menor necessidade de outorga de serviços, licenciamento de estações, etc.); a simplificação de normas baseadas na diferenciação entre serviços e facilitando o entendimento, por parte dos consumidores, de seus direitos, face à redução de regras; além de estar em sintonia com a tendência atual de convergência dos serviços de telecomunicações.

Com base nos prós e contras analisados, o relatório de AIR concluiu que a alternativa “Menos segmentada” representa o impacto ponderado mais positivo, embora implique em algum esforço de implementação. Assim, o objetivo buscado é estabelecer uma lista de serviços que permita o controle e a discretização adequada às características de cada finalidade dentro do mercado de telecomunicações e promova a agilidade do setor dentro do dinamismo que lhe é característico.

Com essas conclusões fica claro a opção por uma lista “menos segmentada” de serviços tanto para a implementação do cenário D quanto para o cenário E.

Cabe destacar que a implementação de uma lista menos segmentada de serviços implica em avaliações criteriosas sobre as características dos atuais serviços de telecomunicações de forma a evitar inseguranças no setor sobre modelos futuros a serem adotados. Como já explanado anteriormente quando da avaliação do serviço único proposto na Análise nº 1/2016/SEI/RZ, diversos aspectos da prestação dos atuais serviços (qualidade, interconexão, numeração, etc) devem ser sopesados para possibilitar a convergência dos serviços em uma lista mais enxuta. Assim, entende-se que tal avaliação deve ser conduzida dentro de um processo específico de forma a abarcar todas as variáveis que envolvem tal estudo.

Ao tratar do tema competição, a AIR produzida pela consultoria investigou o foco da regulamentação, os métodos de promoção (com ou sem assimetria) e possíveis mecanismos para o aprimoramento da competição nos serviços de telecomunicações.

O cenário D por eles produzido é composto por um modelo que busca a promoção da competição mediante a aplicação equilibrada de medidas nos mercados de atacado e varejo, medidas assimétricas e mecanismos de transparência, separação funcional, controle de preços e oferta obrigatória.

Trata-se de formato muito similar àquele atualmente empregado pela Anatel, ainda que, ao passar dos anos, o foco tem se deslocado de uma visão unicamente de varejo para a imposição de medidas nos mercados de atacado.

Essa tendência parece se conformar, em prazo mais extenso, ao cenário E, exposto pelo relatório da Consultoria. O cenário E indica um foco claro nas medidas de atacado – no que é corroborado pelo Relatório produzido pelo GT do MC – e acrescenta aos mecanismos de promoção da competição a redução de carga regulatória, sob a lógica de que esta implicaria menores custos de compliance, facilitando a entrada de novos competidores.

Assim, acompanhando conclusão exposta pela Consultoria, compreendemos que a adoção do cenário D não implica a necessidade de modificações infra-legais, mantendo-se o atual cronograma de revisão dos mercados relevantes e definição de grupos com Poder de Mercado Significativo (PMS) no âmbito do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC, Resolução nº 600/2012).

Como medidas de aprimoramento de longo prazo, conforme detalhado pelo cenário E, entendemos que medidas de racionalização regulatória, como revisão de parâmetros de qualidade, regras para obtenção de outorga e demais revisões de encargos regulatórios, devam ser adotadas como premissa da Anatel, como forma de reduzir custos administrativos e conceder agilidade ao setor. Essas medidas devem ser adotadas ao longo do tempo, dentro do planejamento regulatório da Anatel, garantindo a necessária publicidade do seu planejamento por meio da Agenda Regulatória.

Conforme já relatado neste Informe, no final de 2015, antes do fim do prazo para a revisão dos contratos de concessão, a Anatel e o Ministério das Comunicações iniciaram estudos que, dentre outros, tinham o objetivo, sobre as perspectivas de evolução das concessões de telefonia fixa, de estimular o desenvolvimento da infraestrutura de suporte à banda larga no Brasil.

Paralelamente, a consultoria especializada elaborou relatório de AIR (produto II.3) com o macrotema “massificação de serviços” com vistas a embasar a estruturação do novo modelo, relativamente à universalização e à ampliação do acesso aos serviços de telecomunicações.

Para iniciar os estudos do Grupo de Trabalho MC-Anatel, foram definidas algumas premissas que nortearam a presente proposta, quais sejam: banda larga no centro da política pública; complementaridade de tecnologias e segmentos de rede; manutenção do atual atendimento de voz onde ainda for necessário; segmentação geográfica de acordo com níveis de competição para definição de atuação regulatória; adequação do mecanismo de financiamento da expansão dos serviços de banda larga em áreas não rentáveis; incompatibilidade das características das concessões vigentes com o cenário atual; necessidade de tratar o tema dos bens reversíveis; equalização de ônus e bônus na mudança do modelo; novas metas podem transcender as regiões de outorga atuais; ligação entre áreas rentáveis e não rentáveis e estratégia flexível para lidar com evolução tecnológica e de mercado.

Com fundamento em tais premissas, foi possível de imediato afastar algumas das alternativas de revisão do modelo apresentadas ao longo dos debates, em particular: (i) o cenário em que haveria transformação das concessões de STFC em concessões de banda larga nos moldes atuais; (ii) o cenário em que haveria separação estrutural entre redes e serviços, estabelecendo um regime de concessões para a exploração de redes de transporte; e (iii) o cenário em que seriam celebradas concessões de banda larga segundo os ditames da Lei de Parcerias Público-Privadas.

Como visto, a fixação de novas metas para a massificação da banda larga, pode se dar por meio de diferentes instrumentos jurídicos, sendo claro que a atratividade do novo modelo para investidores será proporcional ao grau de liberdade a ser estabelecido. Nesse tocante, considerando o interesse público em estabelecer metas significativas e atuais que atendam às necessidades da população, destacamos três aspectos importantes a serem definidos no novo modelo: (i) o instrumento jurídico eleito para sua fixação, (ii) a estabilidade das metas e (iii) as fontes de financiamento claramente definidas para seu cumprimento.

Um dos objetivos fundamentais para todo o processo aqui descrito para a revisão do regime e escopo de prestação dos serviços de telecomunicações é de promover condições para a massificação do acesso à internet banda larga no país, serviço que será o foco das novas ações de políticas públicas. Neste cenário, de que se trata de serviço prestado em regime privado, a garantia de segurança jurídica torna-se condição determinante para atrair investimentos privados para o setor, tornando necessária uma sinalização clara da política pública defendida pelo Estado.

Nesse sentido, importante desafio da construção do novo modelo está, não só na mecânica para a construção das novas metas de implantação de infraestrutura de telecomunicações, bem como na identificação de maneiras de atualização dessas metas, de modo a, simultaneamente, manter a previsibilidade de investimentos a serem realizados e atender às demandas da sociedade de forma célere, acompanhando a inovação tecnológica e ações de mercado.

Visando conferir tal direcionamento sobre o modelo de política pública escolhido pelo Estado para a massificação do acesso a internet banda larga, a Portaria nº 1.455, de 8 de abril de 2016 do Ministério das Comunicações estabelece, em seu art. 2º, a banda larga no centro da política pública, ao determinar que as novas metas de massificação sejam pautadas nos seguintes objetivos:

* Expansão das redes de transporte em fibra óptica e em rádio de alta capacidade para mais municípios;

* Aumento da abrangência de redes de acesso baseadas em fibra óptica nas áreas urbanas;

* Ampliação da cobertura de vilas e de aglomerados rurais com banda larga móvel;

* Atendimento de órgãos públicos, com prioridade para os serviços de educação e de saúde, com acesso à Internet de alta velocidade.

Ainda, como destacado na Análise nº 25/2016-GCIF, de 12/2/2016, do Conselheiro Igor Villas Boas de Freitas, a LGT atribuiu competência ao Poder Público para efetuar escolhas motivadas de políticas públicas, devendo estas serem revistas periodicamente, considerando-se os diversos fatores relevantes envolvidos, tais como a evolução tecnológica, as desigualdades sociais e regionais, a inserção do serviço no mercado de telecomunicações, a infraestrutura disponível, o comportamento dos usuários e assim por diante.

Dessa forma, a mudança de foco da política pública de serviços de voz para serviços de banda larga deve ser encarada nessa ótica de atualização sem, contudo, significar o abandono dos avanços já alcançados em acesso à infraestrutura de redes de telefonia fixa e móvel.

Assim, como também apontado pelo Relatório de AIR da Consultoria, o foco das ações de massificação devem sim ser a banda larga, porém sem retroceder na oferta de serviços de voz onde estes forem necessários. Como também assinalou em seu voto, para o Conselheiro Rodrigo Zerbone, é preciso garantir que na migração de regime os usuários atendidos atualmente com serviços de voz e/ou dados continuem podendo contratar tais serviços. Entretanto, como pondera o referido Conselheiro, é preciso refletir nas obrigações que condicionarão a migração que o prazo de vigência das atuais metas de universalização se encerram em 2025, com o fim dos atuais contratos de concessão.

Quanto à forma de acesso, na mesma linha do que conclui o Relatório do MC, o Relatório da Consultoria recomenda que a redefinição do foco das políticas públicas não deverá diferenciar o tipo de serviço ou a sua forma de acesso (fixo ou móvel). Tal escolha permite ao poder público flexibilidade para alcançar os objetivos das políticas públicas, na medida em que possibilita a seleção de tecnologias de rede de acesso mais adequadas às características geográficas e demográficas de cada local, prezando pela liberdade operacional das empresas e dispensando necessidade de revisões constantes das normas ou metas.

Além disso, permite que o mercado continue aproveitando a complementariedade entre redes fixas e móveis para realizar os investimentos da forma mais eficiente, sem barreiras regulatórias quanto à tecnologia ou características de rede.

Nesta mesma linha, de permitir maior eficiência na implementação da política pública, o Relatório do MC aponta para a importância de medidas focadas em áreas de baixa atratividade econômica. Assim, ao invés do estabelecimento de obrigações de atendimento em todo o país de forma homogênea, a revisão da política pública deve levar em consideração a heterogeneidade do mercado brasileiro, sendo modulada em função do nível de competição, conclusão esta também presente no Relatório de AIR e na Análise do Conselheiro Igor de Freitas, em seu item 4.2.249[1].

Assim, seria preferível uma atuação em áreas específicas, identificadas com base em uma segmentação do mercado por nível de competição, de tal forma que nas regiões em que a competição seja inviável ou improvável seja dado maior enfoque à construção de infraestrutura, enquanto que nas regiões competitivas ou potencialmente competitivas seja dado maior enfoque ao fortalecimento da competição.

Para suportar tal conclusão, o Relatório do MC (baseado em estudos da Anatel) sugere que o mercado brasileiro seja segmentado geograficamente em 4 (quatro) categorias, em função da sua competição, quais sejam:

* Categoria 2: potencialmente competitivos a partir da aplicação medidas regulatórias mínimas;

* Categoria 3: pouco competitivos, ou seja, potencialmente competitivos a partir da aplicação de medidas regulatórias mais severas que aquelas da Categoria 2;

* Categoria 4: não competitivos, ou seja, onde medidas regulatórias não são suficientes para, no médio prazo, promover a competição, sendo fundamental a intervenção da política pública.

[1] 4.2.249. Com efeito, no âmbito desta Agência, a Superintendência de Competição seria responsável por ratificar os estudos de identificação das áreas já competitivas e de áreas ainda não competitivas de prestação do STFC e do SMP, propondo prazos, metas e formas de adequar a competição naquelas localidades onde isso ainda não foi possível, ou seja, avaliando quais são os compromissos de interesse da coletividade necessários para criar um ambiente competitivo e de prestação adequada, e onde não será necessária a imposição desses compromissos.

O Relatório da Consultoria também corrobora este entendimento, ao apontar como melhor alternativa a adoção de ações de massificação focadas em localidades/regiões menos atrativas economicamente (menos competitivas). Aponta ainda que, para isso são necessárias alterações no PGO e no PGA, como será detalhado mais a frente neste Informe. Com isso, a definição quanto às áreas consideradas estratégicas para fins de atendimento pela prestadora deverá ser feita pela ANATEL, com base em critérios que constariam em regulamentação (como, por exemplo, as áreas com níveis inadequados de competição).

Outro ponto que merece atenção nesta análise é a forma de escolha das prestadoras que receberão incentivos da política pública de massificação. É preciso repisar, como apontado no Relatório da Consultoria, que caso as ações estatais não sejam acompanhadas de incentivos econômicos suficientes, pode não haver empresas interessadas em ofertar banda larga em regiões pouco competitivas.

