Informe nº 20/2016/SEI/FISF/SFI

PROCESSO Nº 53500.006798/2016-02

INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO, GERÊNCIA REGIONAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS, GERÊNCIA REGIONAL NO ESTADO DE SÃO PAULO, GERÊNCIA REGIONAL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DA BAHIA E SERGIPE, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DE GOIÁS, MATO GROSSO, MATO GROSSO DO SUL E TOCANTINS, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DE PERNAMBUCO, PARAÍBA E ALAGOAS, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DO AMAZONAS, ACRE, RONDÔNIA E RORAIMA, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DO CEARÁ, RIO GRANDE DO NORTE E PIAUÍ, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DO PARÁ, MARANHÃO E AMAPÁ, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DO PARANÁ E SANTA CATARINA, GERÊNCIA REGIONAL NOS ESTADOS DO RIO JANEIRO E ESPÍRITO SANTO

ASSUNTO

Estudo sobre Dimensionamento da Demanda e Estratégias para Contratação de Veículos para Uso pela Anatel em suas Unidades Descentralizadas.

REFERÊNCIAS

Relatório de Auditoria Anual de Contas (exercício de 2014) SFC/DRCOM nº 201503574;

Processo 53500.200386/2015-78 -  IF - Metodologia para cálculo de veículos;

Prestação de serviços de transporte / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. – Brasília : SLTI, 2014. ( Caderno de Logística; Contratações públicas sustentáveis);

Portaria 337 (SEI 0369104) que aprova a revisão do Plano Anual de Fiscalização para o ano de 2016;

Pesquisa CNT de rodovias 2015: relatório gerencial. – Brasília: CNT : SEST : SENAT, 2015;

Anuário CNT do transporte - estatísticas consolidadas 2016. - Brasília: CNT : SEST : SENAT, 2016.

OBJETIVO

O presente Informe tem por objetivo avaliar estratégias para contratação dos veículos a serem disponibilizados para atender às demandas das Gerências Regionais e Unidades Operacionais da Anatel, em especial para suporte às atividades de fiscalização da Agência e operacionalizar uma metodologia de análise da demanda de veículos. Esta avaliação concluirá com proposta de quantitativo ideal de veículos a serem contratados consideradas alternativas de contratação que poderão ser adotadas pela Agência com o intuito aprimorar a eficiência da Agência nos investimentos com contratação deste tipo de serviço.

contextualização

Inicialmente devemos contextualizar o presente documento e considerar os fatores determinantes da necessidade da Anatel dispor de serviços de transporte para o desenvolvimento de suas atividades. 

A Anatel possui hoje 27 unidades descentralizadas, das quais 11 (onze) são Gerências Regionais e as demais são Unidades Operacionais.

Nos termos do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, tanto as Gerências Regionais (GRs) quanto as Unidades Operacionais (UOs) são responsáveis pela execução das atividades de fiscalização, in verbis:

Regimento Interno da Anatel

(...)

Art. 193. As Gerências Regionais são responsáveis pela execução das atividades de fiscalização, pela realização das atividades delegadas de outorga e recursos à prestação, de controle de obrigações, de tecnologia da informação, de relacionamento com os consumidores, de gestão administrativo-financeira e pela coordenação das atividades das Unidades Operacionais a elas diretamente subordinadas.

(...)

Art. 198. As Unidades Operacionais têm as seguintes competências dentre as atribuídas às Gerências Regionais:

(...)

VI - atender as solicitações de ações de fiscalização de serviço, técnica e econômico-tributária, interagindo com a Gerência Regional sempre que necessário;

Cabe destacar que diversas atividades de fiscalização somente podem ser realizadas pela atuação presencial dos agentes de fiscalização nos locais que são objeto da demanda, com especial destaque para atividades de fiscalização da atividade clandestina, a solução de denúncias de radio interferência, a avaliação de atendimento a compromissos de abrangência e disponibilidade de serviços, dentre outras.

A atuação presencial dos agentes de fiscalização somente pode ser realizada quando disponibilizados os adequados recursos de transporte destes agentes das instalações da Anatel até o local onde a atividade deve ser realizada, em especial quando é necessário o transporte de equipamentos que serão utilizados pelos agentes para o desempenho de suas atividades.

Para algumas atividades, além de meio de transporte, os veículos são também utilizados para instalação de equipamentos de fiscalização que são utilizados de forma móvel, por exemplo, para radiolocalização de emissões, para avaliação de áreas de cobertura ou ainda para mapear de forma sistemática as características de irradiação de uma estação específica ou de uso do espectro em uma região.

Por tal motivo, a escolha dos veículos que serão utilizados nas ações de fiscalização leva em consideração uma série de fatores, entre eles: os equipamentos que serão transportados ou instalados, as distâncias médias percorridas, os tipos de estradas, etc.

Além das demandas regulares de fiscalização, o funcionamento normal da Anatel demanda rotineiramente o deslocamento de servidores para diversos fins, incluindo atividades administrativas inerentes ao funcionamento das Gerências Regionais, a participação em reuniões, fóruns e eventos externos, a prestação de depoimentos e encaminhamentos judiciais, dentre outros.

Em face dessas necessidades, a Anatel, desde sua criação, tem sistematicamente utilizados contratados ou veículos próprios em diferentes formas para suporte a suas atividades. A aplicação de veículos próprios foi apenas utilizada para veículos especiais adaptados para uso da fiscalização, as 28 Unidades Móveis de Radiomonitoragem - UMR, adquiridas em 1998 como parte do sistema de Gestão e Monitoragem do Espectro, SGME. 

Mais usualmente, a Agência atende suas necessidades de transporte de servidores e pequenas cargas pela contratação de serviços, seguindo para tal um modelo descentralizado, onde as Gerências Regionais e a Sede da Anatel realizam a contratação nos moldes que consideram mais adequados para o atendimento de suas necessidades regionais.

Ressalta-se que a prestação de serviços transporte mediante fornecimento de veículos, condutores, combustíveis e lubrificantes, não pode sofrer descontinuidade, pois os veículos são utilizados ininterruptamente na fiscalização dos serviços de telecomunicações, principalmente nas ações de fiscalização e, eventualmente, no transporte institucional de autoridades da Anatel em serviço, no transporte de pessoal a serviço e no transporte de carga.

Apesar da larga experiência e troca constante de informações entre as diversas representações regionais da Anatel, a contratação e gestão dos veículos sempre foi feita de forma descentralizada, de tal modo que cada região adotasse mecanismos de controle mais adequados às condições locais. Tal descentralização, no entanto, tornou-se alvo de críticas em 2015, quando da auditoria anual da CGU na Anatel.

Como fruto destas discussões, buscou-se então uma harmonização das metodologias de contratação e tipos de veículos utilizados, razão pela qual a Superintendência de Fiscalização da Anatel instituiu em abril de 2015 (Processo nº 53500.200386/2015-78) um Grupo de Trabalho (GT) com o objetivo de elaborar Instrução de Fiscalização sobre metodologia para cálculo da quantidade e indicação dos tipos de veículos necessários à execução das ações de fiscalização nas unidades descentralizadas.

Em 29 de setembro de 2015, o referido GT concluiu suas atividades, emitindo minuta de Portaria e Informe onde consta detalhamento com justificativas sobre os tipos e características dos veículos, a forma de prestação de serviços, requisitos para mão de obra, condições e obrigações contratuais, incluindo detalhes sobre o controle e fiscalização da execução, acordo do nível de serviço, proposta de indicadores de desempenho e gestão da frota e requisitos para composição de planilha de preços.

Essa demanda teve ímpeto reforçado ao final de 2015, com a emissão do relatório da CGU em referência, que apresentou os resultados dos exames sobre a prestação de contas anual da Anatel de 2014, foram apresentadas diversas considerações à respeito da gestão da frota de veículos, que podem ser sintetizadas nos seguintes extratos:

"...

Foi verificada a necessidade de aprimoramento no processo de dimensionamento e especificação dos diversos tipos de veículo locados, de modo a considerar dados históricos e prospectivos de utilização, com vistas à otimização dos recursos despendidos.
Ainda, foram observadas falhas nos controles internos, referentes ao monitoramento e registro dos deslocamentos realizados com veículos locados pela Anatel. Essas falhas culminam no cadastro de dados incoerentes e incompletos, gerando distorções e dificultando a avaliação gerencial do uso dos automóveis, com impactos, inclusive, no processo de planejamento das contratações e da atividade fiscalizatória em si.
Por fim, constatou-se a necessidade de maior detalhamento dos gastos variáveis de manutenção, no modelo de planilha de custos associado a essas contratações, que deverá ser divulgada na intranet após padronização.

..."

O referido documento da CGU avalia diversos aspectos da contratação e veículo. Quando aborda a necessidade de aprimoramento no processo de dimensionamento e especificação dos diversos tipos de veículo locados pela Anatel, de modo a considerar dados históricos e prospectivos de utilização, que reflitam com clareza a realidade das atividades de fiscalização desenvolvidas, o relatório da CGU indica o seguinte:

"...

Análise do Controle Interno

Considerando-se a natureza variada da atividade fiscalizatória, que, conforme relato do gestor, engloba a análise de diferentes serviços e níveis de intensidade de sinal, terrenos de todos os tipos e, inclusive, ''transporte de servidores para interação com outros órgãos ou entidades externas", é fundamental que seja adequadamente dimensionada a frota de veículos locados, conforme a utilização a que se destina.
Desse modo, ainda que seja necessário que haja carros a diesel, para medição de sinais de baixa intensidade; tração 4x4, em "situações de atoleiro, derrapagem e superação de obstáculos"; ou marcha reduzida, quando necessário "vencer a altura" de estações que se encontrem em relevos elevados, entende-se que tais atividades não constituem a totalidade das ações desenvolvidas.
Da análise das planilhas encaminhadas do Sistema de Administração de Veículos - SAV, verificou-se que a descrição das atividades de fiscalização compromete a avaliação do tipo de veículo que seria necessário para o deslocamento realizado.
Na realidade, a partir dos dados atualmente disponíveis, não se pode avaliar qual seria o percentual ideal de cada tipo de veículo, nem se os valores relativos informados pelo gestor estão coerentes com a realidade da área:

Assim, é fundamental que se instituam controles adequados para as viagens realizadas, de modo a se estimar com confiabilidade o percentual de máxima otimização entre os modelos de automóvel das contratações.
Ressalta-se que, nessa seara, o planejamento das ações de fiscalização deve também considerar o veículo necessário a sua execução, para que possam ser conciliadas as disponibilidades. O controle da utilização dos automóveis quanto à atividade desenvolvida deve garantir que os carros sejam apropriadamente alocados, evitando impactos nas atividades.
Conforme já demonstrado nesse ponto, os gastos referentes à locação de veículos tem grande representatividade na Ação 2424 - Fiscalização em Telecomunicações, sendo fundamental que sejam racionalmente alocados, com base em dados consistentes com a atuação da área.
Devem ser consideradas também alternativas que possam ser igualmente satisfatórias. Sobre a utilização de motor a diesel, por exemplo, o texto da UIT apresentado menciona a possibilidade de se utilizar supressores para bloquear as interferências elétricas oriundas dos motores a gasolina (low-power petrol).
Além disso, há hoje disponível, no Brasil, velas do tipo resistivo, que possuem um resistor cerâmico que pode atenuar as interferências eletromagnéticas provocadas pelo sistema de ignição.
Nesse sentido, destaca-se que existe no mercado uma variedade de SUVs com tração 4x4, ou 4x2, movidas a álcool/gasolina e sem marcha reduzida, mas com uma boa capacidade de transporte de cargam, a preços consideravelmente inferiores.
O gestor aponta que foi instituído grupo de trabalho com o intuito de elaborar instrução de fiscalização para, entre outras coisas, estabelecer metodologia padronizada para a Anatel Sede e unidades regionais, para o cálculo da quantidade e indicação dos tipos de veículo necessários á execução das ações de fiscalização.
Adicionalmente, ressalta-se que, após a publicação da mencionada Instrução de Fiscalização, devem ser confrontados os quantitativos de veículos nos contratos vigentes, para verificar a sua adequação ou necessidade de revisão.
O acompanhamento das providências será realizado no âmbito do Plano de Providências Permanente da Anatel.

Recomendações:

Recomendação 1: Realizar estudo com o intuito de justificar os quantitativos e especificações de veículos locados para a execução das atividades de fiscalização, de maneira a adequá-los às suas reais necessidades, comprovadas por dados estatísticos de uso.

..."

O relatório da CGU prossegue com análise sobre a necessidade de padronização nos processos de contratação de serviços de transporte de servidores pela Anatel, transcritas a seguir:

"...

Análise do Controle Interno
A Agência relata que foi criado e divulgado em reunião, no segundo semestre de 2014, o modelo para contratos de "Serviços de Transporte de servidores", envolvendo a locação de veículos com motoristas e insumos, a ser utilizado pela Anatel Sede e unidades descentralizadas.
Em análise ao modelo utilizado no PE n° 35/2014-Sede-UASG: 413001, disponível em http://www.comprasgovemamentais.gov.br/, observou-se que os custos variáveis de manutenção ainda estão sendo apresentados de modo pouco detalhado, o que dificulta a análise da proposta apresentada pelo licitante:
"Manutenção (peças, lubrificantes, mão de obra, etc.)" 

