Subaspecto "Tipo de procedimento"
 

De início, há que se observar que o processo para obtenção de autorização da Anatel para prestação de serviço de telecomunicações depende de análises profissionais realizadas por servidores da Agência sobre um conjunto extenso de documentos que, na prática, representam altos custos para o setor e para o regulador sem ganhos correspondentes.

Atualmente, no Brasil, o interessado apresenta, na maioria dos casos, um requerimento acompanhado de vasta documentação jurídica da empresa, em meio físico. Devem ser apresentados documentos originais ou cópias autenticadas em cartório. É instaurado um processo administrativo, que é encaminhado para um especialista jurídico e para um especialista em engenharia para análises. Após as análises, é encaminhado o boleto à empresa para pagamento das taxas e é requerido que ela apresente substancial documentação comprobatória de sua regularidade fiscal. Tais documentos são exigidos ao fim do processo, pois são certidões que possuem curto período de validade. O processo retorna ao especialista jurídico para verificação das certidões e segue para assinatura do Informe pelo Gerente e do Ato pelo Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação ou pelo Conselho Diretor, conforme o caso. Em certos casos há emissão de Termos de Autorização e nova atualização da documentação de regularidade fiscal. Após a obtenção da autorização para prestar o serviço e, quando necessário, da autorização referente ao direito de uso das radiofrequências, deve ser obtida a licença para operar a estação de telecomunicações.

O processo atual é visto como excessivamente formalista. Com isso, perde-se a agilidade adequada à dinâmica do setor de telecomunicações.

Do benchmark realizado, nota-se que, atualmente, a prática mais comum é a adoção de regimes de autorização por simples notificação, aqui entendida como a autorização pelo regulador para prestação do serviço mediante a mera apresentação de requerimento eletrônico, sem necessidade de carregamento eletrônico de documentos e sem necessidade de análise prévia por servidores do órgão, a exemplo dos procedimentos adotados pela Alemanha e Reino Unido (SEI nº 0581292).

A análise de impacto regulatório realizada pela Consultoria revela que o cenário em que a autorização é expedida mediante simples notificação da prestadora recebeu a melhor nota global.

Há que se reconhecer, no entanto, que segundo a interpretação comumente realizada da estrutura burocrático-normativa vigente, a expedição de outorga, especialmente para serviços de interesse coletivo, prescindiria de análise profissional por parte de servidor, especialmente em decorrência da necessidade de verificação do cumprimento das exigências estabelecidas nos artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações, os quais demandam a apresentação de projeto técnico e a disponibilidade de regularidade fiscal pela empresa.

Dessa forma, não obstante o Relatório II.3 (SEI nº 0581426) da Advisia ter considerado que o cenário de autorização por simples notificação foi o que recebeu a melhor nota global, sendo o mais indicado para o país, no mesmo Relatório, na parte relativa aos aspectos jurídicos para implementação, a consultoria contratada argumenta que “a interessada poderia requerer a emissão dessas certidões no momento da formalização da outorga e registrá-las em cartório de registro de títulos e documentos, podendo a Anatel requerê-las a qualquer tempo. Com o registro das certidões negativas em cartório, poder-se-á manter registro de que, à época da outorga, a empresa detinha as condições necessárias ao seu deferimento pela Anatel”.

Observa-se que tal recomendação mostra-se de difícil operacionalização, além de trazer novos custos e procedimentos notariais adicionais ao processo, perseguindo o caminho contrário àquele objetivado no Projeto Estratégico.

Contudo, é interessante notar que uma interpretação construtivista dos preceitos legais, com vistas a propiciar ganhos para todos os envolvidos decorrentes da simplificação dos procedimentos, pode conduzir o hermeneuta à possibilidade de otimização dos mecanismos de exigência da documentação de forma a automatizar totalmente todo o processo de obtenção de outorga e racionalizar os instrumentos de verificação do cumprimento das exigências legais.

Nota-se que os verbos utilizados pelo legislador na redação do artigo 133, ao estabelecer exigências para prestar o serviço, foram: “estar”, “dispor” e “ser”. Depreende-se que é plenamente viável que a pretendente a prestadora declare, no momento da obtenção da outorga, a conformidade com tais exigências legais. A declaração de conformidade com diversas exigências normativas já é realidade na instrução dos requerimentos perante a Anatel, a exemplo do que ocorre com a Declaração de Inexistência de Pedidos de Falências, da Declaração de Obediência ao Artigo 5º da Lei nº 12.485/2011 e de diversas outras exigidas no curso dos processos.

Quanto ao projeto técnico, sua apresentação dar-se-ia por meio de inserção de dados em sistema informatizado. Parte do esforço de pessoal da Anatel atualmente responsável pela análise dos pedidos de outorga poderia ser direcionada para verificação periódica da manutenção das condições pelas outorgadas, de forma sistêmica e racional. Nesse ínterim, cumpre mencionar que a área técnica da Anatel possuiria plena capacidade para instituição formal de métodos próprios de coleta de informações periódicas sobre a situação de regularidade das prestadoras aliados a ferramentas automatizadas de consulta. Assim, a qualquer tempo em que seja verificada a perda de quaisquer das condições para prestação do serviço, poderá ser instaurado processo de cassação da outorga na forma do artigo 139 da LGT.

É importante salientar que a Procuradoria Federal Especializada já sinalizou algumas vezes, a exemplo do Parecer nº 1097/2013/DFT/PFE-Anatel/PGF/AGU, aprovado em 6 de novembro de 2013, sobre a necessidade de verificação periódica da manutenção das condições subjetivas para obtenção da autorização no decorrer da prestação do serviço. Tal verificação é realizada, na prática, hoje, no momento de expedição de novas radiofrequências às prestadoras, na efetivação da prorrogação de direitos e quando da análise de outros pedidos apresentados pelas interessadas, dentre outros momentos. Nesse sentido, a adoção de um procedimento totalmente automatizado de outorga, com a verificação dos aspectos da regularidade fiscal cuja obtenção seja possível de forma igualmente automática, permitiria a alocação de recursos humanos para verificação periódica e racional de toda a base de prestadoras, em momentos programados e oportunos, possibilitando a análise individualizada e instauração de processo de cassação quando necessário.

Nesse ponto, vale comentar que o Sistema Mosaico permite a interação com bases de dados pertencentes a outros entes púbicos, de forma a possibilitar a conferência automática de diversos aspectos da regularidade fiscal, evitando, dessa forma, expedição de autorizações a pessoas naturais e jurídicas em situação irregular. A verificação completa e periódica ficaria a cargo do pessoal especializado da Anatel, que já instruiria os devidos processos de cassação quando detectada situação de irregularidade.

Vale destacar que atualmente os pedidos de outorga para o Serviço de Comunicação Multimídia já estão sendo processados pelo Sistema Mosaico, que permite a automação de grande parte do fluxo de procedimento de outorga. No entanto, em decorrência da atual interpretação do comando dos artigos 132 e 133 da LGT, ainda se considera necessária a realização de análise prévia à expedição do Ato realizada por servidores da Anatel.

Dessa forma, para que fosse possível avançar rumo à automatização completa do procedimento de expedição de autorizações seria necessário que se otimizasse a interpretação do comando dos artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações, permitindo que a interessada declare sua situação de conformidade com os dispositivos ao mesmo tempo em que o sistema informatizado já consultaria diversos aspectos da regularidade fiscal, a depender da disponibilidade das bases de dados dos órgãos detentores das informações. Paralelamente, seriam adotados mecanismos racionais e periódicos de verificação de manutenção das condições para obtenção de outorga, de acordo com metodologia a ser formalizada pela área técnica.

Vale registrar que, no subaspecto estudado no item anterior, relativo às exigências normativas do processo, foi sugerida a supressão do artigo 132, inciso II, e a flexibilização do artigo 133, com o objetivo de direcionar o foco do processo para a eficiência e agilidade (Minuta SEI nº 0597962).

Contudo, no intuito de harmonizar os mecanismos atualmente adotados de verificação prévia da regularidade fiscal com as tendências internacionais observadas, focadas na eficiência, com obtenção de autorização para prestar os serviços mediante notificação da interessada, vislumbrou-se um modelo misto, que será adiante relatado, compatível com a legislação vigente, com a interpretação atualmente praticada do artigo 132 da LGT e aderente à minuta de Regulamento Geral de Outorgas anexa à presente peça.

 

Proposição de Novo Modelo de Processo de Outorga

O pedido de autorização deverá ser apresentado em forma eletrônica, mediante o preenchimento do formulário digital disponibilizado, com envio eletrônico dos documentos necessários, já relatados no subaspecto anteriormente estudado.

Após a verificação, pelos servidores da Anatel, da documentação apresentada em meio digital e do pagamento pela interessada do preço respectivo, se for o caso, será expedido um ato de autorização de caráter geral. Contudo, a autorização para prestar cada uma das modalidades de serviço atualmente existentes possuirá como requisito de eficácia a notificação, pela interessada, do início da prestação daquela modalidade de serviço específica.

Com isso, no modelo proposto, haverá a expedição de único ato administrativo formal que possibilitará à interessada prestar qualquer modalidade de serviço, desde que notifique à Anatel, previamente, da intenção de prestar um determinado serviço de telecomunicações, momento em que a autorização expedida pela Agência se aperfeiçoa, passando a produzir como efeito a possibilidade de que o serviço indicado na notificação possa ser explorado.

Ressalte-se que para a exploração de serviços de telecomunicações que dependem do uso de radiofrequências a notificação terá como requisito de validade a obtenção prévia da necessária autorização de uso do meio de prestação.

Conjuntamente com o pedido para explorar serviços de telecomunicações, já deverá ser notificada a exploração de, pelo menos, uma modalidade de serviço.

A prestadora apenas aderirá às obrigações e regras de determinada modalidade de serviço a partir do momento da notificação da exploração daquele serviço específico.

Caso a prestadora notifique, apenas, a exploração de serviços de interesse restrito, será expedido um ato de autorização de serviços de telecomunicações de interesse restrito. Se, contudo, a empresa notifique a exploração de serviço de interesse coletivo, será expedido ato de autorização de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e restrito.

A exemplo do já ocorre no PSO – Procedimento Simplificado de Outorga, estabelecido pela Portaria nº 639, de 25 de julho de 2013, deverá ser recolhido um único preço público pela outorga, independentemente de quais serviços de telecomunicações serão efetivamente explorados e notificados à Agência. A questão do preço a ser cobrado é debatido no item 3.2.4. do presente Informe.

A figura abaixo ilustra o modelo proposto:

Figura 2 - Fluxo simplificado do modelo proposto

 

Observa-se que, no modelo praticado atualmente, para cada um dos serviços de telecomunicações cuja outorga é requerida pelas empresas, é instruído novo processo administrativo. É solicitada a apresentação de nova documentação a ser novamente analisada por servidores da Anatel, devendo ser pago novo preço público. No caso do Procedimento Simplificado de Outorga, atualmente em vigor, quando os pedidos de SCM, STFC e SeAC são apresentados de forma simultânea, é cobrado um único preço público e os requerimentos são instruídos conjuntamente, com a expedição de três atos administrativos formais. Tal procedimento, já instituído, certamente trouxe ganhos ao setor, ocasionando simplificação e redução de custos às prestadoras. Contudo, em tal modelo, há a obrigatoriedade de que os pedidos sejam apresentados de forma simultânea. Dessa forma, caso a empresa, por motivos estratégicos, deseje obter autorização primeiramente de SCM e STFC e, somente após dado período obter autorização para o SeAC, sobretudo para não se submeter imediatamente às obrigações inerentes a tal serviço, deverá ser instaurado novo processo, realizadas novas análises e cobrado novo preço por essa autorização.

No modelo ora proposto, a interessada apenas percorrerá os passos necessários à expedição do ato administrativo formal uma única vez. Após expedida a autorização de caráter geral, a qual já deverá ter ao menos uma modalidade de serviços notificada, poderão ser acrescidas ou retiradas modalidades de serviços de telecomunicações, conforme notificações de interesse e desinteresse da empresa em prestar os serviços, de forma desburocratizada.

 

Publicidade dos serviços explorados pelas prestadoras

No intuito de dar publicidade do início de prestação de cada serviço pelas empresas, a Anatel disponibilizará, de forma gratuita, uma certidão, por meio de sua página eletrônica, na qual constarão todos os serviços notificados pelas prestadoras, com a indicação da data de início da prestação específica de cada uma das modalidades.

Nos casos em que seja admitida, na regulamentação, a detenção simultânea de mais de uma autorização do mesmo serviço de telecomunicações pela empresa, as notificações da prestação desse serviço serão consideradas de forma independente.

 

Transferência da Autorização

É importante observar que, apesar de expedidas pelo mesmo ato administrativo, as autorizações específicas de cada modalidade de serviço notificada são independentes e dissociáveis.

Assim, caso seja de seu interesse, a prestadora que possuir uma autorização para prestação de serviços de telecomunicações com notificações válidas para mais de um serviço possuirá a prerrogativa de transferir parcialmente sua autorização para outra prestadora, relativamente ao serviço em questão. Nesse caso, após a expedição do ato de transferência da outorga, o pedido será considerado como notificação de desinteresse, pela primitiva autorizada, para exploração dos serviços de telecomunicações cuja autorização está sendo transferida.

Concomitantemente à expedição de ato de transferência, deverá ser expedido ato de autorização à sucessora que não detenha previamente autorização ou cuja autorização não possibilite a exploração dos serviços correspondentes, contemplando a notificação de interesse na exploração desses serviços. Caso a prestadora já detenha a autorização de serviços necessária, os serviços objeto da transferência serão incluídos no rol de modalidades notificadas da sucessora, mantidas todas as demais condições inalteradas.

A exemplo do ocorre hoje, a transferência dos direitos de uso de radiofrequências associados à autorização de serviço ocorrerá conjuntamente com a expedição do ato de transferência da outorga, devendo se dar, sem ônus, pelo prazo remanescente do instrumento original.

 

Consolidação de Autorizações

No intuito de evitar a concentração econômica no setor, a Lei Geral de Telecomunicações impôs vedação à sobreposição de autorizações de serviços, nos seguintes termos:

Art. 87. A outorga a empresa ou grupo empresarial que, na mesma região, localidade ou área, já preste a mesma modalidade de serviço, será condicionada à assunção do compromisso de, no prazo máximo de dezoito meses, contado da data de assinatura do contrato, transferir a outrem o serviço anteriormente explorado, sob pena de sua caducidade e de outras sanções previstas no processo de outorga.

Objetivando lidar com os reflexos do dispositivo legal com relação aos direitos associados às autorizações, cada regulamento de serviços tratou o tema de forma especifica. Cita-se, como exemplo, excertos dos regulamentos do SMP, SeAC e STFC:

Plano Geral de Autorizações do SMP, aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002

Art. 8º É vedada a uma mesma prestadora, sua controladora, controlada ou coligada, a prestação de SMP, SMC ou ambos por meio de mais de uma autorização ou concessão, em uma mesma área geográfica de prestação de serviço, ou parte dela. [...]

Art. 12. A empresa que detiver mais de um Termo de Autorização para prestação de SMP cujas Áreas de Prestação estejam situadas dentro de uma mesma Região poderá consolidar seus Termos de Autorização em um único Termo, passando a ser considerada como uma única prestadora de SMP.

§ 1º A consolidação prevista no caput não prejudicará os compromissos de interesse da coletividade estabelecidos em cada um dos Termos de Autorização originais.

§ 2º A consolidação não implicará em alteração dos prazos de autorização de uso de radiofreqüência associada ao Serviço.

§ 3º  - [Revogado]

§ 4º Não pode ser objeto de consolidação o Termo de Autorização expedido com as limitações impostas pelo art. 17 deste Plano, durante o prazo de compromisso de transferência. [...]

Art. 17. A obtenção de autorização por empresa licitante ou consorciada que, diretamente ou por suas controladoras, controladas ou coligadas, já seja prestadora de SMP ou SMC em área contida na Região licitada será condicionada à:

I - assunção de compromisso de transferência do seu instrumento de concessão ou autorização a outrem ou desvinculação societária, no prazo de até seis meses contado a partir da data de assinatura do Termo de Autorização; ou

II - renúncia, nas áreas geográficas coincidentes, de nova autorização de serviço e de outorga de radiofreqüências associadas.

§ 1º É vedada a prestação do serviço objeto da nova autorização antes do cumprimento do compromisso previsto no inciso I ou da renúncia prevista no inciso II.

§ 2º Caso não seja concretizada a transferência prevista no inciso I, a renúncia referida no inciso II será considerada efetiva de pleno direito.

 

Regulamento do SeAC, aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012

Art. 83. A outorga do SeAC à empresa que, na mesma região, localidade ou área, já preste este serviço, será condicionada à assunção do compromisso de, no prazo máximo de 18 (dezoito) meses, contado da data de assinatura do Termo de Autorização, renunciar, transferir a outrem uma das outorgas do SeAC ou solicitar a consolidação de suas outorgas, sob pena de caducidade e de outras sanções previstas no processo de outorga.

 

Regulamento para expedição de autorização para prestação de STFC, aprovado pela Resolução nº 283, de 29 de novembro de 2001

Art. 9º É vedada a uma mesma prestadora, sua controladora, coligada ou controlada, a prestação de uma mesma modalidade de STFC, por meio de mais de uma autorização ou concessão, em uma mesma área geográfica de prestação de serviço, ou parte dela.

Art. 30. A autorizada a prestar o STFC que detiver mais de um Termo de Autorização, cujas Áreas de Prestação estejam contidas nas Regiões I, II ou III do PGO, pode consolidá-los em um único Termo por Região.

Observa-se que o Regulamento do SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, não impôs vedação à detenção de outorgas do serviço por mais de uma empresa integrante do grupo econômico. Contudo, estabeleceu que as outorgas devem ser expedidas por empresa, para todo território nacional. O Regulamento não previu hipóteses de consolidação de outorgas. Dessa forma, a praxis administrativa dá-se no sentido de limitar a detenção de uma outorga nacional de SCM por cada pessoa jurídica do grupo econômico. Vale citar os dispositivos:

Regulamento do SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013

Art. 11. A Área de Prestação do Serviço objeto da autorização para exploração do SCM será constituída por todo o território nacional. [...]

Art. 14. A pessoa jurídica que preencher as condições previstas em lei e na regulamentação pertinente pode requerer à Anatel, mediante formulário próprio, autorização para prestação do SCM, acompanhado de projeto técnico elaborado nos termos do Anexo II deste Regulamento.

Nota-se que, não obstante a inexistência da previsão expressa específica para o SCM, o Conselho Diretor já se decidiu pela determinação de consolidação das outorgas do serviço quando da reorganização societária do Grupo Embratel/Claro, por meio do Ato nº 10.444, de 30 de dezembro de 2014, que assim dispôs:

Art. 3º Determinar o prazo de 18 meses, contado a partir da entrada em vigor deste Ato, para consolidação dos termos de autorização do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, transferidos para a CLARO S/A.

Apesar da indefinição regulamentar no tema, o instituto da consolidação de outorgas encontra-se atualmente previsto, vale dizer, no artigo 2º, inciso II, do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite, aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004, na parte que traça os conceitos aplicáveis ao instrumento regulamentar, in verbis:

Art. 2º Para fins deste Regulamento, aplicam-se as seguintes definições: [...]

II - Consolidação – ato pelo qual, mediante previsão regulamentar e expedição do competente instrumento legal, ocorre a junção de vários instrumentos de outorga para prestação de serviços de telecomunicações, em um único instrumento;

Dessa forma, propõe-se que, para que o assunto esteja melhor esclarecido no âmbito da Agência, que o instituto da consolidação seja definido na forma da minuta de Regulamento Geral de Outorgas anexo à presente peça.

 

Extinção da Autorização

Para deixar de prestar cada serviço de telecomunicações, a prestadora deverá notificar a Agência da intenção de não mais prestar aquela modalidade de serviço, devendo ser atualizado o banco de dados de Agência no sentido de indicar que a interessada não desempenha mais a atividade. Nesse caso, apesar de seguir com ato de autorização para prestar todos os serviços de interesse restrito e coletivo ou restrito, conforme o caso, observar-se-ia a ausência de eficácia para prestação daquela modalidade específica de serviço, por ausência de notificação vigente. Caso não restem serviços notificados no Ato de outorga, deverá ser expedido o respectivo ato de renúncia da autorização para prestação de serviços de telecomunicações.

Na hipótese de perda de condição para prestar uma modalidade de serviço específica, a exemplo de detenção de direito de uso de radiofrequência necessária à prestação, a notificação da prestação daquele serviço será tornada sem efeito. Caso não reste algum serviço devidamente notificado na autorização, o ato de outorga para prestação de serviços deverá ser cassado pela Agência.