Ainda, como apontou o Conselheiro Rodrigo Zerbone em seu Voto, além dos grandes grupos econômicos, são agentes essenciais dessa política pública os prestadores regionais, uma vez que garantem maior disponibilidade e diversidade de capital a ser empregado.

Dessa forma, as prestadoras que receberão incentivos deverão ser selecionadas por meio de leilão competitivo, estimulado por incentivos e aceito de forma voluntária pelas empresas interessadas. Exemplos práticos dessa estratégia são os leilões reversos, nos quais seriam ofertados incentivos financeiros, oriundos de fundos de acumulação, e/ou tributários para cobrir os custos de implantação de rede (CAPEX) em regiões pouco atrativas. Tal estratégia confere ainda maior sustentabilidade e assegura a continuidade dos serviços pelo prazo contratado.

Quanto à segurança jurídica, o processo licitatório possui ampla aceitação, respaldo jurídico, se baseia em processos transparentes e leva a uma escolha mais eficiente dentre as opções viáveis, reduzindo assim os riscos de questionamentos judiciais que possam atrasar a eficácia da política pública.

Outra medida estudada pela Consultoria foi a possibilidade de, para os mercados-alvo das políticas de massificação, serem necessárias ações de proteção das prestadoras que estejam recebendo recursos públicos para as ações de massificação contra a concorrência.

O racional para a imposição de barreiras regulatórias à entrada, nesse caso, seria que um menor risco de concorrência promoveria o incremento de atratividade econômica e redução de riscos regulatórios para prestadoras interessadas em participar dos processos licitatórios para assumir obrigações de massificação em troca de recursos públicos. Esta situação de monopólio, ainda, poderia reduzir a necessidade de aplicação de recursos públicos para garantir a viabilidade econômica da massificação.

Esta possibilidade, para qual o Relatório da Consultoria foi inconclusivo, deve ser refutada, uma vez que vai de encontro da premissa, já comentada neste Informe e detalhada em profundidade pelo Relatório do MC, de que a existência de competição no mercado de telecomunicações em uma determinada região é medida de sua atratividade econômica e indicativo de necessidade ou não de intervenção regulatória.

Além disso, dado que o serviço será prestado em regime privado, ambiente de livre mercado onde não há controle de preços, uma atuação monopolista traria redução de bem estar social, uma vez que a empresa atuando como monopolista poderia praticar preços acima do preço que praticaria se houvesse concorrência, provocando uma redução na demanda pelo serviço (em relação à demanda potencial de um cenário com concorrência) justamente nas áreas onde se objetiva massificar o acesso aos serviços de telecomunicações.

Adicionalmente, é provável que uma intervenção regulatória para estes fins seja pouco eficiente, devido à dificuldade em se estabelecer o nível adequado de assimetria.

Quanto aos mecanismos de financiamento necessários para suportar os investimentos em infraestrutura e acesso de telecomunicações em áreas economicamente pouco atrativas, é preciso repisar que o entendimento desta área técnica, corroborado pelo Voto do Conselheiro Rodrigo Zerbone e pelo Relatório do MC, é que os recursos públicos a serem utilizados para ações de massificação não devem estar focados em financiar o VPL negativo dos projetos, mas sim o CAPEX e o OPEX necessários para tornar a operação sustentável no longo prazo.

Para isso, como aponta o Relatório da Consultoria, a melhor alternativa seria a formação de um fundo de acumulação combinado com a utilização de recursos públicos (incentivos tributários, por exemplo) destinados ao investimento em expansão de rede. Há ainda a possibilidade de utilização de eventuais saldos provenientes da adaptação das atuais outorgas de STFC em regime público para regime privado.

É preciso repisar que o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST, em seu modelo atual, não permite a aplicação de tais recursos na expansão de serviços prestados em regime privado. Assim, em consonância com as conclusões apresentadas no Voto do Conselheiro Rodrigo Zerbone, entende-se que é preciso rediscutir as regras de elegibilidade para a aplicação de fundos setoriais, de modo a permitir a aplicação de recursos na massificação das redes de transporte e de acesso.

Tal revisão legal deve readequar a destinação do FUST à nova política pública de telecomunicações, permitindo sua aplicação em ampliação de cobertura, capacidade e capilaridade das redes de transporte e de acesso de telecomunicações, ou mesmo na oferta de subsídios à demanda, tendo por foco mercados pouco competitivos ou não competitivos.

Dessa forma, é preciso reconhecer que os mecanismos de financiamento da nova política públicas mais viáveis, no curto prazo, seriam i) a utilização de incentivos tributários e/ou utilização de recursos públicos, por meio da realização de leilões reversos ou estabelecimento de obrigações de massificação em editais de licitação de espectro radioelétrico, por exemplo; e ii) a utilização de eventuais saldos da migração das atuais concessões de STFC em regime público para autorizações em regime privado, considerando que a existência destes saldos é incerta, pois dependerá da opção das concessionárias por realizar tal migração.

Em uma perspectiva de médio e longo prazo, entretanto, pode-se vislumbrar a aplicação dos recursos provenientes do fundo de acumulação comentado. Essa abordagem é a que traz maiores benefícios à efetividade da nova política pública, uma vez que garante previsibilidade quanto aos recursos disponíveis para ações de massificação, possibilidade de planejamento mais estruturado dessas ações em médio e longo prazo, gerenciamento mais simples dos recursos, maior controle e flexibilidade com relação ao destino dos recursos.

Por outro lado, tanto as abordagens de curto prazo como as de médio e longo prazo trazem consigo a dificuldade do Estado em estimar, com precisão, a quantidade de recursos necessários para projetos de construção de infraestrutura, gerando o risco de se alocar valores insuficientes, que prejudicariam a qualidade da prestação dos serviços, ou valores em excesso, comprometendo a eficiência na alocação dos recursos limitados do fundo. Além disso, corre-se o risco de a acumulação dos recursos necessários à massificação ser mais lenta do que o adequado aos objetivos da política pública.

Quanto ao modelo de gestão do fundo de acumulação proposto, foram levantadas algumas alternativas, dentre as quais o Relatório da Consultoria destacou a alternativa de gestão por entidade terceira como a de impacto ponderado mais positivo, sugerindo sua adoção no cenário E, e a alternativa de gestão do fundo pelo Estado como a que possui melhor nota Global, sugerindo sua adoção no cenário de transição D.

O Relatório da Consultoria ainda sugere a gestão pelo Estado, no curto prazo, e, após as devidas alterações legais de escopo e regras de utilização do fundo, a gestão passe à uma entidade terceira independente que iria arrecadar, gerir e repassar os recursos de modo a garantir sua utilização em programas, projetos e atividades que estejam em consonância com a nova política pública.

Entretanto, como comentado a pouco neste Informe, a possibilidade de se aplicar, no curto prazo, recursos do FUST para a expansão de banda larga é inexistente, devido à necessidade de alteração legal. Dessa forma, a alternativa de curto prazo para a gestão do fundo de acumulação, sugerida pelo Relatório da Consultoria, fica prejudicada. Resta, portanto, discutir brevemente as modelagens possíveis para a gestão do fundo de acumulação, aplicáveis em médio e longo prazos.

Como já mencionado, o modelo proposto pela Consultoria é a de gestão por entidade terceira independente. Esta alternativa garantiria maior probabilidade de uso dos recursos no setor, pois, à princípio, não haveria possibilidade de contingenciamentos orçamentários ou mesmo utilização dos fundos para fins diversos. Ainda, haveria menor burocracia na liberação de recursos, dando maior agilidade ao processo. Sendo um recurso diretamente atribuível ao setor, haveria a participação ativa das prestadoras interessadas na fiscalização da arrecadação e uso dos recursos.

Este é um modelo semelhante ao adotado no setor de áudio visual, onde o Fundo Setorial do Áudio Visual – FSA, que recebe recursos públicos advindos da arrecadação da CONDECINE – Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional, e de receitas de concessões e permissões, principalmente o FISTEL – Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, é administrado por um Comitê Gestor formado por representantes do Governo e do setor de audiovisual e cujos recursos são geridos por agentes financeiros credenciados, como por exemplo a Caixa Econômica Federal, o BNDES e a FINEP.

A gestão por uma entidade terceira, entretanto, exige, por outro lado, mecanismos mais robustos de controle de tal entidade, representando um fator adicional de complexidade na cadeia de arrecadação-gestão-aplicação dos recursos do fundo de acumulação.

Uma evolução desta alternativa, seria a criação de fundos de acumulação administrados pelas próprias empresas do setor. Nessa abordagem os recursos não seriam recolhidos pelo Tesouro Nacional ou por uma entidade terceira, mas ficariam sob a guarda das prestadoras, devendo estas observar regramentos específicos para a aplicação dos recursos com vistas a manter seu poder de compra (aplicação parcial/integral compulsória em títulos públicos de baixo risco, por exemplo, facilmente verificáveis pela Agência), até que fossem definidas sua destinação para projetos de massificação.

Assim como a alternativa de entidade terceira, esta segunda alternativa também trás maior probabilidade de uso dos recursos no setor, menor burocracia e maior agilidade ao processo, com a vantagem de reduzir custos de transação (necessários à constituição, administração e fiscalização da entidade terceira).

Outro ganho deste modelo em relação à proposta de entidade terceira é que o mesmo conferiria maior responsabilidade ao Estado na definição eficiente e tempestiva de projetos de massificação que utilizem os recursos dos fundos de acumulação, uma vez que caso não haja a definição destes projetos por um longo período de tempo, as empresas poderiam interromper sua contribuição.

Não obstante, tanto a proposta de fundo de acumulação administrado por entidade terceira quanto a de fundo de acumulação administrado por cada empresa do setor carecem de análise jurídica aprofundada quanto à legalidade de delegação da função de arrecadação de recursos de natureza tributária. Quanto a isto, o Relatório da Consultoria opina pela possibilidade legal da referida delegação, como observado no trecho do relatório transcrito abaixo.

“ De acordo com Paulo Ayres Barreto, “a capacidade tributária ativa é passível de delegação. Assim, nas contribuições, pode figurar no polo ativo da relação jurídica tributária pessoa diversa da competente para instituir o tributo.” [1] E, ainda, “as receitas públicas geradas com a arrecadação de contribuições são necessariamente vinculadas a órgão, fundo ou despesa, diversamente do que ocorre com os impostos, em que o vínculo dessa natureza é vedado pela Constituição”. [2]

Na mesma linha, Heleno Tôrres esclarece que as contribuições estão sujeitas ao regime da parafiscalidade, ou seja, pode haver a delegação da sujeição tributária ativa (poder de arrecadar e administrar o tributo) para pessoa distinta daquela que o institui. Segundo o doutrinador, o legislador “[...] poderá manter a própria pessoa de direito público interno dotada da respectiva competência, quanto atribuir a terceiro o direito de exigir e arrecadar o tributo dos sujeitos passivos correspondentes.” [3]

E continua: “Ademais, nada impede que a pessoa arrecade e transfira o seu resultado diretamente para outro órgão, fundo ou despesa, diferente do sujeito ativo, mas relacionado com este para os fins de atendimento das finalidades às quais se encontra vinculada a instituição da contribuição interventiva. São múltiplas as opções de política financeira do Estado.” [4]

Ainda que delegada a capacidade tributária ativa, os valores arrecadados em função da exigência do tributo devem estar, necessariamente, associados a atividades de interesse público. Nessa linha, Luciano Amaro afirma que as contribuições em geral possuem como característica a “destinação a determinada atividade, exercitável por entidade estatal ou paraestatal, ou por entidade não estatal reconhecida pelo Estado como necessária ou útil à realização de uma função de interesse público”.[5]

Essa estrutura de delegação da capacidade tributária ativa já foi adotada pela legislação brasileira em outras hipóteses, casos do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), cuja arrecadação era anteriormente destinada à Superintendência Nacional da Marinha Mercante e da Contribuição ao FGTS prevista pela Lei Complementar nº 110/2001, destinada à Caixa Econômica Federal.

Assim, o FUST e FUNTTEL têm natureza tributária e sua arrecadação pode ser delegada a terceiro, contanto que tais valores sejam vertidos para atividade de interesse público, caso dos projetos de massificação do serviço de telecomunicações universal no país.” (Nossos Grifos)

Por fim, quanto a este tema, é necessário ressaltar que os modelos de gestão do fundo de acumulação por entidade terceira ou diretamente pelas prestadoras requerem grande esforço político para sua implementação, uma vez que diminuem a possibilidade de ingerência governamental na destinação dos recursos.