Dessa forma, recomenda-se que seja também pormenorizada essa parcela do gasto nas planilhas de custo.
Além disso, é necessário que haja ampla divulgação dos modelos de contratação na intranet da Agência, não apenas em reunião, de modo a facilitar o acesso e a adesão por todas as unidades.
 

Recomendações:
Recomendação 1: Detalhar os gastos variáveis de manutenção no modelo de planilha de custos associado a contratações que envolvam locação de veículos, insumos e motoristas.
Recomendação 2: Disponibilizar na intranet modelo de planilha de custos específico para locação de veículos.

..."

Comparando-se os resultados produzidos pelo GT em setembro de 2015 com as recomendações apresentadas pela CGU, verificamos que algumas questões permaneceram em aberto, em especial o que diz respeito a um estudo que objetivamente justifique o quantitativo de veículos a ser contratado com base em dados estatísticos de uso e dados prospectivos. 

O presente Informe visa portanto complementar os documentos produzidos pelo referido GT, apresentando justificativas para os quantitativos a serem contratados em cada estado de modo a atender às necessidades operacionais das Gerências Regionais e Unidades Operacionais

Outro aspecto relevante considerado durante a análise, que encontra-se no cerne do trabalho realizado pela CGU é a busca pela melhoria na eficiência dos investimentos realizados para transporte de servidores e pequenas cargas, pela redução dos custos com tal serviço associado ao pleno atendimento às necessidades da Agência.

CONDICIONANTES LEGAIS APLICÁVEIS

São aplicáveis diversos condicionantes legais a contratação de serviços, que devem ser avaliados para determinação da metodologia de contratação que se mostre mais segura, eficiente e eficaz para a administração.

De início, consideremos o Decreto nº 2.271/1997, de 7 de julho de 1997, que dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, e estabelece os serviços que poderão ser objeto de execução indireta, bem como  as atividades que não poderão ser objeto de execução indireta.

"Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.

§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal." (grifo adicionado)

Assim verifica-se que os serviços de transporte de servidores e pequenas cargas mediante fornecimento de veículos, condutores, e insumos consumíveis necessários para prestação de tal serviço, podem ser objeto de execução indireta, o que tem sido a prática usual na Anatel, que não dispõe de motoristas em seu quadro de servidores. 

Cabe destacar, no entanto, que é vedada a utilização de contratação de mão de obra como serviços, conforme dispõe o §2º, art. 6º, da Instrução Normativa MPOG/SLTI nº 2; o art. 37, inciso II da Constituição Federal; o art. 3º do Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997; e o art. 37, inciso II , da Constituição Federal.

De modo geral, a contratação de serviço de transporte obedece ao disposto na Instrução Normativa MPOG/SLTI nº 3, de 15 de maio de 2008, que trata aspectos relativos ao controle, à classificação, à utilização, à identificação e às características dos veículos a serem adquiridos ou contratados pela administração pública federal.

Subsidiariamente, deve-se ainda observar o disposto na Instrução Normativa MPOG/SLTI nº 2, de 15 de maio de 2008, em especial aspectos como a definição de Acordo de Nível de Serviço que promova a eficiência e sustentabilidade dos contratos.

Quanto aos aspectos de segurança, devem ser exigidos os equipamentos obrigatórios dos veículos, incluindo os seguintes:

Cinto de segurança, conforme regulamentação específica do CONTRAN e nos termos do art. 105 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997. 

Encosto de cabeça, para todos os tipos de veículos automotores, segundo normas estabelecidas pelo CONTRAN, e nos termos do art. 105 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997

Equipamento suplementar de retenção (air bag) frontal para o condutor e o passageiro do banco dianteiro (Incluído pela Lei nº 11.910, de 2009).

Quanto aos aspectos ambientais, devem ser observadas as seguintes exigências :

Dispositivo destinado ao controle de emissão de gases poluentes e de ruído, avaliados mediante inspeção obrigatória com periodicidade estabelecida pelo CONAMA (art. 104 da Lei nº 9.503, de 1997).

Para os veículos a diesel, observar o disposto no art. 1º da Portaria IBAMA nº 18, de 17 de outubro de 1996, quanto a autofiscalização da correta manutenção para reduzir a emissão de partículas sólidas (fumaça preta), com destaque para o fato que a referida portaria, e, se artigo segundo, determina a co-responsabilização da empresa contratante quando os veículos forem utilizados em regime de terceirização.

Observar o disposto no programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBEV), programa do INMETRO que visa classificar os veículos de acordo com a eficiência energética dentro de cada categoria. A classificação varia de “A”, para veículos que rodam mais quilômetros por litro de combustível, até “E” para veículos menos econômicos. As etiquetas apresentam ainda os valores de referência da quilometragem por litro, na cidade e na estrada, com diferentes combustíveis.

Observar as disposições contidas na Resolução CONAMA nº 41619, de 30 de julho de 2009, quanto à destinação final ambientalmente adequada de pneus.

Que os postos de gasolina utilizados pela contratada devem observar o disposto na resolução CONAMA nº 16, de 16 de dezembro de 1993, sobre a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para as especificações, fabricação, comercialização e distribuição de combustíveis.

Quanto aos aspectos sociais, devem ser observados os direitos dos motoristas profissionais abaixo elencados observaram as disposições contidas na Lei nº 12.619, de 30 de abril de 2012, bem como aqueles previstos no Capítulo II do Título II e no Capítulo II do Título VIII da Constituição Federal. Estes afetam relativamente pouco no entanto a definição da metodologia de contratação, exceto possivelmente quando consideramos os custos administrativos associados ao gerenciamento das contratações de serviços com mão de obra dedicada. Para uma visão detalhada de exigências trabalhistas aplicáveis, sugerimos observar o disposto no Guia para Prestação de serviços de transporte, Caderno de Logística; Contratações públicas sustentáveis, em referência

Um aspecto trabalhista relevante diz respeito aos valores pagos a motoristas a título de ajuda de custos. Caso estes excedam 50% da remuneração, passam a ser incorporados ao salário dos motoristas para fins de recolhimentos como adicionais de férias, décimo terceiro, contribuições previdenciárias, fundo de garantia e multas rescisórias. Tal argumentação fundamenta-se no decreto-lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e Decreto-Lei nº 127, de 1967, que aprova a Consolidação das Leis do Trabalho. Citamos:

"...

DA REMUNERAÇÃO

Art. 457 - Compreendem-se na remuneração do empregado, para todos os efeitos legais, além do salário devido e pago diretamente pelo empregador, como contraprestação do serviço, as gorjetas que receber. (Redação dada pela Lei nº 1.999, de 1.10.1953)

§ 1º - Integram o salário não só a importância fixa estipulada, como também as comissões, percentagens, gratificações ajustadas, diárias para viagens e abonos pagos pelo empregador. (Redação dada pela Lei nº 1.999, de 1.10.1953)

§ 2º - Não se incluem nos salários as ajudas de custo, assim como as diárias para viagem que não excedam de 50% (cinquenta por cento) do salário percebido pelo empregado. (Redação dada pela Lei nº 1.999, de 1.10.1953)

..."

O que é ratificado pela Súmula nº 101 do TST, a qual transcrevemos a seguir:

DIÁRIAS DE VIAGEM. SALÁRIO (incorporada a Orientação Jurisprudencial nº 292 da SBDI-1) - Res. 129/2005, DJ 20, 22 e 25.04.2005

Integram o salário, pelo seu valor total e para efeitos indenizatórios, as diárias de viagem que excedam a 50% (cinquenta por cento) do salário do empregado, enquanto perdurarem as viagens. (primeira parte - ex-Súmula nº 101 - RA 65/1980, DJ 18.06.1980; segunda parte - ex-OJ nº 292 da SBDI-1 - inserida em 11.08.2003)

Tal interpretação foi utilizada pela Gerência Regional do Rio Grande do Sul para modificar a forma como é realizado o ressarcimento das despesas com motoristas, que deixou de ser realizada com base em diárias e passou a ser realizada por ressarcimento de despesas comprovadas. 

METODOLOGIA DE ANÁLISE

Em princípio, a análise considerou os fundamentos da metodologia de contratação a ser adotada, uma vez que a forma de gestão dos contratos, por exemplo, se nacional ou regional, se os veículos são de dedicação exclusiva ou não, resulta em significativa variação no quantitativo de veículos a ser alocado.

De modo a avaliar diferentes alternativas de contratação, realizou-se então pesquisas de mercado com o intuito de se identificar práticas regulares utilizadas e que pudessem servir de referência para a prática a ser adotada pela Agência. A pesquisa foi iniciada nas metodologias adotadas pela própria Anatel nas diferentes representações regionais, expandindo-se a outras Agências Reguladoras e por fim no site de compras governamentais (COMPRASNET) a outros entes da administração pública. Adicionalmente, com base nas pesquisas realizadas, algumas hipóteses de contratação sofreram avaliação mais minuciosa com base em outras fontes no mercado. As diferentes alternativas de contratação foram então comparadas de modo a determinar aquelas que potencialmente resultariam em melhor eficiência para a disponibilização de serviços de transporte para atendimento às necessidades da Anatel.

Em paralelo, realizou-se uma pesquisa da demanda de transporte de pessoas e pequenas cargas, considerando assim dados estatísticos de uso e de forma prospectiva, estimativas para atendimento às demandas de fiscalização planejadas e esperadas para o ano de 2016. Procurou-se, assim, combinar dados históricos com estimativas de uso no futuro de forma a determinar uma demanda esperada e, portanto, o estabelecimento do quantitativo de serviços a serem contratados de modo a atender a demanda.

DADOS DE CONTRATOS DAS GERÊNCIAS REGIONAIS

Atualmente na Anatel estão em vigor contratos conforme sintetizado na seguinte tabela:

Dos contratos avaliados, são utilizadas as seguintes estratégias de contratação:

Contratação de serviços com custos fixos mensais e custos variáveis em função da quilometragem rodada.

Contratação de serviços com custos exclusivamente em função da quilometragem rodada e valor mínimo estabelecido como franquia de quilômetros por mês, com repasse de franquia não utilizada para meses subsequentes. (antigo contrato da GR08)

Contratação de serviços com custos por diária para veículos eventuais. (quando disponível)

Para fins de comparação, a seguinte tabela apresenta os valores de referência para alguns dos contratos acima relacionados que contratam veículos convencionais, mais facilmente comparáveis com veículos contratados por outras instituições.

Em todos os casos, são acrescidos ainda os custos com diárias do motorista, horas extras e outros gastos eventuais tais como balsas para travessia, pedágio, estacionamento, dentre outros. Verificam-se ainda variações nos custos de diárias, que em alguns casos é dado em forma de ressarcimento de despesas  e em outros como um valor fixo.

DADOS dos contratos Das agências reguladoras

Em consulta a outras agências reguladoras, houve êxito no contato por telefone e e-mail com as seguintes agências: ANA; ANP; ANS-RJ; ANVISA; ANEEL; e ANTAQ.

Sob o critério de similaridade de objeto de interesse da Anatel, apenas as informações relativas a veículos compatíveis com serviços administrativos e transporte de executivo foram consideradas nesse levantamento de informações junto as outras agências reguladoras no âmbito da união uma vez que não foi observado nas outras agências o uso regular de veículos tipo SUV, normalmente adotados pela fiscalização da Anatel.

Em geral as Agências consultadas utilizam a metodologia de contratação por preço definidos exclusivamente em função da quilometragem rodada e franquia mínima mensal, sendo observados os preços mensais conforme tabela a seguir:

Na ANEEL se utiliza um valor único por diária para locação do veículo com motorista e franquia de até 3.000 km. Os preços praticados por região são apresentados na tabela abaixo:

Além dos custos de diárias, são aplicáveis ainda custos para ressarcimento dos gastos com combustível e eventualmente taxa de retorno do veículo, caso este seja deixado em local diferente do de origem.

A ANTAQ utiliza, além da métrica por quilômetro rodado conforme acima indicado, a métrica por diária de forma similar à ANEEL. Para esta segunda métrica são aplicáveis os seguintes custos por diária.

DADOS DE LICITAÇÕES REALIZADAS: pesquisa PORTAL DE COMPRAS DO GOVERNO FEDERAL - COMPRAS GOVERNAMENTAIS

Utilizando-se o portal Compras Governamentais, foram pesquisados 31 serviços relacionados ao transporte de servidores com e sem motorista, de modo a se buscar identificar diferentes metodologias de contratação praticadas. Destes serviços, foi possível identificar 721 licitações que tratavam sobre o tema de interesse, das quais foram selecionados 73 editais com conteúdo correlacionado ao interesse da Anatel, quando considerados fatores como tamanho dos veículos, a saber, sedan, hatch ou perua, utilizados para transporte de pessoas, documentos e cargas leves.

