SEI/ANATEL - 0528161

INTERESSADO: PROCURADOR-GERAL DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO À ANATEL (PFE-ANATEL)

Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT);

Regulamento de Plano Geral de Metas de Qualidade para os Serviços de TV por Assinatura (PGMQ-Televisão por Assinatura), aprovado pela Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Móvel Pessoal (RGQ-SMP), aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RGQ-STFC), aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012;

Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, de 07 de março de 2014;

Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação e da Qualidade Percebida Junto aos Usuários de Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 654, de 13 de julho de 2015;

Processo Administrativo nº 53500.006207/2015-16 - Presente processo de Instrução Normativa;

Despacho Ordinatório nº 154/2014/CD, de 27/08/2014 que determinou o retorno da proposta de alteração do PGMQ-TV à área técnica para que os estudos obtidos na proposta sejam utilizados na elaboração do Regulamento de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações;

Processo Administrativo nº 53500.205146/2015-60 - Documentos relacionados ao Projeto do Planejamento Estratégico;

Processo Administrativo 53500.005676/2010 – Revisão do PGMQ – TV por Assinatura.

Trata-se de análise regulatória no setor de telecomunicações e proposta de revisão do atual Modelo de Gestão da Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e dos Serviços de Televisão por Assinatura.

A Agência, atualmente, tem em vigor as Resoluções citadas nos itens 2.3, 2.4, 2.5 e 2.6 acima, que cuidam da gestão da qualidade dos respectivos serviços de forma isolada. A proposta em tela, de partida, visa o estabelecimento de tratamento unificado para os serviços, salvo em suas especificidades inerentes à respectiva natureza de cada um deles, e estabelecer um novo Modelo de Gestão da Qualidade dos referidos serviços de forma a criar mecanismos para estímulo à promoção da qualidade da prestação do serviço alinhado às expectativas da sociedade, por meio de uma reavaliação da regulamentação e da coordenação das ações dos diversos atores, disciplinando as medidas compensatórias necessárias para melhoria da qualidade.

Dessa forma, há uma mudança de foco do acompanhamento do tema “Qualidade”, migrando do monitoramento de um rol exaustivo de parâmetros, para a concentração em alguns indicadores estratégicos de maior sensibilidade aos consumidores e com complementação da análise da satisfação e qualidade percebida. Houve também preocupação em prover informações críveis ao consumidor para auxiliá-lo em suas decisões de consumo, visando uma maior competição por qualidade no setor. Além disso, foi considerada a redução do custo operacional, tanto da Agência quanto das empresas, restabelecendo o foco da gestão da qualidade na resolução dos problemas identificados em detrimento de atividades que dão pouco retorno para a melhoria da qualidade.

Assim, um novo modelo se faz necessário e relevante para dar maior efetividade aos processos de gestão de qualidade no âmbito da Agência, buscando, por exemplo, a convergência dos instrumentos regulatórios de gestão da qualidade dos principais serviços, a maior efetividade no acompanhamento dos indicadores, o alinhamento dos processos internos de gestão de qualidade das prestadoras e da Anatel e a maior simplicidade/eficiência na coleta e validação das informações.

Adicionalmente, entendeu-se que as revisões propostas promovem uma aproximação maior da qualidade acompanhada (pela Agência) dos aspectos mais relevantes do ponto de vista do consumidor, engajando os consumidores na Gestão da Qualidade da Anatel, o que pode contribuir para a melhoria da satisfação dos consumidores com os serviços de telecomunicações e da imagem do setor.

Traz também o presente Informe estudos pormenorizados que influenciam as proposições a serem detalhadas adiante.

Destaca-se que a reavaliação do atual modelo de gestão de qualidade dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo encontra-se na Agenda Regulatória da Anatel prevista para o biênio 2015-2016, conforme deliberação do Conselho Diretor, em sua 752ª Reunião, realizada em 31 de julho de 2014, nos Autos n° 53500.012985/2013 (proposta de Agenda regulatória da Agência).

Em razão disso, quando da análise sobre a proposta de revisão do Plano Geral de Metas de Qualidade dos Serviços de Televisão por Assinatura, o Conselho Diretor, fundamentado no Voto n° 70/2014-GCMB, de 15 de agosto de 2014, proferiu o Despacho n° 154/2014-CD, de 27 de agosto de 2014, para enviar os autos à “Superintendência de Planejamento e Regulamentação para que as informações e os estudos obtidos na proposta sejam utilizados na elaboração do Regulamento de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações” já previstos na proposta de agenda regulatória.

Em 11 de fevereiro de 2015, foi aprovado o Plano Estratégico da Anatel 2015-2024, no qual buscou-se estabelecer Diretrizes Estratégicas e definir Objetivos e Estratégias para aprimorar as ações da Agência, visando o efetivo cumprimento da sua missão institucional: "Regular o setor de telecomunicações para contribuir com o desenvolvimento do Brasil".

O mapa estratégico é a representação visual dos objetivos que vão impulsionar a atuação da Agência nos próximos dez anos, subdivididos em quatro perspectivas: Financeira, Pessoas e Conhecimento, Processos e Resultados. Quanto aos objetivos de resultado, foram estabelecidos:

1.1 - Promover a ampliação do acesso e o uso dos serviços, com qualidade e preços adequados

Em decorrência deste trabalho foram priorizados projetos estruturantes que tivessem uma importante correlação com o alcance dos objetivos. Dentre eles, foi elencado o projeto de "Revisão do Modelo de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações".

Em 11 de dezembro de 2015, foi aprovada em definitivo a Agenda Regulatória para o biênio de 2015/2016, pela Portaria n° 1003, estando o projeto estratégico sobre a revisão do Modelo de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações, com previsão de entrega de Relatório de AIR já no primeiro semestre de 2016. Nos termos da Agenda Regulatória, a descrição do projeto estratégico consiste na:

Reavaliação do arcabouço normativo afeto à qualidade dos diversos serviços de telecomunicações, avaliando a viabilidade de concentrar esforços em um número reduzido de indicadores estratégicos que melhor atendam aos anseios dos usuários destes serviços e ao mesmo tempo minimizem os custos administrativos e operacionais aplicáveis à Anatel e às prestadoras. Ademais, busca-se avaliar a possibilidade de convergência destes indicadores e metas para os diversos serviços de telecomunicações considerando a convergência tecnológica e também das ofertas.

Desta forma, em atenção a Agenda Regulatória, apresenta-se a presente proposta de revisão do modelo de gestão da qualidade, materializada no processo administrativo sob o nº 53500.006207/2015-16.

O projeto estratégico foi desenvolvido por representantes de diversas áreas da Agência, como a SCO, COQL, CODI, COUN, SFI, FIGF, SCP, CPRP, SPR, PRRE, PRPE, PRUV, SRC, RCIC, SGI, ATC, constituindo-se como a Equipe do Projeto, e contou com a realização de dezenas de reuniões, apresentações aos Gerentes Regionais da Fiscalização, Superintendentes de áreas afins, em RESUP, à Procuradoria e ao Conselho Diretor, caracterizando proposta final baseada em muitos debates e considerações.

Também é importante mencionar a contratação, pela Agência, junto à União Internacional de Telecomunicações - UIT, de Consultoria especializada no setor, com o objetivo de apoiar o corpo técnico da Agência em alguns projetos do Planejamento Estratégico, dentre eles o de Qualidade. Assim, foram iniciados os trabalhos da consultoria em meados do ano de 2015, com as respectivas entregas de produtos no ano de 2016. É importante ressaltar a participação da Equipe do Projeto nos debates e avaliações com a Consultoria, aproveitando todos os estudos que já estavam em andamento por inciativa da SPR.

Ao final do trabalho, houve por parte da Consultoria a formalização dos produtos II.1, II.2 e II.3, que trataram, respectivamente de: a) análise do tratamento regulatório de outros países em relação à qualidade; b) da análise das diferenças de tratamento em relação ao atual modelo brasileiro; c) de indicação de propostas de direcionamento para a revisão do modelo brasileiro. Estes produtos foram acompanhados por perto pela equipe do projeto e todas as análises foram consideradas nos debates internos. Em anexo (Anexo III) segue o material II.3, que traz em detalhes a Análise de Impacto Regulatório apresentada pela Consultoria.

A consultoria realizou trabalho de benchmark, para os quatro projetos estruturantes, nos países: Alemanha, Índia, Malásia, Austrália, Reino Unido e Estados Unidos, com auxílio de questões de fundo elaboradas com o Gerente de cada Projeto.

Assim, remete-se à leitura do citado documento para verificação das proposições realizadas pela Consultoria, às quais, conforme já mencionado, se alinham em sua maioria às conclusões do Grupo do Projeto. Registra-se também que o trabalho de Análise do Impacto Regulatório lá formulado teve ampla participação dos integrantes do projeto que, inclusive, deram as notas de cada alternativa avaliada, possibilitando as conclusões finais quanto ao cenário proposto que culminaram na proposta de Regulamento, Anexo IX ao presente Informe.

É importante mencionar que o trabalho desenvolvido pela Equipe do Projeto não tem necessariamente vinculação estrita às propostas da Consultoria, tendo discricionariedade na opção ou não pelos caminhos indicados. À despeito desta ressalva, registra-se que a Equipe tem em sua proposta final bastante alinhamento com as indicações da consultoria e, por esta razão, adota o estudo produzido pela Consultoria como a Análise de Impacto Regulatório da presente proposta de Regulamento.

Cumpre destacar que no decorrer da Análise de Impacto Regulatório, prevista no parágrafo único do art. 62 do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, a Anatel efetuou estudos para avaliar o modelo de gestão de qualidade dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo e os custos e benefícios de cada medida regulatória em estudo no âmbito da presente proposta.

Para subsidiar a proposta, além dos estudos em conjunto com a Consultoria, foram realizadas diversas reuniões com as prestadoras de serviços de telecomunicações, órgãos de defesa do consumidor e fornecedores de soluções de monitoramento da qualidade para a compreensão das falhas ou oportunidades percebidas por eles no modelo de gestão. Abaixo são listadas as reuniões realizadas e cujas atas de reunião constam dos autos do processo nº 53500.006207/2015-16:

Reuniões realizadas com Fornecedores de Soluções de Monitoramento da Qualidade:

Em cada reunião foi solicitado o envio à Agência de detalhamento de eventuais propostas apresentadas em cada reunião. Diversas entidades encaminharam material adicional que constam dos autos do processo 53500.006207/2015-16. Todo o material foi objeto de estudo e avaliação no âmbito da Análise de Impacto Regulatório (AIR) para identificação de problemas do ponto de vista de cada um dos grupos afetados pela revisão do modelo de qualidade, os quais se adicionaram ao diagnóstico já realizado pela Anatel. Dentre os documentos encaminhados destacam-se os Relatórios Técnicos/Consultoria da Revisão dos regulamentos de gestão da qualidade dos serviços de telecomunicações, elaborados pelo CPqD para o Sinditelebrasil.

A Equipe do Projeto avaliou diversos aspectos da revisão do modelo de gestão da qualidade, os quais estão extensamente detalhados no Anexo III deste Informe que apresenta o Produto II.3 da Consultoria contratada junto a UIT e que constitui-se na Análise de Impacto Regulatório (AIR) para a presente proposta de revisão regulamentar. Os aspectos tratados na AIR e uma breve descrição das discussões realizadas são objeto da seção à seguir.

A Análise de Impacto Regulatório seguiu modelo de avaliação das melhores alternativas pelos resultados esperados e o custo de implementação associado. Assim, promoveu-se, dentre os integrantes do grupo do projeto, julgamento de notas para cada alternativa, considerando os resultados e custos sob a óptica dos atores: 1) Consumidores; 2) Empresas; 3) Anatel; 4) Governo e 5) Outros.