Entretanto, uma vez que a aplicação de recursos do fundo de acumulação em projetos de massificação são essenciais para garantir o acesso de populações e regiões mais carentes aos serviços de telecomunicações, em especial à internet banda larga, é preciso evitar que tais recursos sejam drenados para fora do setor, como vem ocorrendo com os recursos do FUST e do FISTEL nos últimos anos.

Assim, espera-se que, por se tratarem de alternativas de médio e longo prazo, a delegação da gestão do(s) fundo(s) de acumulação seja viável politicamente, pois guarda estreita coerência com a nova política pública e é de grande interesse público, pois tem forte impacto positivo tanto para as empresas do setor, pois garante recursos para suportar investimentos em áreas não atrativas, para a população e a economia dessas regiões, pois terão acesso à novas tecnologias de informação e comunicação, e para o Governo, que colherá os frutos positivos da implementação efetiva de sua política pública.

Quanto à origem dos recursos desde fundos de acumulação, a proposta é que os mesmos sejam provenientes do próprio setor de telecomunicações, garantindo a sustentabilidade do modelo na medida em que ele próprio financia sua expansão.

Outro benefício é que esses recursos, uma vez originados nas prestadoras de serviços de telecomunicações, estariam menos suscetíveis a oscilações na condição fiscal do governo, garantindo previsibilidade na arrecadação e possibilidade de planejamento de longo prazo das ações de massificação.

[1] BARRETO, Paulo Ayres. Contribuições: regime jurídico, destinação e controle. São Paulo: Noeses, 2011. 217p. 2.ed. Prefácio de Paulo de Barros Carvalho. p. 150.

[3] TORRES, Heleno Taveira. Pressupostos constitucionais das contribuições de intervenção no domínio econômico. A CIDE-tecnologia. ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais do direito tributário. São Paulo: Dialética, 2003. 7. p. 123.

[5] AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2006. 12ed. p. 84.

Tanto no Relatório do GT, quanto naquele produzido pela Consultoria, alerta-se para o fato de que a continuidade do serviço não compõe foco de preocupação dos agentes reguladores dos países examinados em benchmark internacional.

Contudo, o marco regulatório brasileiro vigente centrou o foco na necessidade de assegurar a prestação contínua de serviço de telecomunicações que seja enquadrado como “essencial”; o temor legítimo do legislador era que, cumpridas as obrigações de universalização, fossem abandonadas as áreas ou serviços que apresentassem fluxo de caixa negativo.

No Relatório da Consultoria, o tema é tratado como um sub aspecto do aspecto “massificação”, por entendimento de que eventuais falhas no formato de massificação implicam riscos à continuidade do serviço. Ao passo que, garantida a efetividade do modelo de massificação, tanto em termos de estabelecimento de projetos quanto dos seus mecanismos de financiamento, a continuidade do serviço não se torna uma questão relevante ou, pelo menos, o risco de descontinuidade do serviço cai para patamares desprezíveis.

“Apesar de previsto em lei, a aplicação prática do conceito de bens reversíveis no contexto de redes convergentes ainda não é clara juridicamente e gera muita insegurança no setor e na efetividade das concessões, pois desestimulam os investimentos em rede.”

Aprofundando a lógica exposta pela Consultoria, as obrigações relativas à continuidade tem dimensão proporcional ao nível de intervenção regulatória. As alternativas estudadas pela Consultoria podem ser facilmente classificadas conforme a gradação de intervenção (que reflete também o nível de risco identificado). As alternativas listadas vão desde a ausência de mecanismo explícito e simples aviso prévio até medidas que envolvem o controle sobre as atividades de compra e alienação de ativos, como é o caso da reversibilidade de bens (modelo adotado atualmente).

Conforme tangenciado pela Consultoria, a perda de rentabilidade de um serviço para o qual exista obrigação de continuidade acaba por elevar os riscos de descontinuidade, fazendo com que mecanismos tipicamente contingenciais assumam o protagonismo dos debates regulatórios e imponham implícita restrição à realização de investimentos. Em suma, preocupações quanto à continuidade se esvaem, quando o serviço prestado é financeiramente rentável.

A situação fática oposta à ideal, contida no âmbito da revisão dos contratos de concessão, expõe esse paradigma de forma ilustrativa. O modelo vigente impõe severas obrigações de continuidade a serviço de reduzida essencialidade e atratividade, conforme argumentado na Análise nº 25/2016-GCIF e corroborado pelo Voto nº 1/2016/SEI/RZ, o que produz ineficiências na alocação de investimentos, custos administrativos elevados sem benefício que os compense e deixa à União passivo de relevo, haja vista que lhe é atribuída, ao cabo, a obrigação pela continuidade do serviço. Esse argumento é replicado pela Análise nº 25/2016-GCIF:

Considerando a responsabilidade da União em manter disponível, em todo o País, a oferta de telefonia fixa em caso de descontinuidade das operações de qualquer concessionária, a questão a ser apreciada neste processo é a seguinte: justifica-se uma intervenção ou um aporte de recursos públicos, sobretudo na atual crise fiscal, para salvar um serviço que cai em desuso na sociedade?

Além disso, o mecanismo vigente (reversibilidade de bens) torna-se jurídico e operacionalmente complexo à medida que os diversos serviços de telecomunicações passam a se utilizar, em grande proporção, de mesma infraestrutura. Esse argumento é corroborado pelo GT do MC, conforme se observa no trecho a seguir:

Assim, a convergência dos serviços juntamente com a assimilação das economias de escopo acaba por conviver com a imposição contratual de que bens integrantes do patrimônio da concessionária, indispensáveis à continuidade e atualidade da prestação do serviço no regime público, são passiveis de reversão à União ao final do contrato de concessão. Se por um lado a reversibilidade se propõe a garantir a continuidade, por outro aumentam as incertezas, reduzindo-se os incentivos para a modernização e a racionalização de infraestrutura de rede.

Em vista disso, tanto o cenário D quanto o cenário E, propostos pela Consultoria, descartam o uso do instrumento da reversibilidade de bens para a garantia da continuidade. Pela AIR realizada pela Consultoria, quatro mecanismos poderiam ser introduzidos no modelo: aviso prévio, atrelamento de zonas, desapropriação e intervenção administrativa.

Conforme bem argumentado pela Consultoria, nos cenários D e E inexiste a figura da concessionária, o que dispensaria a necessidade de modificação da LGT, para eliminar a possibilidade de se utilizar o mecanismo de reversibilidade de bens, por não ser esta impositiva. Ou seja, é plenamente legal a não utilização do instrumento. Sua retirada seria desejável, mas não é necessária.

Seria necessário, contudo que fossem previstas em legislação as possibilidades de intervenção administrativa (hoje admitida apenas para as concessões) e desapropriação. O art. 100 da LGT, que versa sobre o tema (desapropriação) não dispõe sobre a desapropriação de bens da concessionária, mas de bens pertencentes a terceiros, a serem utilizados e indenizados pela concessionária:

Art. 100. Poderá ser declarada a utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão, de bens imóveis ou móveis, necessários à execução do serviço, cabendo à concessionária a implementação da medida e o pagamento da indenização e das demais despesas envolvidas.

Diante disso, é necessário que o referido dispositivo seja criado, restando inaproveitável o art. 100 acima transcrito para os fins apresentados.

As demais medidas, aviso prévio de intenção de abandonar o serviço e o atrelamento de zonas podem ser implementadas em dispositivo infra-legal, em Resolução a ser expedida pela Anatel.

Neste capitulo serão tratados os aspectos relacionados à forma de implementação dos cenários preferenciais apresentados no capítulo anterior. Para isso, serão apresentados os instrumentos que devem ser alterados ou criados para possibilitar a implementação do cenário D sob a perspectiva infra-legal, uma vez que se entende desnecessária qualquer alteração de cunho legal para sua viabilização e, em seguida, serão apresentados os aspectos que envolvem alterações na legislação para possibilitar a implementação definitiva do cenário E da forma proposta anteriormente.

Importante destacar, neste momento, que toda a estruturação de implementação do novo modelo de regime e escopo pressupõe a concordância por parte do setor regulado, ou seja, não se busca um modelo de implementação impositivo àqueles agentes que já se encontram no mercado, mas sim, uma construção positiva de tal sorte que se mostre interessante para os prestadores de serviços migrarem para a nova estrutura formulada.

Com isso em mente, as propostas apresentadas a seguir considerarão tanto a estruturação do novo modelo de regime e escopo e os mecanismos para migração dos atuais agentes para este novo modelo, quanto a estruturação necessária para aqueles agentes que não tenham interesse em tal migração.

O PGO é o principal instrumento para a implantação do cenário D, haja vista que ali se concentram os elementos necessários à modificação do regime de prestação do STFC, assim como a constituição de obrigações e a conversão de eventuais saldos de migração para a implantação de política pública de massificação de serviços de telecomunicações.

O primeiro ponto a se considerar na edição de novo PGO é a necessidade de se observar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão em vigor. O respeito às cláusulas que asseguram às concessionárias proteção contra modificações unilaterais que impliquem desequilíbrio ao balanço de direitos e deveres é condição para uma transição ágil e suave para o novo modelo regulatório. Sob essa premissa, é essencial que se assegure às concessionárias a possibilidade de manutenção das condições vigentes.

Diante disso, a proposta de novo PGO foi dividida em “Títulos”. No primeiro Título estão disciplinadas as regras para a manutenção das condições de prestação vigentes, aplicáveis à prestação de STFC em regime público, para o caso de concessionárias que optarem por manterem-se vinculadas ao modelo vigente; trata-se de uma transcrição quase ipsis litteris do PGO vigente (apenas modificações de forma, para conformar a inclusão de títulos, foram realizadas).

No segundo Título, são definidas as condições para a adaptação de outorga (de concessão para autorização). Destacamos a seguir os principais requisitos para adaptação contidos na proposta de PGO.

Definiu-se o prazo de 12 meses, contados da publicação do PGO, para que a empresa apresente a solicitação de adaptação. O prazo escolhido foi definido tomando-se em conta, por um lado, o tempo necessário para a elaboração de adequados estudos pela concessionária e, de outro, a necessidade de estabelecimento de um marco final para dar maior eficiência e agilidade à implantação de políticas públicas, bem como a definição temporal do uso dos saldos oriundos das desonerações ocorridas, principalmente no âmbito do PGMU.

Este ponto é de grande relevância. Uma vez que a proposta de novo PGMU desonera parte considerável das obrigações estabelecidas para as Concessionárias de STFC o que, sob as atuais regras da concessão, deveria ensejar um processo de revisão tarifária.

Considerando que a política pública atual busca a ampliação do acesso em banda larga, faz sentido que os saldos advindos da desoneração do PGMU também sejam utilizados para as metas a serem estabelecidas para ampliação desse serviço.

Porém, se não houver prazo para a concessionária solicitar a migração a Anatel fica impossibilitada de iniciar um processo de revisão tarifária para saldar os valores referentes ao PGMU para aquelas concessionárias que não desejam optar por uma adaptação de outorga ou, caso já deflagre o procedimento quando da aprovação do PGMU deixar de aproveitar os saldos provenientes dessa desoneração em metas de implementação de infraestrutura.

Como já mencionado anteriormente neste informe, a possibilidade de adaptação da concessão para um regime de prestação de maior liberdade, por meio de autorizações apenas, pressupõe um saldo positivo entre ônus e bônus que o grupo econômico da concessionária passa a suportar. Assim, o termo de autorização a ser celebrado pela antiga concessionária deverá prever obrigações até o limite do saldo a ser apurado.