Análise textual dos 73 editais considerados como tendo objeto similar ao da Anatel, foram identificadas as seguintes estratégias de contratação:

Figura 1: Distribuição das metodologias de gestão de contratos de transporte observados em editais no portal Compras Governamentais para licitações realizadas em 2015

Verificou-se que as metodologias adotadas na Anatel correspondem àquelas com prevalência entre as licitações realizadas e que as variações observadas se devem principalmente a especificidades dos órgãos envolvidos.

Cabe destacar que do ponto de vista de preços, a pesquisa não se mostra muito frutífera em decorrência da especificidade dos contratos da Anatel para veículos de maior porte, justamente aqueles mais utilizados pela fiscalização, e que se diferenciam dos veículos mais usualmente encontrados em uso na administração pública.

DADOS COMPLEMENTARES RELATIVOS AOS SERVIÇOS DE TAXI

Durante a análise realizada no portal Compras Governamentais e considerando recentes discussões divulgadas na mídia (http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-cria-uber-para-transporte-de-servidores-e-corta-gastos,1758545) que indicaram a possibilidade de contratação do serviço de transporte eventual em modalidade de táxi, decidiu-se explorar esta alternativa de contratação.

A contratação de táxis nos casos identificados no portal Compras Governamentais são realizadas de forma pontual, para atendimento eventual ou em casos de exceção, onde não se justifica a contratação de veículos de forma regular para atendimento sistemático ao órgão.

Verifica-se prática similar na Anatel, por exemplo, quando da descontinuidade dos contratos regulares de veículo, de modo a permitir o atendimento a demandas emergenciais ou de risco à vida.

Em pesquisa nas contratações identificadas, assim como pela internet, verificou-se que a contratação dos serviços de táxi podem seguir 4 modelos, enumerados a seguir:

Contratação pontual utilizando suprimento de fundo, cartão corporativo ou similar;

Contratação por credenciamento de prestadores de serviço de táxi em uma região;

Contratação regular de cooperativa ou empresa local especializada para provimento do serviço de táxi por meio de voucher, trecho ou similar;

Contratação regular de empresa de gestão de táxis por meio de aplicativo para dispositivos móveis.

Em qualquer das hipóteses, os custos associados aos serviços de táxis é usualmente o mesmo, tendo por base normas municipais que estabelecem os valores a serem pagos. Observa-se em alguns casos a ocorrência de descontos, todavia, estes usualmente são incidentes sobre os valores pagos pelos custos administrativos envolvidos na gestão dos táxis (modelos III e IV indicados acima).

A seguir é apresentada tabela com preços praticados no final de 2015 para os serviços de táxis em todas as capitais estaduais, que servirá de base para análises posteriores:

Além dos custos por quilômetro rodado e bandeirada, conforme tabela acima, podemos ainda adicionar os custos administrativos decorrentes da eventual contratação de uma empresa especializada para gerenciamento das despesas com serviços de táxi, conforme previsto nos casos III e IV, acima.

Para levantamento destes custos administrativos, foi realizada pesquisa na internet e consulta a taxistas para identificação das principais empresas atuando neste setor, sendo assim identificadas as seguintes:

As diferenças nos preços praticados está intimamente ligada às estratégias de cada empresa e facilidades disponibilizadas. Empresa com maior número de veículos cadastrados e mais consolidadas no mercado cobram preços mais elevados que empresas entrantes.

Mesmo considerando as taxas de administração mencionadas, os custos de táxi, somando-se bandeirada e quilômetro rodado, multiplicado pela taxa de serviço de administração, ainda permanecem abaixo de R$ 4,40 por quilômetro para corridas urbanas curtas, com por exemplo 5km de distância, podendo chegar a R$ 2,26 por quilômetro para corridas de 20 quilômetros em cidades com preço mais favorável.

Os dados coletados para avaliação dos serviços de administração, incluindo folhetos de apresentação e modelos de contratos de adesão utilizados pelas empresas foram anexados ao presente informe para consulta futura e subsídio a eventuais contratações.

Tipos de Veículos Utilizados NAS Gerências Regionais

A utilização de veículos pela Anatel pode ser segmentada em três modalidades de aplicação bastante distintas:

de uso administrativo e transporte de servidores em ambiente urbano, com curtas distâncias e transporte de pequenas cargas, como pastas de trabalho e documentos, notebooks ou pequenas caixas;

de uso em atividades de fiscalização, que incluem ambiente urbano e rural, com distâncias curtas e longas e onde é realizado o transporte de equipamentos de maior valor, volume e peso, muitas vezes instalados para operação com veículo em movimento, além de transporte de outras cargas, como por exemplo, materiais apreendidos;

outros veículos para atividades mais específicas e de uso eventual, como vans, furgões e caminhões, utilizados para transporte de grupos maiores de pessoas e materiais, como por exemplo no suporte a eventos de maior porte, visitas de delegações internacionais.

A distinção entre estas três modalidades de uso é essencial uma vez que, enquanto para primeira é cabível o uso de veículos convencionais, de pequeno porte ou táxis, no segundo caso são aplicáveis diversas exigências especiais que dificultam o uso de veículos convencionais. Enquanto as duas primeiras tem uso rotineiro, a última é de uso eventual. Tal diferenciação fica clara nos produtos do grupo de trabalho criado especificamente para estudar o uso de veículos nas gerências regionais, conforme apresentado no Processo nº 53500.200386/2015-78 .

O referido grupo de trabalho definiu os seguintes modelos para cada uma dessas modalidades de uso:

VOF1 – Veículo Operacional de Fiscalização 1: veículo categoria esporte utilitário (SUV) a ser utilizado nas atividades de fiscalização em locais de difícil acesso, com estradas sem asfalto e de relevo acidentado, e com capacidade volumétrica de carga maior que 800 (oitocentos) litros e adaptações para uso de equipamentos em movimento, como cabos de alimentação, inversores e rack de bagagem adaptado;

VOF2 – Veículo Operacional de Fiscalização 2: veículo categoria monovolume (minivan, multi-purpose vehicle, ou multi-utility vehicle) a ser utilizado nas atividades de fiscalização em locais de fácil acesso e adaptações para uso de equipamentos em movimento, como cabos de alimentação, inversores e rack de bagagem adaptado;

VOF3 – Veículo Operacional de Fiscalização 3: veículo categoria caminhonete a ser utilizado nas atividades de fiscalização em locais de difícil acesso, com estradas sem asfalto e de relevo acidentado, e com capacidade volumétrica de carga maior que 1.000 (mil) litros e adaptações para uso de equipamentos em movimento, como cabos de alimentação, inversores e rack de bagagem adaptado;

VTI1 – Veículo de Transporte Institucional 1: veículo categoria sedan médio a ser utilizado no transporte de autoridades em serviço;

VAF1 – Veículo de Apoio à Fiscalização 1: veículo categoria monovolume a ser utilizado no transporte de pessoal a serviço;

VAF2 – Veículo de Apoio à Fiscalização 2: veículo categoria van a serem utilizados no transporte coletivo de pessoal a serviço;

VAF3 – Veículo de Apoio à Fiscalização 3: veículo categoria furgão a serem utilizados no transporte eventual de carga leve; e

VAF4 – Veículo de Apoio à Fiscalização 4: veículo categoria caminhão a serem utilizados no transporte de carga pesada.

Além dos modelos definidos acima, ainda foi previsto pelo grupo a disponibilização de veículo do tipo VOF1 com proteção balística (blindagem), para uso em atividades em locais com maior risco de ocorrência de confronto armado aos agentes de fiscalização especificamente ou autoridades públicas em geral.

Dos modelos definidos pelo grupo de trabalho, verifica-se que estes podem ser divididos entre os diferentes usos e modalidades de aplicações dadas pela Anatel conforme ilustrado na figura a seguir:

Figura 2: Modelos de veículos separados por uso e modalidade de aplicação

A Instrução Normativa MPOG/SLTI nº 3, de 15 de maio de 2008, estabelece no entanto outra classificação para os diferentes modelos de veículo, sendo assim necessário estabelecer uma correlação entre as duas classificações de modo a garantir a adequação normativa da contratação a ser realizada pela Agência. A tabela a seguir apresenta os tipos de veículos definidos pela referida instrução normativa:

De modo geral, os veículos mais utilizados pela Anatel em suas unidades descentralizadas são aqueles do grupo de "serviços especiais", utilizados pela fiscalização (VOF1, VOF2 e VOF3), com características de especificação própria em acordo com as necessidades de operação de equipamentos em movimento e o trânsito em estradas de difícil acesso. 

No grupo de veículos de serviços comuns, a Anatel utiliza veículos básicos para transporte de pessoal (VAF1), transporte coletivo (VAF2), transporte de cargas leves (VAF3) ou pesadas (VAF4). Destaca-se, ainda, o uso eventual nas Gerências Regionais de veículo no grupo de transporte institucional (VTI1), utilizado no transporte de conselheiros quando em visita aos estados.

De modo mais específico, as atividades da Anatel possuem algumas demandas que afetam a escolha dos veículos e devem ser consideradas para fins de contração, o que nos demanda a caracterizar os veículos utilizados pela fiscalização no grupo de veículos de serviços especiais. Dentre as características que determinam tal classificação destacamos as seguintes:

Capacidade de carga para transporte de equipamentos e materiais, incluindo apreendidos.

Conforto e segurança para tráfego intermunicipal em rodovia.

Segurança para tráfego em vias de difícil acesso.

Uso de equipamentos instalados para operação no veículo em movimento.

Quanto à capacidade de carga, é importante destacar que o volume dos materiais transportados pode ser significativamente grande. Não é incomum o transporte de múltiplas malas rígidas de proteção de equipamentos com dimensões superiores a 100 x 58 x 40 cm, que não poderiam ser transportadas facilmente em veículos de pequeno porte com por exemplo em modelos hatch ou sedan. Tão pouco é adequado o transporte de equipamentos sensíveis em caçambas abertas, onde o risco de choque e a exposição a intempéries pode ocasionar danos aos referidos instrumentos de medição.

É importante portanto que os veículos possuam cabine fechada, de preferência integrada ao compartimento de passageiros do veículo, de modo que os diversos equipamentos possam ser transportados em segurança. Estas características normalmente são observadas apenas nos veículos do tipo monovolume e utilitários esportivos do tipo SUV.

Por vezes se faz necessário o transporte de um volume maior de carga, por exemplo para transporte de materiais apreendidos, situações em que a disponibilidade de veículos do tipo pick-up se torna preferencial. 

Quanto ao conforto e segurança para viagens de longa distância, associado ainda à necessidade de tráfego em vias de difícil acesso, podemos estabelecer requisitos relacionados a motorização de maior potência e eventualmente recursos de tração integral (4x4).

Quanto ao uso de equipamentos instalados para operação no veículo em movimento, torna-se necessário o estabelecimento de requisitos especiais para os veículos, dos quais cabe destaque aos seguintes:

Capacidade de geração de energia para alimentação dos equipamentos, o que implica muitas vezes em alteração nas características originais do veículo para instalação de alternador e bateria de maior capacidade.

Disponibilização de inversor e cabo de alimentação DC para equipamentos a serem instalados para operação no compartimento de bagagem. Os cabos de alimentação DC utilizam conector específico (Neutrik powerCON de 32 A - NAC3MP-HC) e devem ser instalados de tal modo a interligar a bateria do veículo diretamente o equipamento a ser instalado no bagageiro.

Capacidade de refrigeração do compartimento de bagagens, usualmente obtida pela utilização de veículos cujo espaço para bagagens é integrado à cabine de passageiros de modo que o sistema normal de ar condicionado do veículo possa ser utilizado para refrigeração dos equipamentos. Tal recurso é observado usualmente em veículos do tipo monovolume ou SUV e não em veículos do tipo sedan. 

Recursos para fixação, incluindo, por exemplo, alças no compartimento de bagagem que permita a utilização de tirantes e ganchos para fixação de bagagem. Estes recursos são observados como itens de série em alguns modelos de veículos, mas não pode ser considerado como universal. A fixação da carga é essencial nos veículos de fiscalização não apenas para prover segurança aos equipamentos quando dos passageiros. Deslocamento dos equipamentos no compartimento de bagagens quando o veículo estiver em movimento pode causar danos em cabos e conectores e, em caso de acidente, podem ferir passageiros uma vez que o compartimento de carga é integrado à cabine.

Disponibilização de antenas de teto de uso geral em radiocomunicações veiculares. Tais antenas são utilizadas para realização de medições com equipamentos portáteis no interior do veículo em movimento.

Motorização à diesel de modo a evitar que equipamentos de medição sejam afetados por ruído eletromagnético produzido pelo funcionamento do motor do veículo. Ampla discussão sobre o tema foi apresentada no Relatório de Auditoria Anual de Contas (exercício de 2014), em referência. Apesar da possibilidade de uso de supressores que viessem a reduzir o ruído eletromagnético produzido por centelhadores em motores a gasolina, álcool e gás, não existe estudo específico que comprove a efetividade do uso de tais artifícios para os equipamentos utilizados pela Anatel, sendo recomendado, por medida de precaução, em acordo com recomendações internacionais citadas no referido relatório da CGU, o uso de motores a diesel, que não produzem ruídos eletromagnéticos relevantes durante seu funcionamento por não aplicarem centelhadores em seu processo de combustão.