A seguir são descritas em linhas gerais as alternativas sugeridas pela Análise de Impacto Regulatório (AIR) para a revisão do modelo. A AIR dividiu a revisão do modelo de gestão de qualidade nos seguintes aspectos estruturantes, conforme a figura abaixo, que serão avaliados nas próximas seções:

O escopo desse aspecto é discutir a forma de gerenciamento da qualidade e o foco da regulação de qualidade. As formas de gerenciamento da qualidade incluem diversos mecanismos entre o comando e controle baseado em sancionamento de infrações por descumprimento de obrigações de qualidade até o acompanhamento e publicações de dados e informações para apoio aos consumidores em suas decisões de consumo.

Pode-se observar que a alternativa “Híbrido (dependendo do critério de aplicação)” representa o impacto ponderado mais positivo e a maior nota global, apesar de ser equivalente à alternativa “Acompanhamento e publicação de dados” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, a alternativa “Híbrido (dependendo do critério de aplicação)” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Assim, após a AIR detalhar as considerações feitas acerca das formas de gerenciamento consideradas, apontou-se como alternativa preferencial o estabelecimento de mecanismos híbridos de gerenciamento da qualidade que podem incluir tanto estratégias de controle e sancionamento quanto de acompanhamento e publicação de dados. A aplicação de um ou outro mecanismo dependeria de critérios de aplicação estabelecidos pela regulamentação.

Em relação ao foco da regulação de qualidade, buscou-se discutir onde a atenção principal da Agência deve se concentrar, nas resoluções de questões individuais nas relações de consumo entre prestadoras de serviços de telecomunicações e os consumidores desses serviços, ou na promoção geral da qualidade do setor por meio de medidas de gestão da qualidade.

Pode-se observar que a alternativa “Foco na promoção da qualidade geral do setor” representa o impacto ponderado mais positivo e a maior nota global. Portanto, a alternativa “Foco na promoção da qualidade geral do setor” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Portanto, sobre o foco da regulação de qualidade, a AIR destaca que a alternativa preferencial é concentrar o foco da Anatel na promoção da qualidade geral do setor de telecomunicações, de forma que o objetivo da revisão regulamentar seria a de promover a qualidade do ponto de vista coletivo.

O foco desse aspecto é a discussão do escopo do acompanhamento dos indicadores de qualidade, os quais refletiriam a qualidade ofertada pela prestadora ao conjunto de seus consumidores. A Agência pode escolher regular a qualidade com a monitoração de indicadores técnicos, com parâmetros das redes de telecomunicações que dão suporte aos serviços, e pela infraestrutura de atendimento às demandas dos consumidores, ou exprimindo aspectos de percepção da qualidade pelos consumidores em suas diversas dimensões (Qualidade de Experiência). Assim, a AIR discutiu o tipo de indicadores que deveriam ser acompanhados, coletados e publicados pela Agência, os quais podem ser técnicos, de percepção ou um conjunto híbrido de ambos os tipos de indicadores.

Adicionalmente, a AIR avaliou se, a hipótese de usar somente indicadores técnicos , de usar somente indicadores de percepção dos usuários ou ambos.

Portanto, conclui-se que a melhor alternativa apresentada seria a adoção de um modelo híbrido.

Em relação à composição a ser adotada no modelo, tendo em vista que serão utilizados tanto indicadores técnicos, quanto de percepção do usuário, buscou-se avaliar também a forma de conciliação entre os indicadores/ critérios técnicos e de experiência do consumidor na avaliação de qualidade geral das operadoras, adotando-se a seguinte conclusão na análise multi critério:

Pode-se observar que a alternativa “Utilização da combinação” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global. Portanto, a alternativa “Utilização da combinação” é a alternativa recomendável para esse subaspecto, uma vez que verificou-se como aspectos positivos: a possibilidade de aumento da inelegibilidade aos consumidores, já que concentra a publicação em um resultado final; equilibra a percepção dos consumidores com as aferições objetivas; a reflexão melhor da qualidade, dentre outros apontados na AIR.

Em relação aos tipos de indicadores, ou seja, a composição dos indicadores, a AIR definiu como alternativa preferencial a utilização tanto de indicadores técnicos quanto de percepção, ou seja, uma estratégia híbrida deveria ser adotada. Quanto à composição, a AIR indicou que a utilização de mecanismos de composição e combinação dos indicadores para efetuar análises e formar índices de qualidade seria a alternativa preferencial.

O escopo desse aspecto é avaliar os mecanismos de coleta e envio de dados; os critérios de aplicação das regras de coleta; a frequência de consolidação e publicação dos dados; a forma de avaliação dos indicadores, e as consequências da não conformidade dos resultados obtidos para os indicadores e índices calculados, refletidas na avaliação das formas de aplicação de medidas compensatórias, e do foco do enforcement.

Em relação à coleta e envio de dados, a AIR avaliou 3 (três) alternativas: a coleta realizada apenas pelas prestadoras, a coleta somente realizada pela Anatel (coleta própria) e a coleta realizada por uma Entidade Terceira que receberia dados das prestadoras ou buscaria os dados diretamente nos sistemas e elementos de rede das prestadoras. Na AIR, a Consultoria apresentou a seguinte conclusão:

Pode-se observar que a alternativa “Entidade terceira” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, apesar de ser equivalente a “Operadora” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, a alternativa “Entidade terceira” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Verifica-se que a alternativa mais bem avaliada foi a de realização da coleta por uma Entidade Terceira, nos moldes da atual EAQ, mas com um escopo mais amplo que o adotado no modelo atual, efetuando a coleta de todos os indicadores de qualidade.

Sobre os critérios de aplicação das regras de coleta, avaliou-se a possibilidade de incidência de regras assimétricas em relação à qualidade, seja por porte da empresa, por nível de competição do serviço ou da área geográfica onde atua a prestadora. Ao final, a AIR indicou como alternativa preferencial a aplicação da coleta levando em consideração critérios relativos ao porte da prestadora. É importante destacar que, neste caso, não se tratam de alternativas excludentes, desta forma, o uso de outros critérios para segmentar a coleta poderiam ser utilizados de forma concomitante. A proposta de Regulamento vai nessa direção e, além do porte da empresa, utiliza o nível de competição dos municípios onde as prestadoras atuam como forma de aplicação de regras. Também se abriu espaço para a realização de estudos sobre a regionalização de metas, ou seja, avaliação se a incidência de requisitos mínimos é possível e razoável de ser feita em qualquer lugar do país ou se o tratamento regionalizado de metas tende a trazer maiores benefícios setoriais.

Destaca-se que a AIR, relativamente à frequência de consolidação e publicação dos resultados, avaliou que frequências de coleta e publicação anuais, semestrais, trimestrais e mensais, sendo a alternativa preferencial a frequência semestral. Sobre o tema, o relatório da Consultoria apontou como sugestão:

Pode-se observar que a alternativa “Semestral” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, apesar de ser equivalente a “Anual” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, a alternativa “Semestral” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto, sem deixar de notar, no entanto, a atratividade da alternativa “Anual”, que possui um bom impacto ponderado e nota global equivalente.

Em relação à forma de avaliação dos resultados da coleta, a AIR avaliou três alternativas: avaliação dos resultados de cada indicador em cada local de abrangência, em cada período de coleta, por cada serviço, ou seja, cada item de avaliação individual pode levar a não conformidade das prestadoras; a avaliação do desempenho global considerando-se uma composição dos indicadores; e uma avaliação da combinação das duas alternativas. A alternativa preferencial foi a de realizar uma combinação entre a avaliação indicador a indicador com uma avaliação do desempenho global das prestadoras, conforme exposto no relatório:

Pode-se observar que a alternativa “Híbrido” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, apesar de ser equivalente a “Desempenho global” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, a alternativa “Híbrido” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Acerca da forma de aplicação de medidas decorrentes da avaliação dos resultados da coleta, a AIR avaliou 3 (três) alternativas: incidência de consequências automáticas (publicação de rankings de forma automática, compensação automática, etc); consequências que dependeriam de decisão no âmbito de um processo administrativo; e uma combinação das duas estratégias. Conforme se depreende, o AIR aponta como alternativa preferencial a utilização de uma combinação das duas estratégias:

Pode-se observar que a alternativa “Híbrido” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, apesar de ser equivalente a “Incidência de consequências automáticas” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, a alternativa “Híbrido” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto

Sobre o foco do enforcement, a AIR avaliou como alternativas o uso de ferramentas de estímulo para induzir as prestadoras à melhoria da qualidade; o uso de ferramentas punitivas como forma de coação das prestadoras à melhoria da qualidade; e a atuação regulatória baseada na responsividade das prestadoras afetadas, podendo-se agir no sentido de estimulá-las a incrementar a qualidade de seus serviços ou puni-las por meio dos instrumentos disponíveis para agência exercer seu enforcement, dependendo do nível de resposta das prestadoras, em outras palavras, utilizar mecanismos da Teoria da Regulação Responsiva[1].

A Alternativa preferencial foi de se adotar uma estratégia de atuação baseada na responsividade das prestadoras, conforme explicita o resumo apresentado no Relatório:

[1] Teoria da Regulação Responsiva, estabelecida por Ian Ayres e John Braithwaite, que iniciaram o debate sobre a regulação entre a dissuasão e o cumprimento. A teoria indica que rejeitar a regulação punitiva é ingênuo, mas se basear somente nisso, também. Assim, o sucesso da regulação estaria no estabelecimento de sinergia entre punição e persuasão.

Pode-se observar que a alternativa “Responsivo” representa o impacto ponderado mais positivo e, juntamente com “Estímulo”, a melhor nota global. Portanto, a alternativa “Responsivo” é a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.

Esse subaspecto (foco do enforcement), devido a sua importância, foi detalhado em mais um nível na AIR, avaliando-se algumas alternativas se o foco do enforcement fosse o estímulo às prestadoras e da mesma forma avaliando-se alternativas para o caso do foco do enforcement ser a punição das prestadoras.

No caso do estímulo, três alternativas foram discutidas: acompanhamento flexível para as prestadoras que atingissem certos critérios preestabelecidos na regulamentação; a utilização de ações de transparência e divulgação de informações (“naming and shaming”, censura pública, etc); e uma combinação das duas estratégias. A alternativa preferencial foi a de implementar mecanismos de transparência e divulgação de informações.

Para a hipótese de punição, foram avaliadas três alternativas: a aplicação das sanções descritas na regulamentação (Regulamento de Sanções Administrativas) para mudar o comportamento da operadora induzindo o cumprimento das obrigações de qualidade; a aplicação do mecanismo de compensação individual homogênea aos consumidores; e a combinação das alternativas apresentadas. A alternativa preferencial foi a de combinar os dois mecanismos, conforme exposto no relatório:

Pode-se observar que a alternativa “Híbrido” representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global junto com “Compensação ao consumidor”, apesar de serem equivalentes a “Advertência-multa-suspensão” (diferença menor do que 1 ponto). Portanto, as alternativas “Híbrido” e “Compensação ao consumidor” são as alternativas mais recomendáveis para esse subaspecto.

Esse subaspecto (foco do enforcement) é essencial para o novo modelo de gestão da qualidade, sendo tratado em maiores detalhes na seção VI acerca do Modelo Jurídico da Gestão da Qualidade.

O escopo desse aspecto é tratar de forma ampla os diversos subaspectos relacionados às demandas consumeristas tanto junto às prestadoras quanto junto à Anatel. Temas como a forma de recepção das demandas dos consumidores em segundo nível, ou seja, após um tratamento inicial pelas prestadoras; o custeio do atendimento a essas demandas; o foco do órgão regulador no atendimento às demandas consumeristas; e a consequência das demandas recebidas no âmbito da Anatel foram tratados e discutidos na AIR.