Dentre as obrigações previstas a constar de um novo termo de autorização estão:

a) A manutenção da atual oferta de serviços de voz fixa (sem distinção quanto à tecnologia a ser empregada) nas áreas em que a concessionária solicitante possua atendimento, principalmente nas áreas de pouca ou nenhuma competição. Neste ponto sugere-se o estabelecimento de prazo mínimo de 24 (vinte e quatro) meses para que as ofertas comerciais existentes à época da aprovação da adaptação sejam mantidas, evitando, assim, quaisquer mudanças súbitas para o consumidor quanto ao seu dispêndio mensal pelo serviço.

b) Assunção de metas ou compromissos de investimento em infraestrutura de telecomunicações, considerando as diretrizes já explicitadas na proposta de PGO e que refletem o que a atual Portaria nº 1455, de 2016 e o Decreto do Brasil Inteligente preconizam.

c) As obrigações assumidas serão protegidas por seguro-garantia, devendo-se prever mecanismos que possibilitem à Anatel trazer outro prestador de serviços para assumir o compromisso utilizando-se da garantia emitida.

d) Todas as outorgas (assim como autorizações de uso de radiofrequências a estas vinculadas) detidas pelo grupo econômico a que pertence a Concessionária serão consolidadas em termo único, ao qual serão vinculadas as obrigações assumidas.

O procedimento definido no PGO prevê que a Concessionária encaminhará a solicitação de adaptação, contendo estimativa dos valores e proposta de investimentos. O conteúdo da solicitação será, então, confrontado com os cálculos realizados pela Anatel e com as prioridades das obrigações e metas estabelecidas para a execução de políticas públicas.

Para tanto, a proposta de PGO define as diretrizes para apuração, pela Anatel, dos valores resultantes da adaptação (que serão utilizados como contrapartida às obrigações a serem assumidas). A apuração consiste em comparar o Valor Presente Líquido das operações de telefonia fixa em regime público (concessão) e privado (autorização), considerando-se também o montante atinente aos bens passíveis de reversão e as desonerações das metas do PGMU.

Depois de apurado o saldo, são definidas as obrigações a serem custeadas, podendo a critério da Anatel, utilizar fatores de redução de desigualdades para as metas prioritárias definidas pelo Órgão Regulador. As prioridades para aplicação de recursos seguem as diretrizes estabelecidas na Portaria nº 1.455/2016, do Ministério das Comunicações e estão devidamente listadas na proposta de PGO anexa a este Informe.

Depois de aprovada a solicitação pela Anatel, a solicitante se sujeita a um prazo de 120 dias para a assinatura de Termo de Autorização, durante o qual poderá ser requerida a instauração de procedimento de arbitragem (nos termos do Capítulo XXXIII dos contratos de concessão), nos termos propostos no Voto nº 1/2016/SEI/RZ.

O referido Termo tem como objetivos: (i) ratificar as autorizações de serviços que a empresa já tenha; (ii) substituir o contrato de concessão e os demais termos de autorização; (iii) passar a vincular os termos de autorizações de uso de radiofrequência, expandindo o uso das radiofrequências atuais da empresa para utilização para a prestação de quaisquer serviços autorizados pelo novo termo; (iv) apresentar as novas obrigações assumidas e o cronograma de sua implantação; (v) descrever as regras para apresentação de garantias financeiras e regras para atesto do cumprimento de metas; (vi) além dos demais dispositivos usualmente presentes em termos de autorização de prestação de serviços de telecomunicações, conforme proposta em anexo.

Ademais, ao longo das discussões sobre o processo de adaptação das concessões ao regime privado, uma das principais preocupações que se apresentaram foi como garantir que o atendimento feito em determinada área considerada pouco ou não atrativa se mantenha ao longo do tempo. Dado que a concessionária adaptada estará operando em regime privado, verificou-se a necessidade de mecanismos que evitem a sua saída de uma área com tais características.

O relatório da consultoria aponta, dentro do sub aspecto “Massificação” a possibilidade de realizar atrelamento de zonas como um dos mecanismos de garantir a continuidade da prestação de serviço prestado em regime privado. Aliado a isso, o projeto estratégico de outorga e licenciamento aponta para a necessidade de estabelecimento de uma outorga única para prestação de serviços de telecomunicações. Assim, a necessidade de estabelecimento de tal instrumento se mostra de vital importância para garantir que todo o modelo de adaptação seja viável, possibilitando a existência de garantias, não apenas financeiras, para a manutenção da prestação de serviços de telecomunicações, principalmente em áreas de menor atratividade econômica.

Nesse sentido, sugere-se, conforme proposta em anexo, que a efetivação da adaptação da concessão para o regime privado se dê por meio da assinatura de um Termo de Autorização único para todos os serviços de telecomunicações que o grupo da concessionária possua, vinculando-se todas suas radiofrequências à este novo termo.

Quanto às novas metas e obrigações voltadas à ampliação do acesso, deve-se ressaltar as seguintes diretrizes:

* Atendimento às áreas de baixo desenvolvimento econômico e social, por meio da ampliação da capacidade, capilaridade ou cobertura das redes de telecomunicações;

* Massificação do acesso às redes e aos serviços de telecomunicações que suportam acesso á internet em banda larga.

Uma das premissas que devem nortear a escolha de tais metas, segundo a própria proposta apresentada pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone em seu voto, no item 4.2.218, é a equivalência entre os ganhos decorrentes da adaptação (saldo da desoneração) e a necessidade de capital para implementar os compromissos de investimento, isto é, o CAPEX necessário para fazer frente aos compromissos assumidos.

Desta forma, sugere-se a padronização para o cálculo das metas apresentadas o uso dos investimentos necessários para seu efetivo cumprimento, podendo, ainda, ser considerados os valores de Opex necessários para a manutenção de determinado compromisso. Tal premissa auxilia inclusive no cumprimento de outra premissa, que deverá ser seguida à risca no estabelecimento das novas metas e obrigações, a de transparência e clareza quanto ao acompanhamento, controle e fiscalização por parte da Agência e da sociedade do efetivo cumprimento das metas. Adicionalmente, sugere-se também a implementação de Fator de Redução de Desigualdades, a exemplo do que a Agência já fez no estabelecimento dos compromissos adicionais no âmbito do TAC, para priorizar a escolha de metas em áreas de menor atratividade econômica, cujo interesse privado ainda não foi despertado.

No cenário “D”, possibilita-se a adaptação da prestação de serviço de telecomunicações por meio de concessão para o regime privado. Contudo, entende-se necessária alteração nos anexos à Resolução nº 552/2010, para fazer constar previsão de possibilidade de adaptação do contrato de concessão nos termos do novo PGO, de forma a trazer maior segurança jurídica ao concessionário, quando da solicitação de adaptação. Sugere-se a inclusão da seguinte cláusula:

Cláusula XX.X O instrumento de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC poderá ser adaptado ao regime privado, nos termos do Plano Geral de Outorgas, aprovado pelo Decreto nº xxxx (novo PGO).

Destaca-se que a proposta de cláusula acima deve ser incluída considerando-se a proposta de revisão dos atuais contratos de concessão que já se encontra em andamento, conforme processo nº 53500.013266/2013. Ou seja, os novos contratos de concessão devem prever todas as alterações sugeridas no processo de revisão de seus termos, incluindo a proposta de cláusula acima.

Conforme previsto na proposta do novo PGO, existe a possibilidade de as atuais concessionárias não adaptarem suas outorgas para o novo modelo de autorização. Assim sendo, de acordo com previsão expressa nos contratos de concessão do STFC, a concessionária permanece com a obrigação de cumprir e assumir novas metas de universalização, estabelecidas pelo poder público, por meio do Plano Geral de Metas de Universalização – PGMU.

Remetendo ao resumo já apresentado no começo deste Informe, passado todo o trâmite regulatório de Análise de Impacto Regulatório, consultas públicas, reuniões com atores externos, pareceres da Procuradoria, a proposta inicial apresentada pela área técnica tinha o foco somente de seguir atualizando as metas para a universalização do STFC dentro dos limites estabelecidos no contrato de concessão, sem abranger o contexto global em que o serviço de telefonia fixa está inserido, quando comparado com os demais serviços prestados em regime privado, as novas convergências tecnológicas e as atuais demandas da sociedade brasileira por banda larga.

Sendo assim, a proposta submetida à Consulta Pública propunha, em síntese: implantação de acesso individual do STFC nas localidades com mais de 300 habitantes, sob demanda de qualquer cidadão; atendimento de solicitações de acessos individuais do STFC em, no máximo, 7 (sete) dias em 95% dos casos, sendo que em nenhum caso o atendimento poderia ser feito em mais de 25 (vinte e cinco) dias; manutenção das regras do AICE; manutenção das regras para atendimento de acessos individuais nas áreas rurais; aumento da distância de instalação de acessos coletivos – TUP, de 300 para 600 metros; manutenção do quantitativo de TUP adaptados para os diferentes tipos de deficiência; ampliação dos locais rurais passíveis de instalação de TUP e implantação de backhaul em fibra ótica nos municípios ainda não atendidos com essa tecnologia.

Após a análise das contribuições à Consulta Pública, em 27 de julho de 2015, a área técnica, propôs as seguintes alterações: prazo máximo de 120 dias para a implantação do STFC individual, sob demanda, em localidades com mais de 300 habitantes e para os casos de ampliação de rede; instalação de TUP em localidades não sede de município a distância geodésica máxima de 300 metros e 600 metros nas demais; instalação de TUP adaptado em localidades com mais de 100 habitantes sob demanda e implantação de backhaul com capacidade mínima de 2,5 Gbps dependendo da demanda do município, permitindo outra tecnologia.

A Procuradoria da Anatel se manifestou sobre a proposta por meio do Parecer nº 01019/2015/PFE-Anatel/PGF/AGU, de 3 de agosto de 2015 e a proposta foi submetida à apreciação do Conselho Diretor.

Em 12 de fevereiro de 2016, o Conselheiro Igor de Freitas apresentou a Análise nº 25/2016-GCIF, com o objetivo de instruir a alteração dos Contratos de Concessão do STFC e as alterações do PGMU.

Às páginas 6 à 11 deste Informe consta breve resumo acerca da Análise. Ressaltaremos aqui apenas questões afetas à proposta do PGMU.

O Conselheiro propõe uma reformulação do atual modelo de prestação do STFC pelas seguintes razões, in verbis:

1) foram atingidos os objetivos que justificaram, em 1998, a instituição do regime público para as diversas modalidades do STFC: universalizar e tornar competitiva a oferta de telefonia no País (e essa situação pode ser mantida sem os atuais contratos de concessão);

2) não sendo mais o STFC essencial como outrora, e não mais requerendo a imposição de deveres de universalização, deixa de existir racionalidade econômica e embasamento legal para manter a política de explorá-lo irrestritamente em regime público; e, finalmente,

3) há melhor aplicação para os recursos gerados pelas atuais concessionárias do STFC no Brasil do que manter uma rede legada e obsoleta de telefonia por mais dez anos, seja pelo fato de a telefonia não ser mais essencial do que a banda larga (perspectiva do Estado), seja para evitar uma disputa judicial em torno da reversibilidade de ativos compartilhados (perspectiva das concessionárias).

O conselheiro continua sua exposição fazendo uma análise retrospectiva de todos os PGMU elaborados até então, apontando a evolução das metas que passaram pela universalização do acesso STFC, no PGMU I, à ampliação da demanda pelo serviço (AICE) e a introdução do acesso à internet (PST), no PGMU II até a implantação de infraestrutura de backhaul no Decreto nº 6.424/2008.

Chega à conclusão de que, na atualidade, “a prestação do serviço de voz, em condições de neutralidade tecnológica, oferece uma cobertura quase integral da população brasileira”, sendo o SMP um substituto para o STFC.

Outra constatação importante da Análise é a de que 79,41% dos TUP instalados no Brasil estão em setores censitários com mais de 80% de cobertura do sinal móvel. Neste sentido, conclui que “a baixa utilização de grande parcela dos TUP instalados deve-se à disponibilidade concreta de alternativas mais convenientes e baratas de telefonia, sobretudo do SMP”.

Além disso, são apresentados estudos que apontam: para uma elasticidade-renda dez vezes maior no STFC em relação ao SMP; que o PGMU é ineficiente na medida em que impõe obrigação custosa de implantação de STFC em localidades com mais de 300 habitantes face à baixa demanda pelo serviço nessas pequenas localidades; a maior dependência da população em relação ao consumo de dados; e a preferência da população de baixa renda pelo serviço móvel.

Todas essas questões “mercadológicas” associadas à baixa rentabilidade do STFC, à baixa atratividade das concessionarias do serviço, ao atual nível de universalização do serviço e a perda de essencialidade do STFC, levam à percepção da necessidade de uma profunda alteração do Plano Geral de Metas para a Universalização - PGMU.