DADOS DE USO DE VEÍCULOS PELA ANATEL

O uso de veículos pela Anatel é primordialmente controlado por meio do Sistema de Administração de Veículos, SAV. No entanto, a utilização do sistema SAV não é universal em decorrência de divergências entre a forma de controle de veículos implementada no referido sistema e as necessidades específicas de controle dos contratos e estratégias de gestão adotadas nas Gerências Regionais. As principais limitações estão relacionadas a divergências na forma de controle de diárias e horas extras e a necessidade de controle de dados de referência para trechos parciais ocorridos no decorrer de atividades de fiscalização, onde uma única SAV é utilizada para controlar uma viagem com vários dias de duração, diferentes destinos e vários trechos intermediários.

Independente de alternativas de controle implementadas regionalmente, verifica-se que todas as representações regionais utilizam o sistema SAV ao menos para realização da solicitação e autorização da saída de veículos, o que permitiu estabelecer uma referência sobre a quantidade de solicitações realizadas e deste modo selecionar meses de maior relevância para análise mais detalhada sobre aspectos como quantidade de quilômetros rodados e a simultaneidade do uso.

Utilizando o aplicativo SAS Enterprise, programa para análise de dados, foi produzido um relatório contendo histogramas de solicitações de veículos emitidas no sistema SAV pelas Gerências Regionais e Unidades Operacionais. Este relatório, indicado como anexo do presente informe, foi encaminhado a todas as representações regionais da Anatel de modo a subsidia-las na seleção de 3 meses representativos do uso dos veículos, meses sem restrições orçamentárias, contratuais ou de recursos de fiscalização que pudessem ter afetado o quantitativo de carros ou de viagens realizadas. Estes registros foram consolidados e padronizados de modo a se segmentar as seguintes informações essenciais

Identificação da representação regional da Anatel (e.g. GR01, GR02, UO021);

Identificação unívoca da viagem ( i.e. número do registro no sistema SAV ou número alternativo único no formato xxxxSNyy, onde xxxx corresponde à identificação da representação regional e yy a um número de série)

Data e hora de saída;

Data e hora de chegada;

Quilometragem de saída (por trecho ou total da SAV);

Quilometragem de chegada (ou km rodados por trecho ou total da SAV);

Ao todo foram assim coletados 3823 registros de trechos de deslocamento onde foram utilizados veículos para 3217 viagens ou atividades independentes, incluindo 25 Estados da Federação e o Distrito Federal. Os dados referentes a um dos estados estavam incompletos e não puderam ser utilizados em todas as análises, conforme discutido a seguir, o que no entanto não impactou de forma relevante o estudo realizado.

Poderia-se discutir se a escolha de 3 meses de referência conforme realizado seria a estratégia ideal para dimensionamento baseado nos históricos. Para tanto relembrarmos que o objetivo do presente informe é a determinação do quantitativo de veículos a ser destinado à fiscalização para que esta possa cumprir suas atividades regulares, estabelecendo um patamar que possa servir de referência para um ideal a ser contratado, independente de restrições orçamentárias. Em um cenário de restrição, os números serão reduzidos de forma proporcional à restrição esperada, em especial no quantitativo de diárias e passagens conforme uma análise prospectiva no momento da contratação. 

Os dados coletados foram consolidados em uma planilha única, apresentada como anexo do presente informe. Nesta consolidação, foram unidos os trechos registrados de forma independente dentro de uma única viagem, quando o veículo não retornava à representação regional da Anatel ao fim do trecho, assim como foram eliminadas inconsistências nas datas, horas e quilometragens registradas, tanto pela análise de informações tais como velocidades máximas esperadas e distâncias máximas e mínimas percorridas. A solução de tais inconsistências, na medida do possível, por realizada pela avaliação dos próprios dados fornecidos, assim como pela correlação das informações de uso dos veículos com atividades de fiscalização realizadas no período, conforme registros do sistema RADAR. Os dados brutos utilizados foram mantidos em anexo para fins de referência futura.

dados de Suporte à Avaliação Prospectiva

Para análise prospectiva, consideramos no presente estudo três fatores:

a capacidade de fiscalização da Anatel, traduzida no quantitativo de mão de obra alocada para atividades de fiscalização e que portanto estão alocados em parte de seu tempo em viagens a serviço utilizando veículos da Agência;

a disponibilidade de equipamentos que demandam veículos para sua plena utilização;

a malha viária a ser trafegada e suas condições, principalmente afetando as características dos veículos a serem demandados.

Aspectos orçamentários não foram incluídos na presente análise uma vez que este estudo tem por objetivo a definição de um quantitativo ideal de referência para veículos a serem contratados e operacionalizar uma metodologia de análise. Do ponto de vista operacional, verifica-se que a disponibilidade orçamentária pode permitir tal contratação e, portanto, viabilizar a atuação da Agência em condições adequadas ou não, alternativa esta em que seriam então observadas ineficiências na aplicação dos recursos humanos ou técnicos da Agência em decorrência da indisponibilidade de veículos e consequente menor capacidade de atendimento às demandas da sociedade e atribuições funcionais da Agência em decorrência da mesma limitação. 

Tão pouco foram consideradas de forma direta as demandas de atendimento recebidas pela Anatel. Dada a abrangência das atribuições da Agência e limitação de recursos, o atendimento de demandas passa necessariamente por um processo de priorização, como pode ser averiguado nos documentos relativos ao planejamento operacional da fiscalização, sendo necessário assim adotar como parâmetro relativo ao quantitativo de demandas, referências derivadas que considerem tal priorização. Como tal referência correlata às demandas adotamos justamente o quantitativo de recursos humanos destinados à execução das atividades de fiscalização. Esta escolha apresenta uma dupla vantagem, uma vez que a decisão administrativa associada a alocação de recursos humanos passa não apenas pela decisão de priorização das demandas recebidas pela Agência como também está associada à real capacidade de utilização dos veículos.

Considerando assim o aspecto da capacidade de fiscalização da Anatel, os dados à respeito da mão de obra destinada à fiscalização são utilizados como insumo para o planejamento operacional de fiscalização, que para o ano de 2016 encontra-se detalhado no processo 53500.210942/2015-14, que produziu a Portaria 337 (SEI 0369104) que aprova a revisão do Plano Anual de Fiscalização para o ano de 2016.

Dentre discussões elaboradas no referido plano operacional, foi estabelecido como premissa que os agentes de fiscalização que atuam exclusivamente nesta função possuem uma disponibilidade total (horas brutas) de 1992 horas por ano, enquanto coordenadores de fiscalização nas gerências regionais e gerentes de unidades operacionais possuem disponibilidade de 20% deste total destinado à efetiva execução de atividades de fiscalização, e seus substitutos de 50% deste total. Para cálculo das horas efetivamente disponíveis (horas liquidas), considerou-se um desconto de 16% relativo a tempo gasto em capacitação, licenças, férias e outas ausências regulamentares.

Além dos servidores indicados, foram ainda considerados outros servidores que possuem credencial de agente e atuam parcialmente nesta função, compartilhando seu tempo com outras atividades da Agência como por exemplo no apoio administrativo, na outorga ou no atendimento a usuários e prestadores de serviços de telecomunicações. O percentual de tempo de cada um destes servidores com dedicação parcial foi obtido por levantamento junto às unidades descentralizadas, levantamento este realizado no contexto do planejamento estratégico da agência, relacionado ao dimensionamento da força de trabalho.

A tabela a seguir apresenta, para cada Estado, as informações utilizadas no referido plano, indicando a quantidade de agentes com disponibilidade total e parcial, o total de horas brutas e liquidas contabilizadas. Para suporte a análises posteriores, foi ainda acrescida uma coluna que calcula um valor proporcional de agentes em dedicação integral considerando que cada agente com tal dedicação contabiliza aproximadamente 1673,28 horas liquidas por fiscal.

Quanto à disponibilidade de equipamentos, deve ser primordialmente observada a necessidade de utilização de equipamentos de forma embarcada, ou seja, com o veículo em movimento, uma vez que tais equipamentos demandam a disponibilidade de veículos de serviços especiais para sua utilização, conforme discutido no item 11 do presente documento.

A Anatel possui um quantitativo relativamente restrito de equipamentos que operam nestas condições, são eles:

Estações Transportáveis de Monitoramento (ETM), utilizadas no suporte à gestão do espectro radioelétrico por meio de atividades de radio monitoramento conforme preconizado pela União Internacional de Telecomunicações (Considerando recomendações ITU-R SM.1392-2, ITU-R  SM.1050-2 e SM.1047-1 no que diz respeito às atividades de controle do espectro). No Brasil, o uso das ETM concentra-se em atividades de localização e identificação de fontes de radiointerferência, incluindo combate a clandestinidade.;

Equipamentos de Drive-test e benchmarking, utilizados para avaliação de cobertura e qualidade dos serviços de telefonia e redes de dados móveis do SMP;

Estações de Monitoramento da Exposição Humana a Campos Eletromagnéticos (RNI), utilizadas para avaliação sistemática e rápida de grandes áreas, como por exemplo centros urbanos, em atendimento à Lei 11.934 para avaliação de áreas multiusuários. Estas estações podem ser operadas tanto em modo fixo quanto em modo móvel, sendo usualmente esperado que ao menos 27 das 66 unidades disponíveis sejam utilizadas continuamente em configuração fixa, sendo ao menos uma em cada representação regional da Anatel.

Estações Transportáveis de Radiovideometria (ETR), utilizado para avaliação dos serviços de radiodifusão em locais onde não se dispõe de recursos para instalação dos equipamentos de forma fixa. O uso das ETR em forma móvel é raro, todavia é possível e realizado esporadicamente caso não se disponha de um local adequado para instalação do equipamento de forma temporária. Numa comparação com as ETM, apesar de tanto as ETR quanto as ETM utilizarem a palavra "Transportável", tal conceito se aplica mais para o caso das ETR, que são utilizadas de forma fixa e transportadas de um local para outro, enquanto as ETM são predominantemente utilizadas na configuração móvel.

A tabela a seguir relaciona o quantitativo de equipamentos de cada um dos tipos relacionados acima.

Outro aspecto que afeta a decisão sobre os veículos, principalmente no que se refere às características de suspensão, tração e motorização, é a qualidade das vias que serão utilizadas.

A Confederação Nacional do Transporte (CNT) disponibiliza estudos, mencionados em referência - Item 2.5, que qualificam a pavimentação das rodovias brasileiras e proveem ainda dados sobre a a existência ou não da pavimentação de rodovias federais, estaduais e municipais.

A tabela a seguir relaciona os dados de qualidade da pavimentação conforme relatórios da CNT de 2015 e dados sobre a situação de pavimentação  (presente ou ausente) conforme anuário de 2016 e estabelece um indicador do percentual de vias não pavimentadas ou cuja pavimentação esteja condição ruim ou péssima, o que permitiu a ordenação da tabela em acordo o percentual de vias com maior dificuldade de tráfego.

Nos levantamentos realizados junto às representações regionais, foram recebidos comentários das representações regionais do Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Roraima que relataram ter necessidade de veículos com características diferenciadas de tração e motorização em decorrência das baixas qualidades das vias naqueles Estados. Na tabela a seguir, estes Estados foram assinalados com a cor marrom, e estão entre aqueles que apresentam mais de metade de suas rodovias federais e Estaduais em condições precárias ou não asfaltadas, com destaque em amarelo.

Análise dos dados de uso dos veículos

A análise do uso dos veículos pode ser dividida em dois aspectos. Primeiro, a avaliação da simultaneidade do uso, ou seja, quantos veículos são necessários para atender a todas as demandas simultâneas que ocorrem. Segundo, a avaliação da quantidade de quilômetros rodados a ser contratada para o conjunto da frota.

Para análise da simultaneidade, observam-se diversas dificuldades na análise dos dados disponíveis, várias delas apontadas no relatório da CGU em referência, o que levou à necessidade de realizar aproximações e estabelecer referências complementares que permitissem a realização da análise pretendida.

 Conceitualmente, o objetivo desta análise é determinar a quantidade mínima carros necessários para atender a todas as demandas existentes. Para determinação da quantidade mínima, considera-se questões como a possibilidade de se realocar temporalmente as atividades de modo a promover um uso mais homogêneo dos carros ao longo dos dias. Por exemplo, em lugar de se ter 10 veículos simultaneamente em uso num dia e todos parados em outro, o que demandaria 10 veículos disponíveis com uso em apenas 50% no tempo, poder-se-ia realocar parte das atividades de tal modo a termos 5 veículos em uso em um dia e também do dia seguinte, realizando-se assim as mesmas 10 atividades com um uso da frota em 100% do mesmo período de tempo.

A definição de um indicador de simultaneidade que represente o quantitativo mínimo de carros necessários à todos os deslocamentos realizados é no entanto complexa, uma vez que, principalmente em deslocamentos de curta distância, o veículo pode ser utilizado várias vezes ao dia em diferentes atividades ou ter encerrado a atividade de um dia sem ter retornado à representação regional da Anatel, de tal modo que não se torna efetivamente disponível para outros usos. Consideramos deste modo que a simples análise de simultaneidade como média diária não representa um indicador adequado.