A AIR, em relação à recepção das demandas dos consumidores em segundo nível, discutiu 4 (quatro) alternativas: 1) manter a recepção pela Anatel de demandas em segundo nível; 2) extinguir a recepção de demandas pela Anatel mantendo somente o atendimento de segundo nível somente nos órgãos do SNDC (Sistema Nacional de Defesa do Consumidor); 3) estabelecer na regulamentação a obrigatoriedade de implementação de ouvidorias para tratamento de demandas dos consumidores em segundo nível, e; 4) o estabelecimento na regulamentação da obrigatoriedade de se implementar uma(s) Entidade(s) Comum(ns) ao grupo das prestadoras (modelo inglês e australiano de Ombudsman).

Sobre a recepção de demandas, a AIR indica como alternativas preferenciais as “3” e “4”. O Grupo do Projeto decidiu por avançar a proposta na alternativa “3”, de imposição de um atendimento de 2ª instâncias nas prestadoras. Esse modelo visa promover incentivos para que as prestadoras melhorem o atendimento de forma que se minimize o número de demandas que seriam encaminhadas à Anatel.

Acerca do custeio do atendimento de segundo nível, 2 (duas) alternativas foram discutidas, o custeio pela Anatel e o custeio pelas prestadoras. A alternativa preferencial foi a de que as prestadoras realizassem o custeio do atendimento de segundo nível, de forma alinhada à proposta de se implementar obrigatoriamente ouvidorias e como incentivo à melhoria do atendimento no primeiro nível.

O Foco do Órgão Regulador, conforme a alternativa preferencial do AIR, seria utilizar os dados das demandas consumeristas para realizar diagnóstico das relações de consumo e tratar as causas-raiz dos problemas que levaram os consumidores a contatar as prestadoras e o segundo nível de atendimento. Outras opções também foram analisadas, tais como o foco nas demandas individuais dos consumidores pela Anatel, e a avaliação da capacidade de resposta das prestadoras às demandas e na promoção da melhoria do atendimento, por meio de indicadores e das próprias demandas.

Finalmente, sobre a consequência das demandas, as alternativas avaliadas pela AIR foram: 1) o tratamento das reclamações visando a arbitragem dos litígios entre operadoras e consumidores, 2) a utilização das informações recolhidas para punir as prestadoras que descumprirem regras de atendimento; 3) a utilização das informações para divulgação de indicadores de atendimento de cada prestadora, e; 4) a utilização das informações recolhidas para formular ações que atuem nas causas-raiz dos problemas relatados pelos consumidores. A alternativa preferencial foi a de adotar mecanismos para divulgação de indicadores de atendimento de cada prestadora.

Aspectos estes que serão abordados na proposta de Regulamento de Tratamento de Solicitações, que atualmente encontra-se em fase de Análise das Contribuições da Consulta Interna e de Análise do Parecer da Procuradoria Federal Especializada, o qual já contém Análise de Impacto Regulatório elaborado em 2015.

Resumidos os aspectos tratados pela Análise de Impacto Regulatório, passa-se a seguir a detalhar o Modelo de Gestão da Qualidade.

Partindo-se da premissa de que todas as ações que buscam promover a qualidade da prestação dos serviços e aumentar a satisfação dos consumidores são consideradas ações que compõem ou contribuem para o “Modelo atual de Gestão da Qualidade”, temos que as seguintes ações, dentre outras, compõem o modelo vigente:

1. O estabelecimento de obrigações por meio de indicadores de qualidade e respectivas metas, submetidos aos procedimentos de acompanhamento e controle, visando o efetivo cumprimento;
2. A divulgação mensal dos resultados dos indicadores de qualidade;
3. Publicação no site da Agência de ranking das prestadoras com base nos resultados dos indicadores de qualidade regulamentares;
4. O acompanhamento de desempenho das redes;
5.A gestão de riscos da infraestrutura crítica das redes de telecomunicações;
6. A realização de pesquisa de satisfação e qualidade percebida junto aos consumidores e publicação de resultados;
7. O recebimento de reclamações individuais de consumidores;
8. A divulgação de ranking de Índice de Desempenho no Atendimento – IDA, formado pelo número de reclamações recebidas na Agência, reclamações reabertas, resolvidas em até 5 dias e resolvidas no período;
9. A divulgação do número total de reclamações recebidas por empresa e serviço.

A regulamentação vigente define indicadores de qualidade (rede, atendimento, reação dos usuários) e sua forma de coleta, cálculo e consolidação. Além disso, são definidas metas a serem cumpridas pelas operadoras para cada um dos indicadores.

De forma geral, as empresas calculam e enviam mensalmente os resultados à Agência, exceto nos casos do RGQ-SCM e o RGQ-SMP que estabelecem indicadores de velocidade, jitter, latência, perda de pacotes e disponibilidade associados à conexão de dados fixa e móvel, que são medidos por Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ). Esses indicadores são medidos por meio de soluções de medição fora do controle das empresas e mediadas pela EAQ. Há ainda outros indicadores que medem o índice de reclamações na Agência, calculados pela Anatel.

Adicionalmente, são estabelecidos prazos máximos de atendimento e metas absolutas (nenhum caso pode passar de “x” horas, por exemplo).

Finalmente, os direitos dos consumidores são diretamente tratados em regulamentação específica sobre o tema, o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632/2014.

O não alcance das metas dos indicadores de qualidade ou o descumprimento das obrigações relacionadas ao método de cálculo, comunicação, ressarcimento de interrupções e direitos dos consumidores podem levar à instauração de Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigações – PADO para sancionamento, observado o devido processo legal. Cumpre destacar que o acompanhamento das obrigações pode também se valer de outros instrumentos, tais como a expedição de medidas cautelares, fiscalização e celebração de Termos de Ajustamento de Condutas – TACs.

Paralelamente ao tratamento regulamentar conferido à qualidade, a Agência adotou, nos recentes anos, iniciativas com busca à maior aproximação com os consumidores. A primeira iniciativa se deu em contexto de acompanhamento da evolução de resultados dos Planos de Melhorias apresentados pelas prestadoras após a Suspensão de Vendas determinada pela Agência em 2012, quando se observou uma degradação da qualidade na prestação do Serviço Móvel Pessoal. A disponibilização de resultados de indicadores técnicos na granularidade de município, na forma de ranking, trouxe maior transparência da qualidade de cada operadora do que aquela já informada na granularidade de Área de Registro, prevista na regulamentação específica. Ademais, à partir desses dados trabalhados pela fiscalização da Agência, foi possível identificar casos específicos de degradação, para os quais houve medidas cautelares específicas, com resultados expressivos para a sociedade.

A segunda iniciativa se insere num contexto de inovação tecnológica e de hábitos dos consumidores, que têm nos aplicativos de terminais móveis maior flexibilidade para exercício de sua cidadania. É importante ressaltar que a medida também experimenta um sucesso importante, tendo sido identificados, nos relatórios de avaliação, um alto índice de uso.

É importante mencionar, por fim, sobre o modelo de gestão atual, que, na Agência, os temas da “Qualidade” e do tratamento dos “Direitos dos consumidores” são tratados em áreas diferentes e não integrados, de forma que contém planejamento e acompanhamento segmentados. As ações do modelo citadas: 1, 2, 3 e 4 são totalmente independentes das ações: 5, 6, 7 e 8. Na mesma linha, as ações adicionais 1 e 2 são adotadas por áreas diferentes e de forma independente.

De partida, a primeira constatação de oportunidade de melhoria para o novo modelo é a revisão do conceito de "Qualidade" e a integração das ações da Agência que tenham por objetivo final melhorar a qualidade dos serviços e a satisfação dos consumidores.

Logo no início dos debates a Equipe do Projeto elaborou documento denominado "Sumário Executivo", enviado ao Conselho Diretor, que consolidava um resumo das constatações de fragilidades do modelo atual, o qual se encontra anexo a este Informe (Anexo IV) para o qual remetemos à leitura dos diagnósticos realizados.

De forma bastante resumida, conclui-se que no atual modelo o conceito de “Qualidade” está diminuto à percepção dos consumidores, o que acarreta um descompasso entre o que é medido e o que a sociedade clama. De modo que, os indicadores hoje propostos poucos são considerados pelo usuário na escolha da Prestadora. Outros fatores inerentes ao atual modelo, tais como a diversidade de regulamentos, a granularidade de medições, a periodicidade das mesmas, as metas estabelecidas, contribuem para a disparidade da percepção do usuário com o serviço em determinadas localidades e a aferida pelo atual modelo.

Deste modo, vislumbrou-se que a tradicional imposição de metas e aplicações de sanções, não tem se mostrado suficiente para que as Prestadoras se vejam incentivadas à melhoria da qualidade prestada.Somado a isso, tem-se que o processo estabelecido vem se mostrando falho em função do lapso temporal que existe entre a constatação da conduta não desejada e a efetivação da punição. Neste caso, mesmo que a Agência aumente sua eficiência processual, ainda existe a possibilidade de litígio jurídico, que se impõe em 70% dos casos históricos. Assim, o novo modelo busca a proposição de mecanismos que estimulem uma mudança comportamental da prestadora, de modo que ela por si só queira investir na melhoria da qualidade dos serviços prestados, de modo a buscar meios mais céleres e com benefícios mais diretos aos consumidores, mantendo a segurança jurídica do setor e todas as ferramentas e prerrogativas da Anatel.

Outra parte do diagnóstico refere-se ao processo de aferição, que, tem efeitos indesejados, com baixa confiabilidade e padronização dos dados coletados e alto custo. Busca-se, no novo modelo, maior aproximação da Agência na harmonização e coleta dos dados.

Inicialmente, cumpre ressaltar que há concordância da Equipe de Projetos em relação a maior parte das avaliações, conclusões e proposições da Consultoria, até em razão dos estudos terem sido realizados em estreita colaboração com a Anatel. Desta forma, trata a presente seção do Informe das formas de implementação das alternativas selecionadas, a partir do apontamento do cenário o “C” como o melhor pontuado:

Outra questão de necessária contextualização se refere à observação, pela Equipe do Projeto, das Recomendações da União Internacional de Telecomunicações – UIT, em especial das contidas nos seguintes documentos, que seguem anexos a este informe, destacando-se em cada um dos documentos abaixo os trechos mais relevantes considerados na construção da presente proposta de Regulamento em detalhamento do cenário “C” definido acima:

Recomendações sobre os parâmetros a serem acompanhados, publicação e metas;

Definição de pontos de vista sobre a Qualidade (Requerida, ofertada, entregue e percebida);

Além desses tópicos elencados, há diversos outros pontos avaliados e considerados nos debates do projeto.

Desta forma, passaremos à análise das principais regras normativas previstas na minuta de Resolução anexa, na ordem em que se apresentam, visando a apresentação mais clara do modelo apontado na AIR.

De partida, há de se esclarecer que se propõe que este Regulamento abranja a gestão da qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, do Serviço Móvel Pessoal – SMP, do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e dos Serviços de Televisão por Assinatura, disciplinando os métodos de aferição da qualidade, os critérios de avaliação e as medidas compensatórias necessárias à adequada prestação de tais serviços aos consumidores. Essas disposições encontram-se materializadas no art. 1º da proposta de Regulamento.

Ainda em termos de abrangência, entende-se adequado que o Regulamento traga assimetria regulatória no sentido de não obrigar o cumprimento pelos pequenos provedores das normas dispostas nesse normativo, em razão dos custos associados a esta tratativa regulatória. Contudo, entende-se também como oportuno facultar à estas pequenas provedoras a participação no processo, isto é, caso determinada prestadora entenda que seu modelo de negócios suporta os custos das disposições e entenda a participação no modelo de gestão da qualidade como vantagem estratégica, ela pode adotar em parte ou integralmente as disposições regulamentares. Dessa forma, propõe-se o alinhamento deste Regulamento com as definições do Plano Geral de Metas de Competição, aprovado pela Resolução nº 600/2012, com suas respectivas atualizações, em relação à definição e tratamento das prestadoras de pequeno porte. Essa proposição encontra coerência com o resultado da AIR, que deu maior nota à opção de assimetria em relação ao tamanho das prestadoras, sendo que as disposições relativas às prestadoras de pequeno porte estão refletidas no arts. 2º e 3º da proposta.