Em relação à proposta de PGMU levada à Consulta Pública que considera a implantação de infraestrutura de transporte (Backhaul) em alta capacidade (fibra ótica e rádio IP), o Conselheiro pondera que a LGT não permite que as metas de universalização extrapolem o limite necessário para garantir o acesso ao serviço prestado em regime público, tornando a meta incompatível com a legislação em vigor e os contratos de concessão e retira tal possibilidade do PGMU.

Ao final, o Relator propõe uma “reorganização da prestação do STFC”, que envolva mudança na proposta de contrato de concessão e no PGMU. A oferta de STFC feita pelas atuais concessionárias passaria a se submeter somente no regime privado, condicionada ao cumprimento de compromissos de interesse da coletividade, sendo que a reorganização deveria seguir as seguintes diretrizes:

(i) não haverá redução da atual área de cobertura das concessionárias em relação à oferta de acessos individuais;

(ii) deve ser assegurado o atendimento individual a instituições de ensino e pesquisa, a entidades de saúde, a bibliotecas e a órgãos vinculados à segurança pública;

(iii) os compromissos devem guardar vínculo com a oferta de telefonia, e não com a tecnologia empregada, podendo ser aplicados indistintamente às redes do STFC ou do SMP;

(iv) a finalidade dos compromissos deve ser aprimorar o nível de qualidade e de competição na oferta de telefonia, sobretudo nos municípios com baixa concorrência. Neste sentido, medidas como a ampliação da capacidade de escoamento do tráfego de voz, compartilhamento obrigatório de redes de acesso sem fio, oferta obrigatória de linhas dedicadas ou outros meios indispensáveis à elevação do nível de competição na oferta de telefonia são cabíveis e desejáveis;

(v) o descumprimento de qualquer compromisso poderá resultar na decretação da caducidade da autorização, assegurado o devido processo legal.

Na Análise, destaca-se, ainda, a proposta de deixar a meta de TUP somente nas áreas não competitivas ou de pouca competição, tendo sob argumento a cobertura da telefonia móvel, conforme trechos destacados abaixo:

4.2.244. Nos mercados geográficos (municípios) onde há plena cobertura e ampla competição nos serviços de telefonia, conforme estudo técnico da SCP juntado aos autos, a transformação das outorgas de concessões em autorizações do STFC estaria condicionada a um número reduzido de compromissos, notadamente os listados nos itens “i” a “iii”.
4.2.245. Nos mercados com plena cobertura, mas competição ainda restrita, nos termos do estudo técnico formulado pela SCP, a migração das concessões para autorizações do STFC, dependeria da assunção de mais compromissos, em especial os descritos no item “iv”.
4.2.246. À Anatel compete indicar quais são as localidades em que, por não haver prestação do STFC por meio de acesso individual ou cobertura do SMP, deverá ser mantida a concessão, restrita à oferta de acessos coletivos (TUP), bem como quais são as áreas em que o ambiente de
competição nos serviços de voz (STFC e SMP) requer a assunção de compromissos de interesse da coletividade voltados ao incremento da qualidade e da concorrência.

Verifica-se, assim, que o Conselheiro Relator, em sua análise, propõe uma novidade no PGMU que é a sua “regionalização”. As metas de universalização estariam restritas às áreas em que a Anatel indicar a inexistência de prestação do STFC ou de cobertura do SMP, onde subsistiria a concessão. A definição das áreas de competição seria embasada em estudo elaborado pela Superintendência de Competição – SCP, que define quatro possibilidades distintas em relação ao nível de competição:

Assim, o Conselheiro conclui sua Análise propondo a rejeição da proposta de PGMU e o encaminhamento de estudos por parte da SCP e da SPR para a realização de novas propostas de PGO e PGMU que contemplem as premissas expostas.

Em 18 de fevereiro de 2016, na 794ª Reunião do Conselho Diretor (RCD), a matéria foi relatada pelo Conselheiro Igor de Freitas por meio da Análise nº 25/2016-GCIF, a qual foi objeto de pedido de vistas pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone. Em 5 de abril de 2016, o Conselheiro Zerbone emitiu o Voto nº 1/2016/SEI/RZ.

O Conselheiro, em seu voto, constata que a concessão do STFC proposta pelo Conselheiro Igor de Freitas estaria restrita a apenas cerca de 10% dos setores censitários brasileiros e cerca de 6% da população, com atendimento apenas por meio de telefones de uso público. Neste sentido, pondera que essa concessão não seria sustentável economicamente, propondo um novo modelo que ele denominou por convergente.

No voto, o Conselheiro apresenta extensa argumentação em favor do serviço convergente, suas particularidades e vantagens em relação ao modelo atual, as implicações jurídicas da mudança de modelo e a aplicação do eventual saldo proveniente do término das concessões do STFC. No entanto, tal como fora apresentado neste informe, com base na Portaria do Ministério das Comunicações, no relatório do GT e no relatório da Consultoria contratada pela Agência, o serviço convergente não será objeto desta análise, restringindo a proposta aos serviços existentes.

Em relação à proposta de PGMU, o conselheiro pondera que a proposta em análise já foi amplamente discutida com a sociedade e que, por isso, não deve ser rejeitada. Propõe que sejam feitas pequenas alterações para adequá-la à nova realidade do modelo apresentado.

O diagnóstico da situação atual do STFC é semelhante ao apresentado pelo Relator, no sentido de entender que o serviço fixo está devidamente universalizado, restando apenas pontos isolados desatendidos, e que o atual plano é por demais oneroso considerado o nível de interesse da sociedade pelo serviço.

Neste sentido, propõe, resumidamente: acatar a proposta da área técnica em relação à implantação de STFC individual sob demanda; Alterar o percentual de atendimento de solicitações de acesso do STFC de 95% para 90% em sete dias; Excluir a proposta do artigo 6º de priorizar o atendimento à alguns tipos de estabelecimentos; Acatar a proposta do artigo 7º com ajuste redacional; Acatar a proposta relativa ao Acesso Individual Classe Especial (AICE); Acatar a proposta de exclusão da densidade na meta de acessos coletivos; Excluir a meta de distância mínima entre os TUP com obrigação de instalação apenas em localidades com mais de 100 habitantes e em localidades com mais de 300 habitantes em locais de grande circulação de pessoas, sob demanda; Incluir proposta de instalação de TUP adaptado sob demanda; e Alterar o percentual de TUP acessíveis 24h por dia de 50% para 10%.

Em relação à proposta de Infraestrutura de Rede de Suporte do STFC para Conexão em Banda Larga (backhaul), o Conselheiro entende que em virtude da proposta de alteração de todo o modelo de prestação do setor, os investimentos necessários para a sua ampliação seriam realizados em regime privado, por meio de um programa de investimentos advindo da adaptação das empresas concessionárias ao novo regime de autorização do serviço convergente por ele apresentado.

Propõe, assim, apenas a manutenção das obrigações de infraestrutura dispostas no Decreto 6.424/2008.

Antes de passar para a proposta final do PGMU, há de se levar em consideração as diretrizes estabelecidas na Portaria nº 1.455, de 8/4/16, do Ministério das Comunicações, bem como o relatório do GT que a subsidiou.

Em tal documento, o Ministério das Comunicações coloca os serviços de banda larga no centro das políticas públicas e, conforme já exposto, determina à Anatel que elabore proposta de migração das atuais concessões de STFC para um regime de maior liberdade, condicionada ao cumprimento de metas relativas à banda larga.

Diante de todo o histórico apresentado até este ponto, partimos para a realização de uma nova proposta de PGMU que possa atender adequadamente a orientação da Anatel de promover alterações no modelo de prestação do STFC e as diretrizes estabelecidas pelo Ministério das Comunicações, sem, contudo, ferir a legislação atual.

Sendo assim, haja vista que não resta dúvida quanto à perda de interessa no serviço telefônico fixo comutado por parte da população, sugere-se a desoneração imediata das metas de universalização. A nova proposta terá por base as metas envolvendo somente o STFC, até então apresentadas e referenciadas neste Informe, destacando dois pontos: (i) a proposta do Conselheiro Igor de Freitas de elaborar metas de universalização específicas para regiões com menor potencial competitivo e (ii) exclusão da meta de distância dos TUP da proposta originalmente apresentada pela área técnica.

Considera-se extremamente pertinente a linha de raciocínio construída pelo Conselheiro Igor de Freitas ao adotar a categorização por nível de competição dos municípios e vincular tal medida às metas de instalação de TUP e STFC individual, no âmbito do PGMU. Entretanto, este princípio deve ser adotado no cenário de prestação de serviço no regime privado, ou seja, após a migração de todas as concessionárias, conforme proposta apresentada neste Informe. Isso porque, há de se considerar a hipótese de alguma concessionária não optar por migrar e permanecer no regime atual de concessão.

Quanto à segunda alteração, que se refere à possibilidade de excluir a meta de distância mínima entre os terminais de uso público (TUP), que, atualmente é de 300 metros e que já havia tido sugestão para sua ampliação para 600 metros nas cidades sede de municípios, sugere-se seguir a propositura realizada pelo Conselheiro Rodrigo Zerbone e retirar por completo qualquer obrigação de distância entre os TUP, com base nos argumentos trazidos em seu respectivo voto[1].

Desta forma, sugere-se as seguintes alterações ao atual PGMU aprovado pelo Decreto 7.512/2011.

[1] Voto nº 1/2016/SEI/RZ, de 07 de abril de 2016, apresentado na 797ª Reunião do Conselho Diretor, realizada em 31 de março de 2016.

No artigo 4º, que trata das definições, está sendo proposta a unificação das definições de instituição de saúde e posto de saúde em uma definição mais genérica e aderente à regulamentação do setor. A mudança não traz alteração na meta. Além disso, está sendo proposta a inclusão da definição de Terminal Rodoviário, que será utilizada na nova redação do art. 10 e a exclusão do Posto de Serviço Multifacilidades, em razão da exclusão de sua meta.

Art. 4º Para efeitos deste Plano são adotadas as definições constantes da regulamentação, em especial as seguintes:

VIII - Backhaul: é a infraestrutura de rede de suporte do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora;

XIII - Instituição de Saúde: é toda a instituição, pública ou privada, que preste, no mínimo, assistência ambulatorial, registrada no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES do Ministério da Saúde;

XV - Posto de Saúde: é a unidade destinada à prestação de assistência a uma determinada população, de forma programada ou não, por profissional de nível médio, com a presença intermitente ou não do profissional médico;

XVI - Posto de Serviço Multifacilidades - PSM: é um conjunto de instalações de uso coletivo que oferte facilidades de telecomunicações do tipo acesso de voz, acesso à internet, digitalização e transmissão de texto e imagem;

Art. 4º Para efeitos deste Plano são adotadas as definições constantes da regulamentação, em especial as seguintes:

~~VIII - Backhaul: é a infraestrutura de rede de suporte do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora;~~

XII - Estabelecimento de Saúde: é aquele que presta, no mínimo, assistência médica a uma determinada população;

XVII – Terminal Rodoviário: Local público ou privado, aberto ao público em geral e dotado de serviços e facilidades necessários ao embarque e desembarque de passageiros.

Art. 5º Nas localidades com mais de trezentos habitantes as concessionárias do STFC na modalidade Local devem implantar o Serviço Telefônico Fixo Comutado, com acessos individuais, nas classes residencial, não residencial e tronco.

§ 1º As concessionárias devem atender às solicitações de acessos individuais das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades de que trata o caput, no prazo máximo de sete dias contado de sua solicitação.

§ 2º As concessionárias devem, no prazo de seis meses, a partir da data de publicação deste Plano, disponibilizar por todos os meios de atendimento, inclusive em seus sítios eletrônicos na internet, forma de acompanhamento das solicitações pelos usuários.

Art. 5º Nas localidades com mais de trezentos habitantes ainda não atendidas com acessos individuais, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem implantar, mediante solicitação, o STFC com acessos individuais, nas classes residencial, não residencial e tronco, no prazo de até 120 (cento e vinte) dias contado da solicitação, nos termos da regulamentação.

§ 1º As solicitações de acessos individuais das classes residencial, não residencial e tronco, nas localidades com STFC com acessos individuais, devem ser atendidas no prazo máximo de sete dias em noventa por cento dos casos, sendo que em nenhum caso a instalação pode se dar em mais de 25 (vinte e cinco) dias, contado de sua solicitação.

§ 2º Nas localidades com STFC com acessos individuais, quando comprovada necessidade de expansão de rede, aplica-se o prazo estabelecido no caput.