Para estabelecermos uma metodologia de cálculo, tomemos como exemplo o caso ilustrado na tabela a seguir, onde considera-se a utilização de 4 veículos em 4 viagens distintas assinaladas com as cores azul, verde, vermelho e amarelo, que ocorrem entre os instantes T02 e T14:

Prosseguindo na análise do exemplo, podemos à partir das informações das viagens, representar o movimento de forma numérica como sendo de saída ( +1 ) ou de retorno do veículo ( -1 ), de modo que o somatório dos movimentos assim representados ao longo do tempo, nos produza como resultado o quantitativo de veículos em uso simultâneo, a cada momento, assim como nos permite determinar o quantitativo de eventos em que houve alteração no quantitativo de veículos, conforme ilustrado na tabela a seguir:

Considerando cada uma das alterações no quantitativo de veículos em uso, conforme indicado numericamente na tabela acima na linha "Movimento" , podemos calcular quantos veículos estavam simultaneamente em uso ocorrência de algum movimento pelo somatório dos valores indicados na referida linha para os instantes anteriores. Este resultado é indicado na linha "Simultaneidade". Por exemplo: No instante T02 o Veículo 1 é utilizado, conforme indicado na linha "Movimento" pelo número 1, o que resulta num valor de 1 indicado na linha "Simultaneidade". No instante T04 saem os veículos 2 e 3, o que é representado na linha "Movimento" pelo número 2 e que resulta num valor de 3 ( 2 + 1 = 3 ) para a linha "Simultaneidade". Por fim, no instante T05 o veículo 3 retorna, o que é indicado na linha "Movimento" pelo número -1 e resulta no número 2 ( 1 + 2 - 1 = 2) na linha "Simultaneidade", representando que naquele instante haviam 2 veículos em uso.

Ainda na tabela acima, podemos calcular a quantidade de eventos (entradas e saídas de veículos) como sendo o valor absoluto daquele indicado na linha "Movimento", conforme apresentado na linha "Quantidade de Eventos" e o somatório desta.

No exemplo, temos assim um total de 8 eventos, o que é obtido pelo somatório da linha "Quantidade de Eventos", o que corresponde a 4 saídas e 4 entradas ou alternativamente a 4 deslocamentos.

Podemos assim calcular a média de veículos simultaneamente demandados por evento de deslocamento como sendo o somatório da linha "Simultaneidade", no exemplo igual a 10 ( 1 + 3 + 2 + 1 + 2 + 1 + 0 = 10 ), dividido pela metade do somatório da linha "Quantidade de Eventos", o que no exemplo corresponde a 4 ( (1 + 2 + 1 + 1 + 1 + 1 + 1) / 2 = 4 ). Deste modo a estimativa no exemplo é de 2,5 ( 10 / 4 = 2,5 ), o que em termos práticos deveria ser aproximado para 3 veículos.

Graficamente a tabela a seguir ilustra como os veículos seriam utilizados para atender às demandas indicadas no exemplo:

Verifica-se assim que a metodologia de cálculo proposta permite respeitar a simultaneidade dos eventos, causando um mínimo de demanda de realocação de atividades mas ainda assim otimizando o quantitativo de veículos.

É possível conceber ainda uma estratégia mais simples, onde o total de horas de utilização seria dividido pelas horas disponíveis no período para prover a quantidade mínima absoluta de carros necessários. No exemplo acima temos um total de 20 períodos de tempo utilizados ( T02 a T06 do veículo 1, totalizando 5 períodos de tempo, somados a 7 períodos do veículo 2, 2 períodos do veículo 3 e 6 períodos do veículo 4) de um total de 13 períodos de tempo considerados (de T02 até T14).  Tal resultaria numa demanda de 1,5 veículos ( 20 / 13 ), o que corresponde na prática à demanda de 2 veículos, cuja aplicação poderia ser ilustrada na tabela abaixo:

A diferença essencial entre os dois métodos está no fato de que o primeiro, para o exemplo em tela, ser mais conservador e respeitar as ocorrências temporalmente, isto é, não demanda realocação temporal das viagens, enquanto a segunda alternativa exige tal realocação, sendo assim usualmente esperado que a segunda alternativa resulte em quantitativos menores que a primeira. Dado, no entanto, o fato de que nem sempre a realocação é possível, uma vez que são tratadas situações de risco a vida, dentre outras que demandam atuação imediata pela Agência, temos como proposta a utilização da média das duas avaliações como estimativa do quantitativo ideal de veículos.

Os dois métodos acima descritos foram aplicados aos dados coletados das representações regionais, sendo então identificada a necessidade de uma avaliação complementar que considerasse a divisão dos veículos demandados pela agência entre os dois grupos indicados no item 11 do presente informe, os veículos de serviços comuns e os veículos de serviços especiais, uma vez que as metodologias de contratação e tipos de veículos aplicáveis em cada um dos grupos são significativamente diferentes.

Apesar de muitas representações regionais apresentarem informações consistentes de marca e modelo dos veículos utilizados, na prática não se pode utilizar tal informação para segmentação do uso entre aquele que demanda um veículo do grupo comum ou especial , uma vez que, por exemplo, pode-se ter utilizado um veículo tipo SUV para uma atividade administrativa comum ou mesmo ter-se utilizado um veículo do tipo monovolume de passeio para uma atividade de fiscalização técnica, com equipamentos, que demandaria usualmente um veículo especial. Este aspecto foi objeto de questionamento por parte do mencionado relatório da CGU.

Na prática, observa-se que atividades de fiscalização como drive-test ou busca de fontes de radiointerferência, mesmo quando realizadas em ambiente urbano na própria capital do estado, usualmente demandam deslocamento significativamente maiores que aqueles realizados em atividades rotineiras de caráter mais administrativo, tal comportamento nos sugere como alternativa para segmentação entre os dois grupos o uso do parâmetro de distância percorrida pelo veículo em cada viagem. Esta metodologia de classificação seguramente não é à prova de falhas, todavia espera-se que apenas um pequeno número de atividades seja erroneamente classificada, dada a natureza significativamente distinta do uso dado.

 Para determinação do limiar de decisão para separação dos deslocamentos que denominamos como "Curtos", que predominantemente utilizariam veículos de serviços comuns, e deslocamentos que denominamos como "Longos", que predominantemente utilizariam veículos de serviços especiais, podemos avaliar a variação do quantitativo de veículos estimados como necessários na media em que variamos o limiar de decisão. A avaliação gráfica é apresentada a seguir para o quantitativo de veículos denominados do grupo de serviços especiais:

Figura 3: Variação da quantidade de veículos demandados para deslocamentos longos em acordo com variação do limiar de decisão.

Avaliando o gráfico acima, propomos a definição do limiar de 60km para a segmentação proposta, ponto este onde se observa uma leve inflexão das curvas do comportamento quase linear observado para um limiar de decisão com distâncias percorridas maiores do que 60km. Este valor encontra respaldo ainda em avaliações qualitativas, na medida em que se considerarmos que refere-se à distância percorrida de ida e volta entre a Anatel e algum outro local, estaria portanto indicado atividades em que o deslocamento ocorre para destinos localizados a mais de 30 quilômetros de distância das dependências da Agência em cada capital. 

A tabela a seguir apresenta o resultado da estimativa utilizando cada uma das metodologias acima exposta e a quantidade total de veículos de serviços especiais proposta para atender à demanda indicada, considerando para tanto o arredondamento para número inteiro superior à média dos valores estimados para deslocamentos do tipo longo.

Especificamente no caso da Unidade Operacional 9.1, não foi possível realizar a análise de simultaneidade uma vez que não foram recuperados dados específicos das viagens realizadas, sendo obtidos apenas dados sintéticos de quilometragem em meses de referência. Verifica-se, no entanto, que a maioria das Unidades Operacionais apresentam perfis semelhantes de uso, demandando apenas 1 ou 2 carros, e que a quilometragem média percorrida pelos veículos da referida Unidade Operacional, apesar de maior que a maioria das várias outras unidades, não se diferencia muito daquela observada em representações regionais como a do Pará e do Amazonas, que demandam 2 veículos para atendimento de suas demandas, sendo assim de se supor que quantitativo similar de veículos possa atender a esta Unidade Operacional sem prejuízo para suas atividades, isto é, 2 veículos.

A análise acima poderia ser realizada também para deslocamentos classificados como do tipo "curto". Temos, no entanto, que tais tipos de deslocamento, realizados conforme discutido para destinos localizados a menos de 30km de distância da representação regional da Anatel, podem ser atendidos de forma mais eficiente por meio de contratações de serviços de transporte sem dedicação exclusiva de veículos, como por exemplo o serviço de táxi, conforme será debatido em maiores detalhes a seguir no presente informe. Nestes casos, não caberia a avaliação da simultaneidade uma vez que o uso de veículos sem dedicação exclusiva, não teria simultaneidade como um parâmetro determinante para contratação, sendo relevante neste caso apenas a avaliação da quilometragem a ser utilizada.

Considerando as limitação dos procedimentos de análise até aqui utilizados, principalmente no que tange à abrangência temporal dos dados analisados, surge a necessidade de ratificação dos quantitativos obtidos por meio de uma avaliação prospectiva, de tal modo que passamos a considerar não apenas como a fiscalização atuou no passado mas também o modo como aturará no futuro próximo, o que está intimamente ligado à capacidade de atuação da fiscalização, considerando para tanto os recursos materiais e humanos disponíveis.

A análise prospectiva é consolidada na tabela a seguir (Tabela 17), onde é realizado o cálculo do quantitativo de veículos necessários, sendo segmentado este quantitativo entre os tipos comum e especial considerando diversos fatores enumerados nos seguintes itens:

A quantidade mínima de veículos especiais em dedicação exclusiva foi calculada como sendo o menor valor entre o somatório da quantidade de Estações Transportáveis de Monitoramento (ETM) e plataformas de Drive-test e a quantidade de veículos calculada na tabela anterior com base no histórico de uso. O quantitativo de equipamentos considerou a discussão apresentada no item 13 do presente documento, onde foram apresentados quatro tipos de equipamentos que podem ser utilizados de forma instalada em veículos para uso em movimento. Destes quatro, as ETM, utilizadas para monitoramento do espectro e radiolocalização de interferência, e os sistemas de drive-test, utilizados para avaliação da cobertura e qualidade das redes do SMP, são primordialmente utilizados nesta condição enquanto os outro dois tipos mencionados são utilizados de forma menos intensiva na configuração móvel e foram assim desconsiderados na presente análise. Cabe destacar que mesmo o uso das ETM e drive-test não é realizado de forma contínua e cotidiana, o que permite a utilização dos outros dois tipos de forma móvel mesmo que estes não sejam considerados na presente análise. 

Para os casos em que a quantidade de equipamentos (ETM + Drive test) é inferior a quantidade de veículos em dedicação exclusiva considerados necessários, tem-se que parte dos veículos em dedicação exclusiva seriam do tipo comum, e não do tipo especial, para uso em atividades que não necessitam de equipamentos em operação no veículo em movimento, como por exemplo, atividades de inspeção.

Usando os dois critérios discutido nos itens anteriores, verifica-se que algumas das unidades possuem demanda regular que justifica apenas um veículo, todavia tal situação representa um risco operacional significativo para o atendimento a casos emergenciais, uma vez que estando um veículo em viagem a Anatel não teria a sua disposição qualquer meio de transporte que permitisse realizar o atendimento de uma demanda de radiointerferência com risco à vida ou outra de caráter emergencial. Outro fator de risco refere-se a disponibilidade do veículo em caso de falha mecânica ou similar que torne o veículo indisponível por um período de tempo relevante uma vez que tais localidades são usualmente remotas e com precário atendimento de manutenção ou capacidade de substituição do veículo por outro similar, mesmo se implantados regimes de SLA rigorosos. Para estes casos, é recomendável que seja disponibilizado um veículo complementar, o que foi realizado para os itens na tabela assinalados com o número romano III.

Conforme informações levantadas junto às Gerências Regionais, vários estados, principalmente na região norte e centro-oeste, tem parcela relevante de suas estradas em condições precárias de trafegabilidade durante grande parte do ano, conforme pesquisa da Confederação Nacional de Transportes (CNT) discutida no item 13. O uso de um carro comum, sem tração 4 x 4, restringe muito as possíveis rotas nestes estados. Além disso, há que se considerar, também, que, devido às grandes distâncias, as rotas normalmente são estabelecidas com 15 (quinze) dias de duração, o que demanda compartimento de carga de grande capacidade, adequado ao transporte de maior quantitativo de instrumentos de fiscalização para atender a múltiplas demandas, e eventualmente grande volume de material apreendido. Deste modo, para estados que apresentam mais de 50% de suas vias com condições ruins de trafegabilidade, considera-se necessário que sejam disponibilizados ao menos 2 veículos do tipo especial, quando, pela aplicação das regras anteriores, concluiu-se que seria necessário apenas 1 veículo com tais características.