A minuta de Regulamento Geral de Outorgas proposta possui um capítulo dedicado à extinção das autorizações, nas modalidades estabelecidas na LGT.

 

Expedição de Ofícios de Exigências

No contexto em que os pedidos são apresentados em meio eletrônico e decididos de forma célere, com grande parte do fluxo procedimental automatizada, vale considerar que a cultura instaurada de se expedir ofícios de exigência para que as partes interessadas supram vícios e omissões documentais perde o sentido.

No procedimento atual, sempre que um requerimento é instruído de forma indevida, são expedidos ofícios às partes para que apresentem informações e documentos adicionais. Tal prática ocasiona diversos custos ao regulador, na medida em que submete o mesmo processo à análise de servidor, geralmente, por mais de uma vez. Nota-se, ainda, custos administrativos com a expedição de ofícios e com o controle de respostas.

Nessa conjuntura, mostra-se adequado promover alterações na praxis administrativa, de forma a manter o foco na eficiência e na automação por meio do abandono da prática da expedição dos numerosos e dispendiosos ofícios de exigência às partes, sobretudo pela facilidade existente na atualidade de reapresentação do pedido em meio eletrônico assim que a condição faltante for alcançada.

Dessa maneira, quando não forem carregados no sistema informatizado a totalidade dos documentos exigidos, ou forem evidenciados vícios naqueles que tenham sido apresentados, o processo administrativo eletrônico poderá ser, de pronto, arquivado, podendo ser apresentado novo requerimento digital a qualquer momento. Repisa-se que não é evidenciada a ocorrência de prejuízos aos solicitantes de serviços, tendo em vista a facilidade de reapresentação do pedido quando as condições forem atendidas.

O Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, prevê a realização de exigências para que a parte regularize o pedido no prazo de até 15 (quinze) dias. Tal procedimento, e o prazo indicado, não se coadunam com as tendências de automação dos procedimentos e agilidade no atendimento. Vale destacar que há expectativa de que os processos sejam concluídos em período consideravelmente curtos de tempo, de forma que a obrigatoriedade de estabelecimento do prazo acima mencionado mostra-se totalmente descabida frente ao cenário eficiente e automatizado que se delineou.

Cumpre mencionar, por fim, que se mostra mais adequado conferir opção às áreas técnicas competentes para realizarem, ou não, diligências para sanar eventuais inconsistências nos procedimentos. Isso porque, a depender do tipo de falha a ser corrigida, será mais eficiente arquivar o pedido, possibilitando a reapresentação do requerimento em sistema informatizado, tão logo seja atendida a condição faltante.  

A fim de dar cumprimento à medida proposta, recomenda-se a revisão do Regimento Interno da Anatel no seguinte ponto, conforme consta da minuta do RGO em anexo (SEI nº 0593883):

Art. 42. A tramitação do requerimento observará o seguinte procedimento: [...]

IV - havendo falhas ou incorreções no pedido, será feita poderá ser feita, a critério da área competente da Agência, exigência para a regularização do processo, que deve ser atendida pelo Requerente no prazo de até 15 (quinze) dias;

 

Benefícios do Modelo Proposto

Com a adoção do modelo proposto, espera-se que se evidencie redução considerável na complexidade dos processos que, hoje, são instruídos individualmente por serviço, resultando em uma elevada quantidade de análises e decisões administrativas. Observar-se-á, também, redução de custos para o setor, decorrentes da simplificação da cobrança de preços e da simplificação do processo propriamente dito. Além disso, certamente será percebida melhora na eficiência e agilidade no atendimento dos pedidos, que passarão a ser instruídos de forma mais automatizada e serão decididos num ato de outorga unificado, que poderá ser atualizado de forma eletrônica e desburocratizada.

A adoção do processo de outorga proposto encontra-se vislumbrado na minuta preliminar de Regulamento Geral de Outorgas anexo à presente peça.

 

Subaspecto "Tipo de autorização"

 

No subaspecto “Tipo de autorização” do Relatório II.3 (SEI nº 0581426) fornecido pela Advisia Consultoria é tratada a questão da classificação dos serviços de telecomunicações atualmente vigentes.

Considera-se que a competência para definição das modalidades de serviços de telecomunicações é da Anatel, conforme preconiza o artigo 69 da Lei Geral das Telecomunicações, que assim estabeleceu:

Art. 69. As modalidades de serviço serão definidas pela Agência em função de sua finalidade, âmbito de prestação, forma, meio de transmissão, tecnologia empregada ou de outros atributos.

Parágrafo único. Forma de telecomunicação é o modo específico de transmitir informação, decorrente de características particulares de transdução, de transmissão, de apresentação da informação ou de combinação destas, considerando-se formas de telecomunicação, entre outras, a telefonia, a telegrafia, a comunicação de dados e a transmissão de imagens.

No âmbito da Anatel, cabe ao Conselho Diretor instituir ou eliminar modalidade de serviço prestado em regime privado, conforme consta do Regimento Interno da Agência, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, in verbis:

Art. 133. São competências do Conselho Diretor, sem prejuízo de outras previstas na Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável: [...]

XIV - aprovar a instituição ou eliminação da prestação de modalidade de serviço no regime privado;

No Brasil existem diversas classificações de serviços vigentes, tanto de interesse restrito, quanto de interesse coletivo.

Cada um desses serviços tem um regulamento próprio que o define e estabelece regras particulares, havendo convergência parcial em relação a alguns aspectos de outorga e licenciamento.

A multiplicidade de autorizações e suas diferentes características geram complexidade ao setor e não trazem benefícios regulatórios equivalentes. Percebe-se que cada vez é mais difícil a identificação de serviços de forma isolada. As soluções tecnológicas utilizadas na exploração de cada serviço tornam-se coincidentes, de forma que a atuação regulatória deve se focar cada vez menos na regulação diferenciada por serviço e se pautar na regulação de aspectos como interconexão, competição e acesso a recursos escassos.

Dessa forma, observa-se por meio da Análise de Impacto Regulatório constante do Relatório II.3 (SEI nº 0581426) diversas vantagens na adoção de modelo convergente de serviços, como por exemplo: maior flexibilidade de mercado para as prestadoras, alinhamento com a convergência tecnológica, redução da carga regulatória e gestão facilitada para a Anatel.

Nessa linha, manifestou-se recentemente o Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, por meio do Voto 1/2016/SEI/RZ (SEI nº 0390273), no qual, ao analisar aspectos de revisão dos contratos de concessão do STFC, propôs a criação de um serviço convergente de telecomunicações. Vale citar:

4.2.78. Como mencionei, na essência da proposta alternativa de reorganização dos regimes de exploração dos serviços de telecomunicações que ora apresento está a criação, pela Agência, de um novo serviço convergente, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM. Em meu ver, trata-se da opção mais vantajosa para realizar essa transição, pois a partir dela será possível superar não apenas os possíveis descompassos que hoje permeiam a dicotomia dos regimes de exploração do STFC, mas também endereçar, de forma segura e coerente, diversas questões atinentes à atualidade da exploração dos serviços de interesse coletivo, resolvendo barreiras, preenchendo lacunas e sanando anacronismos do arcabouço regulatório.

4.2.79. Isso porque o Serviço Convergente, prestado exclusivamente no regime privado, deve incorporar ao arcabouço regulatório setorial um serviço de interesse coletivo plenamente preparado para o paradigma de convergência de redes e serviços de telecomunicações, em que a flexibilidade dos meios, tecnologias e modelos, aliada à baixa carga regulatória diretamente imposta, certamente possibilitará grandes avanços para o setor nas próximas décadas. [...]

4.2.82. É certo que do prisma do consumidor há uma telecomunicação cada vez mais dominante – a troca de informações sobre a plataforma IP, seja voz ou dados –, que é ofertada mediante diferentes meios e acessada por terminais inteligentes habilitados para interagir com múltiplas redes e tecnologias. Nesse cenário, a distinção entre serviços fixos e móveis perde relevância. A mobilidade é uma característica cada vez mais presente nos serviços de telecomunicações e a distinção de serviços com base apenas na sua mobilidade efetiva ou potencial deixa de ser um atributo que favoreça a regulação adequada dos serviços. Ao contrário, vemos que as distinções existentes são fruto de imposições e barreiras regulatórias de outrora; um legado ultrapassado que já não faz sentido do ponto de vista técnico e mercadológico.

4.2.83. Tais distinções regulatórias criam entraves e dúvidas cada vez mais frequentes nos entes regulados quanto aos limites dos serviços a que estão vinculados e suas possibilidades e limitações em termos de soluções mercadológicas. Em um ambiente convergente, as separações artificiais de serviços criam entraves para que os avanços tecnológicos e mercadológicos possam ser plenamente aplicáveis aos consumidores, trazendo interferência regulatória indevida, na medida em que diminui o bem estar do consumidor.

4.2.84. Por seu turno, a conexão de aplicativos e equipamentos à Internet sem a necessidade de intervenção humana (conhecida como Internet das Coisas, grande aposta para o futuro), poderá necessitar de mobilidade em determinadas situações, sendo dispensável em outras. A qualificação que a regulação confere ao serviço cujas redes de suporte à prestação farão a comunicação com esses dispositivos (i. e., se fixa ou móvel) de pouco importa – o que é realmente relevante é se a qualidade da comunicação é ou não adequada ao fim proposto e coerente com o contratado pelo usuário. [...]

4.2.86. Em segundo lugar na lista de justificativas, cabe mencionar a convergência tecnológica das redes de telecomunicações, que transfere os “serviços” para a camada de aplicação. O protocolo IP é a solução convergente para a troca de informações nas redes de telecomunicações da nova geração. A evolução tecnológica, a massificação das redes e equipamentos digitais de alta performance e o desenvolvimento de novas arquiteturas funcionais e formas de integração tornaram possível a implantação e o gerenciamento de plataformas multisserviço de altos desempenho e qualidade de serviço, prestados independentemente da rede de acesso.

4.2.87. Em outras palavras, para o usuário da nova geração abre-se a possibilidade de comunicação em qualquer lugar, com qualquer meio e tecnologia de acesso e mediante qualquer terminal compatível. Essa liberdade de acesso, como mencionei há pouco, é um dos elementos centrais do novo Serviço Convergente.

4.2.88. Ademais, dentro das redes da nova geração, a comunicação de voz, em curto espaço de tempo, será completamente diluída na comunicação de dados. Diversos estudos mostram que parte significativa do tráfego de voz já ocorre por meio do protocolo IP, o que deve se acentuar consideravelmente nos próximos anos. [...]

4.2.93. Por fim, mas não menos relevante, está a convergência regulatória, que é um passo importante para reduzir assimetrias de tratamento de serviços cada vez mais similares e firmar a neutralidade tecnológica frente à regulação, além de ser o principal atributo da estruturação inaugurada pelo SCT quanto ao ônus regulatório.

Contudo, ao mesmo tempo em que se reconhece a necessidade de adoção de classificação de serviços otimizada e convergente, deve-se notar que, em decorrência das peculiaridades de cada tipo de serviço, o processo de unificação de classificação deve ocorrer de forma progressiva, em virtude da necessidade de evolução gradual dos conceitos no intuito de se possibilitar a transição adequada de elementos relacionados à remuneração de redes entre os serviços, ao regime de prestação, à tarifação, à tributação, dentre outras razões.

Dessa maneira, mostra-se prudente a adoção imediata de mecanismos relacionados à simplificação na expedição das outorgas, com a uniformização de procedimentos e fluxos dentre os diferentes serviços, conforme já explanado no subaspecto estudado no item 3.2.2, considerando-se a atual classificação adotada, e gradativamente se proceda à unificação das classificações de serviço.

É interessante notar que a análise multicritério realizada pela Advisia (SEI nº 0581426) por meio de pequisa com a Equipe de Projeto, ao sopesar o impacto com o esforço de implementação dos cenários em debate, revelou leve vantagem de expedição de Ato único de outorga para diversos serviços de telecomunicações, conforme consta da minuta de Regulamento Geral de Outorga ora apresentada, em detrimento da adoção imediata de outorga para serviço convergente.

Vale registrar, por fim, que a alteração da classificação dos serviços e sua definição é de competência da Anatel na consecução das atribuições estabelecidas pelo artigo 19 da LGT. Contudo, a opinião da Procuradoria Federal Especializada, a exemplo do que consta no Parecer nº 1222/2013/IXC/PGF/PFE-Anatel, considera que a aglutinação de serviços na mesma modalidade não pode ensejar redução de tributos. Nesse sentido, a classificação existente no Anexo I da Lei nº 5.070/1966 - Lei do FISTEL - obstacularizaria a otimização da classificação de serviços pela Anatel, tendo em vista que, na prática, segundo o órgão consultivo, para fins de licenciamento e tributação, as categorias da tabela devem continuar a ser seguidas tal como previstas em lei, independente da evolução regulatória e tecnológica das modalidades de serviços.

Dessa forma, a reformulação das classificações existentes com vistas a acompanhar os avanços tecnológicos e as novas formas de prestação dos serviços decorrentes da convergência estaria prejudicada. No intuito de reduzir os efeitos da estaticidade das possibilidades de otimização das classificações foi elaborada, no âmbito deste projeto estratégico, proposta de alteração do anexo da Lei nº 5.070/1966, com vistas a flexibilizar a categorização dos serviços, conforme será explicitado no item 3.5.7 deste Informe.

Para concluir, entende-se que o modelo de processo de outorga em proposição, estudado no subaspecto anterior, aliado à tendência de redução gradual das classificações de serviços, removeria obstáculos significativos ao desenvolvimento do setor, sem, contudo, comprometer o controle da Agência.

Vale destacar, ainda, que a adoção de formas convergentes de classificação, e as consequências dessas alterações no regime de prestação, se público ou privado, com todas as implicações em questões chave como continuidade, universalização dos serviços e bens reversíveis, estão sendo tratadas com maior profundidade no Projeto Estratégico de Reavaliação do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações, em curso no âmbito do Planejamento Estratégico a Anatel.

Assim, em face das questões elencadas, recomenda-se rever o modelo de autorizações, com foco imediato em assegurar maior uniformidade de procedimentos e maior racionalidade de exigências, conforme relatado nos subaspectos constantes dos itens 3.2.1 e 3.2.2 deste Informe, para que o processo assegure o controle da Agência sem gerar dificuldades para o desenvolvimento do setor, nos termos da minuta de Regulamento Geral de Outorgas ora proposta, com a transição progressiva para um regime convergente de serviços de telecomunicações.

 

Subaspecto "Preço público"

 

Outro subaspecto avaliado no âmbito do presente projeto foi a cobrança do preço público pela exploração de serviços de telecomunicações. No Brasil, tal cobrança é normatizada pelo Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite (PPDESS), aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004.

Nos termos do citado Regulamento, o preço público é pago no momento da outorga (à vista ou em três parcelas iguais, com prazos de 1, 6 e 12 meses), sendo seu valor definido por serviço de telecomunicações: o maior preço (R$ 9.000,00) corresponde àqueles de serviços de interesse coletivo enquanto o menor (R$ 20,00) corresponde aos serviços de radioamador e rádio do cidadão.

A respeito desse preço público pela autorização de serviço, observou-se no benchmark internacional realizado que alguns países não efetuam qualquer cobrança, outros somente impõe preço público para prestadoras que possuem receita anual superior a algum patamar e outros ainda realizam a cobrança anualmente. Observou-se, ainda, que a base mais comum para precificação da autorização de serviço são os custos administrativos suportados pelo regulador para realização dos procedimentos aplicáveis.

Nesse cenário, realizou-se análise multicritérios do tema a fim de avaliar duas alternativas: a manutenção da cobrança de preço público pela autorização de serviços de telecomunicações ou a sua isenção. Ao se balancear os impactos positivos e negativos de ambas as alternativas, o resultado obtido apontou ligeira vantagem à dispensa da cobrança pela autorização.

Entretanto, entende-se que a cobrança do preço público é ainda um instrumento relevante para a Anatel neste momento, na medida em que os procedimentos de outorga acarretam custos. Em que pese o fato de que a evolução tecnológica e a informatização dos processos internos da Agência vêm diminuindo esses custos, a outorga de autorização para a exploração de serviços de telecomunicações de interesse coletivo ainda implica diferentes análises, técnicas e documentais, bem como a promoção de diligências, que necessitam ser suportadas pelo preço público.

A situação é bem distinta para as outorgas de autorização para a exploração de serviços de telecomunicações de interesse restrito. Neste caso, observa-se, hoje, a cobrança de preços públicos mais baixos em função da natureza simplificada dos serviços.

A Equipe de Projeto solicitou à Superintendência de Administração e Finanças - SAF - auxílio com relação a determinados assuntos debatidos no projeto estratégico. Neste tópico, foi requerida análise preliminar sobre a eficácia de alguns processos de cobrança realizados pela Anatel. A área elaborou o Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), pelo qual se observa que a cobrança de valores inferiores a R$ 100,00 (cem reais) constitui medida anti-econômica, além de demandar esforços que poderiam ser realocados para atividades que agregassem maior valor ao setor. O estudo realizado abrangeu a cobrança de TFF e CFRP dos serviços de interesse  restrito, mas pode ser aplicado com placidez à cobrança de preços públicos.  Vale citar:

3.87. O primeiro - e mais relevante - ponto a ser incluído em eventual projeto de lei que contemple  alterações  no  ordenamento  tributário  do  setor  diz  respeito  à  cobrança  de  valores ínfimos  em  relação  a  serviços  de  telecomunicações  de  caráter  eminentemente  não  lucrativo.  É  o que  ocorre,  por  exemplo,  com  a  cobrança  de  TFF  e  de  CFRP  de  serviços  como radio cidadão, radioamador, limitado  móvel  marítimo  e  limitado  móvel  aeronáutico,  cujos  valores frequentemente não cobrem sequer os custos associados à notificação do sujeito passivo.
3.88. Considerando esse cenário, foi elaborado um estudo de impacto com o objetivo de aferir qual seria o valor a partir do qual a cobrança dos créditos da  Anatel seria economicamente viável,  ou  seja,  o  ponto  em  que  os  custos  associados  à  cobrança  seriam  inferiores  aos  valores arrecadados.  Os  resultados  desse  estudo foram  ponderados  a  partir  de  aspectos  jurídicos relacionados à cobrança desses créditos e, por fim, concluiu-se que o valor de corte deveria ser R$100,00  (cem  reais).  [...]
3.89. Inicialmente, é importante delimitar qual o número de créditos constituídos cujo valor é  inferior  a  R$100,00  e  o  montante  que  representa.  Atualmente,  existem  726.550  (setecentos  e vinte e seis mil quinhentos e cinquenta) registros de créditos cujo valor principal é inferior a R$100,00 e  69.252  (sessenta  e  nove  mil  duzentos  e  cinquenta  e  dois)  registros  de  créditos  acima  desse patamar.  Apesar  do  volume  expressivo  de  registros  (91,3%  do  total),  o  valor  desses  créditos  de pequena monta representa apenas 0,05% (meio por cento) do total de créditos ainda não quitados. [...]

3.92. Como  se  pode  notar,  os  créditos  gerados  abaixo  de  R$  100,00  representaram,  em 2015, uma parcela ínfima da arrecadação da  Anatel.  Embora boa parte do valor (62%) tenha sido quitado ou parcelado, ainda restaram 151.771 (cento e cinquenta e um mil, setecentos e setenta e um)  registros  em  aberto,  que  ampliam  ainda  mais  a  já  inflada  base  de  devedores  da  Agência.  E mais: o valor médio dos créditos restantes é de R$ 13,44 (treze reais e quarenta e quatro centavos), quantia que em pouco supera o custo de envio de uma carta com registro de aviso de recebimento, que é de R$8,87 (oito reais e oitenta e sete centavos).

3.93. Além  disso,  deve-se  frisar  que  nem  todos  esses  créditos  foram  efetivamente notificados  aos  seus  respectivos  devedores,  o  que  demonstra  que  os  custos  para  sua  cobrança ainda  não  foram  cobertos.  Esses  custos,  inclusive,  podem  aumentar  consideravelmente  caso  seja necessária a notificação por edital, já que as despesas com a publicação no Diário Oficial da União podem  majorar  o  custo  da  notificação  em  até  R$30,00  (trinta  reais).  Também  pode haver  incremento  nos  custos  se  o  devedor  possuir  mais  de  um  endereço  cadastrado  na  Agência, situação  na  qual  a  notificação  é  enviada  para  cada  um  deles.  Por  fim,  deve  se  considerar  que existem outros custos associados à inadimplência, que não foram estimados, como o do envio do processo para inscrição em Dívida Ativa da União e posterior protesto e/ou execução fiscal.