O artigo 6º teve proposta de exclusão justificada no Voto do Conselheiro Rodrigo Zerbone, tendo em vista não fazer sentido mais manter a priorização de alguns estabelecimentos em detrimento de outros.

O artigo 7º foi então renumerado e sua escrita foi otimizada de forma que todo o dispositivo ficasse explícito em um artigo:

Art. 6º A partir da data de publicação deste Plano, em localidades com Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC com acessos individuais, as concessionárias devem:

I - dar prioridade às solicitações de acesso individual dos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor; e

II - tornar disponíveis acessos individuais para estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário e órgãos do Ministério Público, objetivando permitir-lhes a comunicação por meio de voz, de outros sinais e a conexão à internet, mediante utilização do próprio Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC ou deste como suporte a acesso a outros serviços.

Parágrafo único. As obrigações previstas nos incisos I e II devem ser atendidas no prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação.

Art. 7º Nas localidades atendidas com acessos individuais do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, as concessionárias devem assegurar condições de acesso ao serviço para pessoas com deficiência, seja de locomoção, visual, auditiva ou de fala, que disponham da aparelhagem adequada à sua utilização, observando as seguintes disposições:

I - tornar disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação; e

II - atender às solicitações de acesso individual no prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação.

Art. 6º Nas localidades com STFC com acessos individuais, as concessionárias na modalidade local devem assegurar condições de acesso ao serviço para pessoas com deficiência, seja de locomoção, visual, auditiva ou de fala, que disponham da aparelhagem adequada à sua utilização, tornando disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação, nos termos da regulamentação.

Art. 8º As concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC na modalidade Local, nas localidades que dispõem do STFC com acessos individuais, devem ofertar o AICE, atendendo às solicitações de instalação no prazo estabelecido no § 1o do art. 5o deste Plano, observados os termos da regulamentação, que deverá assegurar a viabilidade técnica e econômica da oferta.

Art. 7º Nas localidades com STFC com acessos individuais as concessionárias na modalidade Local, devem ofertar o AICE, atendendo às solicitações de instalação no prazo estabelecido no § 1o do art. 5o deste Plano, observados os termos da regulamentação, que deverá assegurar a viabilidade técnica e econômica da oferta.

O atual artigo 9º, que trata das metas de acessos individuais nas áreas rurais, foi renumerado e alterado, em essência, para retirar os §§ 1º e 2º que apresentam prazos de atendimento que já expiraram no final do ano de 2015:

Art. 9º As concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC na modalidade Local devem ofertar o acesso individual na Área Rural, por meio de plano alternativo de oferta obrigatória de serviço, definido em regulamentação específica, que estabelecerá os prazos e metas de cobertura, abrangência e demais condições que assegurem a viabilidade técnica e econômica da oferta.

§ 1º A regulamentação de que trata o caput deverá prever o atendimento progressivo, além de outras condições que assegurem, até 31 de dezembro de 2015, o atendimento às solicitações de acesso individual, referentes a domicílios rurais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros dos limites da localidade sede municipal atendida com acessos individuais do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, sem prejuízo de expansões de cobertura no âmbito das revisões deste Plano.

§ 2º A meta a que se refere o caput somente será exigível a partir da cobertura, pela prestadora detentora da respectiva outorga de autorização de uso de radiofrequência, da Área Rural a ser atendida por sistema de radiocomunicação operando nas subfaixas de radiofreqüência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz.

Art. 8º As concessionárias do STFC na modalidade Local devem ofertar o acesso individual na Área Rural, por meio de planos alternativos de oferta obrigatória de serviço, definidos em regulamentação específica, que estabelecerá os prazos e metas de cobertura, abrangência e demais condições que assegurem a viabilidade técnica e econômica da oferta.

§ 1º A regulamentação de que trata o caput deverá prever o atendimento progressivo, além de outras condições que assegurem o atendimento às solicitações de acesso individual, referentes a domicílios rurais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros dos limites da localidade sede municipal atendida com acessos individuais do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, sem prejuízo de expansões de cobertura no âmbito das revisões deste Plano.

O Capítulo III – Das Metas de Acessos Coletivos do atual PGMU está sendo totalmente reformulado para contemplar os resultados dos estudos que apontam para um crescente desinteresse dos usuários pelo STFC e a consequente necessidade de manutenção de metas de TUP apenas em determinados estabelecimentos em localidades com mais de 300 habitantes, conforme defendido pelo Conselheiro Zerbone de otimização dos recursos em vista do elevado grau de universalização do STFC.

Propõe-se, assim, a exclusão dos artigos 10 e 11 do atual PGMU, que tratam, respectivamente das metas de densidade (4 TUP/1000 habitantes) e de distância entre os TUP (300 metros) e a adaptação da redação junto aos demais dispositivos que tratam do TUP, conforme abaixo:

Art. 10 A partir da data de publicação deste Plano, as concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC na modalidade Local devem ativar TUP em quantidade que assegure que a densidade, por Município, seja igual ou superior a 4,0 TUP/1000 habitantes.

§ 1º No cumprimento da obrigação de que trata o caput, as concessionárias devem observar os quantitativos populacionais de cada Município, conforme informado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.

§ 2º As concessionárias devem implementar sistema de informação, acompanhamento e gestão da ocupação da planta de TUP, nos termos da regulamentação.

§ 3º A ativação dos TUP deve ocorrer de forma que em toda a localidade existam, distribuídos territorialmente de maneira uniforme, pelo menos três TUP por grupo de mil habitantes.

§ 4º As atualizações do quantitativo de TUP, conforme densidade prevista no caput, devem ocorrer no prazo de seis meses, a partir da divulgação, pelo IBGE, dos dados populacionais atualizados.

§ 5º A densidade mínima de que trata o caput poderá ser alterada, considerando-se os resultados e informações advindos do acompanhamento e gestão da ocupação da planta de TUP, previstos neste artigo, sempre observada a realização de consulta pública para revisão deste Plano.

Art. 11. Nas localidades atendidas com acesso individual do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem assegurar a disponibilidade de acesso a TUP, na distância geodésica máxima de trezentos metros, de qualquer ponto dentro dos limites da localidade.

O atual artigo 13, que trata do atendimento aos estabelecimentos, é renumerado e adequado para se transformar no novo artigo 10:

Art. 13. Nas localidades atendidas com acesso individual do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, ativar TUP nos estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor, observados os critérios estabelecidos na regulamentação.

Parágrafo único. O atendimento de que trata o caput deve ser efetivado no prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação.

Art. 10. Nas localidades com mais de 300 habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, ativar e manter TUP para atender os estabelecimentos de ensino regular, instituições de saúde, estabelecimentos de segurança pública, bibliotecas e museus públicos, órgãos do Poder Judiciário, órgãos do Poder Executivo e Legislativo, órgãos do Ministério Público e órgãos de defesa do consumidor, terminais rodoviários, aeródromos e áreas comerciais de significativa circulação de pessoas, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, no prazo estabelecido no §1º do art. 5º.

O atual artigo 15, que trata das metas de acesso coletivo para localidades com mais de 100 habitantes, é renumerado e adaptado como novo artigo 9º, com a definição de um prazo máximo para a instalação do TUP, nos seguintes termos:

Art. 15. Todas as localidades com mais de cem habitantes devem dispor de pelo menos um TUP instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia.

§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de outra atendida com STFC com acesso individual, é das concessionárias do serviço na modalidade Local.

§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica superior a trinta quilômetros de outra atendida com STFC com acesso individual, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional.

§ 3º Todas as localidades já atendidas somente com acesso coletivo do STFC devem dispor de pelo menos um TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia.

Art. 9º. Nas localidades com mais de cem habitantes as concessionárias do STFC devem instalar, mediante solicitação, pelo menos um TUP em local acessível ao público, vinte e quatro horas por dia, no prazo estabelecido no caput do art. 5o deste Plano, ressalvados os casos previstos em regulamentação específica.

§1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de outra com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local.

§2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para localidade situada à distância geodésica superior a trinta quilômetros de outra localidade com mais de trezentos habitantes, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional.

Art. 14. A partir da data de publicação deste Plano, nas localidades atendidas com acesso individual do STFC, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem assegurar que, pelo menos, dois e meio por cento dos TUP sejam adaptados para cada tipo de deficiência, seja auditiva, de fala e de locomoção, no prazo de sete dias contado da solicitação dos interessados, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação.

Parágrafo único. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual, nos termos da regulamentação..

Art. 11. Nas localidades com mais de cem habitantes, as concessionárias do STFC na modalidade Local devem, mediante solicitação, implantar e manter TUP adaptados para cada tipo de deficiência, seja auditiva, de fala e de locomoção, no prazo estabelecido no caput do art. 5º deste Plano, observados os critérios estabelecidos na regulamentação, inclusive quanto à sua localização e destinação.

O artigo 12 foi ajustado para que fique um quantitativo menor de TUP disponível vinte e quatro horas por dia, principalmente porque a exposição aumenta a depredação dos terminais e porque as metas de instalação passam a ser para locais específicos que passam boa parte do tempo fechados ao público, tal como fora defendido no voto do Conselheiro Zerbone, item 4.2.343:

Art. 12. Do total de TUP instalados em cada localidade, no mínimo cinquenta por cento devem estar em locais acessíveis ao público, vinte e quatro horas por dia.

Art. 12. Do total de TUP instalados em cada localidade, no mínimo dez por cento devem estar em locais acessíveis ao público, vinte e quatro horas por dia, ressalvados os casos previstos em regulamentação específica.

O artigo 16 do atual PGMU foi alterado de forma a contemplar as contribuições da consulta pública em manter sua obrigação e flexibilizar as regras da solicitação com a exclusão da obrigação de um órgão competente para solicitar a instalação do TUP e a inclusão de alguns estabelecimentos no rol de possibilidades de atendimento com TUP.

Art. 16. As concessionárias do STFC devem assegurar que sejam atendidos com TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia, mediante solicitação dos respectivos órgãos competentes, os seguintes locais situados em área rural, até as quantidades constantes dos Anexos II e III, na forma da regulamentação da ANATEL:

III - comunidades remanescentes de quilombos ou quilombolas, devidamente certificadas;

IV - populações tradicionais e extrativistas fixadas nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;

§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para os locais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de uma localidade atendida com STFC com acesso individual, é das concessionárias do serviço na modalidade Local, sendo a meta exigível em até noventa dias a partir da correspondente cobertura, pela prestadora detentora da respectiva outorga de autorização de uso de radiofrequência, por sistema de radiocomunicação operando nas subfaixas de radiofreqüência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz.

§ 2º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para locais situados à distância geodésica superior a trinta quilômetros de uma localidade atendida com STFC com acesso individual, é da concessionária do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional, sendo a meta exigível a partir da publicação deste Plano.

§ 3º O cumprimento da meta a que se refere o caput será exigível no percentual máximo anual de trinta por cento do quantitativo previsto nos Anexos II e III, devendo as solicitações de que tratam os §§ 1o e 2o ser atendidas em até noventa dias.

§ 4º As quantidades constantes dos Anexos II e III serão alteradas pela ANATEL para adequá-las ao limite dos saldos disponíveis de que tratam os arts. 29 e 30 deste Plano, considerado modelo de custo de longo prazo..

Art. 13. As concessionárias do STFC devem assegurar que sejam atendidos com TUP, instalado em local acessível vinte e quatro horas por dia, mediante solicitação, os seguintes locais situados em área rural, até as quantidades constantes dos Anexos II e III, na forma da regulamentação da ANATEL:

III - comunidades remanescentes de quilombos ou quilombolas, devidamente certificadas;

IV - populações tradicionais e extrativistas fixadas nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;

XI – cooperativas e associações membro nos termos da Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2012;

§ 1º A responsabilidade pelo cumprimento do disposto neste artigo, para os locais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros de uma localidade com mais de trezentos habitantes, é das concessionárias do serviço na modalidade Local, sendo a meta exigível em até noventa dias a partir do cumprimento da obrigação de cobertura pela prestadora vinculada à subfaixa de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz, ou a outra subfaixa de radiofrequência utilizada por ela para o cumprimento da obrigação de cobertura.

§ 4º O atendimento pela concessionária de STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional de que trata o caput está condicionado ao saldo resultante dos locais e localidades anteriormente de sua responsabilidade, que passarem a ter seu atendimento de responsabilidade das concessionárias de STFC na modalidade Local.