Para algumas unidades verificou-se significativa diferença entre o quantitativo de equipamentos disponibilizados e o quantitativo de veículos. Tal diferença é decorrente, em parte, da definição utilizada para segmentação do uso entre deslocamentos realizados a longas distâncias, que demandariam veículos exclusivos, e deslocamentos realizados a curtas distâncias, que se utilizariam de táxi. Ao se utilizar um valor fixo de distância, ficaram prejudicadas atividades de fiscalização realizadas com deslocamentos de curta distância mas que demandam veículos de dedicação exclusiva, como por exemplo o combate a clandestinidade na área metropolitana da capital do estado. Para compensação de tal distorção, nos casos em que se verificou um maior quantitativo de veículos de curta distância que veículos de longa distância e simultaneamente uma diferença maior que 1 entre o quantitativo de equipamentos e o quantitativo de veículos, foram acrescidos veículos comuns em regime de dedicação exclusiva para ajustar a disponibilidade de veículos com a disponibilidade de equipamentos.

Na tabela acima foi ainda acrescida coluna relativa à quantidade efetiva de fiscais, estabelecida conforme discutido no item 13 com base no planejamento operacional de fiscalização de forma a representar as horas efetivamente dedicadas pela Anatel para desenvolvimento destas atividades.

Em análise da razão entre carros e fiscais, considera-se adequado que este percentual seja significativamente abaixo de 100% uma vez que nem todas as atividades demandam a utilização de veículos, muitas delas atuando de forma remota ou por meio de requerimento de informações. De fato em média este percentual encontra-se em 39%. Podemos concluir, portanto, que as estimativas realizadas com base no histórico e ajustadas com base nos quantitativos de equipamentos e fatores de risco mencionados na discussão acima é coerente com o quantitativo de servidores alocados para atividades de fiscalização e portanto com a capacidade de atendimento da Agência.

Na tabela foram destacadas as células em que a razão entre carros e fiscais encontra-se acima da média, sendo identificado que na maior parte dos casos tal ocorreu em decorrência dos ajustes realizados para compensação dos fatores de risco e nas menores representações regionais, onde o pequeno quantitativo de servidores faz com que quaisquer variações no quantitativo de veículos seja significativa levando a percentuais tão elevados quanto 90%. Estes casos representam um aparente super estimação do quantitativo de veículos e, em caso de contingenciamentos orçamentários, os fatores de risco mencionados podem ser revistos para redução do quantitativo de carros até percentuais entre 30 % e 40%, que provavelmente permitiriam ainda uma atuação regular da Agência caso não ocorressem eventos como falhas mecânicas de difícil recuperação ou simultaneidade de eventos emergenciais com atividades de fiscalização de longa duração.

Ao compararmos os quantitativos indicados na tabela acima com aqueles apresentados no item 7 do presente informe, que apresentou os contratos em vigência no início de 2016, verificamos que o quantitativo atualmente utilizado é usualmente inferior àquele apresentado na tabela de estimativa acima. O reduzido quantitativo atualmente disponível é decorrente das restrições orçamentárias às quais está submetida a Agência e indicam que, atualmente, um dos limitadores à capacidade de fiscalização é a disponibilidade dos veículos.

Para análise dos quilômetros rodados, devemos tão somente considerar as distâncias percorridas em cada viagem como um todo, consolidando assim trechos de um único deslocamento como sendo um único evento. Tais dados podem ser diretamente extraídos da mesma planilha utilizada na análise anterior e tem como resultado os números apresentados na tabela a seguir: 

Verificamos que a distância média a ser percorrida pelos veículos é de aproximadamente 2.000km por mês, variando de pouco menos de 1.000km por mês em estados com menores exigências de deslocamento por terra e menor capacidade de fiscalização, até cerca de 3.500km para estados com maiores dimensões territoriais e malha rodoviária.

Deve-se destacar que o quantitativo indicado, aparentemente muito elevado, provavelmente deve-se ao fato da amostragem em termos mensais ser relativamente pequena, devendo para fins de contratação ser tal valor balizado pelas médias históricas considerando uma abrangência mais ampla e ponderando fatores, como por exemplo, o contingenciamento de verbas, que ao limitar os valores destinados a diárias de servidores, compromete a capacidade de fiscalização e portanto limita os deslocamentos em viagens, que são aqueles que consomem maior quantitativo de quilômetros.

ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS DE CONTRATAÇÃO

À partir das informações coletadas no portal Compras Governamentais, do benchmarking junto a outras agências reguladoras e das diversas representações regionais da Anatel, podem ser elencadas diversas estratégias de contratação dentre as quais destacamos as enumeradas a seguir:

Locação de veículo com dedicação exclusiva com motorista com custos mensais divididos entre uma parcela fixo, destinada ao ressarcimento de despesas fixas da contratada com pessoal e veículos utilizados incluindo depreciação temporal dos bens, acrescido de uma parcela variável, usualmente proporcionais aos quilômetros rodados e destinada ao ressarcimento de despesas como consumíveis, acrescido ainda de custos excepcionais tais como diárias, horas extras, pedágios, balsas e estacionamentos. Esta é a metodologia mais utilizada em órgãos da administração pública federal e também pelas representações regionais da Anatel.

Locação de veículo com dedicação exclusiva com motorista por valor proporcional aos quilômetros rodados, não havendo parcela fixa mas sim uma franquia mínima de utilização mensal idealmente acumulativa o quantitativo de quilômetros não utilizados num mês podem ser utilizados em meses subsequentes. Gastos excepcionais tais como horas extras são acrescidos ao valor mensal devido de modo similar ao caso anterior. Esta é a metodologia utilizada na sede da Anatel e alguns outros órgãos.

Locação de veículo com motorista por prazo limitado, pago em diárias com franquia de quilômetros. Metodologia esta utilizada pela Anatel para contratação de veículos de uso específico, como caminhões, vans ou veículo de transporte institucional nas Gerências Regionais e também utilizado pela Aneel para atendimento a localidades onde aquela Agência não dispõe de qualquer unidade de apoio ou pessoal alocado em caráter definitivo que justifique a contratação de veículos de dedicação exclusiva.

Locação de veículo sem motorista, seguindo metodologia similar à locação convencional de veículos de passeio, isto é, pagos por diárias que podem ou não incluir gastos com combustível e outros consumíveis.

Serviço de transporte tipo táxi, pago por quilômetro rodado e tarifas adicionais, por viagem (bandeirada), podendo ainda incluir custos administrativos complementares, quando contratados tais serviços de gerenciamento de frota.

Das abordagens acima apresentadas, verificamos inicialmente que as duas primeiras são destinadas ao uso regular e contínuo enquanto as 3 últimas privilegiam o uso temporário e eventual. 

Das alternativas I e II, verifica-se que não existe diferença significativa entre as duas exceto quanto à flexibilidade de gestão dos contratos em especial no que diz respeito à variabilidade no quantitativo de quilômetros utilizados por mês. Em ambos os casos, na etapa preparatória para a licitação, é necessário estimar uma quantidade de quilômetros que serão utilizados por mês, a quantidade e tipos de carros a serem disponibilizados. Estes parâmetros serão utilizados pelos possíveis fornecedores para definição de um valor desejado e mínimo para suas propostas. Quando se utiliza a alternativa I, os fornecedores montarão sua planilha de custos e a apresentarão diretamente como parte do processo licitatório, separando os custos fixos e variáveis. Já na alternativa II, o gasto total estimado (custos fixos e variáveis) será dividido pela quantidade de quilômetros especificados como franquia mínima.

Em resumo, em situações idênticas, quando os veículos realizarem deslocamentos no quantitativo descrito na licitação, contratos utilizando qualquer das metodologias resultariam exatamente no mesmo valor a ser pago, com vantagem para a opção II em decorrência da eventual simplificação das metodologias de controle.

Diferenças significativas aparecem, no entanto, quando se desvia sistematicamente dos valores estimados de quilômetros a serem utilizados por mês. Caso a administração reduza sua utilização dos veículos, por exemplo em decorrência de reduções orçamentárias que restrinjam a capacidade de pagamentos de diárias para os agentes de fiscalização, e em se utilizando a opção II, de pagamento por franquia, observar-se-ia uma sistemática subutilização do contrato que dificilmente poderia ser recuperada após alguns meses, e, ao final do exercício, tería-se pago à parcela de custo variável (combustível) sem a correspondente utilização. De forma similar, em se utilizando o contrato sistematicamente acima da franquia, estaria se pagando valores muito elevados por quilômetro rodado, realizando pagamentos indevidos que no caso da opção I seriam correspondentes à parcela fixa, mas que no caso da franquia foram incorporados ao custo por quilômetro.

Por outro lado, quando se utiliza a opção I de contratação, apesar de não se poder afirmar que ocorre pagamento indevido em decorrência da sub ou super utilização do contrato com relação ao quantitativo originalmente estipulado, tão pouco se está realizando um bom investimento do dinheiro público, uma vez que o contrato não está sendo utilizado nas condições para a qual foi otimizado pelo processo licitatório. No caso da sub utilização se paga para manter um motorista inativo, enquanto na super utilização pode-se gerar um desequilíbrio financeiro do contrato, caso os valores por quilômetro não sejam adequados ao ressarcimento dos gastos variáveis.

Para ilustrar a discussão acima, tomemos o exemplo do contrato para veículos de passeio tipo sedan, tanto da Gerência Regional de São Paulo (GR01), que utiliza a metodologia I, de valores mensais fixos e variáveis, e o contrato da sede da Anatel, que utiliza a metodologia II, de franquia mensal, conforme apresentado nos itens 7 e 8 do presente informe. O contrato da sede da Anatel apresenta valor 5,38 R$/km com uma franquia de 750 km por mês. O contrato da GR01, para um veículo de passeio simples (modelo Meriva), apresenta um custo fixo mensal de R$ 4387,73 e um custo variável de 0,49 R$/km para uma estimativa mensal de uso de 1750km. Com estes valores é possível calcular a seguinte tabela de valores para comparação:

É interessante observar que os valores referentes ao uso pela GR01 são potencialmente muito baixos também em decorrência da estimativa elevada de quilômetros rodados. A utilização na faixa indicada na tabela acima é muito abaixo da franquia estimada e ainda assim não resultaria em prejuízos relevantes para a administração. Em verdade verificamos que a estratégia de contratação em regime de franquia não tolera muito mais que 20% de variação mensal na utilização sem causar potenciais prejuízos para a administração pública, enquanto a estratégia de contratação por valores fixos e variáveis conforme realizado pela GR01 tolera variações de quase 49% sem que haja prejuízos mensuráveis para a administração ou para a contratada.

Em resumo, quando avaliadas as estratégias I e II, em ambos os casos deve-se buscar a utilização plena do contrato, dentro das metas estabelecidas no momento da licitação, sendo qualquer desvio causador de desequilíbrios indesejados, em especial para o caso da opção II, que apresenta menor flexibilidade quando a variações na execução contratual.

Para avaliarmos a alternativa III, de contratação por diárias, consideremos o caso da ANEEL em comparação com os custos já avaliados do contrato da GR01. O contrato da ANEEL prevê o pagamento de R$ 290,50 por dia de uso do veículo tipo sedan na região sudeste, mesma da GR01. Este valor refere-se ao custo do veículo com motorista para deslocamentos de até 3000km, ao qual deve ainda ser acrescidas as despesas com consumíveis, como por exemplo combustível, além de outras despesas como pedágios e estacionamento.

Podemos assim considerar que o valor da diária essencialmente vem a cobrir o equivalente às despesas fixas do contrato da GR01. Numa comparação direta, temos que para 16 dias, o contrato da ANEEL resultaria em despesa de R$ 4.648,00 ( = R$ 290,50 x 16 ), ou seja, R$ 260,27 mais caro que o pago pela GR01 da Anatel. Ainda mais, aproximando-se o total de dias em 1 mês para 20 dias, teríamos um gasto apenas com diárias no contrato da ANEEL de aproximadamente R$ 5.810,00, ou R$ 1.422,27 acima do valor fixo mensal pago pela GR01. Esta diferença seria suficiente para pagar os custos variáveis referentes a 2.900 km de uso. Deste modo, mesmo que os valores variáveis pagos pela ANEEL, que não puderam ser obtidos na consulta realizada, sejam próximos de zero, ainda assim o contrato da GR01 seria mais vantajoso para um uso cotidiano para distâncias percorridas de mais de 1150km acima da estimativa de uso regular da Anatel.

Concluímos assim que a metodologia III somente pode ser vantajosa para casos de uso esporádico, onde abre-se mão da disponibilidade cotidiana em prol de uma redução dos custos fixos associados à contratação. Modelo de uso que aparentemente se enquadra nas especificidades de demanda da ANEEL e poderia ser utilizado pela Anatel, com ajustes, para redução dos custos totais de contratação, na medida em que, por exemplo, se reduzisse a frota de veículos significativamente abaixo do quantitativo ideal operacional, utilizando-se de veículos locados por diária para atendimentos pontuais em uma pequena parcela do tempo, idealmente até metade dos dias úteis num mês de modo a assegurar tal vantajosidade.