Em função dessa questão, entende-se que para serviços de interesse restrito a isenção da cobrança de preço público poderá importar economia para a Agência, além de ser benéfica para o setor de telecomunicações.

A esse respeito, é interessante notar que a previsão constante do artigo 48 da LGT, no sentido de que a expedição de autorização deve se dar a título oneroso, não deve ser interpretada de forma a causar prejuízos ao Erário. É evidente que se mostra desproporcional a realização de cobranças anti-econômicas, que geram dispêndios maiores do que os valores efetivamente arrecadados. Nesse sentido, a leitura do dispositivo legal deve se dar à luz do princípio da razoabilidade, de forma que, nos casos em que a cobrança mostre-se prejudicial ao cofres públicos, é perfeitamente possível, além de recomendável, que a Regulamentação já estabeleça tratamento diferenciado para tais situações.

De outro lado, entende-se que para serviços de interesse coletivo a cobrança de preço público deve ser mantida, podendo, contudo, ter seu valor adequado à nova realidade de informatização de procedimentos. Nesse caso, propõe-se que as tabelas contendo os valores de preços públicos constantes dos Anexos I e III do Regulamento do PPDESS sejam alteradas, a fim de prever apenas duas possibilidades: serviços de telecomunicações de interesse coletivo, cujo preço pela autorização, adaptação, consolidação ou transferência seria fixado em R$ 400,00 (quatrocentos reais) – mesmo valor hoje atribuído à outorga de Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), considerada uma referência adequada para valorar os custos administrativos da Agência com o processo –; e serviços de telecomunicações de interesse restrito, com a indicação da isenção da cobrança.

A esse respeito, assim se manifestou recentemente o Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro por meio do Voto 1/2016/SEI/RZ (SEI nº 0390273), ao tratar de preço público a ser cobrado pela expedição de autorização para o serviço de telecomunicações convergente ali proposto:

4.2.98. Por conseguinte, as pequenas prestadoras estariam localizadas no vértice dessa pirâmide, onde o ônus regulatório é mínimo. Aliás, prestadoras com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço que empreguem tão somente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita em suas redes de suporte à prestação estariam dispensadas da necessidade de prévia outorga para a exploração do Serviço Convergente. [...]

4.2.102. Logo abaixo do vértice, na camada mais alta da pirâmide, estariam as prestadoras que obtiveram a outorga para a prestação do Serviço Convergente. O Preço Público devido, já antecipo, seria de R$ 400,00 (quatrocentos reais), de acordo com minha proposta, o mesmo hoje praticado para o SCM.

Para tanto, segue, anexa a este Informe, no bojo da minuta de proposta de aprovação do Regulamento Geral de Outorgas (Minuta SEI nº 0593883), proposição de alteração dos itens pertinentes do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite, aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004, no intuito de refletir as mudanças recomendadas.

Por fim, vale ressaltar que o estudo elaborado pela SAF (SEI nº 0581641) apontou, ainda, para a não viabilidade de exigência de crédito tributário cujo montante seja inferior a R$ 100,00 (cem reais), pois: i) parte não desconsiderável do valor arrecadado será utilizado para custear as despesas com a cobrança; e ii) não será possível encaminhar o crédito para protesto ou cobrá-lo judicialmente, por estar abaixo do limite mínimo de ambos os procedimentos. Nesse ponto, assim recomenda a peça da SAF:

3.125. A medida juridicamente mais adequada para viabilizar essa mudança seria a inclusão de dispositivos específicos prevendo a concessão de remissão ou isenção, a depender da fase de constituição do crédito, em relação aos tributos administrados pela Anatel cujo valor consolidado fosse inferior a R$ 100,00 (cem reais).  Dessa forma, caso o sistema de arrecadação apurasse quantia inferior a esse montante relativo a um tributo cuja notificação seja necessariamente individualizada, não seria realizada sequer essa notificação - embora, respeitando-se a transparência e observando-se o interesse público, fosse contabilizado o valor para fins de quantificação da desoneração. 

Observa-se que, em decorrência da sinergia atual entre os processos de licenciamento e de arrecadação, as proposições entabuladas pela SAF encontram guarida no presente Projeto Estratégico. Assim, considera-se ser conveniente o aproveitamento da oportunidade aqui oferecida de se revisitar o marco legal das telecomunicações para propor as recomendações elaboradas pela área responsável pela gestão da arrecadação. Nessa esteira, a Equipe de Projetos endossa a proposta de alteração legislativa realizada pela área financeira, no sentido de concessão de remissão e isenção de tributos com valor consolidado inferior a R$ 100,00 (cem reais).

Importante destacar, por fim, que a Superintendência de Administração e Finanças aproveitou o ensejo de sua pesquisa para propor outras outras recomendações de alteração legislativa de natureza tributária no Anexo ao Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581667). Por não guardarem relação com o escopo do Projeto Estratégico em análise, tais questões não foram motivo de análise por parte da Equipe de Projeto.

 

Aspecto estruturante "Autorização para uso de radiofrequência"

 

Subaspecto "Exigências normativas"

 

A Lei Geral de Telecomunicações, em seus artigos 163 e 164, estabelece a obrigatoriedade de obtenção de outorga da Agência para uso de radiofrequências, nos termos da regulamentação, sempre associada a uma Autorização à concessão, permissão ou autorização para prestação de algum serviço de telecomunicações.

O Regulamento de Uso do Espectro – RUE, aprovado pela Resolução nº 259, de 19 de abril de 2001, prevê as Condições para Outorga de Autorização de Uso de Radiofrequências, estabelecendo, dentre outras questões, a documentação necessária a ser encaminhada à Agência pelo interessado para obtenção da referida autorização, in verbis:

Art. 25. Os interessados no uso de radiofrequências encaminharão à Agência requerimento indicando:

I - o serviço de telecomunicações ao qual o uso de radiofrequências estará associado;

II - a indicação da radiofrequência, canal ou faixa de radiofrequências cuja utilização for requerida; e

III - o nome, a razão social ou a denominação do interessado.

 

Art. 26. O requerimento de que trata o artigo anterior deverá ser instruído com:

I - projeto técnico viável e compatível com os regulamentos editados pela Agência, quando exigido pela regulamentação específica do serviço;

II - a data da versão da Base de Dados Técnicos e Administrativos consultada para a apresentação do requerimento;

III - declaração de profissional habilitado que certifique a inexistência de interferência prejudicial aos demais interessados que já façam uso de radiofrequências, faixa ou canal de radiofrequências na área de influência pretendida; e

IV - comprovante de notificação de todos os interessados, que se encontrem em operação na área de coordenação, cientificando-lhes de todo o contido na declaração referida. [...]

§ 3º Para fins de consignação de radiofrequências que tenham sido objeto de licitação por iniciativa da Agência, conforme previsto no parágrafo 1º do artigo 24 deste regulamento ou de radiofrequências que já tenham sido autorizadas em caráter de exclusividade para uso dentro de uma determinada área geográfica, não se aplicam as exigências constantes dos incisos III e IV, do caput. [...]

§ 8º O projeto técnico referido no inciso I, do caput, deverá conter necessariamente:

I - a descrição da abrangência geográfica do serviço, demonstrada em planta ou carta geográfica, em escala adequada, com a indicação da área de cobertura geográfica de cada estação;

II - a indicação das estações necessárias e requeridas para a consecução do serviço;

III - a descrição das características técnicas dos equipamentos que se pretende utilizar, incluindo a potência e o ganho da antena;

IV - a descrição das características da instalação, incluindo a altura da antena em relação ao solo e o azimute; e

V - a designação da emissão. [...]

Observa-se que o mencionado Regulamento faz exigência, apenas, de apresentação de requerimento pela prestadora de serviços de telecomunicações para que seja expedido o direito de uso de radiofrequências, além de documentação relativa ao projeto técnico e notificação para coordenação.

O mesmo raciocínio se aplica ao momento da prorrogação do direito de uso das radiofrequências. Após o vencimento do prazo da outorga inicial, com vigência de até vinte anos, as autorizações de uso de radiofrequências podem ser prorrogadas uma única vez, por igual período. O Regulamento de Uso do Espectro vigente, em seu artigo 55 e seguintes, faz menção, apenas, à necessidade de manifestação do interessado, através de envio de requerimento à Anatel, sem que se faça quaisquer exigências adicionais quanto ao envio de documentação.

Apesar de as exigências documentais estabelecidas na regulamentação para obtenção de direito de uso de radiofrequências serem relativamente simples, o que se observa na prática é que, a depender do serviço de telecomunicações prestado mediante o uso da radiofrequência em questão, pode-se exigir uma gama maior ou menor de documentos. Explica-se: a Procuradoria Federal Especializada manifestou-se em certas ocasiões, a exemplo do Parecer nº 253/2005/PGF/PF-HAG/Anatel, de 6 de setembro de 2005, o qual vem sendo aplicado até os dias atuais, que, ao prorrogar direitos de uso provenientes de procedimento licitatório, deve-se aferir a manutenção de todas condições subjetivas para obtenção da outorga, incluída a regularidade fiscal. Dessa forma, sempre que qualquer um dos direitos de uso de radiofrequência detidos pela prestadora for prorrogado, deve-se realizar nova análise documental de extensa documentação, variável de acordo com o serviço prestado.

Tal metodologia não se mostra a mais adequada, sobretudo no cenário atual em que já foram realizadas diversas licitações de direito de uso de radiofrequências pela Anatel, cada qual tendo gerado diversas autorizações de uso, com diversos prazos de validade aplicados. Tendo em vista tais prazos serem aleatórios, observa-se a multiplicidade de conferências de extensa documentação em momentos igualmente aleatórios, não existindo ganhos regulatórios nessa prática.

A consultoria contratada indicou em seus estudos que o processo de autorização para uso do espectro é simplificado na maior parte dos países, especialmente se comparado ao processo brasileiro, conforme consta do Relatório II.3 (SEI nº 0581426).

Nesse sentido, verifica-se a necessidade de se rever exigências de natureza puramente formalista para que se chegue a um processo mais eficiente e eficaz. Com isso, pretende-se, com este Projeto, buscar a padronização e a simplificação dos procedimentos de autorização de uso de radiofrequências, bem como os de prorrogação dessa autorização, especialmente no tocante às exigências documentais para obtenção da outorga, porém garantindo a segurança operacional e regulamentar do processo.

As discussões relativas a este projeto levantaram as seguintes alternativas de atuação regulatória: manter a situação atual, com procedimentos orientados à solicitação extensiva de documentos para obtenção de outorga de radiofrequências, ou uma alternativa mais simplificada, com revisão das normas e procedimentos atuais, visando a simplificação das exigências relativas aos procedimentos de autorização para uso de radiofrequências.

Vale frisar que, conforme acima demonstrado, tanto a legislação em vigor quanto o Regulamento de Uso do Espectro vigente, já estabelecem rol simplificado de documentação para obtenção de autorização de uso de radiofrequências e para a prorrogação dos direitos.

De igual forma, a proposta de Regulamento de Uso do Espectro em análise no Conselho Diretor (Processo SEI nº 53500.000680/2008-52), já contempla um cenário simplificado de documentação exigida.

O que se propõe, então, é que se reveja a atuação da Agência no sentido de adotar mecanismos mais racionais de aferição da manutenção das condições para prestação dos serviços, evitando a multiplicidade desnecessária de conferências documentais das prestadoras, realizada em momentos aleatórios.

Conforme mencionado no subaspecto 3.2 em estudo neste Informe, na parte que trata dos procedimentos para obtenção da outorga, defende-se a instituição de mecanismos que possibilitem a otimização de exigência de regularidade fiscal, no sentido de que sejam verificadas, no momento da obtenção da autorização, apenas as certidões que puderem ser consultadas de maneira automática por meio da interação de sistemas com outros órgãos públicos, de forma a permitir a total automatização do processo e o direcionamento do esforço de pessoal da Anatel para verificação periódica da manutenção das condições pelas outorgadas. A conferência seria realizada de maneira sistêmica e racional, mediante uso de métodos de coleta de informações periódicas sobre a situação de regularidade das prestadoras, inclusive por meio de ferramentas automatizadas de consulta e de notificação das empresas para comprovarem sua situação de probidade, sempre que necessário, conforme metodologia e cronograma a serem estabelecidos formalmente pela área técnica da Agência.

Dessa mesma forma, propõe-se, nesse item, que as exigências documentais relativas a expedição de direitos de uso de radiofrequências, e a suas prorrogações, sejam realizadas nos limites estabelecidos nos artigos 25 e 26, ambos do Regulamento de Uso do Espectro – RUE, aprovado pela Resolução nº 259, de 19 de abril de 2001, permitindo a aplicação de recursos na aferição periódica da situação de regularidade das prestadoras, conforme metodologia a ser estabelecida e aplicada pela área responsável.

Essa proposta traria mais agilidade nos procedimentos de autorização de uso de radiofrequências, permitindo uma maior dinamicidade no mercado. Além disso, tal postura permitiria uma avaliação mais eficiente dos pré-requisitos necessários e suficientes para o uso das radiofrequências, além de reduzir os esforços da Agência e das prestadoras por não terem que cumprir com exigências excessivamente formalistas, facilitando a exploração dos serviços por meio da promoção de acesso aos recursos escassos necessários à prestação, ao mesmo tempo em que se garantiria a manutenção das condições para exploração dos serviços, como a regularidade fiscal, por meio de metodologias mais eficientes e racionais, conforme acima relatado. Frise-se que, para que se promova as mudanças recomendadas, não são necessárias alterações normativas, tendo em vista que, tanto o Regulamento de Uso do Espectro vigente, quanto a minuta que se encontra em análise no Conselho Diretor, já promovem as exigências documentais de forma adequada.

 

Subaspecto "Procedimento de disponibilização"

 

Observa-se que as exigências impostas pela regulamentação vigente para a autorização de uso de radiofrequências, em especial daquelas obtidas por meio de procedimento licitatório, podem implicar mora de vários meses até que se dê efetivamente a conferência do direito à prestadora.

Assim, afora a premente necessidade de se rever exigências de natureza formal para que se chegue a um processo mais eficiente e eficaz, caberia analisar soluções que possibilitem com maior constância o uso do espectro sem que se recorra a processos de licitação.

Uma recomendação seria implementar sistema de disponibilização direta para os casos em que não houve interesse pela aquisição da faixa de radiofrequências em leilão previamente realizado. Assim, ao se finalizar uma licitação, as faixas que não tiverem sido outorgadas por ausência de interesse passariam a estar disponíveis para qualquer solicitante por ordem cronológica de apresentação de requerimento, no sistema first-come, fist-served. Tal previsão já deveria estar contida no instrumento convocatório do certame.

Assim previu a LGT:

Art. 91. A licitação será inexigível quando, mediante processo administrativo conduzido pela Agência, a disputa for considerada inviável ou desnecessária. [...]

§ 3° O procedimento para verificação da inexigibilidade compreenderá chamamento público para apurar o número de interessados.

Observa-se que o procedimento demandado por lei para que se considere uma licitação inexigível é o chamamento público. Nesse sentido, considera-se que a própria licitação compreende um conjunto de procedimentos ainda mais amplo, que abrange o chamamento público e possibilita a apuração de ofício do interesse e desinteresse em relação a cada bloco de radiofrequências. Dessa forma, observa-se que sua utilização para os fins previstos no § 3º do art. 91 supracitado é perfeitamente adequada.

Assim, no intuito de possibilitar o oferecimento direto de faixas em relação às quais não se mostrou interesse no procedimento licitatório, haveria tão somente que se prever essa possibilidade nos editais da licitação, referenciando-se o art. 86 do Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998, e esclarecendo por qual período de tempo os lotes sem interessados estariam disponíveis de forma direta.

Quanto à precificação a ser definida para faixa, parece ser razoável a cobrança do preço mínimo definido no último Edital de Licitação em que a faixa foi ofertada, por um determinado período de tempo. Nesse sentido, o período de dois anos para aplicabilidade do valor, devidamente corrigido, mostra-se adequado.

Vale ressaltar que, para implementação de tal solução, não se considera necessária qualquer alteração normativa ou legislativa, bastando a previsão em Edital.

A questão foi submetida à análise de impacto regulatório, tendo-se como alternativas a manutenção do status quo (procedimento licitatório como condição obrigatória para a autorização de uso de radiofrequências consideradas “atrativas”) e a disponibilização direta de blocos de radiofrequências quando, em licitação recém-finalizada, identificou-se não ter havido qualquer interesse manifesto por esses blocos. Do resultado obtido, verificou-se que a disponibilização direta é aquela recomendável, sendo a sugerida pela consultoria especializada contratada pela Anatel (SEI nº 0581426).

Na mesma linha, segue o entendimento da área técnica, acrescentando-se que tal procedimento possibilitaria o uso mais eficiente do espectro e traria dinamismo e agilidade ao setor, na medida em que estimularia o acesso ao recurso escasso.

Nesse sentido, propõe-se ao Conselho Diretor que, nos próximos Editais de Licitação para autorizações de uso de radiofrequências, seja prevista cláusula nos moldes seguintes:

“XX. Após o encerramento do presente certame, considerar-se-á aferida a desnecessidade de licitação disposta no art. 86 do Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998, em relação aos lotes para os quais não houverem sido apresentadas propostas de preço.

XX.1. Os lotes que se enquadram no disposto no item XX poderão ser disponibilizados diretamente, por ordem cronológica de apresentação do requerimento, pelo preço mínimo estabelecido neste Edital, a quaisquer interessados que os solicitem, por período de 24 meses contados da data da divulgação do resultado final.”

Importante destacar que a decisão sobre disponibilizar determinado lote cuja disputa tiver sido considerada inviável por ordem cronológica de requerimento ou de aguardar para disponibilização em novo procedimento licitatório trata-se de escolha de cunho estratégico da Agência, no uso de sua atribuição de administração do espectro radioelétrico.

 

Subaspecto "Compartilhamento de espectro"

 

O arcabouço legal implantado a partir da Lei Geral de Telecomunicações não traz impedimentos ao compartilhamento do espectro de radiofrequências. Ao contrário, pode-se entender que a lei busca incentivar o uso desse mecanismo, especialmente ao prever, em seu artigo 127, que na disciplina da exploração dos serviços no regime privado deve-se garantir o uso eficiente do espectro. Complementarmente, a lei em comento deixa claro, em seu artigo 163, que o uso das radiofrequências pode se dar em caráter não exclusivo, além de definir, em seu artigo 164, regras de tratamento específico para situações excepcionais em que o seu uso por mais de um interessado é inviabilizado por limitações técnicas.

No mesmo sentido, assim estabeleceu o Plano Geral de Autorizações do SMP, aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002:

Art. 5º O espectro de radiofrequências destinado à prestação de SMP é definido em regulamentação específica. [...]

§ 2º O compartilhamento de radiofrequência poderá ser autorizado pela Anatel se não implicar em interferência prejudicial nem impuser limitação à prestação do SMP.

O compartilhamento do espectro pode-se dar de várias formas, seja por sua utilização em momentos diferentes do tempo, seja por separação geográfica, ou, até mesmo, por utilização de técnicas de engenharia específicas como a diretividade de antenas. Existe, entretanto, uma forma ainda pouco utilizada de compartilhamento que envolve uma negociação direta e acordos comerciais entre empresas, de forma a reduzir custos e superar limitações técnicas. Comumente referido no âmbito nacional e internacional como RAN Sharing, esse modelo consiste no compartilhamento da rede de acesso das empresas abrangidas no acordo, podendo, inclusive, envolver o uso das radiofrequências a elas outorgadas. A figura abaixo ilustra alguns modelos conhecidos de RAN Sharing.

Figura 3 - Modelos de RAN Sharing 

 

No modelo Site Sharing, há apenas o compartilhamento do local de instalação das antenas, aspecto que será abordado na parte desse informe que trata do compartilhamento no licenciamento. Em relação ao modelo MORAN, compartilha-se a rede de transporte, o local de instalação das torres e as próprias estações fixas, mantendo a separação das radiofrequências outorgadas a cada uma das empresas. Por fim, o modelo MOCN, de maior interesse para a presente análise, engloba os compartilhamentos previstos no MORAN e a inclusão, no acordo, do compartilhamento das radiofrequências outorgadas para as empresas.