Em seguida, o Regulamento trata da abrangência das normas em relação às prestadoras que usam infraestrutura de terceiros. Foram incluídos 2 (dois) dispositivos que hoje não são bem delineados na Regulamentação: (i) a concessão de prazo razoável para que a operadora que passe a ser abrangida pela Regulamentação tome as ações necessárias para início do cumprimento dos dispositivos (§ 3º do art. 2º) e (ii) a definição de que, havendo indicador tecnicamente indissociável entre a prestadora de serviço de telecomunicações e a prestadora que suporta esse serviço com infraestrutura, seja o resultado do indicador auferido atribuído às duas (§ 2º do art. 2ºda proposta).

O primeiro dispositivo não requer maiores motivações, trata somente de dar condição operacional à execução. Sobre o segundo, esclarece-se que, existem coletas técnicas de indicadores cuja segmentação não é possível, por exemplo, os indicadores de autorizada ou credenciada de rede virtual (MVNO) e de sua provedora de infraestrutura (prestadora de SMP). Nesses casos, o resultado da medição representa estatisticamente a percepção dos consumidores das duas prestadoras. Assim, nada mais razoável que a replicação dos resultados. Noutros casos, é possível que a operadora virtual tenha uma parte da rede e que, na prática, a experiência de uso de seus consumidores pode ser diferente dos consumidores da prestadora que concede a outra parte da rede. Nessa hipótese, cada uma faz o seu próprio processo de aferição.

Em seguida, propõem-se no Capítulo II do Título I alguns princípios que devem nortear o novo modelo de gestão da qualidade. Entende-se importante a sinalização na regulamentação dos pilares já previstos em Lei e outros que apontam para as mudanças mais relevantes, como a incorporação da percepção dos consumidores, o estímulo à melhoria contínua dos serviços, a atuação baseada na responsividade (art. 7º). Esses princípios não têm efeitos jurídicos imediatos mas sinalizam à sociedade a estrutura do modelo e servem de suporte à eventuais decisões a serem realizadas quando o modelo estiver em vigência.

O Capítulo III do Título I passa, então, a tratar das definições necessárias para o completo entendimento da proposta de Regulamento ora em análise, objeto do art. 8º.

A primeira questão que a Equipe de Projeto discutiu foi a do conceito de Qualidade. No diagnóstico realizado, percebeu-se que essa definição não é clara na regulamentação em vigor e nas áreas de acompanhamento da Agência. Pelo Regimento, observa-se que Qualidade abrange os indicadores estabelecidos na regulamentação. Outros temas intrinsecamente ligados a gestão da qualidade são apartados, como os direitos dos consumidores e a questão da cobertura do Serviço Móvel Pessoal, por exemplo.

Assim, a Equipe de Projetos realizou estudos das diversas conceituações do termo Qualidade realizadas por outras Entidades, no Brasil e no mundo. Ao fim, propõe-se o alinhamento integral com as definições da União Internacional de Telecomunicações – UIT, realizadas na Recomendação G.1000 – “Communications Quality of Service: A framework and Definitions”, absorvendo os conceitos de Qualidade, Qualidade de Serviço Requerida, Ofertada, Entregue e Percebida.

Essa definição é de suma importância para o modelo, pois não limita a qualidade à avaliação de determinados indicadores, isto é, assume que a gestão da qualidade abrange aspectos implícitos e explícitos, que muitas vezes não se pode captar por meio de indicadores. Nessa linha, a avaliação da Qualidade Requerida e Ofertada versus a Qualidade Entregue e Percebida traz melhor tratamento à questão.

As demais definições propostas se correlacionam com os termos utilizados na proposta de Regulamento, sem necessidade de maiores esclarecimentos neste Informe.

No capítulo I do Título II do Regulamento, são dispostas as regras atinentes à aferição da Qualidade. A proposta inova em relação ao modelo anterior no sentido de levar a aferição ao nível de granularidade municipal, buscando maior aproximação com os consumidores, dotando tais localidades de informações estritamente vinculadas à sua realidade (inciso I do art. 9º). O modelo atual não permite a visibilidade dos resultados da gestão no nível local se restringindo tão somente a avaliação da qualidade de um agrupamento de municípios.

É importante destacar ainda que a Agência faz uma mudança de enfoque importante, apurando indicadores, mas, adicionalmente, buscando a agregação dos indicadores em um Índice Geral de Qualidade que tem o objetivo de consolidar os diversos aspectos da avaliação da qualidade da prestadora (inciso II do art. 9º). Essa revisão decorre da constatação de que o modelo atual dificulta a avaliação conclusiva sobre a qualidade dos serviços prestados em determinada região. Embora já sejam previstos alguns índices nos regulamentos atuais, não são índices que comuniquem adequadamente os resultados e tampouco se relacionam com a experiência global da prestação do serviço pela prestadora, o que engloba tanto os aspectos de rede quanto de relacionamento com os consumidores.

Propõe-se também a revisão da forma de aferição da qualidade para as Unidades da Federação (UFs). No modelo atual avalia-se a consolidação de cada indicador no nível estadual, ou seja, obtém-se a média ponderada dos resultados de cada indicador nos vários municípios. No modelo proposto, por sua vez, avalia-se os resultados de cada município, não os consolidando em nível de agregação estadual, sendo os resultados de cada município utilizados para a avaliação da conformidade da prestadora aos níveis de qualidade mínimos requeridos pela regulamentação (mais detalhes abaixo no tópico acerca da avaliação dos resultados). Essa mudança se faz importante para que, na gestão da qualidade, se considere com maior relevo os menores municípios, que muitas vezes não impactam na média ponderada do indicador para a UF e, portanto, não são percebidos no modelo atual.

Ainda merece destaque a integração que se propõe da avaliação técnica de indicadores com os resultados da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida, visando complemento adequado entre as duas formas de aferição (inciso II do art. 9º). Sobre essa questão, sublinha-se que não há como um órgão regulador controlar tantos indicadores quanto as situações vividas nas relações de consumo, razão pela qual urge a necessidade de avaliar a percepção dos consumidores. Noutro lado, caso olhássemos somente para os resultados de percepção, podíamos perder a visualização técnica de alguns aspectos notadamente importantes para o órgão regulador. Assim, entende-se que a combinação dessas seria mais interessante.

As proposições aqui expostas se alinham diretamente com as conclusões do AIR, que apontou como melhores alternativas o uso híbrido de indicadores técnicos e de percepção, utilizando a combinação de ambos os aspectos. Na questão da forma de avaliação, a alternativa sugerida foi o do tratamento híbrido, avaliando tanto os indicadores quanto o desempenho global da prestadora.

Outro aspecto de relevo é o período de avaliação, que passa de mensal (modelo atual) para semestral (proposta no novo modelo e refletido no regulamento em seu art. 9º, I, que propõe ciclos semestrais de aferição da qualidade). Essa proposição segue as conclusões do AIR que apontou a alternativa de consolidação semestral como a que reúne maiores benefícios em relação aos custos. É importante ressaltar que existem aspectos positivos e negativos em cada alternativa e a opção que se propõe reúne as melhores vantagens entendidas pela Equipe do Projeto.

Dentre as razões para a escolha da consolidação dos resultados semestralmente, foi considerado que:

1. não há alterações relevantes de resultados na periodicidade mensal;
2. o processo de recuperação da qualidade leva maior tempo que o período de 1 (um) mês;
3. a avaliação mensal não é tecnicamente a melhor escolha em razão das sazonalidades naturais da operação de telecomunicações, que traz distorções mensais sobre a viabilidade de alcance das metas;
4. o período maior de consolidação permite a análise, pela Agência, de eventuais expurgos necessários decorrentes de eventos de caso fortuito e força maior, antes do término da aferição, trazendo melhor refinamento dos dados válidos e evitando litígios desnecessários;
5. a consolidação em maior prazo promove uma pressão importante da sociedade para conhecimento dos novos resultados, o que pode auxiliar na gestão da qualidade na medida que desperta maior atenção e interesse da sociedade para a divulgação dos resultados, o que poderá aperfeiçoar o modelo de publicação dos resultados da avaliação da qualidade e, consequentemente, pressionar as prestadoras a atender os anseios do mercado.

Da Avaliação dos Resultados, do Período de Vigilância e das Medidas Compensatórias

No capítulo II do Título II do Regulamento, são dispostas as regras atinentes à avaliação dos resultados, ao período de vigilância e às medidas compensatórias.

Seguindo a sinalização do AIR, buscou-se avaliar tanto indicadores específicos quanto o desempenho global, apontando como Condições de Conformidade (art. 12), nos municípios, o atendimento a patamar mínimo em cada indicador e no Índice Geral da Qualidade – IGQ, que constitui-se como a consolidação de uma cesta de indicadores, com o objetivo de tecer conclusões sobre a qualidade no município (inciso I do art. 12).

Em relação à avaliação global, propõe-se o acompanhamento do desempenho nas Unidades da Federação (UF), mas de maneira diferente dos tratamentos dos regulamentos em vigor. Ao invés de calcular cada indicador na consolidação por UF, propõe-se avaliar os resultados da prestadora nos municípios da UF, por meio do IGQ citado anteriormente. Ou seja, a prestadora deve atender a um percentual mínimo de municípios cumprindo o IGQ (inciso II, alíneas “a” e “b” do art. 12).

Ainda na UF, foi avaliado como oportuno complementar a análise citada com os resultados da satisfação e qualidade percebida pelos consumidores, aferida pelas Pesquisas previstas na Resolução n° 654/2015. Desta forma, a regra proposta é de que, se a empresa tiver desempenho na Pesquisa melhor em relação ao período anterior, ela não sofrerá as consequências de não alcançar o percentual exigido de municípios atendendo ao IGQ.

Em complemento, no entanto, estabeleceu-se outra Condição de Conformidade que atua como uma condição de contorno adicional. Caso a prestadora tenha um desempenho nos municípios da UF, medido pelos IGQs de cada município, inferior aos requisitos mínimos, ela sofrerá as consequências do descumprimento na UF, independentemente das notas da Pesquisa (inciso II, alíneas “a” e “b” do art. 12).

Trata-se de uma regra que combina a avaliação técnica com a percepção dos consumidores, trazendo estímulo à empresa a buscar a melhoria contínua na prestação dos serviços. Essa avaliação por UF também é motivada pelo mecanismo de exigência de desempenho em municípios sob pena de efeitos colaterais expandidos para a UF, indesejados pelas prestadoras. Assim, a regra busca reprimir eventual conduta de se priorizar aqueles municípios que permitam retornos financeiros mais atrativos.

A partir da avaliação realizada, tanto nos municípios quanto nas UFs, tem-se o atendimento ou não às Condições de Conformidade estabelecidas. O atendimento a essas condições traz satisfação a todas as partes, e, portanto, não há necessidade de atuação da Agência. Noutro lado, o não atendimento merecerá a implementação de ações que busquem a resolução do problema da forma mais imediata possível. A proposta, baseada na teoria da Regulação Responsiva (apresentada em maiores detalhes na seção “Do Modelo Jurídico da Avaliação”, em seguida), apresenta obrigações subsequentes e agravadas à prestadora na medida em que a qualidade não for restabelecida, que buscam incentivar a resolução dos problemas.