A metodologia IV em muito se assemelha à metodologia III, com vantagens significativas de redução de custos pela supressão dos serviços de motorista. Tal alternativa, no entanto, sempre teve baixa aceitação na Agência, tanto porque traria impacto nas designações funcionais dos servidores da Agência quanto em decorrência de históricos associados a tal modalidade da contratação em outros órgãos, em especial no que diz respeito à exigências adicionais de habilitação de motorista para os fiscais, quanto eventual responsabilidade civil e criminal dos servidores que venham a se envolver em ocorrências de trânsito, questões estas não pertinentes quando ocorre a contratação de serviços de transporte com motorista e que demandaria uma avaliação específica aprofundada. Por estes motivos, tal alternativa de contratação foi excluída da presente análise como sendo uma possibilidade real para contratação no presente momento, podendo tal condição ser reavaliada no futuro.

Por fim, cabe a avaliação da contratação de serviços de transporte tipo táxi, descrita acima como a metodologia V, para atendimento a demandas pontuais de serviços convencionais.

Considerando que a metodologia III, em uso cotidiano, demonstra-se menos vantajosa que as alternativas I e II, podemos de início descartar a comparação do táxi com a alternativa III e diretamente realizar a comparação com as alternativas I e II.

Comparando-se diretamente os preços por quilômetro cobrados para táxis em diferentes capitais, conforme indicado no item 10, com os preços por quilômetro praticados nos contratos com franquia no benchmark dentre as agências reguladoras, que utilizam essencialmente a metodologia de franquias descrita acima como metodologia II, conforme preços apresentados no item 8, de imediato identificamos que o menor preço praticado nestes contratos, de R$ 3,47 por quilômetro no contrato da ANTAQ-DF, ainda é mais caro que o maior preço por quilômetro pago para o serviço de táxi no Brasil, de R$ 3,42 em Rio Branco. Nesta comparação, se por um lado o preço da bandeirada equivale cerca de 1 a 2 quilômetros adicionais na corrida, devemos ainda considerar que os veículos de dedicação exclusiva normalmente retornam à base após uma viagem curta, o que resulta em distâncias adicionais maiores que 1 ou 2 quilômetros na maioria dos casos e portanto custos mais elevados que a bandeirada. Em tais condições, os táxis resultariam em preços mais baixos que os contratos de transporte com veículos dedicados para qualquer deslocamento curto, por exemplo até 30 quilômetros, conforme previsto na discussão apresentada no item 14 do presente informe.

Num caso prático, por exemplo dos veículos contratados pela sede da Anatel, o preço por quilômetro para serviços de táxi corresponde a cerca de 45% do valor pago por quilômetro pelo contrato atualmente em vigor na Agência. Em outra comparação, num deslocamento de apenas 1km a Anatel paga aproximadamente R$ 10,76, considerando que o carro retorna à sede da Agência após deixar o servidor no local destino. O mesmo trecho sairia por aproximadamente R$ 7,30 se fosse utilizado um táxi, mesmo somada uma taxa de administração de 5% conforme discutido no item 14 do presente informe. Para distâncias maiores a diferença que neste último exemplo já é de quase 30% apenas aumenta. Mesmo que não se pague o retorno do veículo para a sede da Anatel, o táxi ainda seria vantajoso para quaisquer deslocamentos acima de aproximadamente 1,8km.

A comparação com contratos utilizando a metodologia I é menos óbvia, todavia os resultados não são muito diferentes. Em resumo, tem-se que a parcela variável dos contratos tem valor significativamente mais baixo que o valor por quilômetro cobrado pelos serviços de táxi, de tal modo que é possível se supor que para um grande número de viagens, o custo de dos contratos utilizando a metodologia I de contratação seriam mais vantajosos. 

Para realizar a referida comparação, consideremos inicialmente os custos mensais com a contratação de veículo dedicado com motorista conforme a metodologia I, que pode ser calculado pela seguinte expressão:

C_{mensal DE} = [(n_trechos x D_{km rodado}) x V_R$/km] + V_fixo, onde: 

C_{mensal DE} = Custo mensal do contrato de veículos com dedicação exclusiva (DE), exceto taxas extras como pedágio e travessias;

D_km rodado = Distância de média de quilômetros rodados por trecho;

V_R$/km = Valor cobrado por quilômetro rodado, correspondente à parcela variável do contrato;

V_fixo = Valor cobrado mensalmente relativo a despesas fixas associadas ao contrato;

n_trechos = Quantidade de deslocamento (corridas) realizados no período de 1 mês..

O cálculo do valor gasto com táxis pode por sua vez ser calculado pela seguinte expressão:

C_{mensal táxi} = [(n_trechos x D_{km rodado}) x V_R$/km] + (V_bandeirada x n_trechos), onde: 

C_{mensal táxi} = Custo mensal com táxi, excluídas taxas extras como pedágio e travessias;

D_km rodado = Distância de média de quilômetros rodados por trecho;

V_R$/km = Valor cobrado por quilômetro rodado conforme estabelecido em norma municipal;

V_bandeirada = Valor cobrado pela bandeirada, a cada corrida realizada;

n_trechos = Quantidade de deslocamentos (corridas) realizados no período de 1 mês.

Podemos determinar o ponto de equilíbrio, isto é, quando o custo de mensal com táxi seria igual ao custo mensal com veículos dedicados, igualando-se as duas expressões acima. Deste modo, teremos que de um lado desta curva de equilíbrio teremos a vantajosidade em favor de uma metodologia e do outro em favor da metodologia alternativa.

Considerando que os valores cobrados em ambos os casos são conhecidos para uma dada capital, ao igualarmos as duas equações estabelecemos uma relação onde podemos determinar a quantidade de trechos em função da distância média percorrida em cada trecho. Tal função de equilíbrio entre os dois custos é apresentada para diversos contratos da Anatel na seguinte figura:

Figura 4: Curvas de equilíbrio entre os preços praticados para táxis e para veículos dedicados em diferentes gerências regionais.

Conforme já discutido, as curvas apresentadas acima assinalam o ponto equilíbrio entre os custos do uso de táxi e de contratos com veículos de dedicação exclusiva como aqueles utilizados na maioria das Gerências Regionais da Anatel. Neste gráfico, as regiões abaixo da curva representam os casos em que os serviços de táxi são mais vantajosos enquanto as regiões acima da curva representam os casos em que os serviços de táxi são menos vantajosos. Para exemplificar, podemos ler o gráfico da seguinte forma: Tomando a curva relativa ao GR01, de cor azul e mais próxima ao eixo horizontal em todos os pontos, verificamos que esta curva cruza o valor de aproximadamente 100 viagens quando estes deslocamentos tem em média 16km de percurso. Em outras palavras, se tivermos cerca de 50 viagens com percursos em média com 16km, o gasto com táxi será mais baixo que aquele pago com veículos da GR01. Na medida em que aumentamos o quantitativo de viagens, não se alterando a distância média, o custo com as bandeiradas e os valores mais caros por quilômetro cobrados no serviço de táxi eventualmente somam-se ao ponto de compensar o pagamento dos custos fixos associados ao veículo com dedicação exclusiva, até o ponto em que, com aproximadamente 100 viagens, o contrato da GR01 torna-se mais vantajoso.

As várias curvas foram produzidas comparando-se os custos relativos a veículos de modelo comum. Estes veículos não estão disponíveis em todos os estados e portanto não se pode realizar a comparação com os serviços de táxi em todas as representações regionais da Anatel. 

Cabe destacar que nem todas as representações regionais da Anatel dispõe de veículos comuns e portanto tem como única alternativa a utilização dos veículos especiais para as atividades corriqueiras. Tal utilização não representa, no entanto, uma má destinação do recurso público, uma vez que os custos por quilômetro rodado dos veículos contratados em regime de dedicação exclusiva são usualmente mais baixos que os custos dos serviços de táxi e, uma vez que não se pode escapar do pagamento dos custos fixos associados à contratação, deve-se maximizar o uso dos veículos, independente da finalidade.

Outro aspecto interessante das curvas apresentadas refere-se às diferenças entre as várias representações regionais avaliadas. Tais divergências devem-se a variações nos contratos firmados e variações nos preços do serviço de táxi nos municípios das capitais.

Para elaboração desta análise, os preços de táxi considerados referem-se tão somente à bandeira 1, o que limita em termos práticos as distâncias médias por viagem a poucas dezenas de quilômetros, de modo que esta comparação não se aplica para serviços que demandam viagens de longa distância, prática usual em atividades de fiscalização.

Intuitivamente podemos perceber pelas curvas acima que o uso de veículos deve ser muito intensivo para que se justifique a manutenção dos contratos de dedicação exclusiva para deslocamentos urbanos de curta distância. De modo a termos uma medida mais realista, a Figura 05 a seguir realiza a comparação de dados reais de utilização de veículos na Gerência Regional de São Paulo, que apresentou a curva mais próxima ao eixo horizontal e que portanto é a que teria melhor condição de competitividade entre o contrato de dedicação exclusiva e o serviço de táxi.

Figura 5: Curvas de equilíbrio e histograma de uso de veículos na GR01 com indicação de vantajosidade para Carros de Dedicação Exclusiva (DE) e Táxi.

Tomando ainda o caso da Gerência Regional 1, ao analisarmos tão somente a quantidade e distância média das viagens abaixo de 60km, considerando dados utilizados na análise de simultaneidade realizada no item 14 do presente informe, verificamos que para os meses selecionados, obtermos uma distância média mensal de aproximadamente 29km para 109 deslocamento. Tais valores superam a curva de equilíbrio e indicariam vantagem para o uso do contrato de veículos de dedicação exclusiva. 

Um aspecto importante é que as curvas acima consideram que o veículo em dedicação exclusiva não realiza deslocamentos retorno sem passageiros, o que na prática é bastante comum, principalmente quando a quantidade de veículos é reduzida e o mesmo carro está sendo utilizado para levar e buscar servidores em diferentes locais e missões ao longo do dia.

Podemos concluir na análise da estratégia de contratação de serviços de transporte baseado em táxi, que na maioria dos casos, o uso de táxi resultaria em menores custos para a Agência, tal não se torna verdadeiro apenas em casos de uso intensivo, o que pode ocorrer para alguns contratos e gerências regionais específicas. Uma vantagem incontestável do serviço de táxi, refere-se à flexibilidade de uso, uma vez que não existe comprometimento prévio de qualquer valor, seja em custos fixos quanto franquia, uma vez que os veículos são de uso geral pela população, não dedicados, e não demandam qualquer ressarcimento específico por parte da Agência além daqueles correspondentes ao uso, sendo assim uma interessante estratégia para adequação orçamentária em casos de contingenciamento ou variações nas receitas da Agência.

Cabe, por fim, destacar que o uso de táxi não é capaz de atender a todas as demandas da Anatel, em especial aquelas associadas às atividades de fiscalização onde deve-se realizar deslocamentos para além das áreas sedes municipais ou áreas metropolitanas que delimitam as praças de atuação do serviço. Tão pouco pode-se pensar na utilização do serviço de táxi para transporte de equipamentos de fiscalização, materiais apreendidos, situações de risco e combate a clandestinidade ou para deslocamento em locais de difícil acesso.

Além da discussão do método de contratação, dividida entre as cinco metodologias acima discutidas, outro aspecto que afeta a estratégia de contratação diz respeito à abrangência espacial dos contratos a serem firmados e sua divisão em grupos e lotes, na medida em que tal divisão afeta a competitividade do certame.

Conforme caderno de logística sobre a prestação de serviços de transporte, versão de abril de 2014, em referência: Os serviços de transportes têm uma característica peculiar que se constata na participação relevante da microempresa e da pequena empresa. Essa participação atinge o patamar de 59%, enquanto as demais, representadas por outras empresas, ou seja, grandes e médias empresas e ainda cooperativas, totalizam 41% de participação nesse ramo de atividade. No caso dos serviços de transporte com locação de veículos, a participação de pequenas e microempresas atinge o patamar de 47% no volume das contratações no âmbito da Administração Pública Federal, Autárquica e Fundacional, conforme informações extraídas do portal Compras Governamentais.

Essa realidade de mercado encontra consonância no disposto na constituição federal, que em seu inciso IX do artigo 170, estabelece que a ordem econômica deve observar o princípio do "tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País". Esta previsão fundamentou o estabelecido na Lei Complementar 123 de 14 de dezembro de 2006.

É natural deste modo que a contratação de veículos seja realizada de forma regionalizada e até local, uma vez que micro e pequenas empresas dificilmente teriam abrangência para competir em licitações de abrangência nacional e, adicionalmente, verifica-se como sendo de grande importância para o acompanhamento e gestão do contrato, que o preposto e os responsáveis técnico/administrativos da empresa contratada estejam fisicamente próximos ao local onde o serviço é prestado, sendo de fácil acesso e comunicação pelos fiscais e gestores do contrato na Anatel.

Temos, no entanto, que a contratação local aumenta significativamente os custos administrativos da Agência, uma vez que multiplicam-se custos com licitação e os contratos firmados, que poderiam totalizar até 28 contratos independentes para atender a todas as gerências regionais, unidades operacionais e a sede da Anatel. Essa multiplicidade de contratos mostrou-se um severo limitador recentemente, com a necessidade de renegociação de contratos em decorrência de contingenciamentos orçamentários sofridos pela Agência, que teve ainda sua capacidade de negociação restringida por fatores legais, uma vez que nestes casos, cada contrato inclui um pequeno quantitativo de veículos e facilmente torna-se inalterável em decorrência das limitações legais para repactuação.