No que concerne ao regramento infra legal produzido pela Anatel, existem dois regulamentos que normatizam a utilização da ferramenta do RAN Sharing, sendo esses o Regulamento sobre condições de uso de radiofrequências nas faixas de 800 MHz, 900 MHz, 1.800 MHz, 1.900 MHz e 2.100 MHz, aprovado pela Resolução nº 454, de 11 de dezembro de 2006, e o Regulamento sobre condições de uso de radiofrequências nas faixas de 2.170 MHz a 2.182 MHz e de 2.500 MHz a 2.690 MHz, aprovado pela Resolução nº 544, de 11 de agosto de 2010, que trazem as seguintes previsões, respectivamente:

Resolução nº 454/2006

Art. 1º Este Regulamento tem por objetivo estabelecer as condições de uso das faixas de radiofrequências constantes da Tabela 1 por sistemas digitais do SMP, em conformidade com o Regulamento de Radiocomunicações da UIT (S1.24). [...]

§ 2º Mediante anuência prévia da Anatel, observado o interesse público e a ordem econômica, a mesma rede pode ser utilizada por duas ou mais prestadoras, para prestação dos serviços para os quais a faixa esteja destinada, desde que elas tenham os mesmos direitos ao uso desta rede, de forma isonômica e não discriminatória, e que as radiofrequências utilizadas sejam outorgadas a, pelo menos, uma das prestadoras.

 

Resolução nº 544/2010

Art. 1º Este Regulamento tem por objetivo estabelecer as condições de uso das faixas de radiofrequências de 2.170 MHz a 2.182 MHz e de 2.500 MHz a 2.690 MHz por sistemas de radiocomunicação dos serviços fixo e móvel, conforme definido no Regulamento de Radiocomunicações da União Internacional de Telecomunicações - UIT (1.20 e 1.24), em aplicações ponto-a-ponto e ponto-multiponto.

Parágrafo único. Mediante autorização prévia da Anatel, a partir de justificativa técnica submetida à área de administração do espectro, e observado o interesse público e a ordem econômica, uma mesma rede poderá ser utilizada por duas ou mais prestadoras, para prestação dos serviços para os quais as subfaixas estejam destinadas e autorizadas, de forma isonômica e não discriminatória, desde que as prestadoras envolvidas sejam autorizadas para a prestação dos respectivos serviços e as radiofrequências utilizadas sejam outorgadas a, pelo menos, uma das prestadoras.

 

Como se vê, os dois dispositivos trazem a possibilidade de compartilhamento de espectro entre empresas, desde que algumas condições sejam atendidas, tais como: ambas as prestadoras devem possuir autorização para prestar os serviços aos quais a faixa está destinada; as radiofrequências devem ser outorgadas a, pelo menos, uma prestadora; e deve se dar anuência prévia da Anatel para que se observe o interesse público e a ordem econômica.

Nessa toada, a situação vigente se materializa em possibilidade de firmamento de acordos de compartilhamento do uso do espectro autorizado entre empresas, mediante análise detalhada pela Anatel, caso a caso, de cada acordo sob o prisma econômico, técnico e regulatório e com decisão específica do Conselho Diretor.

O que se observa, na prática, é que os processos podem se tornar lentos, deveras formalistas e custosos, impondo dificuldades à realização desses acordos entre as prestadoras, que poderiam resultar em maior eficiência no uso do espectro.

Assim, cabe à Anatel analisar se a necessidade de avaliação prévia e detalhada não pode gerar um desestímulo à prática de compartilhamento em tela, o que poderia culminar no desinteresse por essa interessante ferramenta de promoção da eficiência espectral, da redução de custos das empresas, o que permite a realocação de recursos para outros investimentos na rede, e que pode incentivar o atendimento de regiões menos atrativas economicamente.

Em relação a este tema, a análise realizada com base no benchmark internacional apontou que, em regra, existem mecanismos facilitadores do compartilhamento de faixas de radiofrequências nos países estudados havendo, dessa maneira, exigências formais menos extensivas do que aquelas observadas no Brasil (SEI nº 0581283). Além disso, observou-se ainda a dispensa da necessidade de anuência do regulador em alguns países, a exemplo da Austrália, bastando que este seja informado da negociação.

Dentre as discussões relativas ao modelo de compartilhamento do tipo RAN Sharing a ser adotado pelo Brasil, delineou-se como escopo as alternativas de manutenção do status quo, permanecendo a necessidade de anuência prévia do órgão regulador para a efetiva implantação dos acordos entre as prestadoras, ou de realização de avaliação a posteriori das questões afetas à competição, permitindo maior flexibilidade de acordo entre as partes.

A análise da manutenção da necessidade de anuência prévia da Anatel revelou, como pontos positivos, o controle mais intenso sobre o uso do espectro e a possibilidade de evitar compartilhamentos que possam ter efeito prejudicial, nos aspectos técnico e concorrencial, antes que eles ocorram, minimizando, assim, os impactos negativos. Por outro lado, esse modelo traz menor eficiência do processo e lentidão atrelada ao excesso de formalismo, afetando a dinamicidade do setor na medida em que desestimula o compartilhamento de espectro, impondo barreira prévia à realização dos acordos.

Já em relação ao modelo da avaliação posterior das questões concorrenciais, identificou-se a maior eficiência do processo e agilidade, com potencial de afetar positivamente a dinamicidade do setor. Contudo, com relação aos impactos negativos sopesados, verificou-se um maior risco envolvido ao reduzir a possibilidade de controle da Agência no uso efetivo do espectro, podendo resultar em interferências indesejáveis ou concentração de mercado, por exemplo. Há que se considerar, ainda, a possibilidade de empecilhos à reversão dos efeitos da operação já efetivada, caso a Anatel avalie, posteriormente, problemas de natureza técnica ou ofensas à ordem econômica.

A metodologia de análise de impacto realizada pela Consultoria indicou que a alternativa “avaliação posterior da competição” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, dentro das métricas por ela utilizadas, mostrando-se, portanto, ser essa a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Após os debates realizados, a Equipe de Projetos entendeu, contudo, que neste momento ainda persiste a necessidade de prévia análise dos acordos de compartilhamento pela Agência. Ponderou-se o fato de terem sido submetidos à apreciação da Anatel quantidade reduzida de casos, de forma que não há como se realizar uma avaliação completa, de forma segura, de todos os impactos potencialmente resultantes sobre o setor.

Em qualquer caso, há que se observar que o fluxo de aprovação dos acordos de compartilhamento poderia desde já ser simplificado, obtendo-se, no curto prazo, alguns dos ganhos indicados na presente análise, como uma maior agilidade para o procedimento. Nesse sentido, há que se destacar que no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, não consta competência específica para aprovar acordos de compartilhamento de direito de uso de radiofrequências. Assim, todos os pedidos de compartilhamento apresentados pelas prestadoras do Serviço Móvel Pessoal são submetidos à aprovação do Conselho Diretor, em cumprimento às competências gerais de decisão, em último grau, sobre matérias da Agência, e de controle da ordem econômica. Na deliberação, o colegiado conta com as manifestações técnicas da Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação e da Superintendência de Competição. Ressalte-se que recai sobre a Superintendência de Outorga a atribuição de expedir a outorga de radiofrequências em caráter secundário à parte que a necessitar.

Assim, considerando a inexistência de competência específica para o tema no Regimento Interno, sugere-se que o Conselho Diretor, caso assim entenda, aprove alteração no documento no sentido de que seja incluído o seguinte inciso dentre as competências do Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação:

Art. 156. A Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação tem como competência: [...]

XII - aprovar requerimentos de compartilhamento de uso de radiofrequências, ouvida a Superintendência de Competição.

 Entende-se que, assim, os objetivos propostos poderiam ser alcançados com mais celeridade e eficiência. Dessa forma, caso assim também entenda o r. colegiado da ANATEL, segue, no bojo da minuta de proposta de aprovação do Regulamento Geral de Outorgas (Minuta SEI nº 0593883), proposição de alteração do dispositivo regimental em comento.

 

Subaspecto "Prorrogação"

 

A Lei Geral de Telecomunicações, em seu artigo 167, estabelece que o prazo de vigência da autorização de uso de radiofrequências, no caso de serviços autorizados será de até vinte anos, prorrogável uma única vez por igual período. Tal prorrogação será sempre onerosa, podendo ser indeferida somente se o interessado não estiver fazendo uso racional e adequado das radiofrequências, se houver cometido infrações reiteradas em suas atividades ou se for necessária a modificação de destinação do uso das radiofrequências.

Da mesma forma, o Regulamento de Uso do Espectro (RUE), aprovado pela Resolução nº 259/2001, estabelece que as Autorizações de Uso de Radiofrequências podem ter prazo de vigência de até vinte anos, podendo ser prorrogadas uma única vez, por igual período.

Nesse cenário, há que se lembrar que apenas parte das autorizações de uso de radiofrequências outorgadas pela Anatel, após a edição da LGT, foram prorrogadas. No entanto, apesar do prazo dessas prorrogações ainda estar relativamente longe de seu termo final, entende-se ser necessário reavaliar, desde já, os impactos dessa restrição legal vigente, no sentido de que tais autorizações possam ser prorrogadas apenas uma única vez.

O objetivo dos estudos relativos a este subaspecto deram-se no sentido de se avaliar a possibilidade de alteração legislativa com vistas a permitir que a Agência possa definir o formato da prorrogação do prazo de duração das autorizações de uso de radiofrequências. Assim, em determinados casos previamente estabelecidos, ou, ainda, com maior discricionariedade, o regulador poderia definir se determinada faixa poderá ser novamente prorrogada, ou se será licitada.

As discussões realizadas pela Equipe de Projeto resultaram nas seguintes alternativas de atuação regulatória: manter a situação atual, com a concessão de uma única prorrogação, ou permitir múltiplas prorrogações, conforme análise da Agência e condições estabelecidas em regulamento. Tais alternativas foram submetidas a uma análise multicritérios, que apontou a segunda opção como mais indicada.

Apesar de concluir que a primeira alternativa, no sentido de possibilitar prorrogação única aos direitos de uso de radiofrequência, resulta em maior clareza sobre o tempo de ocupação e sobre o prazo para disponibilização de determinada faixa do espectro de radiofrequências, observou-se que tal cenário apresenta a desvantagem de potencial ocorrência de distúrbios significativos no mercado, ocasionados pela possível descontinuidade da operação de serviços de telecomunicação já estabelecidos, provavelmente com número expressivo de clientes associados.

Nessa esteira, examinou-se que o prazo de validade do direito de uso das  radiofrequências, bem como a possibilidade de uma única prorrogação, foram instituídos com o objetivo de se garantir o interesse público por meio de mecanismos de oferta do recurso escasso. Entretanto, é preciso considerar que tais instrumentos, relativos ao acesso às radiofrequências, não devem gerar barreiras futuras à própria prestação de serviços, nem tampouco devem afetar a capacidade da Anatel de replanejar o uso de cada segmento do espectro.

Vale destacar, ainda, que a possibilidade de concessão de múltiplas prorrogações pode vir a estimular investimentos das prestadoras, uma vez que serão contidos os riscos de descontinuidade da operação. Além disso, tal opção confere à Anatel flexibilidade para adotar a melhores alternativas para o mercado e para os usuários dos serviços de telecomunicações no momento do vencimento dos prazos das autorizações.

Com isso, entende a Equipe de Projeto que a alternativa de possibilidade de múltiplas prorrogações, conforme regulamentação a ser editada oportunamente pela Anatel, é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Para reforçar a importância desta mudança de estratégia, vale analisar, por exemplo, a situação das autorizações de uso de radiofrequências outorgadas para exploração do Serviço Móvel Pessoal – SMP. Algumas das subfaixas usualmente utilizadas para prestação de serviços de segunda geração (2G), que em sua maioria já tiveram seu direito de uso prorrogado uma vez, atualmente vêm sendo utilizadas também para a prestação de serviços de terceira e quarta geração (3G e 4G). Caso, em alguns anos, tal direito não seja prorrogado, é evidente o prejuízo que isso poderia trazer para os usuários do serviço. E, mesmo que após novo procedimento licitatório cada operadora conseguisse readquirir o direito que possui atualmente, tal procedimento é demasiadamente complexo e custoso para a Agência, sendo que o mesmo resultado poderia ser obtido simplesmente permitindo-se novas prorrogações de uso das radiofrequências, mediante cobrança de preço público adequado.

Em função do acima exposto, propõe-se ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de submissão, neste momento, ao Poder Executivo, de minuta de projeto de lei que altere a art. 167 da LGT (Minuta SEI nº 0598333), eliminando a restrição de prorrogação única, nos moldes seguintes, e deixando a cargo da Anatel regulamentar as condições aplicáveis a essa prorrogação.

Art. 167. No caso de serviços autorizados, o prazo de vigência será de até vinte anos, prorrogável uma única vez por igual período de forma onerosa, nos termos da regulamentação da Anatel.

§ 1° A prorrogação, sempre onerosa, poderá ser requerida até três anos antes do vencimento do prazo original, devendo o requerimento ser decidido em, no máximo, doze meses.

§ 2° O indeferimento somente ocorrerá se o interessado não estiver fazendo uso racional e adequado da radiofrequência, se houver cometido infrações reiteradas em suas atividades ou se for necessária a modificação de destinação do uso da radiofrequência.

Dessa maneira, caberia à Agência, no âmbito de seu poder normativo, definir por quantas vezes o direito poderia ser prorrogado, levando em consideração o impacto regulatório de eventual descontinuidade.

Uma vez realizada a alteração legal, iniciar-se-ia projeto específico de revisão do Regulamento de Uso do Espectro, a fim de adequá-lo ao novo regramento.

 

Outras considerações sobre o aspecto estruturante “Autorização para uso de RF”

 

Na avaliação dos subaspectos relativos ao tema “Autorização de uso de radiofrequências”, identificou-se nova situação-problema não prevista das discussões iniciais, porém que vem se mostrando cada vez mais relevante: trata-se da necessidade atual de autorização de uso de radiofrequências para o Serviço de Radio do Cidadão.

O Serviço de Radio do Cidadão, também conhecido como PX, é o serviço de radiocomunicações de uso compartilhado para comunicados entre estações fixas e/ou móveis, realizados por pessoas físicas, utilizando o espectro de frequências compreendido entre 26,96 MHz e 27,86 MHz, faixa delimitada há várias décadas especificamente para essa atividade.

Esse serviço, classificado como de interesse restrito, tem como objetivo proporcionar comunicações em radiotelefonia, em linguagem clara, de interesse geral ou particular; atender a situações de emergência, como catástrofes, incêndios, inundações; epidemias, perturbações da ordem, acidentes e outras situações de perigo para a vida, a saúde ou a propriedade; e transmitir sinais de telecomando para dispositivos elétricos.

Na prática, há que se ressaltar que esse serviço assemelha-se em muito às comunicações hoje caracterizadas no âmbito de equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita, como aparelhos Walkie-Talkie e babás eletrônicas, sendo em sua grande maioria utilizada por caminhoneiros para suas comunicações. Contudo, pelo fato de não se conformarem aos limites de potência desses tipos de equipamentos, cobrindo áreas de fato maiores, não há como enquadrá-los em tal definição.

A esse respeito, por não fazer uso de radiofrequências por meio de equipamentos de radiação restrita, o Serviço de Radio do Cidadão não pode ser dispensado pela Agência da necessidade de obtenção da respectiva autorização de uso de radiofrequências, nos termos do art. 163 da LGT:

Art. 163. O uso de radiofrequência, tendo ou não caráter de exclusividade, dependerá de prévia outorga da Agência, mediante autorização, nos termos da regulamentação.

§ 1° Autorização de uso de radiofrequência é o ato administrativo vinculado, associado à concessão, permissão ou autorização para prestação de serviço de telecomunicações, que atribui a interessado, por prazo determinado, o direito de uso de radiofrequência, nas condições legais e regulamentares.

§ 2° Independerão de outorga:

I - o uso de radiofrequência por meio de equipamentos de radiação restrita definidos pela Agência;

II - o uso, pelas Forças Armadas, de radiofrequências nas faixas destinadas a fins exclusivamente militares.

§ 3° A eficácia da autorização de uso de radiofrequência dependerá de publicação de extrato no Diário Oficial da União.

Tal situação acaba por dificultar a realização do serviço, que não se enquadra nas exceções previstas no § 2º do artigo acima transcrito.

É nesse cenário que aventou-se a possibilidade de proposição de alteração legislativa, a fim de que a Agência possa, quando identificar casos excepcionais que requeiram tratamento diferenciado, destinar faixas de radiofrequências para uso sem necessidade de prévia outorga, nos mesmos moldes de faixas destinadas para fins exclusivamente militares. A esse respeito, a alteração do § 2º do art. 163 poderia se dar nos seguintes termos:

Art. 163...............................

§ 2° Independerão de outorga:

I - o uso de radiofreqüência por meio de equipamentos de radiação restrita definidos pela Agência;

II - o uso, pelas Forças Armadas, de radiofreqüências nas faixas destinadas a fins exclusivamente militares.;

III - o uso de radiofrequências para as finalidades estabelecidas na regulamentação da Anatel.

Complementa-se essa argumentação, no caso particular do Serviço de Rádio do Cidadão, com a análise dos valores atualmente cobrados pela outorga do serviço e pelo licenciamento das estações:

• Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite (PPDESS) no valor de R$ 20,00;

• Preço pelo Direito de Uso de Radiofrequência (PPDUR): R$ 20,00 por um período máximo de 20 anos;

• Taxa de Fiscalização da Instalação (TFI) de R$ 26,83 para cada estação móvel e R$ 33,52 para cada estação fixa/repetidora.

Observe-se que, mesmo ao se somar todos esses valores, o montante resultante é inferior a R$ 100,00 (cem reais), ou seja, nos termos previamente expostos nesta peça, conforme consta do estudo elaborado pela SAF consubstanciado no Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), há, na prática, potencial de prejuízos financeiros à Agência com a cobrança.

Na mesma medida, identifica-se que o serviço, hoje, demanda esforços substanciais, particularmente das Gerências Regionais e Unidades Operacionais da Anatel, os quais  poderiam ser realocados para atividades que agregassem maior valor ao setor.

Assim, propõe-se ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de encaminhar, ao Poder Executivo, minuta de projeto de lei alterando o § 2º do art. 163 da LGT (Minuta SEI nº 0598453), com vistas a viabilizar o tratamento de situações como a descrita. 

 

Aspecto estruturante "Radiodifusão"

 

Subaspecto “Órgão responsável pelo licenciamento e outorga”

 

O subaspecto em apreço busca estudar a adequação dos processos de outorga, autorização de uso de radiofrequências e licenciamento de estações relativamente aos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens no que tange aos entes administrativos envolvidos na consecução dos procedimentos pertinentes. Nesse sentido, pretendeu-se investigar os benefícios e obstáculos na repartição das competências envolvidas no processo entre a Agência e o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.

Ao se tratar aspectos relativos à prestação de serviços de radiodifusão, inicialmente é importante fazer uma remissão à Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto de 1995, que alterou a carta magna brasileira de forma a fazer a separação entre os serviços de telecomunicações e os serviços de radiodifusão, conforme segue:

De:

“Art. 21. Compete à União: ..........................

[...]

XI - explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União.

[...]

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações;”

 

Para:

“Art. 21. Compete à União: ..........................

[...]

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

[...]

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

 a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;”

Nesse ínterim, foi possível, por meio da edição da Lei Geral de Telecomunicações, delinear uma separação de competências relativas aos serviços. Assim, o referido instrumento legal explicitou, em seu artigo 211, que “a outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens fica excluída da jurisdição da Agência, permanecendo no âmbito de competências do Poder Executivo, devendo a Agência elaborar e manter os respectivos planos de distribuição de canais, levando em conta, inclusive, os aspectos concernentes à evolução tecnológica”.

Pelo exposto, resta claro que cabe originariamente à Anatel apenas a manutenção dos planos de distribuição de canais de radiodifusão, materializados pelos Planos Básicos de cada modalidade de prestação do serviço.

Por se tratar de uma competência administrativa da União, entendeu-se que a outorga do direito de uso de radiofrequências e o licenciamento das estações de radiodifusão poderiam ser delegadas à administração indireta, no caso à Anatel, o que ocorreu pelo Acordo de Cooperação Técnica nº 02/2012, realizado entre a Agência e o então Ministério das Comunicações, respeitada as particularidades de cada modalidade do serviço.

Ao se avaliar esse cenário, identificou-se uma possível ineficiência do ponto de vista do processo de outorga e licenciamento de estações, uma vez que a outorga dos serviços de radiodifusão e atividades como a Aprovação de Local se mantêm no âmbito da administração direta, enquanto as atividades de gestão dos Planos Básicos, a autorização de uso de radiofrequências e o licenciamento de estações estão sendo realizadas pela Anatel. A ineficiência supracitada fica ainda mais evidente quando se comparam as similaridades entre algumas atividades como a Aprovação de Local e o Licenciamento de Estações, uma vez que o segundo engloba as ações realizadas no primeiro.