Em caso de não atendimento às Condições de Conformidade, inicia-se o Período de Vigilância, no qual a prestadora deverá implementar Medidas Compensatórias que visam solucionar a não conformidade aos requisitos mínimos de qualidade da regulamentação (§§ 2º a 5º do art. 12).

O Anexo II do Regulamento detalha essas Medidas Compensatórias, que se referem à obrigações de divulgação de informações e compensações aos consumidores, que se agravam em ciclos sequentes até eventual suspensão de vendas. Buscou-se, ainda, nestas medidas, delimitar forma que seja proporcional e razoável em relação ao desvio de desempenho aferido.

Em outras palavras, caso a prestadora não alcance em determinado ciclo as Condições de Conformidade, ela é inserida em Período de Vigilância e se obriga a adotar a correspondente Medida Compensatória no ciclo subsequente. Se a prestadora conseguir recuperar a qualidade no ciclo subsequente, ela sai do Período de Vigilância e cessa a obrigação de adoção de Medidas Compensatórias. Se a prestadora não alcança tal resultado positivo, deve adotar as Medidas Compensatórias de sequência, no ciclo subsequente. Esse mecanismo do Período de Vigilância acontece até o 3º ciclo de avaliação subsequente. Caso a prestadora não consiga recuperar a qualidade no Período de Vigilância, cometerá infração à regulamentação, sujeitando-se à aplicação de sanções, nos termos da Regulamentação. Adicionalmente, comete infração a prestadora que não cumpre as Medidas Compensatórias estabelecidas (§§ 6º, 7º e 8º do art. 12 da proposta de regulamento).

Salienta-se que os requisitos mínimos a serem atendidos para atendimento das Condições de Conformidade serão estabelecidos após a publicação de Resolução de Requisitos Mínimos pela Anatel, após aprovação pelo Conselho Diretor da proposição pelo Grupo de Implementação (§ 1º do art. 12). Além disso, a Anatel poderá modificar, de ofício ou a pedido dos interessados, os referidos requisitos mínimos por meio de alteração do Anexo I que deverá contemplar esses requisitos após sua aprovação na Resolução de Requisitos Mínimos (art. 13).

É importante destacar que, embora não esteja explícito no texto normativo, a publicação de informações de credibilidade à respeito da qualidade é um dos pilares fundamentais do modelo proposto, pois há percepção de que esse “empoderamento” dos consumidores, no sentido de dotá-los de melhores informações, tende a incentivar que a tomada de decisão dos consumidores seja mais consciente. É provável que a maior parte dos consumidores busque as prestadoras que apresentem a melhor relação de custo/benefício, pressionando as prestadoras que tiverem resultados ruins a melhorar, sob pena de redução de base de clientes e, consequentemente, de suas receitas. Esse movimento de competição por qualidade somente terá validade se os clientes efetivamente reconhecerem as informações divulgadas como dotadas de credibilidade.

Por fim, ressalta-se que a proposta delineada, que enfatiza a importância dos mecanismos de publicação e “empoderamento” dos consumidores, que apresenta obrigações gradativas que buscam incentivar a melhoria da qualidade e se agravam de acordo com a ausência de resposta por parte das prestadoras e, por fim, que pode impor controle baseado em sancionamento, traz concretude à alternativa de maior pontuação da AIR, ou seja, a de trabalhar o equilíbrio das formas de gestão, de forma responsiva.

Essa proposta também atende a outros itens da AIR, em especial quanto a aposta equilibrada entre ranking, compensação aos consumidores e até o sancionamento, sendo algumas medidas automáticas, ou seja, que não dependeriam de decisão administrativa para serem exigíveis e outras (sancionamento) dependentes.

No capítulo I do Título III do Regulamento, são estabelecidas as disposições relativas a Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ).

Avalia-se que seria necessária uma remodelagem da Entidade Aferidora da Qualidade (EAQ), ampliando seu escopo e possibilitando-a administrar soluções que coletem, calculem e consolidem os indicadores de rede e relacionamento. Além disso, propõe-se que a EAQ tenha a competência de integrar os resultados das pesquisas à gestão da qualidade e que a EAQ promova correções às questões citadas anteriormente, especialmente ligadas ao acesso aos dados, forma de medições, representatividade dos dados, etc.

Propõe-se a criação de Grupo de Implementação com a competência de definir, a partir dos conceitos e métodos estabelecidos para cálculo de indicadores, a aplicação em cada empresa considerando os diversos fornecedores de equipamentos (detalhes na próxima seção abaixo). Propõe-se ainda que o Grupo seja permanente e proponha atualizações necessárias decorrentes de atualização de equipamentos ou de sistemas.

Quando a Equipe de Projetos avaliou na AIR a questão da coleta dos indicadores, entendeu que a alternativa de se ter o apoio de uma Entidade de Aferição da Qualidade – EAQ seria a que apresenta maiores benefícios em relação aos custos.

É importante destacar que o novo modelo pressupõe um melhor refinamento do processo de coleta e cálculo, com resultados que sejam comparáveis entre si, sendo, portanto, necessário melhor alinhamento e padronização da aferição e tal fato poderia ser feito por meio do Grupo de Implementação e aplicado por uma única entidade.

Nesse sentido, alguns dos indicadores são, como hoje, calculados sob o ponto de vista dos usuários e, para a adequada comparabilidade, seus métodos de coleta convergem para medições nos mesmos ambientes, o que não é possível garantir num modelo em que cada prestadora faz sua aferição independente.

Ademais, avaliou-se ser de extrema importância a participação e acompanhamento ativo da Agência na implementação dos métodos, visando o controle desde o início do processo. Para tal, considerou-se conveniente e oportuno o apoio de Entidade para prover as soluções sistêmicas e técnicas mais adequadas.

Outro ponto que merece destaque, apesar de não explícito na proposta de Regulamento, é a não proposição de obrigações às prestadoras da contratação de Organismos Certificadores dos processos de coleta, cálculo e consolidação. A Equipe de Projetos avalia que a obrigação existente nos regulamentos atuais traz custos à prestadora e não acrescenta o valor devido ao processo, pois a Agência não detém controle sobre como é realizada a certificação e, no fim, tem que realizar por conta própria a fiscalização.

No novo modelo a Entidade assume a coordenação da documentação dos mecanismos de coleta e cálculo, mas nessa proposta a Agência tem todo o controle sobre a adequabilidade do processo desde o início, mediante as definições a serem realizadas pelo Grupo de Implementação - detalhado a seguir, e mantendo a fiscalização de acompanhamento e controle da implementação das definições que foram feitas pelo referido Grupo.

A nova Entidade Aferidora da Qualidade deverá ser constituída ou a atual EAQ, prevista nas Resoluções n° 574 e 575, ambas de outubro de 2011, deverá submeter-se a adequações que deverão ser realizadas, em até 90 (noventa) dias da publicação do Regulamento (caput e § 1º do art. 14), para que passe a integrar no seu objeto os novos processos e responsabilidades da EAQ no novo modelo de Gestão da Qualidade tendo como objetivos principais o expresso nos incisos I e II do art. 14 da proposta de Regulamento.

A proposta de Regulamento também estabelece os requisitos que a nova EAQ deve atender (art. 15), além de algumas de suas responsabilidades (arts. 16 e 17), entre elas a de implementar uma plataforma única de consolidação de informações de desempenho, a ser hospedada em ambiente próprio, com coleta de dados das prestadoras, visando a padronização de cálculos a todos os indicadores, em todas as consolidações possíveis, tendo a Anatel acesso a tais dados, para fins de auditoria e acompanhamento, a qualquer momento.

No capítulo II do Título III do Regulamento, são propostas as disposições relativas ao Grupo de Implementação dos Processos de Aferição da Qualidade (GIPAQ).

A proposta de Regulamento constitui o Grupo de Implementação dos Processos de Aferição da Qualidade (GIPAQ), estabelecendo que ele será composto por representantes da Anatel, da EAQ e das prestadoras que serão nomeados em reunião de sua instalação (§ 1º do art. 19). São estabelecidas também as atribuições do grupo, entre elas a de emitir um novo manual operacional em até 120 (cento e vinte) dias da constituição da EAQ (art. 21).

O referido manual deverá conter procedimento formal e institucionalizado para coleta, cálculo e consolidação de cada indicador, com o detalhamento de todos os sistemas de fonte de informações, etapas de processamento, cruzamento de dados, depuração, inclusões, exclusões, filtros, agregações e ponderações até a formação do resultado, encaminhado pelas prestadoras à Anatel e a EAQ, indicando as áreas responsáveis por cada etapa, assinado pelo Presidente e Diretores responsáveis.

O GIPAQ deverá também certificar os processos de coleta, cálculo e consolidação dos indicadores e índices de qualidade a serem utilizados pela EAQ, em alinhamento com a discussão apresentada na seção acima acerca da Entidade Aferidora da Qualidade.

Uma das questões de maior relevo identificada no diagnóstico realizado para a discussão do modelo de gestão da qualidade é a fragilidade imposta pelo não acompanhamento da implantação das novas regras por parte das prestadoras, posto que a regulamentação trata a coleta mais de forma genérica, cabendo diferentes leituras e interpretações no caso concreto. Além disso, na operação de cada prestadora, há diversos tipos de sistemas de informação e fabricantes diferentes, o que pode acarretar a implementação da coleta dos indicadores de qualidade sem padrão único para o conjunto das prestadoras, o que traz dificuldades para a comparabilidade dos resultados.

Desta forma, propõe-se que o Grupo de Implementação ocupe esse espaço de necessária atuação em busca da correta aplicação do texto regulamentar. Ou seja, o GIPAQ deverá atuar no sentido de coordenar, avaliar e decidir sobre a metodologia de implantação dos dispositivos e sistemas de monitoramento da qualidade e, quando for o caso, determinar a sua implantação de forma padronizada pelas prestadoras. Além de especificar e validar os requisitos mínimos para as soluções de responsabilidade da EAQ (incisos IV e V do art. 21).

Em outras palavras, os dispositivos desse capítulo buscam dotar o GIPAQ de competências e responsabilidades nesse sentido mantendo, no entanto, o controle e em especial fiscalização por parte da Anatel.

É importante ressaltar que as especificações dos métodos de aferição ficam sob a responsabilidade do GIPAQ em razão da necessária avaliação sobre a aplicabilidade do que se pretende, visando evitar que o Regulamento estabeleça determinado método que não seja factível operacionalmente.

Outra importante atribuição do GIPAQ é subsidiar os estudos da Agência acerca dos requisitos mínimos dos indicadores e do Índice Geral de Qualidade para compor a Resolução de Requisitos Mínimos mencionado anteriormente(inciso VI do art. 21).

Finalmente, a Anatel, após análise e proposição do GIPAQ, poderá determinar a não cobrança e respectivo desconto das franquias dos consumidores dos dados trafegados nas conexões de dados em consequência da realização de medições de qualidade pela EAQ relativas a essas conexões. Esse dispositivo visa incentivar a realização de medições automáticas sem a necessidade de intervenção dos consumidores, de forma a solucionar uma das principais questões do atual modelo de medições realizado pela atual EAQ, o voluntariado (art. 22).

O novo modelo traz inovação em relação aos regulamentos atuais em relação à previsão de Manual Operacional a ser editado pelo GIPAQ em razão das necessárias padronizações e verificação da aplicabilidade das regras de aferição, conforme já sustentado neste Informe.

No Capítulo III do Título IIII, por sua vez, propõe-se que os indicadores e o Índice Geral de Qualidade são exigíveis conforme definição e métodos de coleta, cálculo e consolidação dispostos neste capítulo, no Anexo I do Regulamento e no Manual Operacional expedido pelo GIPAQ. Ou seja, o regramento em relação aos indicadores estabelecido no Regulamento é complementado pelas disposições a serem estabelecidas no Manual Operacional (art. 23).