Um novo artigo 15 faz referência à obrigatoriedade de todos os TUP estarem adaptados às pessoas com deficiência visual. Essa obrigação é um parágrafo do atual artigo 14 e só foi redirecionado de lugar:

Parágrafo único. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual, nos termos da regulamentação.

Art. 15. Todos os TUP devem estar adaptados às pessoas com deficiência visual, nos termos da regulamentação.

Art. 18. Os casos de sobreposição de instalação de TUP terão seus atendimentos definidos em regulamentação.

Art. 16. Os casos de sobreposição de instalação de TUP terão seus atendimentos definidos em regulamentação.

De acordo com as conclusões do Relatório de AIR anexa a este informe, da Análise do Conselheiro Igor de Freitas e do Voto do Conselheiro Rodrigo Zerbone, sugere-se a exclusão dos artigos 19 a 24 que tratam das metas de postos de serviço multifacilidades em área rural e das metas de implementação da infraestrutura de suporte do STFC em banda larga - backhaul.

Para finalizar a nova proposta, propõe-se um novo artigo 17, que trata da destinação dos saldos das desonerações oriundas desta proposta, para o cenário de alguma concessionária não optar pela migração do regime de prestação e permanecer na concessão do STFC. Diante de tudo que foi exposto, chega-se a conclusão de não mais haver novas metas de universalizar o serviço de telefonia fixa, e, desta forma, segundo o contrato de concessão, há de se realizar revisão tarifária para reequilibrar o contrato.

Art. 17. Os saldos oriundos das desonerações deste PGMU serão utilizados conforme contrato de concessão em revisão tarifária.

Por fim, os artigos de 25 a 32, que tratam das disposições finais e transitórias foram excluídos, tendo em vista que suas disposições ou já foram cumpridas ou não fazem mais sentido no novo contexto.

Para fins de cálculo do saldo da migração é necessário levar em conta todos os elementos envolvidos de modo a equalizar todas as questões econômicas. O processo de migração parte do pressuposto que há uma situação existente, com condicionantes econômico-financeiros mapeáveis. Esses condicionantes estão relacionados aos contratos de concessão e todas condições regulatórias apresentadas que se encerram em 2025.

Por outro lado, as condições propostas para serem estabelecidas sob o regime de autorização criam outros condicionantes econômicos importantes, que precisam ser mensurados de modo as compreender esse saldo de migração.

De uma maneira geral, propõe-se para o cálculo do saldo a diferença entre o VPL (Valor Presente Líquido) da expectativa de Fluxo de Caixa decorrente da exploração do STFC e demais recursos em regime de Autorização e o VPL da expectativa de Fluxo de Caixa da exploração do STFC e demais recursos em regime de Concessão.

Assim, será necessária a construção de dois planos de negócio específicos para essa avaliação. O primeiro deles, relacionado à autorização, corresponde a perpetuidade da oferta do STFC sob o regime de autorização, considerando todas as condições de continuidade apresentadas, bem como os ganhos relacionados ao fim da reversibilidade e demais alterações regulatórias, que deverão compor este fluxo.

O segundo plano de negócios é uma avaliação da concessão a partir da data da migração até o fim do contrato, de modo a avaliar as condições do negócio existente até o final da concessão, sob as atuais regras de prestação.

Importante frisar que a Anatel deverá elaborar memória de cálculo, individualizada por concessionária, contendo todos os parâmetros considerados na apuração do valor econômico decorrente da adaptação da outorga, e todo esse trabalho deverá ser discutido e aprovado junto ao Tribunal de Contas da União.

Neste capítulo são apresentados os aspectos relacionados a alterações legais necessárias de forma a viabilizar a implementação do Cenário E. Recapitulando, os principais aspectos que envolvem a implementação deste cenário se referem a:

Eliminação da diferenciação de regimes de prestação (público e privado) dos serviços de telecomunicações, e aspectos decorrentes; e

O primeiro item refere-se principalmente a questões afetas à Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472/97), onde a diferenciação de regimes é estabelecida e, por consequência, diversos dispositivos específicos afetos a cada regime de prestação são previstos.

O segundo ponto está intimamente relacionado ao Fundo de Universalização das Telecomunicações (FUST) e a lei que o cria (Lei nº 9.998/2000).

Deve-se ressaltar que o presente capítulo não busca apresentar a solução redacional a ser dada aos instrumentos legais que necessitam de alteração para viabilizar o cenário E descrito. O objetivo que se propõe é problematizar os principais elementos que devem ser abordados dentro de um processo de alteração legal permitindo o debate com a sociedade sobre essas questões.

A principal alteração relacionada à LGT envolve a eliminação da diferenciação de regimes de prestação, atualmente estabelecidos como Público ou Privado. Considerando que a Lei atual estabelece características bastante distintas para a prestação desses regimes, uma composição entre os diversos elementos presentes em cada um deles deve ser conduzida de forma a se alcançar uma formatação razoável para a prestação em regime único.

“Considerando que o Cenário E propõe a inexistência de diferenciação entre regimes de prestação, caminhando-se para um modelo de menor interferência do poder público nas atividades das operadoras, o regime de concessões deverá ser extinto. Quanto a esse aspecto, vale lembrar a Constituição Federal não impõe a obrigatoriedade de exploração do serviço de telecomunicações por meio de concessão. Com efeito, tal diploma atribuiu à União competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações (art. 21, inciso XI). Ressalte-se, aqui, o caráter alternativo entre essas três modalidades de delegação da prestação do serviço de telecomunicações ao particular.”

Pelo que se verifica das discussões do presente projeto estratégico e baseado nos mais diversos trabalhos já conduzidos, seja pela consultoria contratada pela Anatel, seja pelo relatório do Grupo de Trabalho do extinto Ministério das Comunicações, a tendência para implementação de um regime único é que o instrumento a ser previsto nesse regime deve ser a Autorização.

Nesse sentido, não parece, em um primeiro momento, serem necessárias alterações às características previstas para os serviços prestados em regime privado, tais como atualmente previstos na LGT.

Porém, sendo baseado essencialmente no modelo de regime privado, o regime único deve tratar de algumas características que hoje se aplicaram apenas para serviços prestados em regime público, em especial, o aspecto de continuidade de serviços, controle tarifário e universalização. Ou seja, alguns elementos previstos no regime público deveriam ser considerados na estruturação do regime único.

O aspecto relativo à universalização é tratado no capítulo seguinte quando se aborda a questão dos mecanismos de financiamento das políticas públicas. Considerando que a universalização essencialmente é a busca da ampliação do acesso a determinado serviço ou serviços pela população, o elemento central de tal instituto é o seu financiamento.

A massificação de serviços de telecomunicações é tópico extensamente abordado no relatório de AIR, trazendo, para o Cenário E, uma alternativa de implementação de um modelo que possibilite a utilização permanente de recursos para a ampliação do acesso aos serviços de telecomunicações pela população. O capítulo seguinte aborda esses aspectos com mais propriedade cabendo aqui apenas mencionar da necessidade de alteração dos dispositivos presentes na LGT que tratam dos mecanismos de financiamento, em especial, os artigos 48, 49 e 81.

Sobre o aspecto de controle tarifário deve-se destacar que sua aplicação se dá essencialmente dentro de mercados considerados monopolistas uma vez que em mercados competitivos o controle de tarifas por um órgão regulador tem efeito muito limitado, pois o preço do serviço acaba sendo ditado pela própria competição.

Conforme já apontado em diversos momentos tanto pelas análises realizadas no âmbito da revisão do Plano Geral de Metas de Competição e na própria Análise nº 25/2016-GCIF, o mercado de voz, o que inclui o STFC prestado em regime público, já se apresenta com uma ampla competição tornando de efeito bastante restrito o controle tarifário atualmente previsto para o regime público. De fato, o controle de abuso de Poder de Mercado Significativo (PMS) parece ser o instrumento mais adequado para evitar as práticas típicas de mercados monopolistas, como o próprio relatório de AIR aponta quando aborda a temática de “Promoção da Competição”.

Neste ponto, o relatório já sugere que os mecanismos mais adequados para possibilitar um funcionamento adequado do mercado é a implementação de regulações assimétricas baseadas em PMS, com grande foco voltado ao atacado. Importante mencionar que a Anatel já vem adotando nos últimos anos essa prática, desde a publicação do PGMC, em que a prestação do serviço em regime público ou privado não é critério adotado em qualquer avaliação concorrencial. Assim, o instituto do controle tarifário previsto na atual LGT para o regime público não parece ser o mecanismo adequado a ser adotado no regime único.

Sobre os aspectos de continuidade o relatório de AIR trata de diversos formatos possíveis para buscar tal garantia, inclusive, no que atualmente é prestado em regime privado. A implementação do cenário D, como apontado anteriormente, parte da necessidade de estabelecimento de mecanismos pela Anatel que garantam a continuidade da prestação dos serviços em regime privado, tais como a: vinculação de áreas de prestação, aviso prévio, garantias financeiras para cumprimento de compromissos, etc. Essa necessidade se torna relevante na medida em que o cenário D pressupõe a migração das atuais concessionárias ao regime privado, levando, por consequência, ao término dos bens reversíveis e à impossibilidade de intervenção na prestação do serviço.

O instituto dos bens reversíveis já foi exaustivamente debatido ao longo do relatório de AIR, do relatório do Grupo de Trabalho do extinto Ministério das Comunicações, dentre outros, como sendo um elemento dos serviços prestados em regime público que, na prática, para o setor de telecomunicações, tem se mostrado inibidor do avanço do serviço prestado sob esse regime, não sendo necessário tecer maiores comentários sobre ele. Torna-se claro, portanto, não ser um instrumento a ser utilizado dentro do conceito de prestação de serviços em regime único.

Por outro lado, o mecanismo da intervenção administrativa foi abordado no relatório de AIR como uma possibilidade factível para o regime único. De fato, permitir que o órgão regulador, avaliando uma possível ameaça considerável à prestação de serviços de telecomunicações por algum prestador, deveria ter mecanismos, além dos já tratados anteriormente, que o instrumentalize a atuar de forma a evitar danos à coletividade. Deve-se ressaltar, ainda, que o instrumento da intervenção administrativa, mesmo previsto como sendo possível dentro do regime único deve ser adotado em casos excepcionalíssimos.

Assim, como apontado na introdução deste capítulo, os elementos acima descritos nos parece, num primeiro momento, aqueles que devem ser abordados dentro de uma discussão com a sociedade sobre a implementação do regime único de prestação de serviços.

A LGT, em seu artigo 81, previu a possibilidade de recursos complementares para cobrir parcela do custo relativo às obrigações de universalização, que não pudessem ser recuperáveis com a exploração eficiente do serviço, destinado às prestadoras que operem sob o regime público. Esses recursos podem ter origem no orçamento geral da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou por meio do FUST (Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações), instituído pela Lei nº 9.998/2000.

"Art. 81. Os recursos complementares destinados a cobrir a parcela do custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de prestadora de serviço de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço, poderão ser oriundos das seguintes fontes:

I - Orçamento Geral da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - Fundo especificamente constituído para essa finalidade, para o qual contribuirão prestadoras de serviço de telecomunicações nos regimes público e privado, nos termos da lei, cuja mensagem de criação deverá ser enviada ao Congresso Nacional, pelo Poder Executivo, no prazo de cento e vinte dias após a publicação desta Lei."

Sabemos que o tipo de mecanismo de financiamento interfere na atratividade do modelo de massificação, podendo aumentar ou diminuir o nível de confiança associado à efetiva aplicação desses mecanismos. Atualmente, apesar de haver um fundo específico para esse fim, o FUST, esse mecanismo não agrega atratividade à prestação, pois não foi utilizado diretamente no setor tal como previsto e, atualmente, está destinado exclusivamente a projetos ligados ao Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), cujo interesse pela população se reduz a cada dia.

Desta forma, cabe ao Órgão Regulador, dentre suas atribuições legais, sugerir propostas de alterações legais que visem ao pleno atendimento e satisfação da sociedade. A criação de um novo fundo de massificação que permita a aplicação de recursos na universalização, na massificação e na ampliação da cobertura, capacidade e capilaridade das redes de transporte e de acesso, por qualquer serviço de interesse coletivo é parte dessa proposta ora em curso.

Os novos mecanismos de financiamento para a massificação dos serviços de telecomunicações visam atender a demanda da população pelos serviços prestados pelas empresas autorizadas, principalmente, em áreas de pouca ou sem competição, para cobrir a parcela do custo exclusivamente atribuível ao cumprimento dos respectivos projetos, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço.

É de suma importância considerar o tamanho territorial do Brasil. Um país com tal dimensão, exige foco da atuação do governo em áreas especificas, sendo positivo para isso, adotar regras regionais de aplicação dos recursos do fundo. Desta forma, o foco de aplicação dos recursos oriundos do fundo deveria priorizar as áreas economicamente menos atrativas, com pouco ou nenhuma competição, de modo a dar acesso a toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição socioeconômica aos serviços de telecomunicações, em serviços que permitam acesso à banda larga de alta capacidade, atualmente considerados como serviços essenciais.

Há de se ressaltar que tal foco deve ter abrangência suficiente para não ficar atrelado a um serviço específico, podendo a política de massificação ser aplicada a qualquer tipo de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, como em acesso, infraestrutura ou qualquer outra dimensão. Ademais, a mesma premissa cabe aos prestadores dos serviços, não devendo ficar o fundo destinado aos grandes grupos econômicos, tendo em vista que os prestadores regionais são agentes essenciais de uma nova abordagem de universalização de serviços que garantem maior disponibilidade e diversidade de capital empregado no esforço de conectar todo o país ao mundo digital.

Tal como é apontado na AIR em anexo, a alternativa de deixar a escolha da operadora livre tende a uma maior probabilidade de sustentabilidade da massificação e, como consequência, da continuidade dos serviços; visa ser um processo mais democrático e, portanto, possui uma aceitação mais ampla, tem pleno respaldo jurídico, baseia-se em processos transparentes e leva a uma escolha mais eficiente dentre as opções viáveis, e, dadas suas características, esse processo permite maior previsibilidade da prestação da massificação às possíveis interessadas, aumentando a probabilidade de se calcular com maior exatidão o custo do projeto.

De acordo com as diretrizes que norteiam as novas políticas públicas, conforme Portaria nº 1.427, de 8 de abril de 2016, o fundo deverá dar prioridade aos projetos que englobam os seguintes objetivos:

I - Expansão das redes de transporte em fibra óptica e em rádio de alta capacidade para mais municípios;

II - Ampliação da cobertura de vilas e de aglomerados rurais com banda larga móvel;

III - Aumento da abrangência de redes de acesso baseadas em fibra óptica nas áreas urbanas;

IV - Atendimento de órgãos públicos, com prioridade para os serviços de educação e de saúde, com acesso à Internet em banda larga.

De um lado tem-se que o serviço de acesso à banda larga possui um maior alinhamento com a política pública atual e é o serviço com crescente importância social e interesse por parte dos consumidores, por outro, sabe-se que haverá maior necessidade de recursos financeiros para massificação (infraestrutura atual é menor do que a infraestrutura que suporta os serviços de voz) e que o caráter essencial do serviço não é atemporal, somado a necessidade de se fazer um fundo com menos rigidez normativa e maior flexibilidade em sua gestão e uso.

Após constatação de que o fundo atualmente em vigor, FUST, não atende aos objetivos aos quais inicialmente foi criado, tendo frustrado toda a dinâmica de projetos para atendimento às áreas de pouca atratividade à iniciativa privada, e, com base no amplo estudo emitido pela consultoria contratada pela Agência, os estudos até então elaborados vislumbram três possibilidades: (i) criação de um fundo de acumulação, (ii) compensação de custos não recuperáveis e (iii) os incentivos públicos diretos.

A consultoria chegou à conclusão de que a alternativa “Fundo de Acumulação” é a que apresenta o impacto mais positivo e a melhor relação entre esforço de implementação e impacto.

A partir desta constatação, a consultoria analisa duas possibilidades de gestão dos recursos deste fundo. Uma possibilidade é a gestão estatal dos recursos, como feita atualmente no caso do FUST, outra é a gestão por meio de uma “entidade terceira”, não governamental, constituída para este fim.

No caso da “Gestão Estatal”, temos como exemplo a arrecadação e a gestão do FUST. Os recursos são arrecadados e destinados a conta única do Tesouro Nacional, sendo contabilmente segregado, e cuja gestão e administração cabe à Anatel.

Ao Ministério das Comunicações cabe “formular as políticas, as diretrizes gerais e as prioridades que orientarão as aplicações do Fust, bem como definir os programas, projetos e atividades financiados com recursos do Fundo”, nos termos estabelecidos pela Lei 9.998/200. Ao tempo em que compete à Agência, dentre outros, implementar, acompanhar e fiscalizar os programas, projetos e atividades que aplicarem os recursos do fundo, elaborar proposta orçamentária e prestar contas da execução orçamentária e financeira do FUST.

Os principais entraves relacionados a esta alternativa referem-se à burocracia associada às decisões governamentais, a possibilidade de ingerência política na destinação dos recursos do Fundo e ao risco de contingenciamento do saldo ou de sua aplicação em finalidades distintas das inicialmente definidas, tal como temos experimentado durante todos os anos desde sua criação.

Neste caso, seria criado um fundo coordenado por Entidade Externa (a ser definida pela Anatel), em que as contribuições seriam destinadas a uma conta corrente específica, que permita sua utilização para os investimentos em massificação do acesso aos serviços de telecomunicações de interesse coletivo, independentemente do porte ou área de atuação da prestadora, a ser escolhida por meio de processo licitatório.

A gestão do fundo poderia ficar a cargo de um Comitê Gestor formado por membros do governo federal e por representantes do setor de telecomunicações (empresas e usuários), de forma que as decisões sobre a aplicação dos recursos pudessem ser tomadas de forma técnica e de forma a atender as reais necessidades da população, sujeitando-se à mínima interferência política possível.

De um lado, esse tipo de fundo permitiria menor burocracia para a seleção e implementação dos projetos de universalização e massificação dos serviços de telecomunicação, assim como poderia evitar a utilização dos recursos arrecadados em atividades estranhas às definidas na legislação. Por outro lado, requer maior esforço da administração pública no controle da entidade.

Outra possibilidade não explorada no trabalho da consultoria, mas que merece análise, seria a criação de fundo contábil, onde os recursos devidos ficariam de posse de cada prestadora contribuinte ao fundo, até que fossem definidos os projetos para a sua utilização. A coordenação ficaria sob a responsabilidade da Anatel, que faria a gestão para que os recursos fossem utilizados para os investimentos em massificação do acesso aos serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

De um lado, nesse tipo de fundo evita-se movimentação financeira para uma conta específica e toda questão operacional vinculada, permite uma simplificação do processo de liberação de recursos em relação aos recursos em contas correntes, conferindo agilidade ao processo. Por outro lado, requer maior controle e gerenciamento do montante a ser recolhido por empresa, possibilidade de incentivo à operação não eficiente da própria prestadora para não dispor do recurso e risco de uso dos recursos para fins diversos.

Novamente, como apontado na introdução deste capítulo, busca-se neste capítulo fomentar o debate sobre a melhor estruturação dos mecanismos de financiamento das políticas públicas para ampliação do acesso da população aos serviços de telecomunicações.

Dessa forma, conforme anexo a este Informe, sugere-se a publicação de consulta pública com questões abertas à sociedade, tanto sobre os elementos que devem ser abordados na revisão da LGT quanto aqueles presentes na legislação do FUST que possibilitem a implementação integral do cenário E proposto.

Considerando todo apresentado nos capítulos anteriores, conclui-se pela necessidade de revisão do atual modelo de telecomunicações nos moldes do Cenário “D” proposto pela consultoria dentro do relatório de AIR, com as ponderações apresentadas neste informe, mirando a implementação de aspectos do cenário “E” sugerido.

Para isso, são apresentados os seguintes instrumentos e documentos que instrumentalizam e materializam as propostas aqui apresentadas:

4) Minuta de Termo de Autorização de serviços de telecomunicações (Anexo 10);

5) Temas relevantes para alteração da legislação de telecomunicações (Anexo 11).

Todos os documentos acima listados devem ser submetidos ao procedimento de Consulta Pública, pelo prazo mínimo de 1 (um) mes.

Sobre a não realização da Consulta Interna das minutas mencionadas acima, cumpre destacar que a presente proposta recai sob a situação descrita no §2º do art. 60 do Regimento Interno da Anatel, uma vez que a realização da Consulta Interna retardaria a deliberação de matéria urgente, qual seja, todas as diretrizes e propostas constantes do projeto estratégico de revisão do regime e escopo dos serviços de telecomunicações. Isto porque a Agenda Regulatória 2015-2016 prevê o envio da presente proposta pela área técnica (para Parecer da Procuradoria e posterior submissão ao Conselho Diretor) até 30 de junho de 2016. Por outro lado, é sabido também que a presente proposta se subsidia de material elaborado por consultoria contratada pela Anatel, tendo sido o produto II.3 daquela consultoria, que se refere à presente proposta, protocolado no dia 9 de junho de 2016, ou seja, vinte e um dias antes da data limite para envio da proposta ao Conselho Diretor.

Em qualquer caso, há que se lembrar que a equipe do presente projeto estratégico reúne servidores das mais diversas áreas da Agência.

Assim, submete-se à apreciação da Procuradoria Federal Especializada da Agência, proposta de submissão à consulta pública dos instrumentos listados acima, para parecer.

Após o retorno dos autos da Procuradoria, nos termos do Voto nº 5/2016/SEI/OR, o presente processo será encaminhado ao Conselho Diretor da Anatel em atendimento à diligência ali determinada.

Anexo 2 - Relatório do Grupo de Trabalho do Ministério das Comunicações (SEI nº 0616405);

Anexo 5 - Voto nº 5/2016/SEI/OR, do conselheiro Otavio Luiz Rodrigues Junior (SEI nº 0542996);

Anexo 6 - Portaria nº 1455, de 2016 e Decreto nº 8.776, de 11 de maio de 2016, que institui o Programa Brasil Inteligente (SEI nº 0616419 e 0616452);

Anexo 8 - Minuta de Plano Geral de Metas de Universalização (SEI nº 0618661);

Anexo 9 - Minuta de alteração da Resolução nº 552/2010 (minutas de Contratos de Concessão) (SEI nº 0616618);

Anexo 10 - Minuta de Termo de Autorização de serviços de telecomunicações (SEI nº 0618403); e

Anexo 11 - Temas relevantes para alteração da legislação de telecomunicações (SEI nº 0616633).

Submete-se à apreciação da Procuradoria Federal Especializada da Agência, proposta de submissão à consulta pública dos instrumentos listados acima, para parecer.

Após o retorno dos autos da Procuradoria, nos termos do Voto nº 5/2016/SEI/OR, o presente processo será encaminhado ao Conselho Diretor da Anatel em atendimento à diligência ali determinada.

Documento assinado eletronicamente por José Alexandre Novaes Bicalho, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 01/07/2016, às 12:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Gerente de Regulamentação, em 01/07/2016, às 12:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 12:20, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Abraão Balbino e Silva, Gerente de Monitoramento das Relações entre Prestadoras, em 01/07/2016, às 14:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Consuelo Madalena Portolan, Assessor(a), em 01/07/2016, às 15:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Superintendente de Competição, em 01/07/2016, às 15:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Luiza Maria Thomazoni Loyola Giacomin, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 15:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Marcus Vinicius Paolucci, Superintendente de Fiscalização, em 01/07/2016, às 15:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Eduardo Marques da Costa Jacomassi, Gerente de Universalização e Ampliação do Acesso, Substituto(a), em 01/07/2016, às 15:57, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Karla do Valle Abrahão Cavalcanti, Gerente de Universalização e Ampliação do Acesso, em 01/07/2016, às 15:58, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Elisa Vieira Leonel, Superintendente de Relações com Consumidores, em 01/07/2016, às 16:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Renato Bigliazzi, Assessor(a), em 01/07/2016, às 16:31, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Leonardo Euler de Morais, Chefe da Assessoria Técnica, em 01/07/2016, às 16:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Karla Crosara Ikuma Rezende, Superintendente de Controle de Obrigações, em 01/07/2016, às 16:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Luiz Fernando da Cunha Pereira, Coordenador de Processo, em 01/07/2016, às 16:58, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Joselito Antonio Gomes dos Santos, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 17:00, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Tiago Sousa Prado, Assessor(a), em 01/07/2016, às 17:00, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Wilson Diniz Wellisch, Assessor(a), em 01/07/2016, às 17:04, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Marcos Vinicius Ramos da Cruz, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 17:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Carolina Guedes Lavorato, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 17:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

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