Além do impacto nos custos administrativos incorridos pela Agência, a fragmentação das contratações gera redundâncias por parte das contratadas, temos para cada contrato uma administração independente e um preposto independente, o que se por um lado facilita a comunicação com os fiscais de contrato conforme já mencionado, porém por outro, eleva significativamente os custos de contratação.

Conforme o art. 8º, caput, do decreto nº 7.892 de 23 de janeiro de 2013, o órgão gerenciador poderá dividir a quantidade total do item em grupos, quando técnica e economicamente viável, visando maior competitividade, observada a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega. Ainda mais, a opção por agrupamento em lotes de itens a serem adquiridos é considerada lícita, desde que possuam mesma natureza e que guardem relação entre si, conforme disposto no Acórdão 5.260/2011 - 1ª Câmara, Acórdão 861/2013 Plenário, TC006.719/2013-9, relatora Ministra Ana Arraes, 10.4.2013.

Considerando a possibilidade de contratação dos serviços de transporte em lotes ou grupos de abrangência maior que a local, cabe destacar as possíveis vantagens e desvantagens de tal estratégia:

Como vantagens, uma análise lógica do problema indica que além de uma redução dos custos administrativos de licitação e harmonização dos contratos, seria possível a ampliação da flexilidade de gestão da frota, que poderia incluir a possibilidade de alocação de veículos de forma dinâmica com alocação de menos de 1 veículo por estado em caso de necessidade de contenção severa de gastos e redução do total de veículos. Por exemplo, poderia ser destinado um veículo ao uso em parte do ano para atendimento a uma região e parte do ano atendendo a outra, evitando-se situações onde um estado específico ficaria simplesmente desassistido por um período indefinido.

A flexibilidade da contratação de maior abrangência permitiria a redução do total de veículos contratados e, portanto, proverá maior capacidade de adaptação da Agência a condições de restrição orçamentária. A metodologia de contratação adotada pela ANEEL, que poderia ser utilizada em paralelo com a metodologia usual adotada pela Agência, por exemplo, de tal modo que os veículos especiais fossem contratados em regime de dedicação exclusiva e escopo estadual ou regional de modo semelhante à prática atual na Agência e que, outros veículos de características convencionais fossem contratados em regime de locação temporária e abrangência nacional, podendo assim ser alocados com maior flexibilidade entre os diversos estados

Como desvantagem para contratação de forma regional e não estadual, destacamos que tentativas anteriores de realização deste tipo de contratos enfrentaram dificuldades na sua execução. Por exemplo, em oportunidade onde ocorreu uma contratação combinada para os estados da região sul do brasil (GR03 e GR05)  foi observada dificuldade acentuada na conciliação das necessidades intrínsecas de cada Estado, o que resultou em severas complicações para a administração do contrato e conciliação das demandas de cada estado. A utilização compartilhada implica em definir quais parâmetros poderiam ser utilizados para especificar que Regional teria preferência temporal para utilização de determinado veículo, enquanto a outra Regional permanecesse “aguardando” sua vez para utilização do mesmo veículo.

Além da dificuldade da administração compartilhada dos veículos, destaca-se o problema do relacionamento da mesma empresa com várias representações regionais , em especial no caso de aplicação de sanção e eventual interrupção contratual, que teria efeitos de maior impacto para a Anatel no caso dos contratos de maior abrangência. Destaca-se, por exemplo, situação recentemente vivenciada entre a representação da Anatel no Paraná e Goiás, esse penalizou a empresa que participou na licitação de veículos e, por pouco, não deixou o Paraná repentinamente sem o contrato de veículos, pois, por coincidência, tratava-se da mesma empresa.

Situação similar foi vivida recentemente pela Agência, tanto no contrato de fornecimento de passagens aéreas, como no contrato de transporte de equipamentos, pois os contratos eram generalizados para o Brasil todo e, o não atendimento a algumas das Regionais, indisponibilizou os Contratos para as demais.

Cabe destacar que, mesmo havendo divisão em grupos ou lotes regionais ou locais, pode ser utilizado o instituto do Sistema de Registro de Preços para contratação simultânea por todas as representações regionais da Anatel. Tal alternativa seria de especial importância para harmonização dos contratos e especialmente interessante se consideramos que cada unidade possui atualmente um contrato em vigor e que, em decorrência das várias renovações já realizadas em alguns casos, tais contratos apresentam valores defasados e que poderiam ser mais baixos que aqueles ofertados em uma nova licitação. Com o registro de preços, seria possível que, dentro da vigência da ata, cada gerência regional aderisse ao novo contrato a seu próprio tempo em acordo com sua demanda.

DOCUMENTOS RELACIONADOS/ANEXOS

Relatórios SAS-SAV histograma de solicitações de veículos  (SEI nº 0538900);

Registro de Uso de Veículos pelas Unidades Descentralizadas (SEI nº 0538961);

Planilha de análise de dados de uso dos veículos (SEI nº 0538971);

Informação relativa à contratação de serviços de táxis (SEI nº 0538980);

Informação sobre benchmarking de Agências Reguladoras (SEI nº 0538996).

CONCLUSÃO

O presente estudo abordou diversos aspectos relativos à contratação de veículos de transporte, concentrando-se na tarefa de determinar de modo fundamentado o quantitativo de veículos demandados pela fiscalização da Anatel e, paralelamente, considerando diferentes estratégias de contratação, buscar alternativas que possibilitassem a redução dos custos e otimização dos gastos com tais serviços.

De início destacamos a grande dificuldade em obter insumos adequados para elaboração do presente estudo nos sistemas de informação existentes, mais especificamente o sistema SAV. Tal dificuldade pode e deve ser sanada por um acompanhamento mais intensivo do uso deste sistema e, eventualmente, pela complementação do mesmo com informações mais confiáveis coletadas por outros métodos.

É importante destacar que, salvo o caso da GR05 e em parte o caso da GR04, não se observou qualquer diferencial relevante nos controles paralelos implementados por algumas Gerências Regionais que justificassem a existência de tais controles e o não uso do sistema SAV em sua plenitude, o que nos leva a concluir que uma melhoria do acompanhamento do uso de veículos, conforme demandado pela CGU, pode ser parcialmente obtida na padronização do uso, incluindo capacitação dos usuários e melhor definição de perfis de acesso, e no acompanhamento sistemático junto às Gerências Regionais e Unidades Operacionais

Destaca-se que o aprimoramento mencionado não descarta a necessidade de ajustes no sistema SAV, conforme demandas de melhoria atualmente em desenvolvimento pela SGI, muito pelo contrário, um uso mais intensivo e sistematizado permitirá que os desenvolvimentos a serem realizados possam ser melhor direcionados e efetivos. Destaca-se que, conforme observado no presente estudo, algumas das deficiências relacionadas a relatórios produzidos pelo sistema SAV podem ser sanadas pelo uso do aplicativo SAS ou Pivot do Excel, para extração de dados, sendo esta uma das principais reclamações das unidades descentralizadas da Anatel quanto a utilização do referido sistema como mecanismo de gestão contratual.

A médio e longo prazo, para melhoria real do acompanhamento, considerando que muitas das dificuldades encontradas estão relacionadas à qualidade dos dados inseridos no sistema SAV e/ou planilhas de controle utilizadas, é recomendado que novas contratações venham a incluir recursos para coleta automatizada de informações que permita o refinamento das análises futuras, melhor controle dos contratos e menor custo operacional para os agentes de fiscalização. Tal coleta pode ser realizada por meio de registradores veiculares especializados, como, por exemplo, odômetros digitais com GPS e recursos de sinalização pelo motorista ou até mesmo por meio de recursos mais simples, como aplicativos para dispositivos móveis do tipo celular a serem instalados no veículo ou portados pelo motorista. Independente da forma de implementação, tais mecanismos devem ser tais que possuam recursos que impeçam a adulteração de modo a possibilitarem que os relatórios produzidos sejam diretamente utilizados para fiscalização e controle da execução dos contratos e, posteriormente, para estudos sobre as condições de utilização dos veículos que permitam o aprimoramento dos métodos de contratação e otimização dos quantitativos utilizados.

Aprofundando-se no estudo para determinação do quantitativo de veículos a serem contratados, verificamos conforme disposto no Processo nº 53500.200386/2015-78, IF - Metodologia para cálculo de veículos, que em face da diversidade das demandas das Gerências Regionais da Anatel, faz-se necessária a segmentação da análise entre dois grupos, os de veículos comuns, destinados ao transporte de servidores e pequenas cargas em curtas distâncias e os veículos destinados a viagens em serviço e atividades de fiscalização em condições especiais e, eventualmente, com equipamentos instalados nos veículos. 

Conforme avaliação das metodologias de contratação disposta no item 15 do presente Informe, verificamos que para curtas distâncias, como regra geral, o uso de serviços de táxi se mostra mais vantajoso para o atendimento às demandas de veículos comuns, no transporte de servidores e pequenas cargas em ambiente urbano, contido nas sedes municipais ou áreas metropolitanas que delimitam as praças de atuação do referido serviço. Ressalvado que mesmo para estas áreas, não pode-se pensar na utilização do serviço de táxi para transporte de equipamentos de fiscalização de maiores dimensões, materiais apreendidos, situações de risco e combate a clandestinidade ou para deslocamento em locais de difícil acesso.

Para este caso, do uso de táxi, não cabe uma análise do quantitativo de veículos a ser utilizado, mas apenas da quilometragem média a ser utilizada por mês. Este quantitativo foi discutido no item 14, acima e é transcrito de forma sintética na tabela a seguir, onde foram acrescidas as informações de quantitativo de deslocamentos, possivelmente necessárias para fins de contratação de tais serviços:

Considerando a disponibilidade de empresas com capacidade de prover a administração dos pagamentos dos serviços de táxi com abrangência nacional, conforme indicado no item 10 do presente informe, consideramos que tal representa a alternativa mais vantajosa, pois proveria a rastreabilidade e transparência de utilização desses serviços conforme discutido no início desta seção de conclusão e ainda permitiria à Agência melhor capacidade de negociação durante o processo licitatório, por estar negociando maior quantitativo de quilômetros e trechos.

Por fim, para atendimento às demandas de veículos especiais para uso pela fiscalização, verificamos ainda a possibilidade de contratação tanto de veículos comuns quanto a necessidade de contratação de veículos de especiais para fiscalização, com características de motorização, geração de energia e transporte, conforme definido na Instrução Normativa MPOG/SLTI nº 3, de 15 de maio de 2008 e no estudo presente no processo 53500.200386/2015-78, em referência. A tabela 21 a seguir sumariza os quantitativos a serem disponibilizados e estimativas de distância a serem percorridas:

A definição dos quantitativos acima, em especial a divisão entre veículos especiais e veículos comuns, fundamentou-se em diversas aproximações que se fizeram necessárias em decorrência da imprecisão das informações disponíveis, principalmente dados relativos às reais condições de utilização dos veículos que permitisse, por exemplo, identificar as situações e com qual frequência é efetivamente necessária a utilização de tração 4x4 ou mesmo dos equipamentos de fiscalização disponíveis.

Para outros veículos de apoio com uso eventual, identificados no item 11 do presente informe para atividades como transporte de cargas (furgão ou caminhão) e grupos de pessoas (van), a contratação seguiria os moldes atualmente realizados, por diária.

Cabe relembrarmos que o objetivo do presente informe é a determinação do quantitativo de veículos a ser destinado à fiscalização para que esta possa cumprir suas atividades regulares, estabelecendo um patamar que possa servir de referência para um ideal a ser contratado, independente de restrições orçamentárias. Em um cenário de restrição, os números serão reduzidos de forma proporcional à restrição esperada, em especial no quantitativo de diárias e passagens conforme uma análise prospectiva no momento da contratação. Cabe destacar que em tais situações, uma revisão de algumas das considerações prospectivas indicadas no item 14 podem apontar alternativas para redução do quantitativo de veículos e portanto dos gastos esperados com tal contratação, com baixo impacto na real capacidade de fiscalização da Anatel.

Para fins de contratação dos veículos em dedicação exclusiva, deverá ainda ser realizado estudo complementar de mercado que avalie de forma crítica a possibilidade de ampliação do escopo de contratações, do nível estadual conforme atualmente praticado na Agência, para o regional ou mesmo nacional de modo a considerar as vantagens e desvantagens destas alternativas conforme discutido no item 15 do presente documento.

O presente estudo é submetido pela FISF para apreciação pelos gestores responsáveis pela contratação de veículos com o intuito de subsidiar futuros estudos para contratação destes serviços.

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Takafashi de Alcantara, Gerente de Suporte à Fiscalização, em 02/06/2016, às 16:14, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

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Documento assinado eletronicamente por Fábio Santos Lobão, Coordenador de Processo, em 02/06/2016, às 16:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0374364 e o código CRC 5A3879EA.

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