Outra inovação se relaciona com a previsão de tratamento e análise dos casos fortuitos e de força maior durante o período de coleta, oportunidade na qual a proximidade desses eventos pode ser determinante para a melhor avaliação da existência das condições de imprevisibilidade, inevitabilidade e irresistibilidade. Tal tempestividade do tratamento traz melhor oportunidade de diligenciar o que for necessário e, antes da consolidação final do indicador, decidir por eventual expurgo, não contaminando a avaliação que será feita do resultado apurado (§ 4º do art. 23).

O Capítulo III também reitera que a coleta deverá ser mensal e a consolidação e publicação semestrais (§ 1º do art. 23), além de estabelecer regras acerca da responsabilidade perante a Anatel quanto a geração e disponibilização de dados, que é exclusiva das prestadoras (art. 24), além de definir que o envio dos dados à EAQ seja feito sempre até o dia 10 (dez) do mês subsequente à coleta (§§ 1º e 2º do art. 24).

No Capítulo IV do Título III buscou-se agregar todos os dispositivos que tratem da publicação de informações ao público em geral, por parte da Agência e por parte das prestadoras.

A primeira disposição que deve ser destacada é a de que a Anatel, a EAQ e as prestadoras devem dar ampla publicidade aos resultados, desde que eles sejam válidos (art. 25). Ou seja, os resultados não estatisticamente relevantes ou que foram expurgados da composição final dos indicadores ou índices de qualidade não precisam ser divulgados ao público em geral.

São definidas regras para a publicação dos indicadores tanto que compõem os Índices Gerais de Qualidade quanto aqueles de cunho informativo que complementam as informações coletadas (§ 2º do art. 25). Os indicadores poderão ser agregados para fins de publicação em Índices de Redes e de Relacionamento, na forma prevista no Anexo I do Regulamento (§ 1º do art. 25).

Outras disposições relativas à publicação de informações incluem a divulgação periódica de Relatório Analítico da Qualidade pela Anatel (art. 27) e a divulgação obrigatória pela prestadora de sua qualidade de serviço requerida, ofertada, entregue e percebida, além dos resultados dos rankings de qualidade da Anatel (art. 28). As obrigações de publicação das prestadoras incluem também a publicação de informações e mapa de cobertura aos assinantes das prestadoras do SMP (inciso III do art. 28).

Destaca-se também que a forma de publicação das informações previstas neste Capítulo serão objeto de discussão e avaliação pelo GIPAQ (parágrafo único art. 28).

No Capítulo I do Título IV, a Equipe de Projeto propõe dispositivos que fazem o devido alinhamento do modelo às novas disposições do Regulamento de Fiscalização Regulatória, que trará inovações em relação aos processos de acompanhamento, fiscalização e controle, além da formalização da gestão da qualidade no âmbito da Agência (art. 29).

Ademais, foram previstos dispositivos que permitam ao GIPAQ uma atuação em questões setoriais (arts. 30 e 32) que se fizerem necessárias, ainda que não expressamente previstas na proposta de Regulamento.

Finalmente, propõe-se que a prestadora envie à Anatel, no prazo de 90 (noventa) dias contados do recebimento de notificação sobre o não atendimento das Condições de Conformidade, Termo de Conformidade com declaração sobre o cumprimento das Medidas Compensatórias previstas, com documentos que evidenciem comprovem o alegado (art. 33).

Trata-se do Capítulo II do Título IV que busca deixar mais claras as condutas infracionais previstas na Regulamentação e fazendo os devidos apontamentos ao Regulamento e Metodologia de Aplicação de Sanções (RASA). As condutas que configuram infração (art. 34) elencadas no Regulamento são as seguintes:

A não recuperação das Condições de Conformidade após o término do Período de Vigilância;

O não cumprimento das Medidas Compensatórias ou o cumprimento em desconformidade com o modo e prazos previstos;

O uso de procedimento que possa conduzir a resultados incorretos ou levar a uma interpretação equivocada dos dados aferidos e avaliados;

A não disponibilização dos dados e meios necessários para a aferição de qualidade, ressalvados os casos de não atendimento aos critérios estabelecidos no Manual Operacional;

O não cumprimento de qualquer outra obrigação prevista neste Regulamento, em especial quanto à aferição da Qualidade de Serviço Entregue e Percebida e quanto à operacionalização da Entidade Aferidora da Qualidade.

Além disso, a identificação, pela Agência, de afirmação inverídica constante do Termo de Conformidade sobre o cumprimento das Medidas Compensatórias e de indícios de procedimentos que possam levar a uma interpretação equivocada dos dados levará a apuração de má-fé da prestadora nos termos do RASA (parágrafo único do art. 34 e art. 35).

Sobre a metodologia, frisa-se que, não segue nesta documentação enviada à Procuradoria e deverá ser elaborada e proposta ao Conselho Diretor, constando do Anexo III da proposta de Regulamento, seguindo os moldes das demais metodologias de aplicação de sanções para os demais casos previstos no RASA.

No Capítulo III do Título IV são apresentadas as disposições finas e transitórias.

O art. 36 estabelece que a SPR, em conjunto com as demais Superintendências responsáveis pela fiscalização regulatória do tema “Qualidade”, deverá enviar ao Conselho Diretor proposta de Resolução de Requisitos Mínimos, até o terceiro Ciclo de Avaliação semestral subsequente à publicação do Manual Operacional. Até a aprovação da Resolução de Requisitos Mínimos, no entanto, não serão exigíveis as Condições de Conformidade estabelecidas neste Regulamento, bem como as demais obrigações relacionadas às Medidas Compensatórias e sua publicação (art. 37).

Adicionalmente, é importante frisar que, como se propõe a implementação da coleta, consolidação e observação dos dados para elaboração de estudo e proposta dos requisitos mínimos adequados, entende a área técnica ser necessária à manutenção dos regulamentos atuais em vigor, com pequenos ajustes necessários identificados no acompanhamento e controle de tais obrigações. Assim, quando o Conselho Diretor avaliar e aprovar o Ato de Requisitos Mínimos previstos na nova regulamentação, procederá a revogação integral das normas atualmente em vigor.

Ressalta-se que também há previsão de revisões pontuais no Regulamento de Direitos dos Consumidores – RGC, para que lá seja previsto o prazo máximo de atendimento de reparo, proposto em 5 (cinco) dias, com a consequente devolução de créditos aos consumidores quando tal prazo não for atendido pela prestadora, de forma proporcional a todo o tempo em que o serviço ficou indisponível. Entende a área técnica que os reparos são da natureza dos serviços STFC, SCM e TV por Assinatura, sendo adequado delimitar que o reparo não realizado dentro do prazo estipulado pela Agência produza efeitos de ressarcimento aos consumidores.

Registra-se que a regulamentação atual não prevê regras de devolução de créditos automática nessas situações, tratando-se de objetivação de um direito natural dos consumidores.

Esses aspectos estão refletidos na proposta de Resolução que aprova o Regulamento em tela.

Além do texto regulamentar constante do corpo do Regulamento, estão sendo propostos 3 (três) Anexos que visam complementar e detalhar as disposições contidas no Regulamento. O Anexo I trás o detalhamento dos indicadores de qualidade, do Índice Geral de Qualidade, sua forma de cálculo, dentre outros aspectos relacionados. O Anexo II, por sua vez, apresenta as Medidas Compensatórias que deverão ser implementadas no Período de Vigilância mencionado anteriormente. Finalmente, o Anexo III deverá contemplar a nova Metodologia para a aplicação de Sanções relativas a Qualidade.

Destaca-se, em relação aos Anexos do Regulamento, a definição dos indicadores a serem acompanhados no novo modelo de gestão de qualidade. A primeira definição realizada foi a segmentação entre aspectos de rede, que compreendem os sistemas e equipamentos eletrônicos que dão suporte à prestação dos serviços de telecomunicações, e de relacionamento, que compreende todas as necessárias interações dos consumidores com a empresa. Também foram selecionados indicadores que não comporão a avaliação de conformidade, e terão caráter informativo. A tabela a seguir elenca os parâmetros propostos

No processo de definição foram avaliados os indicadores dos regulamentos em vigor, as recomendações da UIT, artigos de consultorias nacionais e internacionais, o benchmark realizado pela consultoria contratada junto à UIT, os resultados da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida e as reclamações de consumidores na Anatel.

Assim, foram descontinuados indicadores que não se apresentaram como ofensores da percepção dos consumidores e foi dado maior foco nos ofensores, como a resolubilidade e satisfação com o atendimento. Ademais, foram priorizados, dentre os de rede, aqueles relativos à banda larga, dada a relevância atual do serviço, tanto em rede fixa quanto móvel. Adicionalmente, foram elencados indicadores para avaliação da adequabilidade da rede de acesso nas redes móveis, posto que esse acesso não é dedicado a cada consumidor, havendo competição pelos recursos, diferentemente do acesso aos serviços fixos, onde cada consumidor tem um canal de acesso exclusivo.

Ressalta-se que, adicionalmente aos indicadores propostos, o modelo considerará os resultados da Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida, complementando a aferição da qualidade, sendo essa uma questão de extrema importância no modelo, pois não é possível medir tantos indicadores quanto as situações de relevância para os consumidores.

Do Modelo Jurídico da Avaliação e Da Teoria da Regulação Responsiva

Até o presente momento, a Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações realizada pela Anatel se dá por meio dos Regulamentos Gerais de Qualidade ou Plano de Metas de Qualidade diferenciados por serviço, conforme detalhado anteriormente, em que se estabelecem diversos indicadores com metas de aferição a serem observados, e uma vez não atingidas as referidas metas pelas Prestadoras de serviço, deve ser instaurado um Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações – PADO para a averiguação do descumprimento.

No entanto, verifica-se que este procedimento de controle de obrigações não se tem mostrado suficiente para modificar o comportamento dos agentes regulados, no intuito de aprimorar a qualidade prestada a seus usuários, que seria refletida na melhora dos indicadores previstos nos regulamentos de qualidade.

Neste mesmo sentido vem sinalizando o Tribunal de Contas da União, em especial o Acórdão n° 2109/2006 do TCU que determinou à Anatel que:

9.2.3.1. reforce a utilização de medidas alternativas aos PADOs, como a criação e divulgação de ranking mensal de qualidade dos serviços de telefonia com base nos dados da Anatel (hoje já existente), nos dados obtidos junto aos call centers das empresas de telefonia e nos dados disponibilizados pelo Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, bem como a adoção das medidas cautelares previstas nos arts. 175 da LGT e 72 do Regimento Interno, dentre outras alternativas possíveis, visando garantir a qualidade na prestação dos serviços e a elevação dos seus padrões, considerando o efeito indutor imediato que as referidas medidas podem propiciar; (grifos e negrito nossos)

Nesse sentido, propõe-se aqui a revisão do modelo de gestão da qualidade da Anatel, buscando aproximar-se mais do modelo proposto pela teoria regulatória responsiva e da teoria penal restaurativa, cujo fundamento, segundo Ayres e Braithwaite (Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford University Press, 1992), reside no fato da efetividade da regulação depender da previsão de regras que estimulem o regulado a cumpri-las espontaneamente, exigindo um ambiente regulatório de constantes interações entre regulado e regulador.

Para isso, deve-se ter em mente que o direito não é restrito a uma compilação de normas jurídicas de forma sistematizada e que a existência de normas jurídicas não podem se resumir na incidência sobre o caso concreto com fim sancionatório de adaptação social. Deve-se visualizar que o mundo jurídico engloba também arranjos institucionais e normativos que visam regular as relações sociais, de modo que a ciência jurídica deve ser capaz de fornecer a resposta com agilidade e efetividade de forma a incentivar comportamentos conformes.