No que tange à análise internacional realizada pela Advisia, foi informado que a prática mais comum realizada pelos países com melhores níveis de desenvolvimento do setor apontar na direção de um órgão regulador responsável pelas atividades de autorização, licenciamento de estações e expedição de outorgas de radiofrequências.

Tendo em vista a existência de diversas variáveis relacionadas a questões orçamentárias e a disponibilidade de pessoal para consecução de atividades, no estudo relacionado à aplicabilidade dos cenários à realidade brasileira, limitou-se à análise das alternativas ligadas a qual órgão deve ser o responsável pelo licenciamento das estações de radiodifusão. A primeira alternativa foi a manutenção da situação de o regulador ser o responsável por tal atividade. Isso pode ser garantido simplesmente pela continuidade do Acordo de Cooperação Técnica vigente. A segunda alternativa definia que o Ministério setorial deveria realizar o licenciamento.

Pode-se enumerar como vantagens de se manter o regulador como responsável pelo licenciamento, o alinhamento e uniformização dos procedimentos relativos à radiodifusão com os procedimentos relativos aos demais tipos de estações licenciadas, bem como a centralização do processo de expedição de autorização de uso de radiofrequências, o que contribui para a coerência da gestão do espectro e da infraestrutura de rede disponível no país. Essa alternativa apresenta, entretanto, maior esforço interno da Anatel e o “fatiamento” do processo de gestão da radiodifusão.

Quanto à alternativa de o Ministério setorial ser o responsável pelo licenciamento, identificaram-se como pontos positivos a redução dos esforços despendidos pela Anatel na consecução dos processos e a promoção de coerência das atividades de licenciamento de estações e expedição de autorizações de radiofrequência relacionadas à radiodifusão com os demais parâmetros e fluxos utilizados pelo Ministério. Por seu turno, como pontos negativos da concentração de todo o conjunto de procedimentos na alçada da administração direta, aventa-se, em primeiro lugar, a dificuldade de alinhamento com as demais tarefas de licenciamento e outorga de competência da Anatel. Além disso, nota-se que, em decorrência da natureza do corpo técnico da Anatel, poderia se observar uma maior facilidade no desenvolvimento dos processos decorrentes da expertise acumulada pelo regulador.

Da análise das alternativas a Consultoria avaliou que que a alternativa “Regulador” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global. Portanto, segundo a Advisia, a alternativa “Regulador” é a mais recomendável para esse subaspecto. Nesse caso, em virtude de ser a prática vigente, não haveria necessidade de qualquer alteração legal ou normativa.

Esse entendimento também é o da equipe responsável pelo projeto, haja vista os ganhos em termos de celeridade trazidos ao setor de radiodifusão pelo Acordo de Cooperação Técnica firmado entre a Anatel e o então Ministério das Comunicações. Assim, propõe-se ao Conselho Diretor a manutenção da situação vigente consubstanciada no convênio realizado pelo instrumento colaborativo mencionado.

Vale salientar, contudo, que a ampliação do escopo do referido Acordo, com a possibilidade, por exemplo, de expedição das outorgas de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens pela Anatel não foi avaliada na análise multicritério realizada pela consultoria contratada. Ponderou-se que alterações nesse sentido apenas poderiam resultar de alteração de postura política do poder público central, tendo em vista as competências estabelecidas constitucionalmente.

Além disso, considerou-se a existência de relevantes questões orçamentárias e de recursos humanos disponíveis para a realização das tarefas necessárias ao adequado desempenho das atividades pela Anatel.

Assim, não obstante as evidentes conclusões no sentido de que a realização das atividades relacionadas à radiodifusão pelo mesmo ente responsável pela regulação dos serviços de telecomunicações geraria ganhos de escala e fomentaria o desejado dinamismo para o setor, há que se destacar que, para que fosse possível a absorção de tais atividades pela Agência, seria necessária a efetivação de reestruturação de pessoal disponível nos órgãos para o desempenho das tarefas, além de readequação orçamentária que garantisse o funcionamento apropriado, tanto dos serviços de telecomunicações quanto dos serviços de radiodifusão.

Nesse contexto, a Equipe de Projetos recomenda a manutenção da situação vigente quanto à repartição de competências para outorga de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens e para serviços de telecomunicações entre a Anatel e o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.

 

Aspecto estruturante "Licenciamento de estações"

 

Subaspecto "Exigências normativas"

 

O presente subaspecto buscou avaliar os impactos das exigências normativas documentais e procedimentais sobre o processo de licenciamento de estações, na mesma linha do que foi feito nos subaspectos correspondentes relativos aos aspectos “autorização de serviços” e “autorização para uso de radiofrequências”.

Neste caso, observe-se que as mesmas considerações já apresentadas neste Informe sobre a necessidade de simplificação, uniformização e desburocratização são também válidas para o licenciamento de estações.

A esse respeito, há que se destacar que a informatização dos procedimentos vem cada vez mais facilitando o licenciamento de estações, identificando-se que os problemas hoje enfrentados pelo setor concentram-se principalmente na dispersão das regras em múltiplos regulamentos de serviços – que muitas vezes adotam procedimentos sutilmente diferentes entre si – e na manutenção de exigências que hoje não trazem benefícios evidentes. Ressalte-se que o licenciamento, tal como ocorre hoje, foi definido nos regramentos gerais constantes dos regulamentos de cada serviço de telecomunicações.

A análise de impacto regulatório realizada com apoio da consultoria especializada contratada pela Anatel abordou, assim, duas alternativas: manutenção do atual arcabouço normativo ou racionalização das normas, com vistas à sua simplificação. Como resultado, observando-se os vários impactos positivos e negativos associados a cada alternativa, bem como o tratamento no cenário internacional, o qual prima pela simplicidade dos procedimentos, concluiu-se pela segunda alternativa.

Conforme relatado no item 3.8 desta peça, desde a reestruturação da Agência, ocorrida por meio da edição do Regimento Interno vigente, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, vêm sendo realizados estudos voltados à uniformização e simplificação das normas de licenciamento. O assunto já foi submetido a comentários dos servidores da Anatel em 2014, por meio da Consulta Interna nº 632/2014. Além disso, realizou-se uma sequência de debates com prestadoras de serviços de telecomunicações, exploradoras de satélites e associações, conforme as melhores práticas do processo de análise de impacto regulatório.

Nesse contexto, foi instaurado, em 2014, o processo nº 53500.003888/2014-71, em que se construiu a primeira versão de proposta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações (RGL). Tal proposta foi adaptada aos estudos realizados no âmbito do presente Projeto Estratégico, tendo sido o referido processo anexado aos presentes autos, o que culminou na minuta de Regulamento anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601005), a qual segue para consideração do Conselho Diretor.

 

Subaspecto "Aplicação"

 

Uma das principais questões que se coloca como desafio para a regulamentação de telecomunicações é a definição dos casos em que há efetivamente a necessidade de licenciamento de estações que compõem as redes de suporte utilizadas pelas prestadoras. No âmbito deste amplo tema insere-se o debate sobre o licenciamento de estações de telecomunicações que não fazem uso de radiofrequências.

O licenciamento de estações que não fazem uso de radiofrequências vem sendo realizado no Brasil desde antes da publicação da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), podendo sua origem ser explicado pelo interesse, à época da edição do Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962, de se expedir um certificado de licença para as centrais de comutação do serviço de telefonia fixa – hoje Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Nesse caso, o art. 36 do CBT previa a necessidade de licença para estações de telecomunicações em geral, conforme se transcreve abaixo:

Art. 36. O funcionamento das estações de telecomunicações fica subordinado a prévia licença, de que constarão as respectivas características, e que só será expedida depois de verificada a observância de todas as exigências legais.

A esse respeito, a LGT abordou o tema de forma distinta do CBT, estabelecendo como obrigatório apenas o licenciamento de estações transmissoras de radiocomunicações:

Art. 162. A operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação.

Observe-se que a tradição do licenciamento de alguns tipos de estações perdurou, chegando à atualidade com escopo maior: com o tempo, passou-se a licenciar também vários elementos de rede que não fazem uso de equipamentos emissores de radiofrequências, tais como DSLAMs (digital subscriber line access multiplexer), do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), na prática comparáveis com simples roteadores.

Essa abordagem revela um curioso panorama sobre a atuação da Agência: enquanto são licenciados os DSLAMs (repise-se, elementos que não emitem radiofrequências), dispensa-se o licenciamento de estações exclusivamente receptoras (que, da mesma forma, também não emitem radiofrequências) e de equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita (elementos que emitem radiofrequências, porém de forma muito limitada).

Nesse cenário, é importante destacar a razão fundamental para o licenciamento de estações: dar segurança à operação das redes de suporte à prestação de serviços de telecomunicações, de forma compatível e sem interferências prejudiciais.

Com esse fim, não há qualquer dúvida que elementos emissores de radiofrequências devem, via de regra, ser licenciados – e assim mesmo diz a Lei –, mas deve-se refletir até que ponto devem também ser licenciados elementos de rede que utilizam apenas meios confinados e não tem potencial de causar ou receber interferência prejudicial de outros sistemas.

O licenciamento de estações é um processo que demanda tempo e implica custos para a Anatel e as prestadoras de serviços de telecomunicações. Para algumas prestadoras de reduzidíssimo porte, pode representar até mesmo a inviabilidade da prestação. Assim, somente deveria ser empregado nas hipóteses em que há benefícios para a sociedade e nos casos em que a Lei o exigir, lembrando-se que, sem que haja potencial de interferência, a estação não demanda atuação da Agência, não havendo sentido em se falar em fiscalização de sua instalação e funcionamento.

Não se identificando benefícios técnicos relativos ao licenciamento de estações que não transmitem radiofrequências, entende-se que seria muito beneficial ao setor deixar de realizá-lo.

A base para o entendimento de que seria requerido o licenciamento de alguns tipos de estações que não fazem uso de radiofrequências vem de uma interpretação inadequada da tabela constante do Anexo I da Lei n° 5.070 (Lei do Fistel), de 7 de julho de 1966, que define as Taxas de Fiscalização de Instalação (TFI) para as estações de telecomunicações de todos os serviços (incluindo, por exemplo, estações de comutação do Serviço Telefônico Fixo Comutado, as quais não fazem uso de radiofrequências).

A esse respeito, vale comentar que, pelo fato de o citado Anexo incluir menção a estações que sabidamente não usam radiofrequências, há alguns entendimentos de que o licenciamento desses tipos de estações poderia ser necessário. Contudo, como visto, a LGT, alinhada aos diplomas legais de telecomunicações utilizados internacionalmente, exige apenas o licenciamento de estações transmissoras de radiocomunicações, deixando à faculdade do regulador o licenciamento de estações que não fazem uso de radiofrequências. Cumpre afirmar que nenhum país analisado no benchmark internacional licencia estações que não fazem uso de radiofrequências (SEI nº 0581426).

Neste caso, cumpre ressaltar que, se o regulador optar por exigir o licenciamento de alguns tipos de estações que não usam radiofrequências, os valores de TFI a serem recolhidos devem ser aqueles estabelecidos no Anexo I da Lei do FISTEL. Isso não significa que a mera existência da menção à estação no Anexo obrigue a ocorrência do fato gerador do tributo, qual seja, o licenciamento, aspecto que é tratado exclusivamente no âmbito do já mencionado art. 162 da LGT.

Com base nessas discussões, a Equipe do Projeto Estratégico Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento, com apoio da consultoria especializada contratada, identificou dois cenários possíveis: no primeiro, manter-se-ia o licenciamento de alguns tipos de estações que não fazem uso de radiofrequências; no segundo, o licenciamento desses tipos de estações deixaria de ocorrer, mantendo-se tão somente o cadastro das coordenadas geográficas e das características técnicas dessas estações para efeitos de registro ante a Agência.

Aplicando-se a metodologia de análise de impacto regulatório a ambas as alternativas, tem-se que a segunda em muito supera a primeira (vide relatório de AIR anexo). Além disso, foi ainda a postura observada no benchmark internacional realizado.

Além disso, a Equipe de Projetos encomendou à Superintendência de Administração e Finanças a realização de estudo de impacto da dispensa de licenciamento de estações em exame.  Em resposta, foi elaborado o Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), no qual a área financeira classificou a proposta de dispensa das estações que não utilizam radiocomunicação como "proposta de menor impacto". Vale citar:

3.51. Em  relação  à  TFI,  para  estimar  o  impacto  na  arrecadação  decorrente  da  medida utilizou-se  uma  média  dos  valores  gerados  nos  últimos  9  (nove)  anos.  Desde  já,  ressalta-se  que  a opção  por  adotar  um  valor  aproximado  desse  período  se  deve  à  variação  significativa  que  a arrecadação da taxa sofreu nos últimos anos, tornando as estimativas mais propensas a desacertos. Considerando esses fatores, é possível estimar um impacto de aproximadamente  R$  5,6  milhões (cinco milhões e seiscentos mil reais) por ano.
3.52. A  estimativa  relativa  à  TFF  é  de  mais  fácil  obtenção,  já  que  a  base  de  estações  do último ano representa, em geral, um quantitativo mínimo para os anos seguintes. Ainda que o STFC seja considerado um serviço em viés de baixa, o fato de a  TFI de 2015 ser a maior dos últimos 9 anos denota que a arrecadação de TFF nos próximos exercícios não será menor do que a de 2016, ano  base  para  esse  estudo.  Nesse  sentido,  o  impacto  na  arrecadação  da  TFF  incidente  sobre  as centrais de comutação do ST FC poderia ser estimado em pouco mais de R$ 40 milhões (quarenta milhões de reais).
3.53. Devem ainda ser levados em consideração os valores arrecadados de CFRP, que em 2016 ultrapassaram os R$ 6 milhões (seis milhões de reais), e o montante lançado de Condecine, que  pode  ter  alcançado  quantia  próxima  a R$ 15 milhões (quinze milhões de reais).  A  inclusão desses tributos no cálculo das desonerações se deve aos motivos já expostos nos itens I.3 e I.4.

A esse respeito, vale mencionar que os impactos financeiros de tal medida não se mostram significativos em relação à arrecadação total realizada pela Agência, sobretudo em decorrência dos ganhos potenciais em termos de desburocratização e eliminação de processos desnecessários advindos da proposta que ora se debate.

Consequentemente, como resultado das discussões e análises realizadas, propõe-se ao Conselho Diretor, em linha com a abordagem adotada pela LGT, que sejam objeto de licenciamento pela Anatel somente as estações transmissoras de radiofrequências, passando-se, nos demais casos, a efetuar apenas o registro dos dados das estações, para que a Agência continue a ter o pleno conhecimento das redes de telecomunicações existentes.

A fim de implementar essa alternativa foram propostos dispositivos específicos na minuta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações (RGL), anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601005).

 

Subaspecto "Abrangência"

 

A análise do benchmark realizado revela que, em nenhum dos países pesquisados, há expedição de licenças de estações para terminais de usuários, fixos ou móveis, independentemente de uso de radiofrequências.

Considerando que a arrecadação de receitas do setor pode ser baseada em outros elementos, tais como percentual sobre a receita da prestadora, mantendo-se integralmente os patamares atualmente arrecadados, a expedição de licenças para terminais de telecomunicações de usuários não se revela a opção mais razoável, na mesma linha em que não se licenciam os terminais de usuário do STFC.

Atualmente, no Brasil, além de cada terminal de usuário ser considerado uma estação de telecomunicações para fins de licenciamento, os equipamentos machine to machine – M2M – também são classificados como estações de telecomunicações e, consequentemente, licenciados, embora com redução fiscal. No contexto da internet das coisas, com previsões nas cifras de bilhões de equipamentos conectados em redes de quinta geração na próxima década, tal modelo tornar-se-á impraticável.

Na esfera internacional, espera-se que o número de dispositivos conectados à internet das coisas ultrapasse o número de aparelhos celulares ainda nesta década. Embora existam diversas previsões com relação ao número de equipamentos que estarão em operação nos próximos anos, as principais fabricantes preveem que, em 2020, serão 26 bilhões de equipamentos conectados ao redor do mundo.

Para que o Brasil possa usufruir da desejável expansão dos recursos tecnológicos relacionados à IOT prevista para a próxima década, é necessária a urgente reformulação do aparato legal que trata do tema, em especial com relação à obrigatoriedade de licenciamento desse tipo de equipamento.

Nesse sentido, vale comentar que, além dos custos administrativos advindos da complexidade do licenciamento de terminais móveis, tal procedimento acaba por desestimular o desenvolvimento de infraestrutura de redes e investimentos no setor, colaborando para um cenário de complexidade regulatória relacionadas a aspectos do processo questionados pelas prestadoras no âmbito da Anatel.

Não bastasse isso, o tema é motivo de debate nas cortes judiciais do país, especialmente em decorrência do relicenciamento dos terminais de usuários que se dá no momento da prorrogação de direitos de uso de radiofrequências. Tendo em vista não ser possível a identificação das radiofrequências utilizadas por cada terminal móvel,  convencionou-se relicenciar toda a base de terminais móveis da área de prestação correspondente a cada data de vencimento de qualquer uma das radiofrequências detidas pela prestadora. Ou seja, sempre que vence uma das radiofrequências da prestadora, é relicenciada toda a base de usuários daquela área de prestação, cobrando-se nova TFI integral sobre toda a base sempre que há algum vencimento.

Percebe-se que, hoje, a realidade é diferente daquela observada no momento em que se iniciou o procedimento de relicenciamento de toda a base de terminais móveis no momento das prorrogações. A quantidade de datas de vencimento diferentes, para cada prestadora, conduz à percepção de que devem ser encontradas formas mais otimizadas de se obter as desejáveis informações sobre a prestação dos serviços, em especial quanto número de usuários conectados, e se prosseguir com a arrecadação do setor de forma proporcional e adequada.

Além disso, há que se reconhecer que o ajuizamento de ações com o objetivo de contestar a cobrança gerada pelo relicenciamento, nem colaboram para um ambiente de estabilidade regulatória, nem promovem a boa gestão da arrecadação realizada, tendo em vista que, nos casos em que foram recolhidos, os valores permanecem à disposição do Poder Judiciário, tendo sido depositados em juízo.

Nesse ínterim vale esclarecer que os estudos realizados no Projeto não revelaram qualquer ilegalidade com relação aos procedimentos atualmente adotados. Muito pelo contrário, observa-se que o modus operandi da administração na condução da questão ora tratada dá-se na direção da estrita legalidade, de forma a se priorizar o cumprimento das regras atualmente estabelecidas quanto ao licenciamento de terminais de usuários. Assim, o que se busca com a investigação ora realizada é a modernização do aparato dos mecanismos de licenciamento com o objetivo de tornar o ambiente regulatório mais definido e mais livre, tornando mais propício o desenvolvimento do setor.

Sobre a questão da vinculação dos prazos de validade de direitos de uso de radiofrequências e dos prazos de validade de licença de estações, é importante mencionar que, neste mesmo relatório, no item 3.5.6, o assunto é tratado de forma detalhada, tendo sido apresentada proposta de solução específica para a questão.

Vale notar que a exigência de licenciamento para todas as estações transmissoras de telecomunicações (sem excepcionar terminais de usuários que fazem uso de radiofrequências) advém da própria LGT que, em seu artigo 162, estabeleceu que a operação desse tipo de estação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente. Não obstante o fato de os terminais de usuários não serem fiscalizados in loco, persevera a obrigatoriedade de licenciamento, em decorrência do mencionado dispositivo legal.

Dessa maneira, apesar de ser de implementação mais complexa, tendo em vista a necessidade de alteração legislativa, observa-se que a adoção de outros meios arrecadatórios que não sejam atrelados a licenciamento de terminais de usuários mostrar-se-ia mais racional, efetiva e segura, além de possibilitar a otimização de esforços da Agência ao focar o licenciamento somente em estações efetivamente passíveis de fiscalização e cujo controle é estritamente necessário.

Vale ressaltar que, mesmo considerando a complexidade de implementação, o cenário de dispensa de licenciamento de terminais móveis e adoção de outros métodos arrecadatórios atingiu a maior pontuação na análise multicritério do AIR, mostrando-se a alternativa mais recomendável.

A Equipe de Projeto requereu auxílio à Superintendência de Administração e Finanças para elaboração de estudo de impacto financeiro de hipotética dispensa de licenciamento de terminais móveis de usuários e de criação de mecanismos compensatórios de arrecadação.