A regulação estatal não pode atuar somente quando não há o bom funcionamento do mercado, mas deve estar apta a acompanhar o comportamento dos agentes. Está intrínseco na atividade regulatória, inclusive para o modelo da regulação responsiva, a necessidade de uma interação social e econômica complexa com todos os agentes do mercado. Pois, para que possa ser adotado o referido modelo, deve-se compor um arranjo institucional regulatório “que seja responsivo às movimentações realizadas pelos agentes, ao contexto de mercado e ao ambiente social em que estão inseridos” (JESUS,2015, p. 4).

Assim, a regulação responsiva, por sua vez, reside na capacidade do regulador compreender de modo suficiente essa interação social para estabelecer um arranjo institucional que induza o regulado a obedecer às normas espontaneamente. Deste modo, a qualidade do diálogo entre regulador e regulado é fundamental para o sucesso da regulação responsiva e somente escalando a coação em resposta a não resposta de alguns regulados.

Para melhor visualizar o modelo proposto, Braithwaite e Ayres (1992) se utilizaram de duas pirâmides para explicar a gradação de sanções e estímulos, conforme pirâmide a seguir:

As ilustrações acima representam a Teoria Responsiva, que aponta que a regulação deve sempre buscar a primeira camada de controle, ou seja, o diálogo, o cumprimento espontâneo e autorregulação, e o regulador somente atuando de forma mais impositiva caso o agente regulado não responda adequadamente. De modo simétrico encontram-se as pirâmides de estímulo.

A ideia consiste em atuar entre diálogo e persuasão, para que os regulados possam resolver as questões por si mesmo, sem necessitar de intervenção regulatória. O regulador deve antes tentar o diálogo, para então considerar um rol de abordagens de estímulos, e somente caso estas não sejam suficientes entrar na conceituação de infrações e sanções legais (Braithwaite e Ayres, 1992).

Essa premissa deve ser aplicada mesmo em caso de baixos níveis de qualidade, pois embora o problema seja sério, a resposta natural do modelo é tentar o diálogo primeiro para lidar com isso, para só então superar a presunção se a resistência do regulado conduzir a isso. Cabe ao agente regulatório buscar adotar providências de correção e reparação da inconformidade, e estas concretizadas, o regulado retorna à base da pirâmide.

Deste modo, ao aceitar a persuasão, o agente regulado fica, implicitamente, compelido a realizar e cumprir o acordo que resultar do acompanhamento, ainda que ele possa contribuir para a concretização dos seus termos. Cabe frisar que o agente regulado vincula-se aos termos perante o regulador sem a necessidade de quaisquer considerações de confissão ou apuração de culpa ou dolo. Por conseguinte, nos bastidores da aceitação do regulado, há sempre a possibilidade inexorável da intervenção do regulador (AMARAL, Érica Babini Lapa do. Regulamento responsivo: uma nova perspectiva. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2036, 27 jan. 2009).

Além disso, deve-se ponderar que, com a aplicação desta teoria, o atendimento da condição de conformidade tenta ser resolvida antes de se desenvolver como lide administrativa, em atenção aos princípios da celeridade e economia processual, tendo em vista que o objetivo é melhorar a qualidade dos serviços prestados, bem como o regulado poder atuar de forma mais direta para a melhoria da qualidade do serviço (Braithwaite e Ayres, 1992).

Pressupõe-se que um grande fator de induzimento de cumprimento de regras estabelecidas é a geração de competitividade entre os agentes, mediante a adoção de rankings, de modo a mostrar a sociedade qual prestador ofertante obteve melhores desempenhos diante de determinados parâmetros. Para isso, a presente proposta visa divulgar aos consumidores a Qualidade de Serviço Entregue e Percebida, em contraste com a Qualidade de Serviço Requerida.

Neste sentido, vale a premissa de que o agente regulado assume um compromisso inegociável de subir os degraus das medidas compensatórias caso não sejam adotadas medidas para prevenir a recorrência de quebras de conformidade. Caso o regulado não adote uma postura condizente em melhorar a prestação do serviço ou a faça insatisfatoriamente ocorrerá a escalada das ações a serem tomadas caso os problemas não sejam resolvidos.

Para os teóricos, quando a persuasão falha, uma das razões prováveis é que um regulado está realizando o cálculo racional entre o custo provável de respeitar a norma e os ganhos decorrentes do desrespeito da mesma. A gradação por penalidades mais severas desbalanceará esta equação ao ponto em que o racional passará a ser obedecer à norma.

No entanto, caso o agente não adote a medida compensatória a ele aplicável, esta poderá ser considerada um descumprimento de conduta, implicando em infração ao regulamento. Pois, a medida compensatória tem a natureza jurídica de obrigação, de modo, que a Anatel poderá sempre exigir o cumprimento dessas medidas.

Também será considerado infração às normas previstas no modelo de gestão da qualidade, caso a prestadora se mantenha reiteradamente descumprindo as condições de conformidade do regulamento, mesmo após o término do Período de Vigilância. Assim, uma vez esgotadas as medidas e ações preventivas previstas no modelo de gestão, tendo a prestadora adotado as medidas compensatórias no ciclo anterior, e as medidas tomadas para melhorar a qualidade do serviço prestado não tenham sido suficientes para o o atendimento das Condições de Conformidade, será instaurado procedimento de apuração de descumprimento da obrigação, sujeitando a prestadora às sanções previstas no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas da Anatel (RASA), aprovado pela Resolução n° 589, de 17 de maio de 2012.

Em relação a Resolução que aprova o Regulamento Geral de Qualidade, esta traz proposições que visam revogar as Resoluções que aprovam os instrumentos normativos que estabelecem o atual Modelo de Gestão da Qualidade, além de alterar pontualmente as disposições de outros Regulamentos, por exemplo, o RGC.

O arts. 2º a 6º da Resolução propõem a revogação em duas fases dos seguintes normativos:

Regulamento de Plano Geral de Metas de Qualidade para os Serviços de TV por Assinatura – PGMQ-Televisão por Assinatura, aprovado pela Resolução nº 411, de 14 de julho de 2005;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia – RGQ-SCM, aprovado pela Resolução nº 574, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Móvel Pessoal – RGQ-SMP, aprovado pela Resolução nº 575, de 28 de outubro de 2011;

Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado – RGQ-STFC, aprovado pela Resolução nº 605, de 26 de dezembro de 2012; e

Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações – RDISP, ainda a ser aprovado).

Na publicação do Regulamento em comento, propõe-se revogar alguns dispositivos dos regulamentos acima, de forma a aperfeiçoar alguns aspectos do atual modelo de gestão da qualidade já no início da implementação do novo modelo (arts. 2º e 5º da proposta de Resolução).

Após a publicação da Resolução de Requisitos Mínimos de Qualidade prevista no RGQ, ficariam revogadas as Resoluções que aprovam os Regulamentos acima, concluindo assim a revogação do atual modelo de gestão da qualidade (art. 6º da proposta de Resolução).

A revogação dos atuais regulamentos de qualidade se faz necessária para que o modelo seja atualizado. No entanto, a Equipe do Projeto preocupou-se com uma provável lacuna temporal entre a publicação do Regulamento e a implementação do novo Modelo de Gestão da Qualidade.

A implementação do novo modelo deverá se materializar com a aprovação da referida Resolução de Requisitos Mínimos pela Anatel e o primeiro Ciclo de Avaliação das prestadoras. Nesse sentido, os atuais regulamentos devem ficar em vigor até que essa implementação seja concluída. No entanto, entende-se necessárias algumas modificações pontuais nos atuais regulamentos para corrigir algumas distorções:

Revogações dos dispositivos regulamentares que definem metas que não podem ser descumpridas em nenhum caso, ou seja, metas para “100% dos casos” (metas secundárias). Essas metas são inconvenientes pois não permitem falhas na prestação dos serviços e, assim, não estimulam o cumprimento por parte da prestadora por não preverem situações não planejadas ou que fogem ao controle das empresas (essas disposições estão sendo revogadas expressamente nos arts. 2º a 5º da Resolução);

Exclusão da aplicabilidade do PGMQ-TV por Assinatura e revisão da incidência para os demais regulamentos para as prestadoras de pequeno porte (arts. 7º, 8º e 9º, e exclusão da definição de prestadora de pequeno porte do RGQ-STFC remetendo assim a aplicação desse dispositivo às pequenas prestadoras segundo o PGMC), de forma que os atuais regulamentos somente deverão ser atendidos quanto à coleta pelas prestadoras que não se enquadrarem na condição de prestadoras de pequeno porte, conforme estabelecido pela atualização em discussão do PGMC (prestadoras não PMS); e

Cumpre abordar especificamente o indicador SMP4, previsto no artigo 16 do Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço Móvel Pessoal – RGQ-SMP, aprovado pela Resolução n° 575, de 28 de novembro de 2011, que está sendo revogado pelo art. 4º da proposta de Resolução. Verifica-se que no modelo tal qual proposto há possibilidade de grande influência comportamental do usuário, principalmente nos casos de “Número Ocupado”, “Fora de Área de Cobertura” ou “Desligado”, “Não Responde” e “Ligação Rejeitada”, que por muito tempo vem sendo questionado pelas prestadora como ofensores ao não atingimento da meta do indicador, ainda que não sejam questões ofensoras da percepção dos consumidores. Deve-se ainda ponderar que no indicador tal qual disposto no RGQ-SMP, há previsão de que mensagens deixadas na Caixa de Mensagens (ou Caixa Postal) sejam consideradas como chamada incompleta, e tem-se verificado divergência de padronização por parte das Prestadoras, por exemplo, uma prestadora não registra o referido encaminhamento, outras só registram se a chamada estiver dentro de um mesmo bilhetador, bem como não há qualquer registro quando o encaminhamento à Caixa de Mensagens é feito por outra prestadora. Assim, o atual cenário limita a comparação da aferição realizada referente a este indicador, não podendo ser adequadamente aplicado no modelo ora proposto.

Ressalta-se ainda que o referido indicador não afere a etapa mais sensível do estabelecimento de chamada, pois a maior parte das falhas no estabelecimento de chamadas encontra-se na rede de acesso, em especial nas etapas de alocação do canal de voz, tanto do originador como do destinatário, o que é um forte indicativo de congestionamento.

Soma-se ainda o fato do item “Conseguir fazer e receber ligações”, avaliados na Pesquisa de Satisfação e Qualidade Percebida de 2015, para os serviços SMP e STFC, ter sido bem avaliado quando comparados com outros aspectos da prestação do serviço. Adverte-se que na modalidade de prestação pós paga do SMP e no STFC esse foi o tema que apresentou melhor nota e na pré Paga o terceiro tema mais bem avaliado.

Desta forma, recomenda-se que o SMP 4 seja substituído por indicadores que realizem a medição da qualidade da rede de acesso e da queda de chamada, que já apresentariam um retrato das eventuais falhas no estabelecimento de chamadas.

A Resolução propõe ainda que se altere o RGC pontualmente para contemplar novos prazos máximos para solicitações de serviços que não podem ser efetuadas de imediato (art. 10.), e compensações decorrentes do descumprimento dessas obrigações (art. 11), além de caracterizar que o descumprimento das disposições relativas aos itens de conformidade do Regulamento ora em proposição caracterizem quebra contratual (art. 12).

Em relação ao estabelecimento de prazos máximos e a compensação decorrente de seu descumprimento, o tratamento dado aos atendimentos às solicitações de instalação, reparo e mudança de endereço diferem atualmente na regulamentação em relação às definições, metas e prazos máximos, de acordo com o serviço. Essa característica é incoerente com o cenário de convergência dos serviços, uma vez que a natureza desses atendimentos de campo é bastante semelhante para o STFC, SCM e os serviços de TV por Assinatura. Além disso, as diferenças de tratamento inviabilizam também a comparação da qualidade entre os serviços. Considera-se também que o estabelecimento de metas secundárias para os indicadores vigentes possuem objetivo de prevenção de excessos em relação aos consumidores e não do tratamento coletivo da qualidade, o que é incompatível com as motivações para a presente revisão regulamentar.

A proposta inova, portanto, em relação ao tratamento dessa matéria retirando indicadores que avaliam o cumprimento de prazos e passando a avaliar a percepção dos consumidores a respeito da resolubilidade das demandas. Foi avaliado que os indicadores que monitoram o atendimento às solicitações dentro de um prazo estabelecido podem não se alinhar às preferências do próprio consumidor, em contrapartida, a avaliação por parte do próprio consumidor pressiona as prestadoras a ofertar o melhor serviço, não só em relação ao cumprimento do prazo e agendamento, mas em relação à qualidade do reparo efetuado e outras questões que possam ser consideradas pelos consumidores.

Em complemento, o novo modelo de revisão da qualidade propõe um indicador informativo sobre o prazo médio de atendimento às solicitações de instalação, reparo e mudança de endereço, que tem como objetivo manter os consumidores informados acerca do comportamento médio de cada prestadora em cada município, bem como possibilitar a comparação entre o desempenho das diferentes prestadoras. É importante ressaltar que a Agência permanece com todas as suas prerrogativas legais, podendo atuar quando identificar situações mais críticas de ofensa aos consumidores.

Adicionalmente, buscando prevenir desrespeitos aos consumidores no atendimento dessas solicitações foi proposta a definição, no RGC, de prazos máximos, sendo 10 dias para qualquer solicitação e de 5 (cinco) dias para o reparo. Essa regra possibilita à determinada operadora ofertar prazos menores aos seus consumidores para criar diferenciação em relação às concorrentes. O prazo para instalação e mudança de endereço acompanha a norma geral já estabelecida no RGC, enquanto que para o reparo foi entendida a necessidade de se ter menor prazo em razão de possível maior prejuízo ao consumidor. Este prazo proposto de 5 (cinco) dias foi estabelecido à partir da análise de fiscalização realizada pela Anatel em todas as operadoras e em relação a todos os serviços envolvidos, que constatou que a maior parte dos municípios têm os serviços de reparo efetuados em tempo médio inferior aos 5 (cinco) dias.

Além disso, como regra de contorno, visando proteger os consumidores de eventual descumprimento deste prazo, foi proposto o ressarcimento automático aos consumidores quando este prazo máximo não for cumprido, que não é previsto na regulamentação atual. É importante destacar que a Agência considera o reparo como parte da natureza do STFC, do SCM e dos serviços de TV por Assinatura e que somente o atendimento ao reparo fora desse prazo máximo regulado deve ser ressarcido. Esse entendimento se ancora na própria Lei que rege o setor, que assim disciplina:

I - de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza, em qualquer ponto do território nacional;”

Por fim, é oportuno mencionar que o órgão regulador opta por estabelecer um prazo máximo razoável para todas as partes, por entender que a Agência deve atuar para prevenir os excessos dos regulados e cuidar também do custo imposto na prestação dos serviços, que indiretamente afeta aos próprios consumidores via preço dos produtos.

Em relação ao atual indicador SMP4 na forma como consta no atual RGQ-SMP, resume-se abaixo os seguintes pontos que suscitaram a sua revogação:

Resultados positivos na pesquisa de qualidade percebida, tanto no SMP quanto no STFC.

Salienta-se também que a Agência recebeu diversos pedidos de revisão e novo tratamento do referido indicador, os quais estão apensos ao presente processo e, portanto, estão sendo avaliados em conjunto com a revisão regulamentar mais ampla do modelo de gestão da qualidade.

Diante disso, recomenda-se que este indicador seja descontinuado, sendo substituído por indicadores que realizem a medição da qualidade da rede de acesso e da queda de chamadas, o que abarcaria a maior parte das falhas no estabelecimento de chamadas.

Além do Regulamento em tela (RGQ), a Equipe de Projetos entende que o novo Modelo de Gestão da Qualidade não estará completo sem a deliberação sobre dois outros Regulamentos:

Regulamento do Tratamento de Demandas dos Consumidores dos Serviços de Telecomunicações;

Em relação ao Regulamento de Tratamento de Demandas dos Consumidores, informa-se que ele foi à Procuradoria, além de ter sido objeto de Consulta Interna e Análise de Impacto Regulatório (AIR) específica. No entanto, por força da discussão ora em andamento acerca do novo Modelo de Qualidade, que avaliou em sua AIR que o atendimento e tratamento de demandas dos consumidores tanto pelas prestadoras quanto pela Anatel devem ser tratadas no âmbito do novo Modelo de Qualidade, entende-se que esse Regulamento e o RGQ deverão ter discussão conjunta e alinhamento para que haja consistência entre os dois dispositivos.

No entanto, com a aprovação das alterações da Agenda Regulatória e nova priorização dos projetos, por ocasião da deliberação do Conselho Diretor em sua reunião do dia 23/06/2016, que incluiu a discussão do tratamento de reclamações no âmbito das discussões da revisão do Regulamento Geral de Direitos dos Consumidores dos Serviços de Telecomunicações (RGC), o tema específico do tratamento das demandas deverá ter tramitação independente.

Entende-se, entretanto, que a questão do alinhamento e da consistência entre os Regulamentos deve ser garantida, mesmo que sua tramitação seja independente.

Em relação ao RDISP, é importante esclarecer que, em razão de seu avançado tratamento nas áreas técnicas, foi remetido ao Conselho Diretor que aprovou a Consulta Pública nº 16/2016. Nessa deliberação do colegiado, o Conselheiro Aníbal propôs que, após tal Consulta, seja dado tratamento unificado com o RGQ que está em elaboração na área técnica, por compreender que tratam de matérias afins relacionadas à Qualidade dos Serviços. Essa proposição foi seguida pelos demais conselheiros por unanimidade. Destaca-se que um dos indicadores de qualidade (Disponibilidade) é definido no RDISP e já consta como parte do RGQ e do Modelo de Qualidade.

Assim, o RGQ deverá incorporar as disposições do RDISP antes de sua aprovação.

Sobre a não realização da Consulta Interna das minutas mencionadas acima, cumpre destacar que a presente proposta recai sob a situação descrita no §2º do art. 60 do Regimento Interno da Anatel, uma vez que a realização da Consulta Interna retardaria a deliberação de matéria urgente, qual seja, todas as diretrizes e propostas constantes do projeto estratégico de revisão da Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações. Isto porque a Agenda Regulatória 2015-2016 prevê o envio da presente proposta pela área técnica (para Parecer da Procuradoria e posterior submissão ao Conselho Diretor) até 30 de junho de 2016. Por outro lado, é sabido também que a presente proposta se subsidia de material elaborado por consultoria contratada pela Anatel, tendo sido o produto II.3 daquela consultoria, que se refere à presente proposta, protocolado no dia 9 de junho de 2016, ou seja, vinte e um dias antes da data limite para envio da proposta ao Conselho Diretor.

Em qualquer caso, há que se lembrar que a equipe do presente projeto estratégico reúne servidores das mais diversas áreas da Agência, tendo sido realizadas também reuniões de debates com escritórios regionais e Conselho Diretor.

Assim, submete-se à apreciação da Procuradoria Federal Especializada da Agência, proposta de submissão à consulta pública dos instrumentos listados acima, para parecer.

Anexo I – Produto II.1 da Consultoria contratada junto à UIT - Benchmark Internacional - (SEI nº 0450291) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº° 0450293);

Anexo II – Produto II.2 da Consultoria contratada junto à UIT - Análise Comparativa - (SEI nº 0319265) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº° 0319270);

Anexo III – Produto II.3 da Consultoria contratada junto à UIT - AIR - (SEI nº 0563884) / Conteúdo de Mídia do Produto II.1 - (SEI nº° 0563886);

Anexo IX - Minuta de Resolução que aprovo o Regulamento de Gestão da Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (RGQ) e respectivos anexos - (SEI nº 0529397)

Ante todo o exposto, sugere-se o encaminhamento do presente Informe à Procuradoria Federal Especializada a Anatel, acompanhado dos devidos anexos, para análise e emissão do devido parecer jurídico, conforme previsão do art. 38, §2º do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução 612/2013, para que seja dada sequência no rito de aprovação regulamentar.

Documento assinado eletronicamente por Karla Crosara Ikuma Rezende, Superintendente de Controle de Obrigações, em 01/07/2016, às 16:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por José Alexandre Novaes Bicalho, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 01/07/2016, às 16:16, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Vinicius Oliveira Caram Guimarães, Gerente de Controle de Obrigações de Qualidade, em 01/07/2016, às 16:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Gustavo Santana Borges, Coordenador de Processo, em 01/07/2016, às 16:23, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Manuel Baigorri, Superintendente de Competição, em 01/07/2016, às 16:27, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Danilo Caixeta Carvalho, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 16:28, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Luiza Maria Thomazoni Loyola Giacomin, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 16:30, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Elisa Vieira Leonel, Superintendente de Relações com Consumidores, em 01/07/2016, às 16:30, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Fábio Lucio Koleski, Gerente de Interações Institucionais, Satisfação e Educação para o Consumo, em 01/07/2016, às 16:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Vinicius Puga de Almeida Santos, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 16:43, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Renato Bigliazzi, Assessor(a), em 01/07/2016, às 16:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Isis de Andrade Lima, Especialista em Regulação, em 01/07/2016, às 16:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Gerente de Regulamentação, em 01/07/2016, às 16:58, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Tiago Sousa Prado, Assessor(a), em 01/07/2016, às 16:59, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

Documento assinado eletronicamente por Roberto Mitsuake Hirayama, Coordenador de Processo, em 01/07/2016, às 17:01, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 30, II, da Portaria nº 1.476/2014 da Anatel.

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 0528161 e o código CRC 0B23FCE6.

Função	Acrônimo	Indicador	Serviços	Objetivo
Relacionamento	IND1	Resolubilidade (pesquisa ativa)	SMP STFC TV SCM	Avaliar a capacidade das empresas de resolução dos problemas dos consumidores
	IND2	Satisfação com o Atendimento (URA pós atendimento)	SMP STFC TV SCM	Avaliar a satisfação dos consumidores com o atendimento imediatamente recebido
	IND3	Reclamações na Anatel (Focus)	SMP STFC TV SCM	Avaliar o grau de reação dos consumidores, que buscam à Anatel, em relação à base de consumidores das prestadoras
Redes	IND4	Eficiência de chamadas (acessibilidade e retenção)	SMP STFC TV SCM	Avaliar aspectos relevantes da rede aérea do SMP em relação à chamadas
	IND6	Conexão de dados (rede de acesso)	SMP STFC TV SCM	Avaliar aspectos relevantes da rede aérea do SMP em relação à dados
	IND7	Cumprimento da velocidade contratada	SMP STFC TV SCM	Avaliar a entrega da velocidade contratada pelos consumidores
	IND8	Parâmetros técnicos da conexão de dados (latência + jitter + perda de pacotes)	SMP STFC TV SCM	Avaliar os parâmetros técnicos mais relevantes para boa experiência no uso da internet
	IND9	Disponibilidade	SMP STFC TV SCM	Avaliar o tempo efetivamente disponível dos serviços
Informativo	INF1	Tempo Médio de Instalação, Reparo e Mud. de Endereço	SMP STFC TV SCM	Monitorar o tempo médio dos serviços de campo
	INF2	Tempo Médio de Espera para Atendimento em Centro de Atendimento	SMP STFC TV SCM	Monitorar o tempo médio de atendimento
	INF3	Velocidade média	SMP STFC TV SCM	Monitorar a velocidade média de cada operadora
	INF4	Mapa de Cobertura	SMP STFC TV SCM	Apresentar aos consumidores a real cobertura do SMP de cada operadora