A pesquisa elaborada pela SAF encontra-se consubstanciada no Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641). Na Seção 1 da referida peça, constam detalhadamente os impactos na arrecadação decorrentes da adoção da medida e as consequências da implementação. Na Seção 3 do Informe, foram traçadas hipóteses de compensação da diminuição de arrecadação, a saber, (i) a criação de uma nova contribuição de intervenção no domínio econômico, (ii) o aumento da alíquota da CIDE-FUST, ou (iii) a criação de uma única contribuição para financiar o setor, nos termos ali expostos.

Conforme consta do estudo realizado, cada uma das alternativas possui benefícios potenciais e riscos inerentes. A criação de uma única contribuição, com extinção das existentes atualmente, com múltiplas destinações que se prestem a recompor todos os fundos e valores designados aos órgãos destinatários parece ser uma interessante solução para a celeuma.

Interessante notar que, na composição da alíquota, devem ser utilizados mecanismos para se manter a proporcionalidade dos valores que determinados grupos de contribuintes recolhem atualmente, como no caso de pequenas prestadoras, a exemplo do instrumento de progressividade na alíquota indicado no 3.62 da peça.

Assim, recomenda-se ao Conselho Diretor propor ao Poder Executivo a edição de projeto de lei em que se adeque o art. 162 da LGT e o Anexo I da Lei do Fistel ao cenário proposto.

Uma minuta da proposta de alteração se encontra anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601553). Caso o Conselho Diretor decida ser conveniente o encaminhamento de propostas de alteração legislativa no sentido de se dispensar o licenciamento dos terminais de usuários e de criação de nova contribuição, ou de aumento de alíquota de contribuição existente, e após a manifestação da Procuradoria Federal Especializada sobre o tema, recomenda-se a criação de grupo de trabalho para elaboração adequada da solução tributária e da alíquota aplicável.

De todo modo, caso o Conselho não entenda conveniente a proposta em tela, elaborou-se minuta alternativa de projeto de lei em que não se altera a forma de arrecadação hoje estabelecida - ou seja, mantém-se o licenciamento dos terminais de usuário atuais -, porém dispensa o licenciamento de estações de sistemas de comunicação máquina-a-máquina, a fim de se evitar a problematização desse tema no futuro.

Entende-se que essa proposta não enfrenta dificuldades práticas, uma vez que esse tipo de estação ainda não representa receitas significativas para o FISTEL, conforme indicado no item II.1 do Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), de forma que a hipótese foi classificada pela SAF como  "proposta de menor impacto".

Apesar de não representar grandes impactos para o setor na atualidade, tal medida é de extrema relevância para o desenvolvimento adequado das comunicações máquina a máquina no país e para o fomento das telecomunicações da próxima geração.

Assim, tendo em vista as previsões de crescimento acentuado do uso de equipamentos M2M na esfera internacional na próxima década, recomenda-se de maneira veemente que se dispense, no presente, o licenciamento de tais terminais, antes que a situação alcance patamares insustentáveis e prejudiciais ao desenvolvimento do setor de telecomunicações brasileiro.

Nessa esteira, segue em anexo a este Informe proposta de alteração legislativa (Minuta SEI nº 0601759) com vistas a dispensar o licenciamento de estações de comunicação máquina a máquina.

 

Subaspecto "Procedimento para compartilhamento"

 

No âmbito da implantação de redes de telecomunicações, um dos temas que vem ganhando maior relevância é o compartilhamento de infraestruturas ativas. A esse respeito, não é incomum nos depararmos com estações de telecomunicações que servem a mais de uma prestadora, assim como com estações de telecomunicações que viabilizam a prestação de mais de um serviço.

No primeiro caso, a Agência vem analisando com cada vez mais frequência acordos de compartilhamento entre grandes prestadoras que tem como finalidade reduzir custos de implantação e manutenção de redes, possibilitando operações mais eficientes, bem como ampliar a cobertura dessas mesmas redes.

No segundo caso, observa-se há algum tempo que a evolução tecnológica permitiu às prestadoras utilizarem os mesmos equipamentos e elementos de rede que caracterizam uma única estação para a prestação de diversos serviços de telecomunicações, a exemplo da oferta de STFC, SCM e SeAC.

Em ambas as situações, contudo, a Anatel vem exigindo que a mesma estação de telecomunicações seja licenciada várias vezes. Sempre que uma estação é utilizada por mais de uma prestadora ou para mais de um serviço, expede-se licença específica. Para cada licença incide nova taxa de fiscalização de instalação e, anualmente, taxas de fiscalização de funcionamento.

Essa questão vem sendo objeto de comentários da sociedade, destacando-se, a título meramente exemplificativo, o texto de uma contribuição de cunho geral recebida à Consulta Pública nº 16/2012, referente à proposta de Regulamento de Alterações Técnicas e Administrativas em Estações de Telecomunicações para Fins de Licenciamento (Processo nº 53500.020037/2010):

ID da Contribuição: 60185

Autor da Contribuição: FARHAD ARDJOMAND

“(...)

c) Necessidade de licenciamento simultâneo de canalização de rádio para diversos serviços Recentemente, em atividades fiscalizatórias no âmbito desta Prestadora, alguns agentes de fiscalização da Anatel manifestaram entendimento de que links terrestres de rádio deviam ser licenciados simultaneamente sob as autorizações do STFC e do SCM, caso esses links fossem utilizados para a prestação de ambos os serviços. Esta condição seria decorrente do tráfego simultâneo de voz e dados pela mesma canalização, o que de fato é tecnicamente possível em princípio. Entretanto, a prestação simultânea de diversos serviços de telecomunicações pela mesma canalização é um fato recente decorrente da convergência tecnológica, sem a devida previsão na regulamentação em vigência. Como a utilização de um canal de link terrestre de rádio já gera a obrigação de pagamento de taxas de fiscalização (TFI) sob a autorização do STFC, que por sinal são as mais altas quando comparado com os demais serviços regulados por essa Agência, a obrigatoriedade de ter que se pagar TFI sob a autorização do SCM pelo mesmo fato gerador (uso de canal de link terrestre de rádio), caracterizaria uma bi-tributação. No sentido de se evitar um pagamento em duplicidade de TFI pelo mesmo fato gerador, entende a GVT que essa Agência deve explicitar na regulamentação pertinente, a não obrigatoriedade do licenciamento simultâneo de canalização de rádio para diversos serviços.”

Outro exemplo relevante pode ser extraído de contribuição à Consulta Pública nº 14/2014, referente à proposta de Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências e de alteração do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (Processo nº 53500.000680/2008), conforme texto abaixo:

ID da Contribuição: 71900

Autor da Contribuição: TELEFÔNICA / VIVO

“(...) vi) Revisão da obrigatoriedade de licenciamento (FISTEL) de uma mesma estação (com as mesmas características técnicas) para diversos serviços distintos prestados por uma mesma operadora e também de simplificação de uma maneira geral do processo de licenciamento de estações; Embora este seja um tópico não diretamente relacionado a esta Consulta Pública, é fundamental o avanço na simplificação e desoneração do licenciamento de estações, conforme o próprio Ministério das Comunicações chegou a apontar à época da assinatura dos Termos de Autorização do 4G 2.5 GHz. Atualmente, uma mesma estação, caso seja utilizada para prestar diversos serviços de telecomunicações distintos (como SMP, STFC e / ou SCM), ainda que com a mesma característica técnica, requer o licenciamento para cada serviço individualmente, o que aumenta a burocracia e, principalmente os custos relacionados à prestação do serviço. O que se reforça é o pedido de revisão desta regra de forma que estações de uma mesma prestadora utilizadas para diversos serviços sejam passíveis de um único licenciamento, assim como as estações compartilhadas por diversas operadoras, mas que tenham o mesmo endereço de instalação. (...)”

Sobre o mérito do tema, a LGT, no § 2º de seu art. 60, define estação de telecomunicações como “o conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicação, seus acessórios e periféricos, e, quando for o caso, as instalações que os abrigam e complementam, inclusive terminais portáteis.” Dessa definição, observe-se que não há menção a prestadora ou serviço, uma vez que esses elementos são irrelevantes para o escopo da definição.

É nesse cenário, em que o compartilhamento de estações de telecomunicações é ao mesmo tempo uma realidade inevitável trazida pela tecnologia, grande motora da convergência, e uma necessidade prática das prestadoras, que precisam tornar suas operações mais eficientes, que o tema foi objeto de análise pela equipe do presente projeto estratégico, com vistas a se avaliar qual a melhor alternativa para alcançar o objetivo de aprimorar o processo de licenciamento de estações compartilhadas, em linha com os princípios da eficiência e da razoabilidade.

Dessa feita, com apoio da consultoria especializada contratada, avaliaram-se dois cenários possíveis: manter o sistema atual de multilicenciamento da estação ou licenciá-la uma única vez. Como resultado da avaliação, descrita no Relatório de AIR anexo a este Informe, verificou-se que a segunda opção é aquela recomendável, pelo seu extenso impacto positivo para o setor como um todo.

Faz-se oportuno comentar que, no âmbito internacional, em todos os países objeto do benchmark (SEI nº 0581292) realizado identificou-se que o licenciamento das estações de telecomunicações ocorre por “site”, sendo efetuado por apenas uma prestadora dentre aquelas que fazem uso da estação. Além disso, em nenhum caso foi observada a expedição de mais de uma licença, mesmo quando a estação envolvia a prestação de mais de uma modalidade de serviço.

Para implementação dessa alternativa, entende-se desnecessária a realização de qualquer alteração legislativa, uma vez que, conforme mencionado anteriormente, a definição de estação contida na LGT já se encontra na linha proposta, equiparando-se com os tratamentos conferidos pelos mais modernos instrumentos regulatórios editados por países com alto grau de desenvolvimento.

Consequentemente, pode-se viabilizar a nova abordagem por meio de dispositivos regulamentares, conforme proposta constante da minuta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações (RGL), anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601005).

A proposta, em linhas gerais, permite a realização de licenciamento único, tanto em casos de compartilhamento de estações por mais de uma prestadora, quanto em hipótese de prestação de mais de um serviço de telecomunicações por meio da utilização de uma mesma estação. 

 

Subaspecto "Prazo de duração"

 

A Lei Geral de Telecomunicações, ao estabelecer, em seu art. 162, que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia, não dispõe sobre alguns aspectos práticos dessa licença, como, por exemplo, a conveniência ou mesmo a eventual necessidade de se estabelecer um prazo de validade para o referido certificado, deixando esse grau de detalhamento aos cuidados da regulamentação:

Art. 162. A operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação.

Por sua vez, a regulamentação da Anatel só trata expressamente essa questão para estações terrenas, conforme item 9 da Norma para o Licenciamento de Estações Terrenas, aprovada pela Resolução nº 593, de 7 de junho de 2012:

9. Da Validade da Licença da Estação Terrena

9.1 As licenças para funcionamento de estações terrenas serão emitidas pelo prazo máximo de 15 anos, prorrogável por igual período.

9.2 A extinção da outorga do serviço de telecomunicações implica a extinção das licenças das estações vinculadas a essa outorga.

Em relação aos demais tipos de estações de telecomunicações, há que se observar que, até o presente momento, a Anatel vem usualmente adotando a linha de estabelecer prazo de validade determinado para as licenças de funcionamento de estações, associando esse prazo à vigência das concessões, no caso de serviços prestados no regime público, ou à validade da autorização de uso de radiofrequências, no caso de serviços privados, limitada, nesta hipótese, a 15 anos.

Vale observar que, usualmente, as estações de telecomunicações operam em mais de uma subfaixa de radiofrequência. Nesses casos, nota-se a ocorrência de sucessivos relicenciamentos da estação, com nova cobrança de TFI, sempre que se dá o vencimento da vigência de uma das autorizações de uso de radiofrequência.

Embora esse prazo de validade das licenças associado ao das concessões de serviço ou autorizações de uso de radiofrequências tenha se mostrado razoável, no sentido em que estabeleceu uma relação lógica entre a permanência da operação da estação e os demais elementos fundamentais aos quais essa estação se vincula, há uma questão mais ampla que deve ser discutida: se há, de fato, necessidade para a fixação de um prazo de validade máximo determinado para as licenças das estações, tendo em vista que o estabelecimento de tal prazo impõe, em alguns casos, maiores custos e burocracia para o licenciamento.

Essa questão foi objeto de avaliação aprofundada, suportada por análise de impacto regulatório realizada pela consultoria contratada pela Anatel (vide relatório anexo a este Informe). Nesse caso, duas alternativas foram estudadas: o estabelecimento de um prazo fixo para as licenças, balizado pelo prazo da autorização de uso de radiofrequências que a estação utilizar; ou o não estabelecimento de prazo determinado para as licenças, nos moldes do que ocorre em uma autorização de serviço, vinculando a manutenção de sua validade à permanência das condições necessárias à operação da estação.

Conforme se pode observar das conclusões da AIR, a segunda alternativa é aquela que traz mais vantagens às partes interessadas. No âmbito dessa alternativa, eliminar-se-ia do certificado de licença para funcionamento da estação a data de validade limite. Assim, a licença passaria a viger por prazo indeterminado, extinguindo-se por ocasião da perda dos requisitos básicos para sua manutenção, como a perda da concessão, permissão ou autorização do serviço de telecomunicações ou da autorização de uso de radiofrequências.

Como consequência dessa abordagem, deixaria de haver a figura da renovação das licenças de funcionamento das estações, o que leva à consolidação de um cenário no qual, ao se chegar ao fim do prazo de vigência de uma concessão ou de uma autorização de uso de radiofrequências e esse prazo for prorrogado pela Anatel, nenhuma ação adicional é requerida, tanto da parte da Agência, quanto das prestadoras de serviços de telecomunicações.

A esse respeito, o resultado mais direto para a Agência é a economia processual, que efetivamente se traduz na racionalização do tempo despendido com o processamento das solicitações de outorga e licenciamento. Inexistiriam, também, as atuais dificuldades relacionadas à situação de vinculação da validade da licença da estação à validade de várias autorizações de radiofrequências, outorgadas à prestadora em datas diferentes.

Do ponto de vista das prestadoras de serviços de telecomunicações, além de reduzirem o volume de documentos enviados à Anatel, também deixam de arcar com o pagamento da TFI que se cobra no momento da renovação da licença. Permanece, em qualquer caso, a necessidade de pagamento de TFI no momento da expedição da licença e quando houver alterações das características técnicas da estação após seu licenciamento, bem como a exigibilidade anual da TFF, que tem por propósito cobrir os custos relacionados à fiscalização do funcionamento da estação.

Por fim, essa alternativa também implica maior segurança jurídica para o processo de licenciamento, em função da expressa previsão regulamentar, identificando-se mínima necessidade de adaptação dos atuais procedimentos administrativos. Pode haver, contudo, necessidade de alteração nos sistemas eletrônicos utilizados pela Agência para a realização do processo de licenciamento, de modo que esse sistema controle se os requisitos para a manutenção da licença (concessão, permissão ou autorização do serviço de telecomunicações e autorização de uso de radiofrequências) permanecem válidos.

A alternativa sugerida seria inicialmente operacionalizada com a inclusão de disposição na regulamentação indicando claramente que a licença para funcionamento de estação tem prazo de validade indeterminado e permanece vigente enquanto a detentora da estação possuir a pertinente concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações, bem como a autorização de uso de radiofrequências vigente, quando for o caso. Tal proposta encontra-se tratada no âmbito da minuta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações, anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601005).

Em seguida, o sistema eletrônico utilizado para fins de licenciamento de estações deve ser ajustado, de modo que não conste(m) da licença emitida o(s) prazo(s) de validade da concessão ou da autorização de uso de radiofrequências e, ao mesmo tempo, que esse sistema identifique as estações que não possuem mais os requisitos básicos para que suas licenças permaneçam vigentes.

É importante acrescentar, por fim, que a adoção do modelo proposto, a ser implementado por meio da aprovação da minuta de Regulamento Geral de Licenciamento de Estações em anexo (Minuta SEI nº 0601005), promoveria a minimização dos efeitos indesejados relacionados ao licenciamento de terminais de usuários relatados no subaspecto “Abrangência”, tratado no item 3.5.4 deste Informe, na medida em que solucionaria, para o futuro, o deslinde relativo ao relicenciamento no momento da prorrogação de direitos de uso de radiofrequência associados ao SMP.

Nesse sentido, importante mencionar que os estudos realizados não evidenciaram  ilegalidade ou inadequação dos procedimentos adotados até a presente data no momento dos vencimentos dos direitos de uso em questão. Contudo, a investigação levou a concluir pela recomendação de se alterar os procedimentos adotados com vistas a gerar eficiência e ambiente de segurança regulatória para o setor.

Para concluir, vale transcrever o que consta do Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), elaborado pela Superintendência de Administração e Finanças a pedido da Equipe de Projeto sobre os impactos financeiros da presente proposta:

Outra proposta que foi endereçada pela Equipe de Projeto é a dispensa da obtenção de nova licença para a estação nos casos de renovação da autorização em virtude do transcurso do prazo. Note-se que estimar os impactos na arrecadação nesse caso é virtualmente impossível, uma vez que não é factível inferir qual prestadora solicitará referida renovação, embora se possa prever qual o montante que será gerado caso haja renovação de toda a base – o que não gera uma estimativa de perda confiável.

De qualquer forma, existem informações sobre os valores que já foram lançados a título de TFI com base nessa hipótese de incidência: R$ 4.155.294.669,52 (quatro bilhões, cento e cinquenta e cinco milhões, duzentos e noventa e quatro mil seiscentos e sessenta e nove reais e cinquenta e dois centavos).

Também se tem conhecimento de que a integralidade desses créditos se encontra atualmente sob discussão judicial, esfera na qual as prestadoras obtiveram o direito de depositar os valores cobrados. Dessa forma, a Agência ainda não recolheu efetivamente nenhuma quantia a título de TFI nos casos de renovação de licença. Isso deve ser considerado como um fator que reduz as chances de recebimento desses recursos e que pode tornar sem cobertura os custos associados à sua cobrança, notadamente maiores quando efetivados por meio de medidas judiciais – que, aliás, podem gerar custos de sucumbência elevados. Portanto, do ponto de vista da arrecadação, a cobrança nesses moldes não se coaduna com uma política tributária sustentável.

Dessa forma, os eventuais impactos na arrecadação decorrentes da proposta de dispensar a renovação da licença não podem ser considerados da mesma forma que a desoneração decorrente da dispensa de licenciamento das estações móveis e M2M. O impacto na arrecadação não é imediato, não é quantificável e está vinculado a fatores externos (decisões judiciais) sobre os quais a Agência não exerce pleno controle.

 

Outras considerações sobre o aspecto estruturante “Licenciamento de estações”

 

Durante a análise dos demais sub-aspectos relativos ao licenciamento de estações, observou-se que constam da legislação algumas disposições anacrônicas que não se coadunam com a realidade de convergência entre os serviços de telecomunicações.

Entre elas, há que se conferir destaque à Tabela de Valores da Taxa de Fiscalização da Instalação por Estação, constante do Anexo I da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966, que cria o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e dá outras providências (Lei do FISTEL). A referida Tabela indica expressamente todos os serviços de telecomunicações e, para cada um deles, apresenta o valor a ser cobrado pelo licenciamento das estações correspondentes.

O problema dessa abordagem é que ela mantém previsão em lei de uma classificação de serviços que não mais existe, levando em consideração que grande parte dos serviços de telecomunicações listados já não é autorizada, uma vez que foram substituídos por outros serviços de cunho convergente. Consequentemente, a Tabela vigente tornou-se tão somente uma fonte de incertezas para a Anatel e o setor, tendo gerado pelo menos um problema prático por ocasião da tentativa de convergência de serviços de interesse restrito no âmbito do Serviço Limitado Privado - SLP.

Em 2013, com a edição da Resolução nº 617, buscou-se convergir vários dos serviços presentes na atual Tabela do FISTEL para o SLP, atentando-se para o fato de que a alteração da classificação dos serviços e sua definição são de competência da Anatel na consecução das atribuições estabelecidas pelo artigo 19 da LGT. Nesse sentido, tais serviços deixariam de existir, não mais se aplicando, por consequência, os valores de TFI presentes na Tabela para as estações de telecomunicações desses serviços; as estações que se encontravam licenciadas associadas aos serviços substituídos seriam agora estações do SLP, aplicando-se a TFI desse serviço.

Contudo, não foi o que ocorreu. Entendeu-se que mesmo com a aglutinação de serviços na mesma modalidade, deveria permanecer a cobrança dos valores correspondentes aos serviços originais, pois a mudança foi vista como uma “redução de tributos”. Nesse sentido, mantida essa lógica, a classificação existente na Tabela do FISTEL obstaculariza a efetiva otimização da classificação de serviços pela Anatel, tendo em vista que, na prática, para fins de licenciamento e tributação, as categorias da tabela continuariam a ser seguidas, independente da evolução regulatória e tecnológica das modalidades de serviços.

Dessa forma, a reformulação das classificações existentes com vistas a acompanhar os avanços tecnológicos e as novas formas de prestação dos serviços decorrentes da convergência estaria prejudicada. No intuito de reduzir os efeitos da estaticidade das possibilidades de otimização das classificações debateu-se que a solução mais eficaz passa pela alteração da própria Tabela.

Assim, cabe sugerir ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de propor, ao Poder Executivo, a edição de projeto de lei adequando o Anexo I da Lei do FISTEL à realidade de convergência de serviços de telecomunicações.

Nesse sentido, a ideia seria suprimir da tabela de valores da taxa de fiscalização da instalação por estação todas as referências a modalidades de serviços de telecomunicações específicas, substituindo-as por apenas duas: estações de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e estações de serviços de telecomunicações de interesse restrito. Neste caso, os valores “dominantes” da tabela (ou seja, aqueles que aplicáveis a mais de 98% das estações transmissoras de radiocomunicações, como o montante de R$ 26,83 para terminais, R$ 1.340,80 para estações base de serviços de interesse coletivo e R$ 134,08 para estações base de serviços de interesse restrito) seriam mantidos, a fim de que não se tenha impacto relevante nas previsões de arrecadação. Vale esclarecer que não foi feita avaliação detalhada no que se refere aos menos de 2% restantes, os quais poderão envolver tanto uma ligeira redução de arrecadação, quanto a sua inteira manutenção. Ademais, não haveria alteração em relação a serviços de radiodifusão. Uma minuta da proposta de alteração da tabela se encontra anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601760).

Há que se destacar que essa proposta traz como externalidade positiva a mitigação de interpretações duvidosas sobre a Tabela constante do Anexo I da Lei do FISTEL, o que contribui para a abordagem referente ao licenciamento de estações, embora não seja requisito para a implementação das alternativas avaliadas nos itens anteriores.

 

Aspecto estruturante "Numeração"

 

Subaspecto "Responsável pela operacionalização"

 

A Lei Geral de Telecomunicações trata o tema de numeração artigo 151, ao estabelecer:

Art. 151. A Agência disporá sobre os planos de numeração dos serviços, assegurando sua administração de forma não discriminatória e em estímulo à competição, garantindo o atendimento aos compromissos internacionais.

Parágrafo único. A Agência disporá sobre as circunstâncias e as condições em que a prestadora de serviço de telecomunicações cujo usuário transferir-se para outra prestadora será obrigada a, sem ônus, interceptar as ligações dirigidas ao antigo código de acesso do usuário e informar o seu novo código.

Como se vê, são de competência da Anatel tanto o plano de numeração dos serviços, quanto a administração desse recurso. Assim, em 30 de dezembro de 1998, a Agência editou o Regulamento de Numeração, aprovado pela Resolução nº 83 e o Regulamento de Administração de Recursos de Numeração, aprovado pela Resolução nº 84. A Agência publicou, ainda, regulamentos de numeração específicos para o Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, para o Serviço Móvel Pessoal – SMP e para o Serviço Móvel Especializado – SME. Além disso, expediu o Regulamento do Preço Público Relativo à Administração dos Recursos de Numeração, aprovado pela Resolução nº 451/2006.

Uma das mais importantes vertentes da administração dos recursos de numeração é o gerenciamento da Portabilidade de Código de Acesso ou Portabilidade Numérica. A portabilidade é definida pelo regulamento de numeração como a “facilidade de rede que possibilita a assinante de serviço de telecomunicações manter o Código de Acesso a ele designado, independentemente de prestadora de serviço de telecomunicações ou de área de prestação do serviço”. A materialização do instituto da portabilidade se deu com a expedição do Regulamento Geral de Portabilidade – RGP, aprovado pela Resolução nº 460, de 19 de março de 2007, se aplicando, então, aos serviços de interesse coletivo constantes dos planos de numeração.

O modelo escolhido pela Anatel para a gestão da portabilidade foi o modelo centralizado, onde a Base de Dados é gerida por uma Entidade Administradora externa, contratada pelas prestadoras de STFC e SMP e mantida pelas prestadoras envolvidas nas operações. Nesse modelo a Anatel, como poder concedente, tem total liberdade para realizar auditorias sobre o processo de portabilidade e intervir nesses processos, buscando garantir sua continuidade e eficácia. A partir da análise da gestão dessa atividade ao longo dos anos, pode-se dizer que se trata de um modelo de sucesso, uma vez que nunca se vislumbrou externalidades negativas que pudessem colocar em risco a prestação dos serviços.

Por outro lado, as demais atividades relacionadas à administração do recurso de numeração continuam sendo geridas pela Anatel, sofrendo, portanto, as limitações enfrentadas pela Agência no que diz respeito aos recursos financeiros, de pessoal e de TI.

Nessa toada, identificou-se, no âmbito do projeto, que não há necessidade de se despender recursos do órgão regulador para tarefas que poderiam ser executadas por entidades parceiras, de forma mais eficiente, sem prejuízo para o controle regulatório e reduzindo os custos para a administração pública. Assim, foram estudadas, com apoio da consultoria Advisia, as alternativas para a gestão sistêmica dos recursos de numeração no âmbito internacional, onde se identificou que nos EUA, por exemplo, o regulador se apoia no uso de uma entidade terceira específica para gerir os recursos de numeração.

Por conseguinte, foram analisadas duas alternativas no escopo do projeto: o gerenciamento da numeração realizado pela própria Agência ou por órgão externo autorizado como, por exemplo, a ABR, que atualmente é responsável pela portabilidade numérica entre prestadoras.

Em relação à primeira opção, verificou-se que o impacto positivo reside na ausência de exigência de etapas de controle e auditoria adicionais. Entretanto, ela apresenta custos relevantes do ponto de vista de sistemas de informação robustos e equipe dedicada, especialmente quando se considera a agilidade necessária para se manter o sistema permanentemente atualizado e de acordo com a evolução de mercado. Nesse sentido, observou-se que a operacionalização deficiente da numeração pode trazer danos aos usuários dos serviços e à própria atividade regulatória da Agência.

Já a segunda opção revela como pontos positivos a redução da necessidade de recursos da Agência, de forma a liberar sua capacidade para tarefas mais relevantes do ponto de vista estratégico. Além disso, tal cenário deverá proporcionar agilidade da gestão do recurso escasso, beneficiando as prestadoras e usuários que fazem uso de tal instrumento. Da experiência obtida com a ABR, pode-se concluir que há ganhos importantes para atividade de numeração quando a sua operacionalização é realizada por entidade com foco especifico na sua consecução.

A análise de impacto regulatório realizada identificou que a alternativa “Órgão externo autorizado” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, sendo, portanto, a alternativa mais recomendável para esse subaspecto. A esse respeito, entende a equipe de projeto que a opção de se escolher uma Entidade Administradora externa para gerir a administração sistêmica dos recursos de numeração, tal como já tem sido feito com a portabilidade, é a opção mais sensata, dado o caso de sucesso deste último.

Há que se destacar, contudo, que este tema vem sendo estudado com maior profundidade pela equipe do Projeto de Reavaliação da Regulamentação de Numeração de Redes de Telecomunicações, item 27 da Agenda Regulatória 2015-2016 da Anatel, no âmbito do qual está sendo formulada AIR mais específica, bem como proposta de alteração regulamentar.

Sugere-se, portanto, que a decisão sobre a presente questão seja tomada pelo Conselho Diretor quando da deliberação daquele projeto, levando em consideração as informações ora providas.

 

Subaspecto "Serviços vinculados"

 

Em relação aos recursos de numeração, a LGT estabelece, em seu art. 151, que “a Agência disporá sobre os planos de numeração dos serviços, assegurando sua administração de forma não discriminatória e em estímulo à competição (...)”.

A Resolução nº 83, de 30 de dezembro de 1998, estabelece que é dever da Agência, na organização dos Recursos de Numeração, dentre outros, “criar condições para que o desenvolvimento e disponibilidade de Recursos de Numeração sejam harmônicos com o desenvolvimento dos serviços de telecomunicações no País”.

Atualmente, o modelo que prevê o uso de recursos de numeração está vinculado somente aos serviços reconhecidamente de voz, ou seja, ao Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), ao Serviço Móvel Pessoal (SMP), ao Serviço Móvel Especializado (SME) e ao Serviço Móvel Global por Satélite (SMGS), embora a este último nunca tenham sido outorgados recursos de numeração, por ausência de regulamentação específica. Caso uma prestadora de Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) queira usar sua infraestrutura de comunicação de dados para prestar serviços de Voz sobre IP (VoIP) necessita, obrigatoriamente, obter uma outorga de STFC para tal. A própria definição da prestação do SCM trazida pela Resolução nº 614/2013 proíbe a oferta de serviço com as características do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral, em especial o encaminhamento de tráfego telefônico por meio da rede de SCM simultaneamente originado e terminado nas redes do STFC.

Nesse cenário, note-se que a infraestrutura de telecomunicações do país, já há algum tempo, vem passando por uma transição tecnológica na medida em que redes de circuitos comutados vêm perdendo espaço para redes de serviços baseadas em protocolo IP. Essa transição traz para o mercado novas formas de comunicação inovadoras e serviços avançados que os consumidores vêm cada vez mais utilizando. As ações regulatórias da Agência devem ser direcionadas de forma não só a acompanhar, mas também incentivar tais evoluções, de forma a trazer impactos positivos tanto para a indústria quanto para os consumidores.

Tendo em vista a crescente substituição dos serviços de voz por serviços de dados e a convergência dos serviços em si, considerando, ainda, o advento do uso de aplicações OTT, e uma evidente transição das redes para o universo IP (a começar pelo próprio padrão de comunicações móveis 4G, mas especialmente no 5G), o modelo atual que prevê o uso desses recursos somente pelos serviços reconhecidamente de voz não é mais adequado. A obrigatoriedade de se obter uma autorização de STFC ou SMP para ofertar estes tipos de serviço gera custos extras e complexidade desnecessária. Com o desenvolvimento do setor, mostra-se adequada, e talvez mais do que isso, necessária, a atribuição de recursos de numeração também para serviços de dados.

Internacionalmente, podemos citar o exemplo dos Estados Unidos, onde já se vem ampliando as políticas de numeração para os serviços baseados em redes IP, como pode ser verificado em publicação recente da FCC (Federal Communications Commission - https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-15-70A1_Rcd.pdf), órgão regulador americano. Naquele país, foi estabelecido um processo para que provedores interconectados de VoIP possam obter números do Plano de Numeração Norte Americano (NANP - North American Numbering Plan) diretamente das Administrações de Numeração, ao invés de, como já acontecia, de entidades intermediárias. Essa ação, segundo o mencionado relatório da FCC, ajuda a promover o desenvolvimento de novas tecnologias e serviços de comunicação, trazendo benefícios tanto para consumidores quanto para provedores, além de facilitar e ampliar a atuação do órgão regulador sobre esses serviços. O fornecimento destes recursos traz ainda a obrigatoriedade de interconexão e portabilidade, como nos tradicionais serviços de voz.

Assim, o objetivo deste subaspecto é analisar os impactos positivos e negativos relacionados à expansão do uso de recursos de numeração para um rol mais amplo de serviços, mais especificamente serviços de comunicação de dados.

Nesse cenário, é interessante notar que o Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, já prevê e expressamente a possibilidade de utilização de recursos de numeração, embora tal faculdade nunca tenha sido implementada. Vale citar:

Art. 5º A utilização de recursos de numeração pelas redes de suporte à prestação do SCM é regida pelo Regulamento de Numeração, aprovado pela Resolução nº 83, de 30 de dezembro de 1998, e pelo Plano de Numeração do SCM.

As discussões relativas a este projeto levantaram as seguintes alternativas de atuação regulatória: manter a situação atual, com a destinação dos recursos de numeração apenas aos serviços de telecomunicações de voz tradicionais (STFC, SMP, SME), ou expandir a destinação dos recursos de numeração a todos os serviços de telecomunicações passíveis de usá-los (SCM, SMGS). Submetidas ambas as alternativas à avaliação multicritérios, observou-se que a segunda supera a primeira, sendo a recomendada pela consultoria especializada contratada pela Anatel para, entre outras atividades, apoiar o desenvolvimento do presente projeto.

A esse respeito, a não implementação da expansão da atribuição de recursos de numeração a outros serviços significaria um menor alinhamento com a atual convergência dos serviços de telecomunicação, impactando negativamente as prestadoras de serviços de dados e também aplicativos que dependem desse recurso. Isso poderia ocasionar impacto no desenvolvimento tecnológico do setor no Brasil ao barrar o uso desse recurso para um serviço de grande abrangência e importância atualmente. Assim, é imperioso reconhecer que a destinação de recursos de numeração a serviços de comunicação de dados pode significar uma redução da barreira à inovação tecnológica e entrada de novos competidores. Ademais, não há barreira legal que impeça essa atribuição, havendo inclusive previsão regulamentar para tal.

Com isso, em linha com a sugestão da consultoria, conclui-se que a alternativa de atribuição de recursos de numeração tanto para serviços de voz e quanto de dados (inclusão de SCM) é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto. Caso o Conselho Diretor decida pela edição de norma regulamentar de numeração específica para o Serviço de Comunicação Multimidia, à semelhança do que ocorre com o Serviço Móvel Pessoal, Serviço Telefônico Fixo Comutado e Serviço Móvel Especializado.

 

Subaspecto "Chamadas longa-distância"

 

Sabe-se que, à época da privatização do sistema Telebrás, de acordo com o Edital MC/BNDES n° 01/98, os serviços de longa distância nacional e internacional eram prestados por uma única empresa, a Embratel, concessionária do STFC na Região IV.

Em seguida, com o advento do Plano Geral de Outorgas aprovado pelo Decreto nº 2.534, de 02 de abril de 1998, foi determinado à Anatel que a desestatização de empresas ou grupo de empresas, citadas no art. 187 da LGT deveria implicar a imediata instauração de processo licitatório para, relativamente à Região IV, expedição, para um mesmo prestador, de autorizações para exploração do serviço de longa distância nacional de qualquer âmbito e do serviço de longa distância internacional. Assim, em 23 de janeiro de 2000, entrou em operação a primeira empresa espelho do mercado de longa distância, a Intelig.

O supracitado PGO definiu, ainda, que, a partir de 31 de dezembro de 2001, deixaria de existir qualquer limite ao número de prestadores do serviço. Assim, para permitir a competição no mercado de chamadas de longa distância, foi instituído, pelo Regulamento de Numeração, aprovado pela Resolução nº 86, de 30 de dezembro de 1998, o Código de Seleção de Prestadoras – CSP, elemento do Plano de Numeração do STFC que identifica a prestadora do serviço nas modalidades Longa Distância Nacional – LDN e Longa Distância Internacional – LDI.

A partir de então, percebeu-se um crescimento significativo de empresas no mercado de chamadas de longa distância, culminando na seguinte ocupação dos recursos de numeração atualmente disponibilizados para esse fim:

Tabela 2 - Relação de CSPs

Ainda sobre o tema, cabe ressaltar uma importante alteração ao Regulamento de Numeração introduzida pela Resolução nº 607, de 13 de março de 2013, referente ao procedimento de marcação alternativo. Tal procedimento permite que a discagem pelo consumidor para a realização de chamadas LDN e LDI se dê sem a necessidade a necessidade de ser realizada a marcação do CSP, sendo a chamada encaminhada por uma prestadora de LDN ou LDI previamente selecionada pelo usuário. A adoção de tal modelo depende de autorização expressa da Anatel e somente pode ser autorizado às prestadoras que não possuam Código de Seleção de Prestadora e: possuam menos cinquenta mil acessos em serviço da Região do PGO onde atuem; ou, possuam autorização para prestação do STFC restrita a apenas uma Área de Numeração, identificada no Plano Geral de Códigos Nacionais – PGCN.

Nesse contexto, foi realizado em 13 de maio de 2015, pelo Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação, Chamamento Público aprovado pelo Ato nº 2.964, de 12 de maio de 2015, que objetivou verificar a quantidade de interessados em obter CSP. Como resultado, foi verificado o interesse de 27 autorizadas do STFC por esse recurso. Como se vê, a outorga do CSP a todos os interessados praticamente esgotaria tal elemento, podendo levar a Agência à necessidade de inclusão do mais um dígito ao CSP, ação essa que traria custos adicionais às empresas e, consequentemente, ao consumidor, além de tornar o encaminhamento de chamadas mais complexo. Entende-se, portanto, que do ponto de vista técnico, no presente momento, essa não seria a melhor solução.

Levando-se em consideração o cenário exposto, buscou-se, no escopo do presente projeto, verificar os reais benefícios trazidos pelo recurso do CSP para o mercado de prestação do STFC de longa distância atualmente em execução. Nesse sentido, o problema que se pretendeu avaliar diz respeito à seguinte questão, conforme consta do Relatório II.3 elaborado pela Advisia (SEI nº 0581426):

Com a crescente atuação dos grupos econômicos em diversos seguimentos do setor, hoje todos os grandes grupos possuem suas próprias prestadoras de longa distância. A chamada intrarrede, utilizando o CSP do próprio grupo econômico da prestadora, acaba praticamente sempre sendo mais vantajosa para o usuário. Em virtude da verticalização das empresas, a eleição do código passou a ser um dificultador à realização da chamada para a grande maioria dos usuários, além de potencialmente induzir o usuário à uma situação de prejuízo, uma vez que permite que ele utilize outra prestadora que, na maioria das vezes, será mais cara.

Com a redução do custo das chamadas de longa-distância, a integração das empresas responsáveis por esse serviço às demais empresas do setor e o uso mais intenso de chamadas de voz pela plataforma VoIP, a relevância desse mecanismo tem sido cada vez mais baixa.”

Nessa esteira, cabe verificar o Market Share dos mercados de LDN e LDI, conforme dados de volume comercializado disponibilizados pela Superintendência de Competição:

 

Brasil	2015
TIM	46%
Embratel	26%
Telefônica	9%
Oi	18%
Outras	< 1%

Tabela 3 - Marketshare do mercado LDN

 

Brasil	2015
Embratel	90%
Telefônica	3%
Oi	3%
TIM	4%

Tabela 4 - Marketshare do mercado LDI

 

Como se vê, as fatias de mercado referentes às empresas detentoras de Poder de Mercado Significativo – PMS superam 99% para ambos os casos. Tendo em vista que essas empresas são verticalmente integradas, ou seja, possuem rede desde a conectividade internacional até o acesso local, a concorrência no mercado de chamadas de longa distância acaba se restringindo basicamente aos menos de 1% restantes, o que reforça o problema levantado no estudo.

Para corroborar a afirmação supra, foi realizado um breve levantamento dos planos de serviço nos sítios na internet das empresas com PMS, conforme consta do relatório anexo a este Informe, registrado no SEI sob o nº 0601678. Do estudo, repara-se que a utilização do CSP detido pelo próprio grupo econômico da prestadora responsável pela realização da chamada é sempre mais benéfica do ponto de vista do usuário.

Assim, com o objetivo de garantir a utilização de ferramentas que sejam necessárias para a promoção de um serviço competitivo, foi realizado, no âmbito do benchmark internacional, estudo relativo à utilização do recurso de CSP. A conclusão obtida foi a de que a maioria dos países estudados adota a prática de permitir a seleção da operadora responsável pelo encaminhando da chamada de longa distância.

Foram então elencadas alternativas regulatórias para o tratamento do caso em questão, sendo elas: o uso obrigatório do CSP, a possibilidade de pré-selecionar o CSP, mas mantendo a possibilidade de escolha caso haja interesse pelo usuário e o fim do CSP. Tais alternativas foram submetidas a análise multicritérios, que sopesou os seus impactos positivos e negativos, culminando na recomendação da opção “CSP pré-selecionado” como a mais adequada pela consultoria Advisia.

Essa conclusão foi corroborada pela equipe do projeto, que entende que existe a possibilidade de aplicação de cenários progressivos para o tratamento das chamadas de longa distância. Nessa esteira, propõe-se, em um primeiro momento, a ampliação da possibilidade de pré-marcação de CSP da própria prestadora para além dos casos previstos na Resolução nº 86/98 alterada pela Resolução nº 607/2013. Ato contínuo, propõe-se estudar os impactos regulatórios de um cenário menos conservador para o momento futuro, onde seria eliminada a utilização dos CSP, uma vez que, com a verticalização das empresas, a utilização desse recurso pode se tornar desfavorável ao consumidor.

A exemplo do que foi recomendado nos outros subaspectos relacionados ao Aspecto estruturante "Numeração", propõe-se que o tema seja debatido pela equipe do Projeto de Reavaliação da Regulamentação de Numeração de Redes de Telecomunicações, item 27 da Agenda Regulatória 2015-2016 da Anatel, com os subsídios fornecidos pela presente pesquisa. Nesse sentido, entende-se ser mais adequada a expedição de proposta de alteração regulamentar pela equipe formada para tratamento das questões específicas de recursos de numeração.

 

Aspecto estruturante "Satélites"

 

Subaspecto "Direito de exploração"

 

Satélites, por sua própria concepção, são um meio transnacional para o provimento de telecomunicações. Eles cobrem vastas regiões do globo terrestre, quase sempre irrestritos a fronteiras de países, permitindo a conexão entre quaisquer pontos dentro da área de serviço.

Para tanto, os satélites fazem uso de um recurso escasso que é compartilhado por todas as administrações – o binômio órbita/espectro –, o qual, naturalmente, está sujeito a uma forte regulamentação internacional, uma vez que é considerado bem da humanidade e não de cada país.

No Brasil, nos termos da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT), o provimento de capacidade satelital depende de prévia conferência de direito de exploração de satélite, seja ele brasileiro ou estrangeiro.

Satélite brasileiro é o que utiliza recursos de órbita e espectro radioelétrico notificados pelo País, ou a ele distribuídos ou consignados, cuja estação de controle e monitoração esteja instalada no território brasileiro. Para a conferência de direito de exploração de satélite brasileiro, a LGT prevê a realização de procedimento licitatório.

Por sua vez, satélite estrangeiro é aquele que utiliza recursos de órbita e espectro radioelétrico coordenados ou notificados por outros países, sendo o direito de exploração de satélite estrangeiro aquele que permite o provimento de capacidade de satélite estrangeiro no Brasil e o uso das radiofrequências destinadas à telecomunicação via satélite e, se for o caso, ao controle e monitoração do satélite. Neste caso, como os recursos escassos envolvidos não são sequer coordenados pelo Brasil, a LGT não estabelece procedimento para outorga, tendo a Anatel adotado o mecanismo de fila de processamento.

Desde a sua criação, a Anatel já conferiu vários direitos de exploração de satélite, brasileiros e estrangeiros. A esse respeito, apesar de o número absoluto de satélites brasileiros representar menos de 25% do total de satélites geoestacionários que atuam no Brasil, esses satélites correspondem a quase metade da capacidade total que pode ser comercializada no país, o que demonstra a importância dos satélites brasileiros no mercado nacional.

Além de os satélites brasileiros contribuírem com maior capacidade dedicada para o mercado nacional do que os satélites estrangeiros, sua implementação alinha-se ao interesse estratégico da Administração Brasileira de ocupar posições orbitais e faixas de frequências associadas às redes de satélites em processo de coordenação ou planejadas ante a UIT, assegurando o reconhecimento, pela comunidade internacional, de que esses recursos da humanidade serão utilizados pelo Brasil.

Assim, há uma premente necessidade de que a Anatel atue no sentido de ofertar ao setor, tão logo e de forma mais simples possível, a capacidade de obtenção de direitos de exploração de satélite brasileiro.

No âmbito da UIT, os procedimentos que regulam a utilização de sistemas de satélites estão descritos no Regulamento de Radiocomunicações (Radio Regulations – RR), estabelecido por uma convenção internacional e adotado por todos os membros da União. O processo de alocação previsto nesse Regulamento é a fila de processamento.

De forma simplificada, a prioridade do processo de coordenação de uma rede de satélite é estabelecida pela data de envio da informação de coordenação. É por meio dessa data que se define a posição de uma rede de satélite com relação às demais redes de satélites planejadas para operar na mesma faixa de radiofrequências na fila de processamento da UIT.

Ao se comparar o processo de fila adotado pela UIT com o de licitação adotado pelo Brasil, nota-se que o segundo acarreta muitos atrasos e custos adicionais às exploradoras de satélites. A esse respeito, há que se lembrar que o processo de elaboração de um novo Edital é longo, havendo a possibilidade de que ao seu término não haja mais interessadas ou, ainda, não restem processos de coordenação de redes de satélites em nome do Brasil ante a UIT que possam ser selecionados, importando prejuízos estratégicos para a administração brasileira, pois as posições orbitais e faixas de frequências associadas não seriam utilizadas em nome do Brasil.

Tal dificuldade normalmente não é observada em países que despontam como grandes usuários de sistemas de satélites, como os Estados Unidos da América e aqueles da Comunidade Europeia, que se utilizam de mecanismos de fila de processamento para conferência de direitos de exploração de satélites, sem diferenciação se o satélite é nacional ou estrangeiro. Nos Estados Unidos, em particular, tem-se conhecimento que o montante pago pelas empresas pelo direito de exploração do satélite é paulatinamente devolvido pelo órgão regulador, na medida em que o cronograma de implantação do projeto ocorre. Assim, com base nesses dois grandes atrativos - simplicidade e celeridade do processo e baixo custo em termos de taxas públicas - os Estados Unidos se destaca como o país que mais satélites próprios possui e mais registros assegurou no âmbito da UIT, quase todos eles com coberturas que se estendem por vastas áreas do globo e não somente ao território daquele país.

Voltando ao cenário nacional, tem-se que a adoção de processo de licitação como regra para a conferência de direito de exploração de satélite brasileiro acaba por colocar as operadoras de satélites brasileiros em desvantagem em relação às estrangeiras, que obtém o direito de forma mais rápida e menos onerosa. Além disso, tal postura de licitar uma prerrogativa de uso de um recurso escasso que não é do país em caráter definitivo já foi objeto de questionamento ante a Organização Mundial do Comércio (OMC) no passado. Sobre isso, cumpre observar que o binômio órbita/espectro é um bem da humanidade, não de cada país, que somente pode fazer uso dele por prazo definido, atendidos os regramentos constantes do RR - Radio Regulations.

Analisando-se essa questão, chegou-se à conclusão de que o emprego de um procedimento mais ágil e menos custoso para outorga de direito de exploração de satélites brasileiros seria benéfica para o objetivo estratégico de estimular investimentos em infraestrutura de telecomunicações no país e reduziria o risco de perda de prerrogativa de uso de recursos de órbita e espectro em coordenação ou notificação em nome do Brasil ante a UIT. Esta também foi a conclusão da AIR realizada (vide relatório anexo).

Para a implementação dessa alternativa, faz-se necessária a adequação dos §§ 2º e 3º do art. 172 da LGT. Assim, cabe sugerir ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de propor ao Poder Executivo, neste momento, a edição de projeto de lei que altere os dispositivos citados. Nesse sentido, uma minuta da proposta de alteração legislativa nesse sentido se encontra anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601761).

 

Subaspecto "Prorrogação"

 

A LGT estabelece em seu art. 172 que o direito de exploração de satélite brasileiro pode ser conferido por prazo de até 15 anos, sendo esse prazo prorrogável uma única vez. Essa limitação segue a mesma lógica das autorizações de uso de radiofrequências, que possuem prazo determinado, a fim de possibilitar que outras prestadoras tenham oportunidade de competir pela correspondente outorga de tempos em tempos.

Note-se, contudo, que o uso de satélites difere da autorização de uso de radiofrequências de forma significativa. Entre outras particularidades, é importante lembrar que dezenas de satélites diferentes podem simultaneamente fazer uso das mesmas faixas de frequências para cobrir as mesmas áreas geográficas.

A esse respeito, cabe observar que o modelo hoje adotado não contempla importantes aspectos inerentes à exploração de satélite, figura que se assemelha mais a uma oferta de infraestrutura, a qual é contratada pelas prestadoras de serviços de telecomunicações para que estas mesmas prestadoras − e não as operadoras de satélites − ofertem os serviços a seus usuários.

De forma geral, é patente que o atual prazo do direito de exploração de satélite não se alinha adequadamente à vida útil da estação espacial, podendo acarretar a descontinuidade de operações de satélites que ainda estão aptos a prover comunicações por período significativo. Sobre isso, destaca-se que um satélite adequadamente controlado tem expectativa de vida de cerca de 17 anos. Considerando que ele inicie sua operação no 4º ano do direito de exploração conferido (em vista do período de projeto, contratação, construção e lançamento), ao final do período ainda restariam pelo menos 6 anos de vida útil. Prorrogando-se o prazo inicial por mais 15 anos e substituindo o satélite por outro idêntico no fim de sua vida útil, o novo satélite ainda estaria apto a continuar sua operação por mais 8 anos além do fim do prazo final.

Nesse caso, do ponto de vista das operadoras de satélites, encerrado o prazo fixado ela passa a deter um ativo de elevado valor, porém sem qualquer uso. Há que se pensar na hipótese de a estação espacial, como qualquer ativo, poder ser vendida para outra operadora. Entretanto, na prática não é tão simples, pois os projetos de satélites são customizados, sendo os feixes de cobertura formatados para abranger áreas específicas vistas a partir de uma posição orbital específica. Ao realocar o satélite, portanto, reduz-se sua viabilidade. Além disso, nem todos os satélites usam as mesmas frequências, o que acrescenta uma dificuldade adicional à comercialização desse tipo de ativo.

Sob a ótica das centenas de prestadoras de serviços e dos milhares (muitas vezes milhões) de usuários, a descontinuidade do direito de exploração se traduz na descontinuidade da possibilidade de uso da infraestrutura satelital para o provimento ou usufruto de serviços. Em muitas situações não há, no curto prazo, capacidade para que os demais satélites e as infraestruturas terrestres absorvam essa demanda, o que implica em prejuízos inegáveis às partes. Imagine-se, por exemplo, o que ocorreria no momento em que se encerrasse o direito de exploração do satélite que atualmente retransmite sinais de televisão aberta para os milhões de estações receptoras na chamada banda C.

Em relação à própria Administração Brasileira, a descontinuidade decorrente do fim do direito de exploração implica grande risco de perda de direitos de uso do binômio órbita/espectro em nome do país perante a comunidade internacional, uma vez que, inexistindo o satélite, o registro da rede notificada é suprimido pela UIT. A fim de que isso não ocorresse, um novo satélite teria de ser colocado em órbita em menos de 3 meses da descontinuidade. Para tanto, um novo direito de exploração teria de ter sido conferido até cerca de 4 a 5 anos antes do vencimento do direito anterior, remetendo-se às dificuldades já tratadas na análise do sub-aspecto “direito de exploração”.

Observe-se que tal questão ainda não foi enfrentada pela Administração Brasileira, pois os primeiros direitos de exploração conferidos sob a égide da LGT vencerão em caráter definitivo apenas em 2020, levando-se em conta que foram prorrogados em 2005 por 15 anos.

Há que se notar, contudo, que a data de 31 de dezembro de 2020 está cada vez mais próxima, o que motivou o debate sobre a questão e a avaliação de alternativas para solucionar o problema identificado.

Nesse sentido, nos termos da AIR realizada (vide relatório anexo), identificou-se que a melhor alternativa para mitigar os impactos associados com o estabelecimento de um prazo de validade para os direitos de exploração de satélite é permitir que esses direitos possam ser prorrogados mais de uma vez, com base em critérios a serem definidos pela Anatel, os quais devem contemplar disposições para assegurar que múltiplas prorrogações não prejudiquem o uso racional do binômio órbita/espectro. Solução muito similar já existe no ordenamento legal brasileiro para o caso de serviços de radiodifusão, cuja outorga pode ser renovada múltiplas vezes, atendido o disposto no Regulamento dos Serviços de Radiodifusão, aprovado pelo Decreto nº 52.795, de 31 de outubro de 1963, e subsequentemente alterado por Decretos diversos.

Internacionalmente, verifica-se que muitos países também estabelecem prazos-limite para a autorização de uso de satélites, porém não foram identificadas restrições para múltiplas prorrogações dos direitos conferidos. Na mesma linha, a própria UIT, embora exija que a notificação inicial da rede de satélite tenha um prazo de validade (nesse caso, determinado pelas próprias Administrações), permite várias prorrogações, conforme solicitado pelos países responsáveis pela notificação.

Com efeito, propõe-se a adoção desse tipo de abordagem, em que se mantém um prazo fixo determinado para o direito de exploração de satélite, porém possibilita-se que a Agência, no âmbito de seu poder normativo, defina quantas vezes e sob quais requisitos esse direito poderá ser prorrogado, levando em consideração o impacto regulatório de eventual descontinuidade.

Para a implementação dessa alternativa, faz-se necessário alterar o caput do art. 172 da LGT, a fim de se suprimir a expressão “uma única vez” de sua redação. Assim, cabe sugerir ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de propor ao Poder Executivo, neste momento, a edição de projeto de lei que altere o dispositivo citado. Uma minuta da proposta de alteração legislativa nesse sentido se encontra anexa a este Informe (Minuta SEI nº 0601761).

 

Da proposta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações

 

Desde algum tempo, a Anatel vem observando a necessidade de uniformizar as regras e procedimentos aplicáveis ao licenciamento de estações.

Até a publicação do atual Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, múltiplas Gerências eram responsáveis pelo licenciamento de estações, cada qual utilizando procedimentos próprios.

À época, em sua maioria, os procedimentos adotados foram definidos exclusivamente com base nos regramentos gerais constantes dos regulamentos de cada serviço de telecomunicações e em limitações de sistemas informatizados.

Em dois casos apenas elaborou-se normatização específica dispondo sobre licenciamento: o primeiro foi a Norma de Procedimento para Cadastramento, Licenciamento e Recolhimento das Taxas de Fiscalização de Estação de Comutação Associada à Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, aprovada pela Resolução nº 456, de 16 de janeiro de 2007, e o segundo foi a Norma para o Licenciamento de Estações Terrenas, aprovada pela Resolução nº 593, de 27 de junho de 2012.

Com o advento do Regimento Interno vigente, houve a unificação das áreas responsáveis pelo licenciamento de estações em uma única Gerência, fato que criou condições mais favoráveis à tentativa de uniformização dos procedimentos operacionais aplicáveis ao processo de licenciamento.

Nesse contexto, foi instaurado, em 2014, o processo nº 53500.003888/2014-71, em que se construiu a primeira versão de proposta de Regulamento Geral para o Licenciamento de Estações (RGL).

O referido processo reuniu outros que estavam em andamento na Agência antes de 29 de abril de 2013, com vistas a tratar todos os aspectos relacionados ao licenciamento de estações em um único instrumento. Assim, além das análises e debates ocorridos após a data citada, a elaboração da proposta de RGL também levou em consideração o constante dos seguintes processos:

• Processo nº 53500.019905/2009-25: revisão da Norma de Procedimento para Cadastramento, Licenciamento e Recolhimento das Taxas de Fiscalização de Estação de Comutação Associada à Prestação do STFC^[1];

• Processo nº 53500.021854/2009-00: proposta de procedimentos para o licenciamento de estações de radiocomunicação associadas à prestação do STFC^[2];

• Processo nº 53500.020037/2010-60: proposta de Regulamento sobre Alterações Técnicas e Administrativas em Estações de Telecomunicações para Fins de Licenciamento^[3].

Essa primeira versão da proposta de RGL foi submetida aos comentários dos servidores da Anatel em 2014, por meio da Consulta Interna n 632/2014. Posteriormente, iniciou-se uma sequência de debates presenciais com prestadoras de serviços de telecomunicações, exploradoras de satélites e associações, seguindo as melhores práticas do processo de análise de impacto regulatório.

Durante a condução desse processo regulamentar, sobreveio o projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento, cujo escopo abarca a simplificação e normatização dos procedimentos para o licenciamento de estações de telecomunicações. Nesse sentido, cumpre destacar que os processos nº 53500.003888/2014-71, nº 53500.019905/2009-25, nº 53500.021854/2009-00 e nº 53500.020037/2010-60 foram anexados ao processo do presente projeto estratégico.

Sob a égide desse projeto estratégico, evoluiu-se a proposta inicial de RGL com base em novos elementos avaliados em decorrência de benchmark internacional realizado pela consultoria contratada pela Anatel e na análise de impacto regulatório de vários sub-aspectos estruturantes do processo de licenciamento, cujo relatório encontra-se anexo a este Informe.

Em consequência, chegou-se à presente versão do RGL, a qual se entende pronta para a análise do Conselho Diretor visando à aprovação de Consulta Pública, antes ouvida a Procuradoria Federal Especializada da Anatel.

 

Da proposta de Regulamento Geral de Outorgas

 

Da mesma forma que ocorre para o licenciamento de estações, abordado na seção anterior, as outorgas de autorização para exploração de serviços de telecomunicações também possuem procedimentos distintos em função do serviço de telecomunicações pretendido.

A esse respeito, observe-se que várias questões debatidas no âmbito do projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento apontam para soluções cuja implementação poderia se dar por meio de um instrumento normativo único, responsável pela uniformização dos procedimentos de outorga na Anatel.

Nesse cenário, levando em consideração o estabelecido nos atuais regulamentos de serviços, nas práticas identificadas no benchmark internacional realizado e nas conclusões da análise de impacto regulatório, cujo relatório encontra-se anexo a este Informe, elaborou-se proposta de Regulamento Geral de Outorgas, a qual se entende apta à análise do Conselho Diretor visando à aprovação de Consulta Pública, antes ouvida a Procuradoria Federal Especializada da Anatel.

Sobre a não realização da Consulta Interna da minuta de Regulamento, cumpre destacar que a presente proposta recai sob a situação descrita no §2º do art. 60 do Regimento Interno da Anatel, uma vez que a realização da Consulta Interna retardaria a deliberação de matéria urgente, qual seja, todas as diretrizes e propostas constantes do projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento. Isto porque a Agenda Regulatória 2015-2016 prevê o envio da presente proposta pela área técnica (para Parecer da Procuradoria e posterior submissão ao Conselho Diretor) até 30 de junho de 2016. Por outro lado, é sabido também que a presente proposta se subsidia de material elaborado por consultoria contratada pela Anatel, tendo sido o produto II.3 daquela consultoria, que se refere à presente proposta, protocolado no dia 9 de junho de 2016, ou seja, vinte e um dias antes da data limite para envio da proposta ao Conselho Diretor.

Em qualquer caso, há que se lembrar que a equipe do projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento reúne servidores das mais diversas áreas da Agência e que eventuais contribuições de outros servidores serão consideradas durante todo o processo de elaboração do instrumento normativo.

 

Das propostas de Projetos de Lei

 

Em decorrência dos debates ocorridos no âmbito do presente projeto estratégico de revisão do modelo de outorga e licenciamento e das conclusões da análise de impacto regulatório realizada, foi identificada a necessidade de se propor, neste momento, projetos de alteração legislativa, buscando manter um cenário regulatório favorável ao contínuo desenvolvimento da exploração de serviços de telecomunicações.

Os projetos de lei propostos são:

1. Projeto de Lei para implementação das alterações ao art. 172 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, visando contemplar as conclusões das análises referentes aos sub-aspectos “direito de exploração” e “prorrogação” do aspecto estruturante “satélite”;

2. Projeto de Lei alterando os arts. 2º e 6º e o Anexo I da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966, bem como o art. 162 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, visando contemplar as conclusões da análise referente ao sub-aspecto “abrangência” do aspecto estruturante “licenciamento de estações”, bem como das considerações adicionais sobre o tema;

3. Projeto de Lei alterando os arts. 2º e 6º e o Anexo I da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966, bem como o art. 162 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, visando contemplar as conclusões alternativas da análise referente ao sub-aspecto “abrangência” do aspecto estruturante “licenciamento de estações” (dispensa de licenciamento apenas de terminais de sistemas máquina-a-máquina), bem como das considerações adicionais sobre o tema^[4];

4. Projeto de Lei para adequação da Tabela de Valores da Taxa de Fiscalização da Instalação por Estação (em R$) constante do Anexo I da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966, visando contemplar as conclusões da análise adicional referente aos aspecto estruturante “licenciamento de estações”^[5].

5. Projeto de Lei para implementação das alterações aos arts. 132 e 133 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, visando contemplar as conclusões das análises referentes ao subaspecto “Exigências normativas” do aspecto estruturante “Autorização para a prestação de serviços”.

6. Projeto de Lei para alterar o artigo 167 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, objetivando possibilitar a realização de mais de uma prorrogação de uso de radiofrequências.

7. Projeto de Lei para alterar o artigo 163 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, com vistas a possibilitar a regulamentação de dispensa de outorga de uso de radiofrequência.

A fundamentação específica de cada um desses projetos consta da seção correspondente deste Informe, recomendando-se que o Conselho Diretor avalie a conveniência e oportunidade de propô-los ao Poder Legislativo por meio do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC).