SAUS, Quadra 6, Bloco E, 6º Andar, Ala Norte - Bairro Asa Sul, Brasília/DF, CEP 70070-940
Telefone: (61) 2312-2152 - https://www.gov.br/anatel
  

Relatório de Análise de Impacto Regulatório nº 9904387/2023/PRRE/SPR-ANATEL

Processo nº 53500.335711/2022-41

Nota Importante 01: Esse Relatório de Análise de Impacto Regulatório é um instrumento de análise técnica, cujas informações e conclusões são fundamentadas nas análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema e assim não reflete necessariamente a posição final e oficial da Agência, que somente se firma pela deliberação do Conselho Diretor da Anatel. 

Sumário executivo

Este Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) tem por objetivo fundamentar a tomada de decisão quanto ao projeto de reavaliação de regras relacionadas à exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) em regime público, previsto na Agenda Regulatória para o Biênio 2023-2024, aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022 (SEI nº 9635929).

De acordo com o item 4 da Agenda Regulatória 2023-2024, o escopo do projeto é a “reavaliação de mérito das regras afetas à exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) em regime público, não abarcadas em outros projetos de revisão regulamentar em curso”.

Ao propor a inclusão do projeto na Agenda Regulatória, o Conselheiro Artur Coimbra observou que "podem haver obrigações normativas anacrônicas para a exploração do STFC em regime público na regulamentação vigente" (Análise nº 16/2022/AC, SEI nº 8569811).

Para identificar as regras que deveriam ser objeto de reavaliação, foi realizada listagem de todas as regras aplicadas exclusivamente à prestação do STFC em regime público, e, para cada uma delas, foi analisado se: (i) a regra trata um problema regulatório que, com o passar do tempo, deixou de existir; (ii) a regra trata de forma ineficaz o problema regulatório; ou (iii) apesar de tratar o problema regulatório, a regra apresenta efeitos adversos, isto é, não é a solução que apresenta o menor custo regulatório para resolver o problema.

As regras analisadas foram agrupadas de acordo com o principal tema a que se referem, e o Relatório foi dividido nos seguintes Temas e Subtemas:

Tema 1 - Prestação dos serviços de telecomunicações

Subtema 1.1. - Regras gerais da prestação de serviço

Subtema 1.2. - Modelo de prestação e ampliação do acesso

Tema 2 - Gestão Econômica da prestação

Subtema 2.1. - Preços e tarifas

Subtema 2.2. - Promoção da competição e resolução de conflitos

Tema 3 - Recursos à prestação

Subtema 3.1. - Outorga de serviços e licenciamento de estações

A divisão dos temas e subtemas neste Relatório é a mesma utilizada para classificar os projetos da Agenda Regulatória da Anatel, conforme se pode observar na mais recente aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 2022 (SEI nº 9635929).

A seguir apresentam-se, resumidamente, as propostas para cada um destes temas e subtemas, ressaltando-se que tais alterações aplicar-se-iam aos vencedores de novo Edital de Licitação proposto nos autos do projeto nº 53500.292359/2022-42 e, assim, vigorariam a partir de 1º de janeiro de 2026.

Considerando as regras objeto de estudo no Subtema 1.1. - Regras gerais da prestação de serviço, propôs-se: 

revogar o inciso III do art. 72, do Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, uma vez que não subsiste o problema que ensejou a elaboração desta regra;

revogar as regras sobre a prestação do STFC fora da Área de Tarifa Básica (ATB) previstas no Regulamento de Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022.

No Subtema 1.2. - Modelo de prestação e ampliação do acesso, propôs-se: 

revisar o Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir a obrigatoriedade de oferta do Acesso Individual de Classe Especial (AICE), uma vez que a proposta de novo Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) objeto do processo nº 53500.292359/2022-42, a ser aplicado às vencedoras do Edital de Licitação proposto naquele processo, não prevê o AICE como produto a ser ofertado obrigatoriamente pelas concessionárias do STFC;

revisar o Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir regras referentes às metas de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do serviço telefônico fixo comutado, uma vez que a proposta de Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) objeto do processo nº 53500.292359/2022-42, a ser aplicado às vencedoras do edital de licitação proposto naquele processo, não prevê a oferta do acesso fixo sem fio obrigatoriamente pelas concessionárias do STFC;

revisar o Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir a obrigação de realizar campanhas de divulgação de informações sobre as metas do PGMU em emissoras de rádio e televisão, mantendo as regras sobre divulgação na internet, por ser esta a alternativa que representa o menor custo regulatório para as concessionárias, considerado o benefício que se espera alcançar com a divulgação dessas metas;

revisar as regras sobre serviço do TUP previstas nos art. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir o detalhamento excessivo das regras referentes a (i) condições de instalação e operação do TUP e (ii) informações e mensagens para o consumidor, mantendo no regulamento condições mais gerais do serviço;

revisar as regras sobre meio de pagamento e crédito do TUP previstas nos art. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para prever gratuidade das chamadas, possibilitando a cobrança para as chamadas de longa distância nacional e/ ou internacional;

revogar as regras sobre publicidade em TUP, previstos nos arts. 74 e 75 do Regulamento de Universalização do STFC prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022.

O estudo das regras sobre Preços e tarifas (Subtema 2.1.) concluiu por propor:

revogar a Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006, que aprovou o Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória na modalidade Local (PASOO), uma vez que não subsiste o problema que ensejou a regra de oferta obrigatória do PASOO;

revogar a Resolução nº 573, de 2011, que aprovou a Norma para Implantação e Acompanhamento de Liberdade Tarifária no STFC, Modalidade Longa Distância Internacional, e a Resolução nº 724, de 2020, que aprovou a Norma para Implantação e Acompanhamento de Liberdade Tarifária no STFC, Modalidade Longa Distância Nacional. Isso porque a proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42 prevê a outorga do STFC em regime público apenas na modalidade Local a partir de 1º de janeiro de 2026. Não subsistindo a prestação do STFC em regime público nas modalidades Longa Distância Nacional e Internacional, não há que se falar em sujeição ao controle, acompanhamento, e homologação de tarifas, ou a submissão ao regime de liberdade tarifária;

revogar o art. 10 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006, considerando que o problema que ensejou a regra do art. 10 não permanece, pois, para que as concessionárias façam jus ao reajuste tarifário, basta que seja cumprido o lapso temporal superior a 12 (doze) meses, não havendo relação com o processo de definição do Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP – VU-M;

revisar os arts. 1º, 3º e 7º, §9º e revogar os incisos IX e X do art. 2º do Regulamento sobre Critérios de Reajuste das Tarifas das Chamadas do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) envolvendo acessos do Serviço Móvel Pessoal (SMP) ou do Serviço Móvel Especializado (SME), aprovado pela Resolução nº 576, de 31 de outubro de 2011, considerando que a proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42 prevê que o STFC só será prestado em regime público na modalidade Local, e os dispositivos citados preveem regras sobre tarifa de público do STFC da modalidade Longa Distância Nacional (LDN); e

revisar a definição de Área Local do STFC, de modo que esta coincida com os limites da área de numeração, que é identificada pelo Código Nacional (CN). Nesse sentido, as áreas locais do STFC serão reduzidas das atuais 4.200 (quatro mil e duzentas) áreas, aproximadamente, para apenas 67 (sessenta e sete) áreas, equivalentes às áreas de numeração do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e também ao que se está propondo para o SCM (no caso de comunicações telefônicas usando recursos de numeração UIT E.167) no item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024, objeto do processo nº 53500.059638/2017-39.

No Subtema 2.2. - Promoção da competição e resolução de conflitos, propõe-se rever os seguintes dispositivos:

arts. 11, 39, 40 e 41 do Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018;

parágrafo único do art. 4º, o parágrafo único do art. 5º, o parágrafo único do art. 6º, e os arts. 10, 14 e 15 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012; e

art. 15 da Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos, aprovada pela Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

As alterações propostas no Subtema 2.2. têm por objetivo excluir as obrigações impostas às concessionárias do STFC na modalidade Longa Distância, já que esta será prestada apenas em regime privado a partir de 1º de janeiro de 2026, conforme proposta de Edital de licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42, e às concessionárias do STFC na modalidade Local, pois estas poderão não ser detentoras das redes de suporte aos serviços, mas sim meras cessionárias desta infraestrutura. Continuarão a ser destinatários destas obrigações as detentoras de Poder de Mercado Significativo (PMS) nos correspondentes mercados de atacado, conforme já previsto nos dispositivos analisados do Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018, Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012 e da Norma do Modelo de Custos, Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012.

No Subtema 3.1. - Outorga de serviços e licenciamento de estações, propôs-se revisar o modelo de contrato de concessão do STFC na modalidade Local conforme aprovado pela Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020, com adequações à proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022, mantendo as cláusulas essenciais previstas na LGT, e também as regras aplicadas exclusivamente às concessionárias do STFC, e não previstas na regulamentação.

Como resultado das propostas formuladas neste Relatório de Análise de Impacto Regulatório, elaboraram-se minutas de Resolução, e de Consulta Pública, a serem submetidas à apreciação do Conselho Diretor da Anatel.

Comentários gerais acerca das evidencias recebidas

Trata-se de projeto de reavaliação de regras relacionadas à exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) em regime público, previsto na Agenda Regulatória para o Biênio 2023-2024, aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022 (SEI nº 9635929).

De acordo com o item 4 da Agenda Regulatória 2023-2024, o escopo do projeto é a “reavaliação de mérito das regras afetas à exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) em regime público, não abarcadas em outros projetos de revisão regulamentar em curso”.

O projeto foi classificado como prioritário, tendo como metas a elaboração de Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e proposta regulamentar até o 1º semestre de 2023, a submissão a Consulta Pública até o 1º semestre de 2024, e a aprovação final até o 2º semestre de 2024.

A inclusão do projeto na Agenda Regulatória 2023-2024 foi proposta pelo Conselheiro Artur Coimbra, nos termos da Análise nº 16/2022/AC (SEI nº 8569811), e acolhida pelo Conselho Diretor, quando da submissão da minuta de Agenda Regulatória a Consulta Pública (Acórdão nº 228, de 6 de julho de 2022, SEI nº 8768327).

O Conselheiro Artur Coimbra ressaltou a existência de trabalho de levantamento das obrigações que recaem exclusivamente sobre a exploração do STFC no regime público (objeto do processo nº 53500.004899/2021-06, realizado em atenção às determinações do Conselho Diretor (Despacho Ordinatório SCD SEI nº 6357748, no processo nº 53500.045917/2018-04, e no Despacho Ordinatório SCD SEI nº 6352378, no processo nº 53500.017224/2019-02).

Ainda que o trabalho em questão tenha concluído que não existiam obrigações a serem suspensas, o Conselheiro Artur Coimbra entendeu que "podem haver obrigações normativas anacrônicas para a exploração do STFC em regime público na regulamentação vigente, mas que, em face de comandos legais ou de diretrizes de políticas públicas, não podem ser endereçadas por meio de revogação ou suspensão cautelar".

Para avaliar o mérito destas regras, afirmou que deveria ser realizado procedimento de revisão regulamentar próprio, motivo pelo qual sugeriu a inclusão do presente projeto na minuta de Agenda Regulatória 2023-2024 submetida a Consulta Pública naquele momento.

Passada a Consulta Pública sem alteração quanto a esta proposta e, consequentemente, incluído o projeto na Agenda Regulatória 2023-2024, foi instaurado o processo nº 53500.335711/2022-41, e constituída a equipe de projeto (Memorando-Circular nº 23/2022/PRRE/SPR, SEI nº 9488458).

Em 25 de janeiro de 2023, foi publicada no Sistema Interativo para Participação Social (Participa Anatel) a Tomada de Subsídios nº 1, de 13 de janeiro de 2023 (SEI nº 9684116), contendo informações que contextualizaram o presente projeto, bem como questionamentos direcionados à sociedade, com o objetivo de identificar as regras que deveriam ser objeto de estudo, e o porquê.

Os questionamentos apresentados tiveram como objetivo identificar (i) quais regras deveriam ser revogadas, considerando que a regra trata um problema regulatório que, com o passar do tempo, deixou de existir; e (ii) quais regras deveriam ser revistas, seja porque a) a regra trata de forma ineficaz o problema regulatório; ou porque b) apesar de tratar o problema regulatório, a regra apresenta efeitos adversos, isto é, não é a solução que apresenta o menor custo regulatório para solucionar o problema.

A Tomada de Subsídios nº 1/2023 permaneceu aberta a manifestações até o dia 13 de março de 2023, tendo sido apresentadas 12 (doze) contribuições por meio do Sistema Participa Anatel (SEI nº 10223656), pelas seguintes empresas: Claro S.A., Oi S.A., Telefônica Brasil S.A., e Tim S.A.

Dentre as regras cuja revogação ou revisão foram sugeridas, foram citadas obrigações previstas nas seguintes normas:

Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021, que aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU V) para o período de 2021-2025;

Regulamento de Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022;

Modelos dos Contratos de Concessão para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional – LDN e Longa Distância Internacional – LDI, aprovados pela Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020;

Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RSTFC), aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005;

Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada (REILD), aprovado Resolução nº 590, de 15 de maio de 2012; e

Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.

As contribuições para revogar ou rever regras do PGMC e do REILD tratam de questões como a definição de mercado relevante de voz, e a obrigatoriedade de fornecer EILD por entidade detentora de Poder de Mercado Significativo (PMS). O PGMC e REILD são objeto de revisão no item 12 da Agenda Regulatória 2023-2024 (processo nº 53500.055615/2020-51), e as contribuições apresentadas estão mais relacionadas com aquele projeto, e não com a reavaliação das regras relacionadas à exploração do STFC em regime público, motivo pelo qual não serão estudadas neste projeto.

O Regulamento do STFC é objeto do projeto de simplificação da regulamentação e dos serviços de telecomunicações, item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024 (processo nº 53500.059638/2017-39), no qual se propõe a consolidação da regulamentação que rege a exploração dos serviços de interesse coletivo. Assim, analisaram-se as contribuições relacionadas ao RSTFC à luz da proposta já submetida à Consulta Pública nº 41, de 6 de junho de 2022 (SEI nº 8580365), que tratou daquele projeto, considerando-se, aqui, aquelas regras que não foram objeto de análise no item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024.

A Secretaria de Reformas Econômicas (SRE), do Ministério da Fazenda, manifestou-se favoravelmente ao presente projeto (Parecer nº 105/2023/MF, SEI nº 9932268), tendo sugerido a revogação da obrigação de ofertar o Acesso Individual de Classe Especial (AICE), conforme previsto no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022.

No entendimento da SRE, atualmente existiriam outras formas de tratar o problema de acesso aos serviços de telecomunicações por pessoas de baixa renda, as quais seriam menos custosas e mais efetivas. Observou que, com o termo final dos Contratos de Concessão em 31 de dezembro de 2025, a Anatel deve realizar licitação para outorga de concessão do STFC, oportunidade na qual podem ser previstas formas de atendimento "mais flexíveis", e que atendam também à demanda por conectividade, e não só pela funcionalidade de "voz".

Concluiu por entender que, "ainda que em fase preliminar", "o avanço proposto pela Anatel é benéfico", e afirmou que aprofundaria os estudos sobre o tema, para apresentar contribuições complementares quando a proposta fosse submetida a Consulta Pública. 

Além das manifestações apresentadas durante a Tomada de Subsídios nº 1/2023, as análises realizadas neste Relatório consideraram as informações apresentadas pelas prestadoras dos serviços de telecomunicações, em resposta aos pedidos encaminhados por Ofício em abril de 2023 (Ofício nº 39/2023/PRUV/SPR-ANATEL e Ofícios 100 a 105/2023/CPAE/SCP-ANATEL).

Introdução Geral aos temas

A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações (LGT) - prevê que os serviços de telecomunicações podem ser prestados em regime público ou em regime privado (art. 62), e serão prestadas no regime público "as modalidades de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar" (art. 64).

A prestação de serviços de telecomunicações no regime público impõe regras diferentes daquelas a que estão sujeitos os prestadores de serviços em regime privado.

Conforme artigos 79 a 82 da LGT, os serviços prestados em regime público estão sujeitos às obrigações de universalização e de continuidade. Enquanto as obrigações de universalização garantem o acesso da população ao serviço de telecomunicações prestado em regime público, independentemente de sua localização, ou condição socioeconômica, as obrigações de continuidade visam manter a oferta do serviço de forma ininterrupta.

As obrigações de universalização são definidas em plano específico, elaborado pela Anatel e aprovado pelo Poder Executivo, com revisões periódicas, conforme art. 80 da LGT.

A prestação de serviço em regime público depende de prévia outorga da Anatel, mediante concessão, formalizada por meio de contrato, por prazo determinado, conferida após procedimento licitatório (artigos 83 e 88 da LGT).

A LGT indica as cláusulas obrigatórias do contrato de concessão (art. 93), dentre as quais está a que descreve os bens reversíveis, se existirem. A possibilidade de reversão dos bens indispensáveis à prestação do serviço, ao final da concessão, é mais uma das regras que se aplica exclusivamente ao regime público.

Os serviços prestados em regime público são remunerados por tarifa paga pelos usuários do serviço, cuja estrutura, fixação, reajuste e revisão competem à Anatel (art. 103 da LGT).

Diferentemente dos serviços prestados em regime privado, os serviços prestados em regime público estão sujeitos à intervenção, nos casos previstos no art. 110 da LGT, com o objetivo de garantir a continuidade da prestação do serviço. A concessão também está sujeita a formas de extinção diversas da autorização, não admitindo a renúncia, por exemplo (art. 112 da LGT).

O atual Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público (PGO), aprovado pelo Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008, prevê que o STFC é o serviço prestado em regime público e privado. Em consequência das peculiaridades previstas na LGT para a prestação do regime público, a regulamentação da Anatel tem uma série de regras que se aplicam especificamente à concessão do STFC.

Além das disposições da LGT, e da regulamentação da Anatel, aplicam-se ao STFC em regime público atos normativos aprovados pelo Chefe do Poder Executivo, como o citado PGO, e o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU).

O presente projeto tem por objetivo analisar as regras relacionadas à exploração do STFC em regime público, com o objetivo de identificar aquelas que devem ser objeto de revogação, ou de revisão.

Por regras entendem-se os dispositivos da regulamentação editada pela Anatel que impõem obrigações aos regulados. Cada Regulamento, aprovado por Resolução, contém diversas regras, as quais estão distribuídas em artigos, incisos e parágrafos.

Assim, a análise quanto à necessidade de revogação ou alteração será feita considerando cada regra individualmente, e não o Regulamento ou a Resolução como um todo. Entretanto, a depender do contexto e das motivações apresentadas, pode ser que determinado Regulamento e Resolução, excepcionalmente, seja analisado como um todo.

Para fundamentar a necessidade de reavaliação das regras, podem ser identificadas três situações:

a regra trata um problema regulatório que, com o passar do tempo, deixou de existir;

a regra trata de forma ineficaz o problema regulatório;

apesar de tratar o problema regulatório, a regra apresenta efeitos adversos, isto é, não é a solução que apresenta o menor custo regulatório para solucionar o problema.

Quando o problema que a regra buscava solucionar deixa de existir, a manutenção da regra impõe um custo regulatório aos administrados que não se justifica, porque não traz benefícios à sociedade. Uma vez que a situação se enquadre neste caso, a revogação da regra prescinde da realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), em conformidade com o art. 4º, IV, do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020. Naqueles casos em que o problema regulatório persiste, mas a solução adotada ou não é eficaz, ou não é a que apresenta menor custo para os administrados, a escolha por outra opção regulatória para tratar o problema deve se fundamentar em Análise de Impacto Regulatório (AIR).

Ressalta-se, ainda, que para as regras que se enquadrem na primeira hipótese (ausência de problema), sua manutenção, ou seja, o status quo, não deve ser considerado como alternativa à luz das boas práticas regulatórias. Tal situação alinha-se ao apresentado de maneira mais exaustivas nos projetos normativos de guilhotina regulatória conduzidos pela Agência: (i) item 47 da Agenda Regulatória 2019-2020 e item 26 da Agenda Regulatória 2021-2022, objeto do processo nº 53500.012180/2019-16, que culminou na edição da Resolução nº 752, de 22 de junho de 2022; e (ii) item 24 da Agenda Regulatória 2023-2024, objeto do processo nº 53500.003908/2023-03, em fase inicial, referente a uma nova rodada de revisão geral do estoque regulatório.

TEMA 1 <Prestação dos serviços de telecomunicações>

Subtema 1.1. Regras gerais da prestação do serviço

Seção 1 - Resumo da análise de impacto regulatório

Descrição introdutória do Tema

Serão objeto de estudo neste subtema as regras gerais de prestação do STFC que se aplicam exclusivamente às concessionárias, previstas no Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado (RSTFC), aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, e no Regulamento de Numeração dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 749, de 15 de março de 2022.

Observa-se que o projeto de simplificação da regulamentação e dos serviços de telecomunicações, item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024 (processo nº 53500.059638/2017-39), propõe a consolidação da regulamentação que rege a exploração dos serviços de interesse coletivo, de modo que serão objeto de estudo as regras do RSTFC cuja alteração não foi proposta na Consulta Pública nº 41, de 6 de junho de 2022 (SEI nº 8580365), que tratou daquele projeto.

I. Vedação à concessionária do STFC de prestação direta de serviços de instalação e manutenção da rede interna do assinante - art. 72, III do Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 2005.

Conforme inciso III, do § 1º, do art. 72 do Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, as concessionárias não podem oferecer os serviços de instalação e manutenção da rede interna do assinante:

Art. 72. O assinante é responsável pela instalação e pelo funcionamento adequado da rede interna, de acordo com os princípios de engenharia, as normas técnicas vigentes, assim como, com as orientações e especificações técnicas que constarem do contrato de prestação do serviço firmado com a prestadora.

§ 1º A prestadora pode oferecer ao assinante os serviços de instalação e manutenção da rede interna do assinante, mediante contrato específico, regido pelas normas do direito privado, observado o seguinte:

I - o contrato relativo à instalação e manutenção da rede interna do assinante não pode estar condicionado ao provimento do STFC;

II - a prestação de serviços de que trata este artigo não pode ser interrompida no caso de mudança de prestadora; e

III - é vedada à concessionária a prestação direta de serviços de que trata este artigo.

Esta regra também estava prevista no Regulamento do STFC anterior, aprovado pela Resolução nº 85, de 30 de dezembro de 2005, conforme inciso art. 45, § 1º, inciso III, abaixo transcrito:

Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 85, de 30 de dezembro de 2005 (Revogada pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005)

Art. 45. O Assinante é responsável pela instalação e pelo funcionamento adequado da Rede Interna, de acordo com os princípios de engenharia, as normas técnicas vigentes, assim como, com as orientações e especificações técnicas que constarem do contrato de prestação do serviço firmado com a Prestadora.

§ 1º A Prestadora pode oferecer ao Assinante os serviços de instalação e manutenção da Rede Interna do Assinante, mediante contrato específico, regido pelas normas do direito privado, observado o seguinte:

I - o contrato relativo a instalação e manutenção da Rede Interna do Assinante não pode estar condicionado ao provimento do STFC;

II - a prestação de serviços de que trata este artigo não pode ser interrompida no caso de mudança de Prestadora; e

III - é vedada à Concessionária a prestação direta de serviços de que trata este artigo.

Analisando o processo nº 53500.014499/2005, observa-se que a proposta de revisão do Regulamento do STFC tinha como objetivos adequar as normas (i) aos contratos de concessão, que seriam assinados em 2006, (ii) às condições do mercado, e (iii) às políticas públicas do setor, então dispostas no Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003. É o que se depreende do trecho abaixo transcrito do Informe nº 140/PBOAS/PBOA/SPB, de 9 de junho de 2005 (vol. I do processo nº 53500.014499/2005):

4.4. Decorridos quase sete anos da publicação do Regulamento do STFC, 'tem-se a necessidade de compatibilizar suas regras com os novos contratos, ajustando-as ainda à situação atual de mercado e às políticas públicas definidas no Decreto n.° 4.733, de 10 de junho de 2003.

4.5. Além disso, no processo de acompanhamento da regulamentação pela Agência no que tange à oferta e comercialização do STFC, acumulou-se conhecimento sobre o comportamento do mercado, especialmente acerca da reação positiva ou negativa de usuários e órgãos interessados na defesa de direitos difusos, tais como o Ministério Público Federal e Procon.

4.6. Propõe-se, portanto, o aprimoramento do Regulamento do STFC, de forma a adequá-lo às condições de competição entre as prestadoras, às necessidades do usuário, ao Código de Defesa do Consumidor e Decreto nº 5296/04. 

 Não foi possível identificar nos autos do processo nº 53500.014499/2005 debate sobre a regra que veda às concessionárias de prestar diretamente os serviços de instalação e manutenção da rede interna do usuário, seja para propor sua exclusão, ou sua manutenção.

Analisando-se a regulamentação dos principais serviços de telecomunicações, e, em especial, daqueles cuja prestação depende da instalação de rede interna, não se observa qualquer vedação para que as prestadoras ofereçam os serviços de instalação e manutenção da rede interna do usuário.

O Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, prevê o dever do usuário de providenciar local adequado e infraestrutura necessários à instalação e funcionamento dos equipamentos da prestadora, mas não impõe qualquer vedação a que os serviços de instalação e manutenção sejam oferecidos pela prestadora.

Art. 57. Constitui dever do assinante, além de outros previstos pela legislação e pela regulamentação, providenciar local adequado e infraestrutura necessários à correta instalação e funcionamento de equipamentos da Prestadora, quando for o caso. (Redação dada pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014)

O Regulamento de Proteção e Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de Televisão por Assinatura, aprovado pela Resolução nº 488, de 3 de dezembro de 2007, regulamenta a possibilidade de cobrança pela instalação e reparo da rede interna do assinante, no caso da oferta de pontos-extras:

Art. 30. Quando solicitados pelo Assinante, a Prestadora pode cobrar apenas os seguintes serviços que envolvam a oferta de Pontos-Extras e de Pontos-de-Extensão: (Redação dada pela Resolução nº 528, de 17 de abril de 2009)

I - instalação; e (Redação dada pela Resolução nº 528, de 17 de abril de 2009)

II - reparo da rede interna e dos conversores/decodificadores de sinal ou equipamentos similares. (Redação dada pela Resolução nº 528, de 17 de abril de 2009)

Observa-se, também, que o Regulamento do STFC impõe a vedação apenas às concessionárias, e não às prestadoras que estão sujeitas ao regime privado - autorizadas. Mas a regra não tem por objetivo operacionalizar uma característica exclusiva da prestação do serviço em regime público. 

É possível que, à época da privatização, e da elaboração do primeiro Regulamento do STFC, houvesse alguma preocupação relacionada com a possibilidade de exercício do poder de mercado e, para minimizar esse problema, as concessionárias foram vedadas de prestar os serviços de instalação e de manutenção da rede interna dos usuários.

Inclusive, a redação original do art. 86 da LGT previu que as concessionárias deveriam ser empresas criadas para a exploração exclusiva do serviço concedido. Mas, em 2011, o art. 86 da LGT teve sua redação alterada para excluir essa restrição, passando a prever que as concessionárias podem explorar outros serviços de telecomunicações além daquele objeto da concessão. 

Se até mesmo outros serviços de telecomunicações podem ser explorados pelas concessionárias, e se não se observa vedação à instalação e manutenção da rede interna diretamente pelas prestadoras nos demais serviços de telecomunicações que dependem desta rede, entende-se que não permanece atualmente o problema que ensejou a vedação à concessionária do STFC de prestação direta de serviços de instalação e manutenção da rede interna do assinante.

Desta forma, em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, propõe-se, assim, a revogação do inciso III do art. 72 do Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 2005, com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026.

Da revogação da regra não decorre risco de retorno de qualquer problema regulatório, não sendo necessário propor qualquer medida para mitigar esse risco.

II. Regras sobre a prestação do STFC fora da Área de Tarifa Básica (ATB) - art. 70, II, a, §§ 1º e 2º do Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 2005; arts. 76 a 109 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 2022; art. 11, II do Regulamento de Numeração dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 749, de 2022.

O Regulamento do STFC, aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, previu que a prestação do STFC no regime público na modalidade Local se daria dentro da Área de Tarifa Básica (ATB) e fora dessa área (art. 70). A ATB foi definida como sendo a "parte da área local definida pela Agência, dentro da qual o serviço é prestado ao assinante, em contrapartida a tarifas ou preços do plano de serviço de sua escolha" (art. 3º, II).

Foram previstas duas formas de prestação do STFC pelas concessionárias locais fora da ATB: (i) por meio de contrato de prestação de serviço específico, que deve estabelecer, além dos valores de habilitação, assinatura e utilização, praticados dentro da ATB, o preço justo e razoável para a instalação e manutenção dos meios adicionais utilizados para o atendimento do assinante pela concessionária, de forma não discriminatória; ou (ii) por meio de atendimento rural a ser estabelecido em regulamentação (art. 70, II, do Regulamento do STFC).

A regulamentação sobre o atendimento rural a que se referiu o Regulamento do STFC foi aprovada pela Resolução nº 622, de 23 de agosto de 2013.

Quando da aprovação do Regulamento sobre a Prestação do STFC Fora da ATB, estava em vigor o Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011, que impôs à Anatel o dever de licitar a "expedição de autorização de uso das subfaixas de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz, de modo a exigir dos vencedores contrapartidas na forma de atendimento a áreas rurais e regiões remotas". 

O Decreto nº 7.512/2011 também aprovou o PGMU III, o qual previu dentre as obrigações das concessionárias do STFC na modalidade Local a oferta de acesso individual em área rural, por meio de plano alternativo de oferta obrigatória, a ser definido em regulamentação específica, que estabeleceria os prazos e metas de cobertura, abrangência e demais condições que assegurem a viabilidade técnica e econômica da oferta (art. 9º do PGMU III).

De acordo com o PGMU III, a regulamentação deveria prever o atendimento às solicitações de acesso individual referentes a domicílios rurais situados à distância geodésica igual ou inferior a trinta quilômetros dos limites da localidade sede municipal atendida com acessos individuais do STFC.

O PGMU III condicionou a exigibilidade da meta de atendimento rural à cobertura por sistema de radiocomunicação operando nas subfaixas de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz, a ser provida pela prestadora detentora da autorização de uso de radiofrequência, conforme processo de licitação.

Dentre as principais características da prestação do STFC Fora da ATB, conforme Regulamento aprovado pela Resolução nº 622/2013, tem-se:

a identificação do código de acesso do consumidor do STFC prestado fora da ATB por uma numeração específica;

o prazo de instalação de até 90 (noventa) dias, contados da data de solicitação de adesão do interessado;

a possibilidade de cobrança do usuário originador do Valor de Utilização de Meios Adicionais (VMA), que remunera o uso dos Meios Adicionais requeridos no provimento do STFC fora da ATB;

as regras de portabilidade, que incidem somente quando o usuário permanece fora da ATB;

a responsabilidade do consumidor do STFC fora da ATB de adquirir, instalar e manter o equipamento terminal e o funcionamento adequado da rede interna, conforme contrato de prestação do serviço firmado com a prestadora do STFC.

A regulamentação ainda previu os seguintes planos de serviço:

Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C), de oferta obrigatória, a ser disponibilizado no prazo de até 90 (noventa) dias a partir da cobertura da região pela prestadora detentora das obrigações decorrentes do processo visando a outorga de autorização para uso de radiofrequências nas subfaixas de radiofrequências de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz;

Plano de Atendimento Rural Suplementar (PAR-S), a ser ofertado de forma não discriminatória, nas áreas consideradas fora da ATB, situadas a distância geodésica superior a 30 (trinta) km dos limites de uma localidade-sede municipal;

Planos de Atendimento Rural Facultativos (PAR-F), cuja oferta é facultativa, mas que devem estar disponíveis a todos os usuários ou interessados na contratação do serviço.

Além de definir os planos de atendimento rural, constaram do Regulamento dois modelos de PAR-C (PAR-C 001 e PAR-C 002 - pré e pós-pago), e as cláusulas mínimas que deveriam constar do contrato de prestação do STFC fora da ATB, quando a contratação não se der por um dos planos já definidos.

Com a consolidação das regras de universalização, as disposições sobre a prestação do STFC fora da ATB passaram a integrar o Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, com o mesmo teor de quando da aprovação da Resolução nº 622/2013.

O Regulamento de Numeração dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 749, de 15 de março de 2022, previu no art. 11, inciso II a forma de identificação dos códigos de acesso para prestação do STFC fora da ATB.

Delineado o histórico das regras sobre a prestação do STFC fora da ATB, é necessário analisar se estão mantidos os problemas que justificaram a elaboração das regras, e se as soluções propostas ainda são eficientes, ou representam o menor custo regulatório, em especial considerando o cenário de prestação do STFC em regime público a partir de 2026.

Quando da Consulta Pública nº 53/2021, que antecedeu a consolidação das regras sobre universalização, foram apresentadas as seguintes contribuições relacionadas com a prestação do STFC fora da ATB (contribuições e respostas da Anatel disponíveis em SEI 7674367, documento anexado ao processo nº 53500.015622/2021-09):

alterar o prazo de instalação - contribuições para reduzir para até 45 (quarenta e cinco) dias ou para aumentar para até 120 (cento e vinte) dias;

alterar o prazo para mudança de endereço - aumentar para até 120 (cento e vinte) dias;

adequar os modelos de contratos para explorar o STFC fora da ATB ao disposto no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014, quanto às regras sobre suspensão do serviço e rescisão do contrato por inadimplência;

manter tão somente o Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C), contemplando toda a área de tarifação proposta na Consulta Pública nº 48/2021 (referente à proposta de revisão do regulamento de tarifação do STFC - item 12 da Agenda Regulatória 2021-2022), e eliminar a possibilidade de cobrança de VMA, e de identificação por numeração específica. Como consequência, prever que as regras de portabilidade se aplicam integralmente ao PAR-C, considerando que estes acessos não serão identificados por numeração específica; e

prever na regulamentação um Plano de Atendimento Rural Especial (PAR-E), cujos acessos devem ser identificados pelo uso de numeração específica, com a possibilidade de cobrança do VMA.

Não se observam contribuições relacionadas à prestação do STFC fora da ATB durante a Tomada de Subsídios nº 1/2023, que antecedeu a elaboração do presente Relatório de AIR.

Para melhor compreender o mercado da prestação do STFC fora da ATB, em especial a questão dos usuários associados a Planos de Atendimento Rural, foi encaminhado Ofício às concessionárias do STFC na modalidade Local (SEI nº 9999615, nº 9999920, nº 9999934 e nº 9999939), solicitando informar o número de assinantes vinculados aos planos de atendimento rural, em cada ano, desde a edição da Resolução nº 622, de 23 de agosto de 2013, que aprovou o Regulamento sobre a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Público em Geral (STFC) Fora da Área de Tarifa Básica (ATB), discriminando-os por plano de atendimento (PAR-C, PAR-F e PAR-S).

Em 20 de abril de 2023, a Sercomtel S.A. Telecomunicações informou que não foram identificados usuários com contratos associados a planos de atendimento rural previstos na regulamentação (SEI nº 10131489).

Em 27 de abril de 2023, a Oi S.A. (SEI nº 10163415 e nº 10163416) informou que "a quantidade de usuários atendidos pelo plano Rural a que se refere à frequência do 460/Mhz encontra-se no total de 41 assinantes e que não pratica valores diferenciados para esses assinantes. Além disso, a Oi possui 2.795 “clientes ativos” com o serviço rural denominado “ruralcel”, para os quais pratica a mesma tarifa aplicável aos usuários de dentro da área de tarifação básica (ATB)".

Em 5 de maio de 2023, a Telefônica Brasil S.A. (SEI nº 10198287) informou que em março de 2023 possuía 32 assinantes vinculados ao plano PAR-C 01 (Plano de Atendimento Rural Complementar pré-pago) e 11.356 assinantes vinculados ao PAR-C 02 (Plano de Atendimento Rural Complementar pós-pago). Além disso, informa também que não há assinantes que adquiriram o PAR-S e o PAR-F.

As informações apresentadas pelas concessionárias indicam que a prestação do STFC fora da ATB tem acontecido por meio de contratos específicos, e não com a associação a planos de atendimento rural de oferta obrigatória, e, até mesmo com a cobrança de tarifas aplicadas para o STFC na ATB, à exceção da Telefônica que possui um quantitativo maior de usuários na regra do plano rural de oferta obrigatória.

Ainda assim, considerando as duas maiores concessionárias (Oi e Telefônica), verifica-se que o total de assinantes vinculados aos planos rurais estabelecidos pela regulamentação são irrisórios, o que corrobora a falta de atratividade dos referidos planos para os usuários do STFC.

Qual  o contexto do problema?

O contexto do problema é a prestação do STFC fora da ATB a partir de 1º de janeiro de 2026, considerando a demanda dos usuários por serviços de telecomunicações, bem como a cobertura das redes de telecomunicações.

A regulamentação específica sobre a prestação do STFC fora da ATB atualmente em vigor tem o mesmo teor desde 2013, e consideraram o disposto no PGMU III, e no Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003, que dispunha sobre as políticas públicas de telecomunicações.

Apesar de o PGMU III ter previsto que as concessionárias do STFC poderiam se valer da cobertura nas subfaixas de radiofrequência de 450 MHz, as vencedoras do Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-ANATEL não implementaram a rede nesta subfaixa, e tiveram extintas suas autorizações para uso destas subfaixas (Acórdão nº 292, de 08 de setembro de 2022, SEI nº 9080642, Acórdão nº 303, de 8 de setembro de 2022, SEI nº 9082664, Acórdão nº 336, de 11 de outubro de 2022, SEI nº 9288794, e Acórdão nº 391, de 20 de dezembro de 2022, SEI nº 9589459).

A regulamentação previu que o Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C) deveria ser disponibilizado em até 90 (noventa) dias contados a partir da cobertura com a subfaixa de 450 MHz (art. 89, § 1º, do Regulamento de Universalização), e a possibilidade de cobrança do VMA foi prevista para remunerar o uso de meios adicionais, em especial da rede móvel ("Art. 99. O valor máximo de referência do VMA está limitado ao valor resultante do processo licitatório de outorga de autorização para uso nas subfaixas de radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz.")

Dentre os objetivos das políticas públicas de telecomunicações constantes do Decreto nº 4.733/2003, tem-se "assegurar o acesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e a modicidade das tarifas", "o atendimento às necessidades das populações rurais" e "o estímulo ao desenvolvimento dos serviços de forma a aperfeiçoar e a ampliar o acesso, de toda a população, às telecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos e razoáveis".

O Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, que sucedeu o Decreto nº 4.733/2003, previu dentre os objetivos gerais das políticas públicas de telecomunicações o de promover "o acesso às telecomunicações em condições econômicas que viabilizem o uso e a fruição dos serviços, especialmente para: 1. a expansão do acesso à internet em banda larga fixa e móvel, com qualidade e velocidade adequadas; e 2. a ampliação do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas". 

Observa-se que as políticas públicas de telecomunicações passam a ter por objetivo não o acesso "a pelo menos um serviço de telecomunicação" , mas sim a ampliação do acesso à internet em banda larga, seja no sentido de melhoria da qualidade ("com qualidade e velocidade adequadas"), seja para ampliar a cobertura das redes de telecomunicações ("onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas").

A mudança dos objetivos das políticas públicas de telecomunicações reflete a demanda dos usuários, que têm dado preferência aos serviços de telecomunicações que possibilitam o acesso à internet em banda larga - SMP e SCM - em detrimento do STFC.

Para atender a essa demanda, a Anatel tem promovido o aumento da cobertura do SMP em localidades não sede de municípios, como se observa dos compromissos de abrangência previstos no Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL, para Autorizações para Uso de Radiofrequências, nas Subfaixas de 708 MHz a 718 MHz, de 763 MHz a 773 MHz, de 2.300 MHz a 2.390 MHz, de 3.300 MHz a 3.700 MHz e de 24,30 GHz a 27,5 GHz, conhecido como Edital de Licitação do 5G.

O Edital de Licitação do 5G (processo nº 53500.004083/2018-79) previu a assunção de compromissos de abrangência de implantação do SMP em localidades e rodovias, bem como de construção de backhaul em sedes municipais. Considerando o resultado da licitação, estão previstos os seguintes compromissos de abrangência, a serem implementados pelas proponentes vencedoras do leilão:

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 5G em todas as sedes municipais, sendo 1.174 (mil cento e setenta e quatro) municípios com mais de 30 (trinta) mil habitantes por, pelo menos, 3 (três) prestadoras, e 4.396 (quatro mil, trezentos e noventa e seis) municípios com menos de 30 (trinta) mil habitantes com, pelo menos, 1 (uma) prestadora;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 391 (trezentos e noventa e uma) sedes municipais;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 7.430 (sete mil, quatrocentas e trinta) localidades;

• Implantação do SMP com a oferta da tecnologia 4G ou superior em 2.349 trechos de rodovias federais, totalizando 35 (trinta e cinco) mil quilômetros;

• Implantação de backhaul de fibra óptica em 530 (quinhentos e trinta) sedes municipais.

A regulamentação que rege a prestação do STFC fora da ATB precisa refletir esse cenário, para que os ônus a serem impostos às concessionárias do STFC sejam proporcionais aos benefícios a serem auferidos pelos usuários. Ressalta-se que, a partir das obrigações estabelecidas no Edital de Licitação do 5G, muitos destes potenciais usuários serão atendidos pelo SMP, serviço de voz substituto ao STFC, conforme prevê o Plano Geral de Metas de Competição (aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e atualizado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018).

Qual  o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é contribuir para a universalização do acesso ao STFC fora da ATB, a partir de 1º de janeiro de 2026, impondo às concessionárias obrigações que sejam proporcionais aos benefícios esperados com essas regras.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar a prestação dos serviços de telecomunicações prestados no regime público, de acordo com o art. 19, IV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

O art. 79, caput, da LGT destaca o dever de a Anatel regulamentar as obrigações de universalização e continuidade, inerentes aos serviços prestados em regime público:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras para prestação do STFC fora da ATB, impostas às concessionárias do STFC.

Quais os objetivos da ação?

A ação tem por objetivo garantir à população a possibilidade de contratar acessos individuais do STFC fora da ATB, em condições justas e razoáveis, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com os benefícios para os usuários decorrentes destas regras.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS 

Esta alternativa propõe a manutenção das regras sobre a prestação do STFC fora da ATB, em conformidade com o Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, sendo suas principais características:

a identificação do código de acesso do consumidor do STFC prestado fora da ATB por uma numeração específica;

o prazo de instalação de até 90 (noventa) dias, contados da data de solicitação de adesão do interessado;

a possibilidade de cobrança do usuário originador do Valor de Utilização de Meios Adicionais (VMA), que remunera o uso dos Meios Adicionais requeridos no provimento do STFC fora da ATB;

as regras de portabilidade, que incidem somente quando o usuário permanece fora da ATB;

a responsabilidade do consumidor do STFC fora da ATB de adquirir, instalar e manter o equipamento terminal e o funcionamento adequado da rede interna, conforme contrato de prestação do serviço firmado com a prestadora do STFC; 

a obrigatoriedade de oferta do Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C), a possibilidade de oferta de Plano de Atendimento Rural Suplementar (PAR-S), ambos em conformidade com o modelo de plano aprovado; e

a possibilidade de prestadoras do STFC em regime privado ofertarem Planos de Atendimento Rural Facultativos (PAR-F), com contornos mínimos definidos pela regulamentação.

Apesar de esta alternativa ter como vantagem a estabilidade das regras, e a ausência de custos de implementação de alterações, ela deixa de considerar as alterações nas redes e no mercado de telecomunicações ocorridas desde 2013, quando a regra foi inicialmente elaborada.

Para as concessionárias do STFC na modalidade Local com outorga vigente a partir de 2026, esta alternativa tem como desvantagem a manutenção na regulamentação do Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C), cuja oferta está condicionada à cobertura rural pelas vencedoras no Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-ANATEL, seja com a subfaixa de radiofrequência de 450 MHz, seja com faixas de radiofrequências alternativas.

Segundo informações da Gerência de Controle de Obrigações de Universalização e de Ampliação do Acesso (COUN), obtidas para acompanhamento das obrigações relacionadas ao Edital nº 004/2012/PVCP/SPV-ANATEL, não há contratos firmados por concessionárias do STFC tanto para cessão de capacidade quanto para compartilhamento de torres com o objetivo de cumprir obrigações de atendimento rural. 

Além da previsão do PAR-C, a regulamentação ainda aprova dois modelos de plano que deveriam ser seguidos pelas concessionárias para estas ofertas.

Para as autorizadas do STFC na modalidade Local, a desvantagem seria a manutenção de regras sobre o atendimento rural, com a previsão do Plano de Atendimento Rural Facultativo (PAR-F), e regras sobre sua vigência, a despeito de não se ter indícios de que o atendimento com o STFC em áreas fora da ATB represente um problema a ser tratado com a previsão de regras específicas, já que o Regulamento do STFC prevê a possibilidade de contratação do STFC fora da ATB por meio de contrato de prestação de serviço específico (art. 70, II, a).

Para os usuários, esta alternativa implica manter a possibilidade de cobrança do VMA quando da realização de chamadas para códigos de acesso situados fora da ATB, e também a necessidade de estes acessos vinculados a Planos de Atendimento Rural serem identificados por numeração específica, limitando a possibilidade de realizar a portabilidade deste acesso, se a área passa a ser considerada dentro da ATB. 

Para a Anatel, esta alternativa tem como desvantagem manter os custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao atendimento fora da ATB, sem a necessária contrapartida em termos de benefícios aos usuários.

Esta alternativa propõe revisar as regras sobre prestação do STFC fora da ATB previstas no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir a obrigatoriedade de oferta do Plano de Atendimento Rural Complementar (PAR-C) e dos Planos de Atendimento Rural Facultativos (PAR-F), mantendo-se apenas um Plano de Atendimento Rural de oferta obrigatória para as concessionárias do STFC na modalidade Local, com a possibilidade de cobrança do VMA, e a identificação por numeração específica.

Esta alternativa tem como vantagem para as concessionárias do STFC a redução da carga regulatória, já que não mais serão previstos três Planos de Atendimento Rural com características diferentes, mas sim apenas um. 

Para os usuários, esta alternativa implica manter a possibilidade de cobrança do VMA quando da realização de chamadas para códigos de acesso situados fora da ATB, e também a necessidade de estes acessos vinculados a Planos de Atendimento Rural serem identificados por numeração específica, limitando a possibilidade de realizar a portabilidade deste acesso, se a área passa a ser considerada dentro da ATB.

Para a Anatel, esta alternativa tem como vantagem a redução dos custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao atendimento fora da ATB, já que a regulamentação passará a prever apenas um Plano de Atendimento Rural de oferta obrigatória para as concessionárias do STFC na modalidade Local.

Esta alternativa propõe revogar as regras sobre prestação do STFC fora da ATB previstas no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para deixar de prever Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatória.

A prestação do STFC fora da ATB seria regida apenas pelo disposto no Regulamento do STFC, que prevê que esta se dá "por meio de contrato de prestação de serviço específico que deve estabelecer, além dos valores de habilitação, assinatura e utilização, praticados dentro da ATB, o preço justo e razoável para a instalação e manutenção dos meios adicionais utilizados para o atendimento do assinante pela concessionária, de forma não discriminatória", e que "no caso de solicitação de serviço fora da ATB, a concessionária deve apresentar ao solicitante, em até 45 (quarenta e cinco) dias após a solicitação, a proposta de contrato específico para provimento do serviço" (art. 70, II, 'a' e § 3º).

Além destas regras, seria necessário prever na regulamentação o prazo máximo de 90 (noventa) dias para instalação do serviço, considerando que pode ser necessária a instalação de meios adicionais à rede para atendimento fora da ATB.

Esta alternativa tem como vantagem a redução da carga regulatória, com a revogação das regras sobre os Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatória para as concessionárias do STFC na modalidade Local, e a revogação das regras sobre planos de atendimento rural facultativos, que podem ser ofertados pelas autorizadas.

Para a Anatel, esta alternativa tem como vantagem a redução dos custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao atendimento fora da ATB, que passará a ser ofertado apenas nos termos do Regulamento do STFC, por meio de contrato de prestação de serviço específico (art. 70, II, a).

Para os usuários, essa alternativa tem como vantagem a possibilidade de redução do valor cobrado pelas chamadas direcionadas para acessos individuais do STFC fora da ATB, considerando a revogação da possibilidade de cobrança do VMA. Também pode ser considerada uma vantagem para os usuários a possibilidade de se valerem das regras de portabilidade quando seus acessos individuais passarem a estar na ATB, uma vez que os acessos individuais associados a Planos de Atendimento Rural não necessitariam mais ser identificados por numeração específica.

Resumo da Análise das Alternativas 

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Conclui-se por propor a adoção da Alternativa C, que prevê a revogação das regras sobre prestação do STFC fora da ATB previstas no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para deixar de prever Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatória.

Esta alternativa tem como vantagem a redução da carga regulatória, com a revogação das regras sobre os Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatória para as concessionárias do STFC na modalidade Local, e a revogação das regras sobre planos de atendimento rural facultativos, que podem ser ofertados pelas autorizadas.

Para a Anatel, esta alternativa tem como vantagem a redução dos custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao atendimento fora da ATB, que passará a ser ofertado apenas nos termos do Regulamento do STFC, por meio de contrato de prestação de serviço específico (art. 70, II, a).

Para os usuários, essa alternativa tem como vantagem a possibilidade de redução do valor cobrado pelas chamadas direcionadas para acessos individuais do STFC fora da ATB, considerando a revogação da possibilidade de cobrança do VMA. Também pode ser considerada uma vantagem para os usuários a possibilidade de se valerem das regras de portabilidade quando seus acessos individuais passarem a estar na ATB, uma vez que os acessos individuais associados a Planos de Atendimento Rural não serão identificados por numeração específica.

Apesar de a Alternativa B promover a simplificação das regras, esta alternativa mantém a existência de um Plano de Atendimento Rural de oferta obrigatória pré-definido, a possibilidade de cobrança do VMA, e a identificação dos acessos por numeração específica, a despeito de não haver indícios de que seja necessário esse nível de intervenção regulatória para garantir o acesso ao STFC fora da ATB.

Corroboram esta percepção as informações apresentadas pelas concessionárias do STFC na modalidade Local no sentido de que a oferta do STFC fora da ATB tem sido realizada não por meio de Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatória, aliada à baixa demanda da população pelo STFC, em detrimento de outros serviços de telecomunicações.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

A revogação das regras sobre Planos de Atendimento Rural de oferta obrigatório poderia ter como consequência o eventual aumento de tarifas praticadas pelas concessionárias do STFC quando da oferta fora da ATB. Porém, entende-se que o risco desse aumento das tarifas parece mitigado pela informação de que, mesmo com a vigência da regulamentação sobre Planos de Atendimento Rural, as concessionárias do STFC não têm cobrado o VMA, e têm praticado fora da ATB as tarifas do Plano Básico do STFC na ATB.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será materializada com:

a republicação do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, por meio de Resolução do Conselho Diretor, com a exclusão das regras sobre a prestação do STFC fora da ATB;

a revogação do art. 11, II do Regulamento de Numeração dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 749, de 15 de março de 2022, que previa a forma de identificação dos códigos de acesso para prestação do STFC fora da ATB; e

a inclusão de artigo no Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, para dispor sobre o prazo máximo de instalação do STFC fora da ATB.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento desta alternativa se dá no contexto do acompanhamento das obrigações de universalização impostas às prestadoras do STFC em regime público, em especial quanto à demanda por atendimento fora da ATB.

A atividade realizada pela Anatel de acompanhamento do cumprimento dos deveres legais e regulamentares impostos às prestadoras de serviços de telecomunicações é regida pelo Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, segundo o qual devem ser consideradas as informações obtidas pela Agência, para apurar o cumprimento das obrigações, e promover melhorias preventivas na prestação dos serviços.

Durante os processos de acompanhamento das obrigações de universalização devem ser observadas as informações sobre a prestação do STFC fora da ATB, quanto a eventuais pedidos de instalação não atendidos, ou reclamações com relação às tarifas praticadas, o que poderia sugerir a existência de um problema, decorrente da alternativa sugerida como resultado da presente análise. 

Subtema 1.2. <Modelo de prestação e ampliação do acesso>

Seção 1 - Resumo da análise de impacto regulatório

Descrição introdutória do Tema

Serão objeto de estudo neste subtema as regras relacionadas ao modelo de prestação e ampliação do acesso, em especial as obrigações de universalização, previstas no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), aprovado por Decreto do Chefe do Poder Executivo, e operacionalizadas por meio de regulamentação da Anatel. Atualmente, este assunto é objeto do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022.

Serão analisadas as seguintes regras, todas previstas no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022: as regras sobre o Acesso Individual de Classe Especial (AICE) (arts. 24 a 32); os critérios e procedimentos para execução, acompanhamento e controle das obrigações de universalização do STFC prestado em regime público (arts. 3º a 23); as características mínimas de instalação e funcionamento do Telefone de Uso Público (TUP) (arts. 33 a 55); a cobrança do TUP (arts. 56 a 75), e a publicidade em TUP (arts. 74 e 75).

Uma vez que as regras aqui analisadas operacionalizam o previsto no PGMU, deve ser considerada a proposta de Decreto que aprova o PGMU para o período de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2030, constante do processo nº 53500.292359/2022-42, que trata do Edital de Licitação para outorga de Concessão do STFC. 

I. Regras sobre o Acesso Individual de Classe Especial (AICE), conforme arts. 24 a 32 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

O Acesso Individual de Classe Especial (AICE) constitui uma oferta de acesso individual em condições específicas quanto às tarifas, forma de pagamento e tratamento das chamadas, e que tem como destinatário o assinante de baixa renda, isto é, o "responsável pela unidade domiciliar inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo federal, instituído pelo Decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007, ou outro que venha a substituí-lo".

A oferta do AICE tem como objetivo viabilizar o acesso ao STFC à população de baixa renda, promovendo a universalização do acesso individual ao STFC.

A obrigação de oferta do AICE pelas concessionárias do STFC na modalidade Local foi prevista inicialmente no PGMU II, aprovado pelo Decreto nº 4.769, de 27 de junho de 2003, com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2006, (art. 19). O PGMU II também previu que a Anatel deveria editar regulamentação específica para a implementação da obrigação de oferta do AICE (art. 19, parágrafo único, do PGMU II).

As obrigações de universalização foram alteradas pelo Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011, Decreto nº 9.619, de 20 de setembro de 2018, e pelo Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021, que aprovou o PGMU V, atualmente em vigor, tendo sido mantida a obrigatoriedade de oferta do AICE.

Decorridos mais de 16 (dezesseis) anos da implementação da obrigação de oferta do AICE, o mercado de telecomunicações, e a demanda dos usuários por serviços, se alteraram profundamente. Neste período, houve franca expansão da cobertura do Serviço Móvel Pessoal (SMP), e da oferta do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), que suporta o acesso à internet em banda larga. O crescente número de acessos do SMP e do SCM indicam uma preferência dos usuários pelo serviço de telefonia móvel e pela utilização de aplicações suportadas pela internet que permitem o tráfego de voz.

No gráfico abaixo, tem-se a evolução do número de acessos em serviço do AICE, comparado com o total de acessos individuais das concessionárias do STFC, desde dezembro de 2007, até dezembro de 2022.

Observa-se que o número de acessos do AICE vem decrescendo desde 2016, e que estes acessos representam menos de 0,2% (zero vírgula dois por cento) do total de acessos das concessionárias do STFC nos últimos quatro anos. Enquanto o total de acessos individuais das concessionárias do STFC reduziu, em média, 10,37% (dez vírgula trinta e sete por cento) nos últimos dois anos, os acessos do AICE decresceram, em média, 26% (vinte e seis por cento), o que representa mais do que o dobro da queda verificada no total de acessos do STFC concessão.

Não só o número de acessos do AICE atualmente em serviço, mas também o fato de que este representa uma pequena porcentagem do número de pessoas inscritas no Cadastro Único, indicam uma baixa demanda por esse produto. O gráfico a seguir demonstra a relação entre os acessos do AICE e os inscritos no Cadastro Único.

A despeito de ter havido crescimento na base do Cadastro Único de, em média, 19,79% (dezenove vírgula setenta e nove por cento), verificado nos últimos dois anos, o número de acessos do AICE não refletiu esse aumento, tendo, como já exposto, caído 26% (vinte e seis por cento), no mesmo período.

E com base na constatação de que o AICE não tem sido a solução buscada pelos assinantes de baixa renda para ter acesso aos serviços de telecomunicações, se propôs a exclusão da obrigatoriedade de sua oferta, nos termos da minuta de PGMU anexa ao processo nº 53500.292359/2022-42, que trata do Edital de Licitação para outorga de Concessão do STFC (item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024).

Uma vez que a regulamentação da Anatel deve operacionalizar as obrigações constantes do PGMU, e se a proposta de PGMU com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026 não prevê o AICE como produto a ser ofertado obrigatoriamente pelas concessionárias do STFC, não cabe prever na regulamentação regras sobre o AICE.

Assim, não se justifica a análise de outras alternativas que não deixar de prever na regulamentação da Anatel regras sobre a oferta do AICE. Da revogação da regra não decorre risco de retorno de qualquer problema regulatório, não sendo necessário propor qualquer medida para mitigar esse risco.

Entretanto, deverá ser garantido o atendimento a partir de 1º de janeiro de 2026 aos usuários que ainda forem atendidos pelo AICE quando do termo final dos contratos de concessão em vigor, em 31 de dezembro de 2025. A migração destes usuários, assim como a dos demais usuários das atuais concessionárias do STFC, deve ser prevista como uma das obrigações das futuras concessionárias de STFC, vencedoras do Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42.

De acordo com o Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, são objetivos das políticas públicas de telecomunicações promover o acesso às telecomunicações em condições econômicas que viabilizem o uso e a fruição dos serviços, especialmente para a expansão do acesso à internet em banda larga fixa e móvel, com qualidade e velocidade adequadas; e a ampliação do acesso à internet em banda larga em áreas onde a oferta seja inadequada, tais como áreas urbanas desatendidas, rurais ou remotas (art. 2º, I).

Observa-se que a Anatel tem promovido a expansão da cobertura do serviço móvel pessoal (SMP), em especial considerando os compromissos de abrangência exigidos como contrapartida dos vencedores dos processos de licitação para outorga de autorização de uso de radiofrequências, bem como as iniciativas para ampliação da infraestrutura de suporte aos serviços de telecomunicações, o que permite o provimento do serviço de comunicação multimídia (SCM), que provê o acesso à internet em banda larga. 

A ampliação da cobertura das redes de telecomunicações pode não ser suficiente para que a população de baixa renda tenha acesso aos serviços, já que é necessário também adquirir os terminais que permitem o acesso à internet em banda larga, e arcar com o custo dos serviços.

Assim, para atendimento em especial da população de baixa renda, podem ser propostos projetos para utilização dos recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), nos termos da Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, com a redação alterada pela Lei nº 14.109, de 16 de dezembro de 2020.

Neste sentido, observa-se que, dentre os programas definidos pelo Conselho Gestor do FUST que podem ser financiados com seus recursos tem-se o Subprograma 2.7., que tem por objetivo "Promover a conectividade de pessoas em situação de vulnerabilidade social por meio de subsídios" (Acórdão nº 5, de 12 de setembro de 2022, publicado no Diário Oficial da União em 15 de setembro de 2022).

Assim, considerando que há pessoas de baixa renda que ainda não têm acesso aos serviços de telecomunicações, mas que a demanda dos usuários tem sido por serviços que permitem o acesso à internet em banda larga, em detrimento do STFC, o acesso dessas pessoas aos serviços de telecomunicações pode ser promovido por meio de projetos para utilizar os recursos do FUST, conforme programas definidos pelo Conselho Gestor do Fundo.

Desta forma, em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, propõe-se, assim, a revogação dos dispositivos que versam sobre o AICE no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 2022.

II. Critérios e procedimentos para execução, acompanhamento e controle das obrigações de universalização do STFC prestado em regime público, previstos nos arts. 3º a 23 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

Uma vez aprovado o PGMU, pelo chefe do Executivo, a Anatel edita regulamentação para acompanhar o cumprimento das obrigações de universalização.

É necessário adequar a regulamentação da Anatel que operacionaliza as obrigações de universalização, considerando a minuta de PGMU anexa ao processo nº 53500.292359/2022-42, que trata do Edital de Licitação para outorga de nova Concessão do STFC.

Nesse sentido, devem ser excluídas as obrigações relativas a TUPs para prestadoras de Longa Distância, considerando a  proposta elaborada pela área técnica no processo nº 53500.292359/2022-42 para que o STFC seja prestado em regime público apenas na modalidade Local a partir de 1º de janeiro de 2026.

Quanto às obrigações de backhaul, devem ser excluídas as regras que tratam da comprovação do atendimento da meta de implantação de backhaul previstas no PGMU V, as quais não estão previstas na minuta de PGMU no processo nº 53500.292359/2022-42 .

Na proposta de PGMU anexa ao processo nº 53500.292359/2022-42, não foram previstas as metas de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC, atualmente previstas no PGMU V, de modo que as regras sobre estas obrigações não deverão estar previstas na regulamentação da Anatel.

Quanto a esta questão especificamente, novamente em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, propõe-se, assim, a revogação dos dispositivos que versam sobre as metas de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 2022.

Além destas alterações, decorrentes da adequação à minuta de PGMU, é preciso analisar as regras sobre acompanhamento e controle das obrigações de universalização, para identificar se há alguma regra ineficiente ou que não imponha aos administrados o menor custo regulatório.

Os arts. 17 a 23 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado em Regime Público dispõem sobre as obrigações relacionadas à divulgação de informações sobre as metas de universalização e as localidades atendidas.

Quando do projeto de reavaliação da regulamentação de universalização, considerando a edição do PGMU IV (aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de setembro de 2018), as regras sobre divulgação de informações foram objeto de estudo no Relatório de AIR (SEI nº 3880010), elaborado em 2019.

Naquela oportunidade, conclui-se que a melhor alternativa seria "simplificar as normas referentes às obrigações de divulgação das metas de universalização", o que traria como vantagens a redução da carga regulatória imposta às concessionárias, e a redução dos custos de acompanhamento das obrigações pela Anatel, não apresentando desvantagens aos consumidores, que teriam seu direito à informação preservado.

E, apesar de esta proposta ter sido submetida à Consulta Pública nº 51, de 20 de setembro de 2019 (SEI nº 4645915, e minuta de Resolução SEI nº 4639349), quando da aprovação do Regulamento, o Conselho Diretor da Anatel decidiu manter as regras sobre divulgação de informações, "a fim de garantir que a informação adequada atinja o público ao qual se destinam as metas de universalização, justamente caracterizado pela hipossuficiência e localização geográfica isolada e que, em grande parte dos casos, não tem acesso ao site da prestadora" (Análise nº 76/2020/MM, SEI nº 5416399, e Acórdão nº 226, de 5 de maio de 2020, SEI nº 5510794).

Entretanto, considerando informações apresentadas pelas concessionárias durante a Tomada de Subsídios nº 1, de 2023, e também quando da Consulta Pública nº 53, de 5 de outubro de 2021 (processo nº 53500.015622/2021-09), permanecem os indícios de que as obrigações impostas para a divulgação das informações sobre metas de universalização representam custos regulatórios superiores aos benefícios que decorrem da regra.

Ressalta-se que a análise aqui presente não contraria a decisão anterior no processo supracitado, uma vez que esta análise aplicar-se-ia às novas Concessões do STFC, objeto do Edital de Licitação a ser publicado, no contexto das metas de universalização a serem ali estabelecidas. Assim, o contexto diferente justifica a reanálise de tal situação, como acontecerá adiante neste subtema.

Qual o contexto do problema?

O PGMU prevê obrigações de universalização a serem cumpridas pelas concessionárias do STFC, cabendo à Anatel prever em sua regulamentação os critérios e procedimentos para acompanhar o cumprimento destas obrigações. 

Em 2009, a Anatel editou o Regulamento de Acompanhamento e Controle das Obrigações de Universalização do STFC, aprovado pela Resolução nº 536, de 9 de novembro de 2009, tendo previsto a obrigação de as concessionárias divulgarem as metas de universalização a que estavam sujeitas, inclusive com a realização de campanhas em emissoras de rádio e de televisão.

A obrigação de divulgar as metas de universalização foi prevista considerando que algumas das metas estão condicionadas à demanda dos usuários, assim, seria importante que eles conhecessem as regras, para que pudessem se beneficiar do serviço ofertado pelas concessionárias do STFC.

Desde então, as obrigações de universalização foram alteradas, conforme Decreto nº 7.512, de 30 de junho de 2011, Decreto nº 9.619, de 20 de setembro de 2018, e Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021, que aprovou o PGMU V, atualmente em vigor.

A regulamentação da Anatel que dispõe sobre os critérios e procedimentos para acompanhar o cumprimento das obrigações de universalização foi revista a cada nova edição do PGMU, tendo, porém, mantido a obrigação de as concessionárias divulgarem as metas de universalização a que estavam sujeitas, inclusive com a realização de campanhas em emissoras de rádio e de televisão.

É o que se observa dos arts. 53 a 63 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 598, de 23 de outubro de 2012, arts. 19 a 26 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 725, de 5 de maio de 2020, e arts. 17 a 23 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, atualmente em vigor.

A obrigação de realizar campanhas de divulgação em emissoras de rádio e de televisão tem sido contestada pelas concessionárias do STFC, as quais alegam que a obrigação seria demasiadamente custosa, considerando a população que seria beneficiada com o conhecimento das informações, e sua eficiência poderia ser questionada, já que a veiculação das informações pode ser realizada em canais que não contam com grande audiência.

O PGMU V prevê a obrigatoriedade de implantar acessos coletivos (TUPs), mediante solicitação, em localidades com mais de 100 (cem) habitantes (arts. 11 e 13 do PGMU V) e em localidades com mais de 300 (trezentos) habitantes (art. 10 do PGMU V).

Para identificar a população que seria beneficiada com o conhecimento das metas de universalização, observa-se que, no Sistema de Gestão das Metas de Universalização (SGMU) estavam cadastradas no mês de dezembro/2022 um total de 41.949 (quarenta e um mil, novecentas e quarenta e nove) localidades, das quais apenas 4.961 (quatro mil, novecentas e sessenta e uma) não contavam com TUP instalado.

Como se observa, menos de 12% (doze por cento) das localidades identificadas no SGMU não têm acessos coletivos do STFC instalados. O total de localidades identificadas pelo SGMU, inclusive, é bastante superior àquele registrado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), segundo o Censo de 2010, que seria de 21.525 (vinte e uma mil, quinhentos e vinte e cinco) localidades.

Daquelas localidades nas quais, segundo o SGMU, não havia TUP instalado, 4.729 (quatro mil setecentas e vinte e nove) delas teriam mais de 100 (cem) habitantes, e, de acordo com os arts. 11 a 13 do PGMU V, atenderiam o critério para solicitar a instalação de TUP. Destas localidades, 3.805 (três mil oitocentos e cinco) não têm acesso individual nem coletivo, e dessas, 3.765 (três mil, setecentas e sessenta e cinco) atendem os critérios para instalação de acessos individuais do STFC. 

Todas as localidades que, a despeito de atenderem aos critérios do PGMU V, não demandaram a instalação de TUP, são localidades não sede de municípios. Uma vez que a maioria da população brasileira está localizada em áreas urbanas, tem-se que o público-alvo das campanhas de divulgação das metas do PGMU corresponde a um pequeno percentual da população brasileira.

É, preciso, então, dimensionar a obrigação de divulgar as metas do PGMU com o benefício esperado com essa obrigação.

As 4.729 (quatro mil setecentas e vinte e nove) localidades elegíveis sem TUP englobam uma população de 2.925.111 (dois milhões, novecentos e vinte e cinco mil, cento e onze), o que corresponde a 1,6% (um vírgula seis por cento) da população total das localidades elegíveis para solicitar TUP (177.356.765).

Conforme mencionado anteriormente, são 4.729 (quatro mil setecentas e vinte e nove) localidades com mais de 100 (cem) habitantes que não têm TUP instalado, conforme registros do SGMU em dez/2022. Dessas localidades, foi possível identificar 2.612 (duas mil seiscentos e doze) como localidades IBGE para as quais temos cobertura mapeada (isso representa 55% das 4.729 localidades sem TUP). Para as demais 2.117 (duas mil cento e dezessete) não temos ainda esse mapeamento.

Das 2.612 (duas mil seiscentos e doze) localidades IBGE, tem-se 2.147 (duas mil cento e quarenta e sete) contam com cobertura SMP ou previsão de cobertura, ou seja, mais de 80% (oitenta por cento) das localidades com cobertura mapeada.

Nota-se, portanto, que embora não tenhamos ainda o mapeamento completo quanto à cobertura SMP das 4.729 (quatro mil setecentas e vinte e nove) localidades elegíveis para receber TUP e que não têm, o extrato que conseguimos analisar e que representa mais de 50% (cinquenta por cento) dessas localidades, demonstram inequivocamente que em um cenário próximo, a maior parte dessas localidades estarão cobertas com SMP.

Durante a Tomada de Subsídios nº 1/2023 (SEI nº 9684116), que precedeu a elaboração do presente relatório de AIR, as concessionárias Claro S.A., Oi S.A. e Telefônica Brasil S.A. manifestaram-se nesse sentido. E, ainda, indicaram já ter apresentado contribuições para se rever essa obrigação quando da Proposta de reavaliação da regulamentação sobre operacionalização das metas de universalização, e consolidação dos diversos normativos sobre o tema (item 29 da Agenda Regulatória 2021-2022, processo nº 53500.015622/2021-09), dos projetos de Guilhotina Regulatória (item 26 da Agenda Regulatória 2021-2022, processo nº 53500.012180/2019-16) e de Simplificação da regulamentação e dos serviços de telecomunicações (item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024, processo nº 53500.059638/2017-39).

Ao responder sobre os custos de cumprimento dessa obrigação, a Oi S.A. informou que desembolsa cerca de R$ 700.000,00 (setecentos mil reais) por ano, enquanto a Claro informou que o cumprimento desta obrigação demandou, em média, R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil reais) por ano, se somadas as despesas de todas as concessionárias do STFC, sendo que os gastos da Claro corresponderiam a 20% (vinte por cento) deste total.

Qual o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é contribuir para que a sociedade tenha conhecimento das obrigações de universalização a que estão sujeitas as concessionárias do STFC, para que os interessados possam usufruir de seus direitos, mas sem impor às concessionárias obrigações de divulgação de informações cujos custos de implementação superem os benefícios alcançados com a divulgação.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar a prestação dos serviços de telecomunicações prestados no regime público, de acordo com o art. 19, IV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

O art. 79, caput, da LGT destaca o dever de a Anatel regulamentar as obrigações de universalização e continuidade, inerentes aos serviços prestados em regime público:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras para divulgação das obrigações de universalização, pelas concessionárias do STFC.

Quais os objetivos da ação?

A ação tem por objetivo garantir à população acesso às informações sobre as obrigações de universalização, a que estão sujeitas as concessionárias do STFC, conforme PGMU, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com os benefícios para os usuários decorrentes destas obrigações.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Esta alternativa propõe a manutenção das obrigações atualmente impostas pela regulamentação quanto à divulgação das metas do PGMU.

De acordo com esta alternativa, seriam mantidas as obrigações de realizar campanhas de divulgação de informações sobre as metas do PGMU por meio de emissoras de rádio e de televisão, e na internet, devendo as concessionárias submeter previamente à Anatel as propostas de campanhas.

A vantagem desta alternativa é a estabilidade regulatória, já que propõe a manutenção de regras impostas desde a edição do Regulamento de Acompanhamento e Controle das Obrigações de Universalização do STFC, aprovado pela Resolução nº 536, de 9 de novembro de 2009.

Para a população brasileira - usuários do STFC e potenciais beneficiários das metas de universalização impostas às concessionárias do STFC - a alternativa não representaria qualquer alteração nas regras que veem sendo aplicadas desde 2009.

Se a estabilidade pode ser vista como vantagem para a população brasileira, para as concessionárias do STFC esta seria uma desvantagem. Isso porque as concessionárias do STFC alegam que esta alternativa é muito onerosa, e que a divulgação da informação em emissoras de rádio e televisão poderia não ter a eficácia pretendida, isto é, ainda assim o público-alvo das campanhas poderia não ter acesso às informações, considerando a audiência dos canais nos quais as campanhas são realizadas.

Para a Anatel, esta alternativa tem como desvantagem manter os custos de acompanhamento das obrigações relacionadas à divulgação de informações sobre metas do PGMU, sem a necessária contrapartida em termos de benefícios aos usuários.

Esta alternativa propõe rever as regras quanto à divulgação de informações sobre as metas do PGMU, deixando de prever a obrigação de realizar campanhas de divulgação em emissoras de rádio e televisão, mantendo as regras sobre divulgação na internet.

A vantagem desta alternativa é a redução da carga regulatória para as concessionárias do STFC, com a simplificação das regras, e a redução dos custos de implementação.

Para a Anatel, esta alternativa representa menor custo de acompanhamento das obrigações. A obrigação de realizar campanhas de divulgação em emissoras de rádio e televisão traz consigo a necessidade de a Anatel aprovar e controlar as campanhas de mídia das concessionárias e estabelecer uma série de especificidades sobre essas campanhas (como periodicidade, número de inserções, entre outras informações), o que não se coaduna com o modelo de atuação responsiva previsto no Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021. A proposta de simplificação das regras de divulgação das metas do PGMU encontra-se alinhada com essa atuação baseada em menos comando e controle.

Observe-se que, quando do projeto de reavaliação da regulamentação de universalização, considerando a edição do PGMU IV (aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de setembro de 2018), as regras sobre divulgação de informações foram objeto de estudo no Relatório de AIR (SEI nº 3880010), elaborado em 2019.

Naquela oportunidade, concluiu-se que a melhor alternativa seria "simplificar as normas referentes às obrigações de divulgação das metas de universalização", o que traria como vantagens a redução da carga regulatória imposta às concessionárias, e a redução dos custos de acompanhamento das obrigações pela Anatel, não apresentando desvantagens aos consumidores, que teriam seu direito à informação preservado.

E, apesar de esta proposta ter sido submetida à Consulta Pública nº 51, de 20 de setembro de 2019 (SEI nº 4645915, e minuta de Resolução SEI nº 4639349), quando da aprovação do Regulamento, o Conselho Diretor da Anatel decidiu manter as regras sobre divulgação de informações, "a fim de garantir que a informação adequada atinja o público ao qual se destinam as metas de universalização, justamente caracterizado pela hipossuficiência e localização geográfica isolada e que, em grande parte dos casos, não tem acesso ao site da prestadora" (Análise nº 76/2020/MM, SEI n 5416399, e Acórdão nº 226, de 5 de maio de 2020, SEI nº 5510794).

Porém, considerando as metas de universalização a que estarão sujeitas as concessionárias do STFC a partir de 2026, e o contexto em que estarão inseridas as regras de divulgação das informações destas metas, não se vislumbra prejuízo aos usuários com a exclusão das metas de divulgação em emissoras de rádio e de televisão, o que, se houvesse, seria desvantagem significativa desta alternativa.

O mercado dos serviços de telecomunicações passou por modificações significativas, e os serviços que permitem o acesso à internet em banda larga, móvel e fixa, passaram a ser os serviços mais demandados pelos brasileiros. Como consequência, tem sido verificada uma queda consistente na utilização da telefonia fixa. Considerando esse contexto, não se justifica manter a obrigação de realizar campanhas de divulgação pelo rádio e televisão, considerando os custos de cumprimento desta obrigação, e sua baixa efetividade. Isto é, as emissoras de televisão escolhidas pelas concessionárias para veiculação das campanhas, bem como os horários e programas escolhidos, são sabidamente de pouca audiência, o que gera mais incerteza quanto à efetividade do alcance de tal divulgação.

A divulgação pela internet, além de incidir em menor custo às concessionárias, tem o condão de atingir de maneira mais efetiva uma gama maior de pessoas. De forma simples e direta, e de fácil rastreabilidade, sem o caráter de subjetividade de outros veículos de comunicação.

Esta alternativa propõe rever as regras sobre divulgação de informações sobre as metas do PGMU, deixando de prever os meios que devem ser utilizados pelas concessionárias para veicular as campanhas.

A vantagem desta alternativa é a redução da carga regulatória para as concessionárias, com a simplificação das regras, e a redução dos custos de implementação, com a possibilidade de escolha de qual meio será utilizado para transmitir as campanhas de divulgação.

Para a Anatel, esta alternativa pode representar maior custo de acompanhamento, já que seria necessário avaliar o meio utilizado para realização das campanhas e sua efetividade, uma vez que não estaria previsto na norma qual o meio admitido para a divulgação das informações.

Para a população brasileira, usuários do STFC e potenciais beneficiários das regras de universalização esta alternativa teria a desvantagem de não deixar explícito previamente quais seriam meios utilizados para divulgar as informações sobre metas do PGMU, inclusive com a possibilidade de escolha de meio para realização das campanhas que não atenda ao propósito de divulgação das informações.

Resumo da Análise das Alternativas

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Analisando as vantagens e desvantagens identificadas, conclui-se pela escolha da Alternativa B, que prevê a obrigação de divulgação das metas do PGMU na internet, deixando de prever a obrigação de realizar campanhas de divulgação de informações em emissoras de rádio e televisão.

A obrigação de realizar campanhas por meio da internet é a solução que apresenta menor custo regulatório para tratar o problema da divulgação de informações das metas do PGMU, considerando o percentual da população brasileira que pode se beneficiar com o conhecimento dessas metas.

A divulgação das informações por meio que seja menos custoso também é indicada considerando a demanda da população brasileira por outros serviços de telecomunicações em detrimento do STFC, em especial aqueles que possibilitam o acesso à internet (SMP e SCM). 

A realização de campanhas pela internet e não por meio de emissoras de rádio e televisão, e que prescindem de prévia aprovação pela Anatel do conteúdo dessas campanhas, está alinhada com a atuação responsiva da Agência, conforme Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021. 

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

Pode ser identificado como risco associado à alternativa escolhida o fato de que as informações sobre metas do PGMU não atinjam a população que pode ser beneficiada com a implementação das obrigações de universalização.

Porém, como esse risco também foi identificado com a realização de campanhas de rádio e televisão, os quais poderiam ser veiculados em horários e canais com baixa audiência, entende-se que a existência do risco não indica que a alternativa deva ser descartada.

O monitoramento da implementação da alternativa pode sugerir que a Anatel identifique a necessidade de adotar outros meios para informar a população que poderia ser beneficiada pelo cumprimento das obrigações de universalização, como a divulgação por seus canais oficiais.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será operacionalizada com a alteração das regras sobre as obrigações de divulgação das informações de metas do PGMU, mantendo a obrigação de divulgação por meio da internet.

Como resultado deste projeto, será proposta a revisão do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 2022, para rever as regras que tratam das obrigações de divulgação das informações de metas do PGMU.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento da implementação desta alternativa deve considerar as informações sobre as campanhas de divulgação realizadas, os pedidos para instalação de acessos coletivos (TUPs) e acessos individuais do STFC. A existência de reclamações de usuários, ou de órgãos de defesa dos direitos dos consumidores, indicando o desconhecimento das metas de universalização do PGMU, poderão ser considerados indícios de que a alternativa não foi capaz de solucionar o problema informacional, e de que a regra deve ser revista.

III. Características mínimas de instalação, funcionamento e cobrança relativos ao Telefone de Uso Público (TUP), de acordo com os arts. 33 a 75 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

Além das regras para operacionalizar as metas de universalização, a Anatel tem editado normas sobre o uso de Telefones de Uso Público (TUPs), desde 2003. O TUP, popularmente conhecido como "orelhão", é um telefone de uso coletivo, que permite a qualquer pessoa utilizar o STFC, independentemente de contrato de prestação de serviço ou inscrição junto à prestadora.

As metas de instalação e manutenção de acessos coletivos foram revistas no PGMU IV (aprovado pelo Decreto nº 9.619, de 20 de dezembro de 2018) e no PGMU V (aprovado pelo Decreto nº 10.610, de 27 de janeiro de 2021), que deixaram de prever a obrigação de instalar TUPs conforme a densidade e distância. A partir da entrada em vigor do PGMU IV, previu-se a obrigação de instalar e manter TUPs mediante solicitação dos interessados, o que levou a uma redução significativa no quantitativo de TUPs instalados. Observa-se que há uma maior demanda por retirada de TUPs do que para sua instalação.

A Anatel monitora o atendimento de localidades com os TUPs com o Sistema de Gestão das Metas de Universalização (SGMU), do qual se extraem as seguintes informações sobre a quantidade de TUPs instalados ao longo dos últimos 4 (quatro) anos:

Fonte: SGMU - abr/2023

Se compararmos a planta de TUPs em dezembro de 2019 com aquela instalada em dezembro de 2022, temos que:

6.668 (seis mil, seiscentas e oitenta e oito) localidades solicitaram retirada TUP, enquanto apenas 236 (duzentas e trinta e seis) solicitaram instalação de TUP;

dentre as localidades que solicitaram a retirada de TUP, 3.851 (três mil, oitocentas e cinquenta e uma) são sede de municípios (58%) e 2.817 (duas mil, oitocentas e dezessete) são localidades não sede (42%);

a maioria dos TUPs retirados estavam em localidades sede de municípios (cerca de 89% do total de TUPs retirados da planta), o que já é esperado, pois são locais com maior número de TUPs e atendidos por outros serviços de telecomunicações;

das 236 (duzentas e trinta e seis) localidades que solicitaram a instalação de TUPs, 69 (sessenta e nove) são sede de município, e 167 (cento e sessenta e sete) não são sede de município.

Se a importância dos TUPs tem decrescido nas áreas urbanas, atendidas por cobertura do SMP, e com acessos do SCM, além de acessos individuais do STFC, observa-se que os TUPs ainda podem ser a única forma de acesso às telecomunicações em localidades isoladas.

No SGMU estão identificadas 41.949 (quarenta e uma mil, novecentos e quarenta e nove) localidades, das quais 36.380 (trinta e seis mil trezentos e oitenta) são localidades não sede de município, como aldeias indígenas, arquipélagos, locais como escolas rurais, postos da Polícia Rodoviária Federal, projeto de assentamento, e 5.569 (cinco mil quinhentos e sessenta e nove) são localidades sede de municípios.

Observe-se que as localidades identificadas no SGMU superam o número de localidades identificadas pelo IBGE. De acordo com o Censo 2010, existiriam no Brasil 15.960 (quinze mil novecentas e sessenta) localidades não sede, e 5.565 (cinco mil quinhentas e sessenta e cinco) localidades sede de município, totalizando 21.525 (vinte e uma mil, quinhentas e vinte e cinco) localidades. Enquanto isso, as localidades existentes no cadastro do SGMU são identificadas pelas próprias concessionárias.

As obrigações de implantar acessos coletivos (TUPs) previstas no PGMU V preveem a obrigatoriedade de atendimento, mediante solicitação, de localidades com mais de 100 (cem) habitantes (arts. 11 e 13 do PGMU V) e localidades com mais de 300 (trezentos) habitantes (art. 10 do PGMU V). Considerando o total de localidades cadastradas no SGMU no mês de dezembro/2022, observa-se a seguinte distribuição das localidades quanto à população, e a existência de TUPs, instalados por concessionárias do STFC nas modalidades Local e Longa Distância Nacional (LDN):

Dentre as 4.961 (quatro mil, novecentos e sessenta e uma) localidades que não contam com TUP instalado, 4.729 (quatro mil, setecentos e vinte e nove) localidades têm mais do que 100 (cem) habitantes, e, portanto, seriam elegíveis para solicitar a instalação de TUP, de acordo com as regras do PGMU V, atualmente em vigor. Dessas localidades, apenas 924 (novecentas e vinte e qutro) contam com acessos individuais do STFC, e 3.765 (três mil, setecentas e sessenta e cinco) se enquadrariam nos critérios previstos no PGMU V para solicitar a instalação de acessos individuais do STFC.

As informações sobre TUPs instalados demonstra que, a despeito da expansão das redes de suporte aos serviços de telecomunicações, os TUPs ainda são o meio de acesso aos serviços de telecomunicações em muitas localidades não sede. 

Para acompanhar a implementação das obrigações de instalação de TUP, definindo suas características mínimas, regras sobre instalação, funcionamento e cobrança, a Anatel editou as seguintes normas: o Regulamento de Utilização do Cartão Indutivo em TUP do STFC, aprovado pela Resolução nº 334, de 16 de abril de 2003, o Regulamento de Características de Funcionamento do TUP do STFC, aprovado pela Resolução nº 459, de 5 de março de 2007, e o Regulamento do TUP do STFC, aprovado pela Resolução nº 638, de 26 de junho de 2014. 

Atualmente, as regras sobre características mínimas de instalação, funcionamento e cobrança do TUP estão previstas nos arts. 33 a 75 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, que entrou em vigor em 1º de setembro de 2022, estando revogadas as demais normas acima referidas.

O Regulamento de Universalização prevê as condições de instalação e condições de instalação mediante solicitação, regras sobre operação do TUP, informações e mensagens para o consumidor, obriga a disponibilização de um sistema de supervisão, prevê sobre os casos de indisponibilidade, regulamenta os meios de pagamento aceitos e impõe regras de publicidade em TUPs.

Durante a Tomada de Subsídios nº 1/2023, as concessionárias Claro, Oi e Telefônica apresentaram contribuições para que as regras sobre as características, o funcionamento e o acompanhamento das obrigações relacionadas aos TUPs fossem revistas, indicando que as soluções impostas não representariam o menor custo regulatório para os administrados.

A Claro S.A. sugeriu alterações às regras sobre meios de pagamento admitidos (art. 2º, incisos X e XI, arts. 42, 57, 70, 71 e 72), sobre prazo de instalação (art. 6º, § 2º), indisponibilidade (art. 55), e condições de instalação (art. 39). Em especial sobre os meios de pagamento admitidos, sugeriu que a regulamentação admita diferença no meio de pagamento para os TUP das localidades/locais rurais, também para a oferta de meios de pagamentos nestas localidades, onde não há possibilidade de estabelecimento de Postos de Venda e/ou Revenda.

Quanto ao prazo de instalação, sugeriu que fosse contado em dias úteis, especialmente para solicitações de acessos coletivos em regiões remotas. Sugeriu que, em caso de indisponibilidade de acessos coletivos instalados em localidades rurais ou com mais de 100 (cem habitantes), a contagem do prazo para se considerar a localidade não atendida deverá ser interrompida durante as situações em que fiquem comprovados casos fortuitos (greves, conflitos, entre outros) ou de força maior (intempéries da natureza, questões climáticas, cheias/secas de rios, entre outros).

A Oi S.A. propôs ajustar o Regulamento de Universalização de modo a permitir a utilização de novos modelos de TUP, simplificando as regras sobre informações e mensagens nos aparelhos (arts. 42 a 52), e sobre o Sistema de Supervisão do TUP (art. 53), o qual deveria apenas indicar se o TUP está ativo ou inativo, excluindo-se a obrigatoriedade de monitoramento das demais falhas a que estão sujeitos.

A Telefônica Brasil S.A. sugeriu excluir as regras sobre obrigação de manutenção de preços máximos para venda de cartões indutivos (art. 70, letras “a” e “b” do inciso II), a obrigação de comercialização de cartão indutivo por postos de venda em função da quantidade de TUPs na localidade (art 70, I) e a obrigação de supervisão de TUPs (art. 53).

III.1. Características mínimas de instalação e funcionamento do Telefone de Uso Público (TUP) - arts. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

Qual  o contexto do problema?

O TUP é o meio pelo qual as concessionárias do STFC cumprem com as metas de acessos coletivos, impostas pelo PGMU.

Ao longo do tempo, a Anatel tem regulamentado as características, as formas de instalação, e os meios de pagamento admitidos nos TUPs, com o objetivo de resguardar o direito dos usuários, no sentido de garantir que o equipamento possa ser utilizado por todos.

Os TUPs foram, por muito tempo, uma presença comum nas ruas das cidades e no dia a dia das pessoas, mas, com o avanço da tecnologia e a ampliação da rede móvel e do uso dos telefones celulares, o interesse da população em usar os TUPs tem diminuído significativamente. A telefonia móvel possibilita não só que as pessoas realizem chamadas a qualquer momento e em qualquer lugar, mas também o acesso à Internet, motivos pelos quais tem substituído a telefonia fixa.

No entanto, ainda se verifica a utilização dos TUPs por pessoas que não possuem um telefone celular, ou em situações em que o celular está com a bateria descarregada ou sem sinal de rede, por exemplo. Ademais, os TUPs são úteis em situações de emergência, quando é necessário fazer uma ligação imediata e não há outro meio de comunicação disponível. Também representam a forma de acesso aos serviços de telecomunicações em localidades não sede de municípios que não conte com cobertura da rede móvel.

Assim, apesar de ainda se verificar sua importância no sentido de representar a forma de acesso aos serviços de telecomunicações em localidades não sede de municípios, o tráfego nos TUPs tem decrescido anualmente, conforme gráfico abaixo:

Fonte: Sistema SGMU

Os artigos 33 a 55 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, atualmente em vigor, tratam das regras referentes ao TUP, quanto (i) às condições gerais do serviço a ser prestado, (ii) suas condições de instalação e operação, (iii) as informações e mensagens que devem ser apresentadas ao consumidor, e ainda (iv) da supervisão e da indisponibilidade do serviço.

As concessionárias do STFC têm alegado que as regras sobre os TUPs impõem custos excessivos, se comparados com os benefícios pretendidos, tendo sugerido, na Tomada de Subsídios nº 1, de 13 de janeiro de 2023 (SEI nº 9684116), a simplificação das regras.

A regulamentação que rege os TUPs precisa refletir o cenário observado, para que os ônus a serem impostos às concessionárias do STFC sejam proporcionais aos benefícios a serem auferidos pelos usuários.

Qual  o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é garantir a prestação adequada do serviço do TUP, a partir de 1º de janeiro de 2026, impondo às concessionárias obrigações que sejam proporcionais aos benefícios esperados com essas regras.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar a prestação dos serviços de telecomunicações prestados no regime público, de acordo com o art. 19, IV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

O art. 79, caput, da LGT destaca o dever de a Anatel regulamentar as obrigações de universalização e continuidade, inerentes aos serviços prestados em regime público:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras para instalação e funcionamento do Telefone de Uso Público (TUP).

Quais os objetivos da ação?

A ação tem por objetivo garantir à população que o TUP possa ser utilizado por todos que necessitem, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com os benefícios para os usuários decorrentes destas regras.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS 

Esta alternativa propõe a manutenção das regras sobre serviço do TUP, em conformidade com o disposto nos arts. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022. As regras tratam de (i) como o TUP deve ser instalado, e quais as condições de instalação mediante solicitação; (ii) como se dará sua operação, e (iii) quais mensagens que devem aparecer no visor durante sua utilização.

Apesar desta alternativa ter como vantagem a estabilidade das regras, e a ausência de custos de implementação de alterações, ela deixa de considerar o cenário atual de utilização dos TUPs, que vem diminuindo significativamente ao longo dos anos.

Para as concessionárias do STFC com outorga vigente a partir de 2026 a desvantagem seria a manutenção de regras que impõem custos excessivos, considerando a baixa demanda dos usuários pelo uso do TUP.

Para os usuários efetivos e potenciais dos TUPs nas localidades que serão atendidas pelas concessionárias, implicaria em manter as condições de uso do TUP de forma a garantir que o equipamento possa ser utilizado por todos.

Para a Anatel, esta alternativa tem como desvantagem manter os custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao serviço do TUP, sem a necessária contrapartida em termos de benefícios aos usuários.

Esta alternativa propõe revisar as regras sobre serviço do TUP previstas no Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir o detalhamento excessivo das regras referentes a (i) condições de instalação e operação do TUP, e (ii) informações e mensagens para o consumidor, mantendo no regulamento condições mais gerais do serviço.

Esta alternativa tem como vantagem para as concessionárias do STFC com outorga vigente a partir de 2026 a redução da carga regulatória, já que não mais serão previstas regras tais como a forma da cabina, a necessidade de sinais sonoros específicos ou mensagens no visor durante a utilização do TUP.

Para os usuários, esta alternativa não representaria prejuízos na utilização dos serviços do TUP, e a simplificação das regras poderá ser benéfica, pois facilita o conhecimento dos seus direitos. Mas pode implicar em mudança dos costumes de uso, já que não mais se exigiria, por exemplo, apresentação do número discado ou o aviso no visor quanto à presença de cartão indutivo no terminal.

Para a Anatel, esta alternativa tem como vantagem a redução dos custos de acompanhamento das obrigações relacionadas ao serviço do TUP, já que a regulamentação passará a prever apenas condições gerais para o uso e operação dos TUPs.

Esta alternativa propõe revogar as regras sobre serviço do TUP previstas nos arts. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para deixar de regular as condições da prestação do STFC por meio do acesso coletivo, deixando-as a cargo das concessionárias.

Restando previstas no PGMU regras quanto a solicitações de instalação de acesso coletivo, se manteria a obrigação de observância das metas estipuladas, contudo sem imposição de regras quanto ao tipo de dispositivo, forma de instalação ou operação, nem de apresentações de mensagens aos usuários na experiência de uso.

Esta alternativa tem como vantagem para a concessionária a redução da carga regulatória e para a Anatel a redução dos custos de acompanhamento com obrigação referente a serviço que tem baixas atratividade e demanda de uso.

No entanto, como desvantagem, haveria o risco de que os terminais de acesso coletivo não sejam de fácil utilização pela população que dele necessita, comprometendo o acesso ao serviço fixo a partir de 1º de janeiro de 2026.

Resumo da Análise das Alternativas 

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Conclui-se por propor a adoção da Alternativa B, que prevê a revisão das regras sobre serviço do TUP previstas nos arts. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir o detalhamento excessivo das regras referentes a (i) condições de instalação e operação do TUP, e (ii) informações e mensagens para o consumidor, mantendo no regulamento condições mais gerais do serviço.

Em que pese a Alternativa C ter como vantagem a redução do ônus regulatório imposto atualmente às concessionárias, bem como do custo da Agência para acompanhamento das regras, a ausência de regulação poderia implicar em menor garantia aos usuários do adequado acesso a terminais de acesso coletivo do STFC, a partir de 1º de janeiro de 2026.

Já a alternativa sugerida garante à população que os TUPs possam ser utilizados por todos de que dele necessitem, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com os benefícios para os usuários decorrentes destas regras.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

A exclusão da regulamentação do detalhamento das regras referentes a (i) condições de instalação e operação do TUP e (ii) informações e mensagens para o consumidor, mantendo no regulamento condições mais gerais do serviço poderia ter consequência na experiência de uso do usuário, como esquecer o cartão no aparelho, discar um número errado e apenas perceber após completar a chamada.

No entanto, entende-se que esse risco é mitigado pela baixa demanda no uso do TUP.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será materializada com:

a revisão das regras sobre serviço do TUP previstas nos art. 33 a 55 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para excluir o detalhamento excessivo das regras referentes a (i) condições de instalação e operação do TUP e (ii) informações e mensagens para o consumidor, conforme minuta de resolução em anexo; e

a republicação do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, por meio de Resolução do Conselho Diretor.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento desta alternativa se dá no contexto do acompanhamento das obrigações de universalização impostas às prestadoras do STFC em regime público, em especial quanto ao serviço do TUP.

A atividade realizada pela Anatel de acompanhamento do cumprimento dos deveres legais e regulamentares impostos às prestadoras de serviços de telecomunicações é regida pelo Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, segundo o qual devem ser consideradas as informações obtidas pela Agência, para apurar o cumprimento das obrigações, e promover melhorias preventivas na prestação dos serviços.

Durante os processos de acompanhamento das obrigações de universalização devem ser observadas as informações sobre a instalação e operação do TUP, bem como da ocorrência de reclamações dos usuários de TUP com relação ao seu uso e funcionamento, o que poderia sugerir a existência de um problema, decorrente da alternativa sugerida como resultado da presente análise.

III.2. Meios de pagamento e crédito dos TUPs - arts. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

Qual o contexto do problema?

O contexto do problema é a forma de utilização e a cobrança pelo uso do TUP a partir de 1º de janeiro de 2026, considerando o meio de pagamento atualmente utilizado, bem como a redução da demanda dos usuários pelo uso dos TUPs.

A utilização dos TUPs se dá forma onerosa, requerendo do usuário a aquisição de créditos para a realização de chamadas locais ou de longa distância (nacionais e internacionais).

O Regulamento de Universalização em seus art. 56 a 73, prevê os meios de pagamento básico e alternativo a serem utilizados nos TUPs. O meio de pagamento básico é aquele utilizado como referência para o cumprimento das metas de universalização e qualidade, e o alternativo pode ser implementado por livre iniciativa da concessionária, adicionalmente ao básico.

O referido Regulamento prevê ainda as condições de uso do cartão indutivo, utilizado como meio de pagamento básico atualmente pelas concessionárias.

Em razão da modernização das tecnologias de cobrança utilizadas pelo TUP, foi possível deixar de utilizar as chamadas fichas telefônicas, desde 1992, quando iniciou-se a utilização do cartão indutivo. As fichas permitiam apenas um uso, já com o cartão indutivo o consumidor passou a escolher a quantidade de crédito desejada para realização de chamadas, considerando sua necessidade e sem ter que carregar um volume adicional para isso.

Essa mudança possibilitou ao usuário uma melhor experiência no uso dos TUPs e durante vários anos se mostrou como opção adequada para cobrança pelo uso dos terminais de acesso coletivo. Mas com o passar do tempo e a ampliação do uso de outros meios de comunicação o consumo do meio de pagamento para o uso do TUP tem se reduzido.

Em 2015, considerando todas as concessionárias, foram consumidos mais de 11 (onze) milhões de cartões indutivos, e, em 2022, menos de 10 (dez) anos depois, esse total se reduziu significativamente para pouco mais de 21 (vinte e um) mil unidades, conforme demonstrado no gráfico abaixo:

Fonte: Concessionárias do STFC

A redução na aquisição de cartões indutivos reflete a diminuição da utilização do próprio TUP como meio de comunicação. Como abordado anteriormente, a utilização desse terminal tem se limitado a situações nas quais não se tem a possibilidade de utilização de outro serviço de telecomunicações.

Em 2014, a única fabricante dos cartões indutivos informou à Anatel (SEI nº 0703700, pg. 5) que encerraria sua operação por ter se tornado economicamente inviável em decorrência dos baixos volumes demandados do referido meio de pagamento.

Em havendo restrição para a aquisição de cartões indutivos, meio de pagamento básico utilizado para funcionamento dos TUP, fez-se necessária a atuação da Agência, que iniciou o acompanhamento das medidas adotadas pelas concessionárias de telefonia pública, em função do encerramento das operações da única empresa que produzia cartões indutivos (processo nº 53500.009769/2014-22).

A Anatel passou então a acompanhar o estoque de cartões indutivos detido por cada concessionária, considerando as informações encaminhadas por elas de forma periódica, em atenção a deliberação ocorrida em reunião com a presença de representantes de todas as concessionárias de telefonia públicas (SEI nº 0703700, pg. 171-172), no intuito de identificar eventual desabastecimento.

As concessionárias Algar, Embratel, Oi e Sercomtel informaram ainda a aquisição de estoque antes do encerramento das atividades da empresa fabricante (SEI nº 0703700, pg. 223-224).

No entanto, o estoque das concessionárias, se considerado o consumo médio verificado à época, seria aparentemente suficiente para manter abastecidos seus usuários até 2016, ou 2019 no caso da Embratel, conforme constou do Informe nº 73/2015/COUN7, de 20/02/2015 (SEI nº 0703700, pg. 363-366).

Embora o consumo médio de cartões indutivos tenha reduzido significativamente após a elaboração do referido informe, como exposto no gráfico acima, possibilitando a ampliação da previsão de encerramento dos estoques, verifica-se um limitador temporal para utilização desse meio de pagamento nos TUP.

Assim, apesar de tratar o problema regulatório, as regras referentes a meios de pagamento e créditos dos TUP apresentam efeitos adversos, isto é, não correspondem à solução que apresenta o menor custo regulatório para solucionar o problema, atualmente. Manter a utilização de um meio de pagamento imputa custos à concessionária, com a manutenção dos equipamentos instalados nos TUPs para a cobrança, por exemplo, que não parecem proporcionais à demanda pelo serviço. Ademais, a manutenção dos cartões indutivos como meio de pagamento não se mostra viável em razão da ausência de fabricantes.

A regulamentação que rege os TUPs precisa refletir o cenário observado, para que os ônus a serem impostos às concessionárias do STFC sejam proporcionais aos benefícios a serem auferidos pelos usuários.

Qual o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é garantir que os meios de cobrança e crédito do TUP permitam sua utilização por aqueles que dele necessitem, a partir de 1º de janeiro de 2026, impondo às concessionárias obrigações que sejam proporcionais à demanda dos usuários pelo uso do TUP.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar a prestação dos serviços de telecomunicações prestados no regime público, de acordo com o art. 19, IV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

O art. 79, caput, da LGT destaca o dever de a Anatel regulamentar as obrigações de universalização e continuidade, inerentes aos serviços prestados em regime público:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras para cobrança relativas ao uso do Telefone de Uso Público (TUP).

Quais os objetivos da ação?

A ação tem por objetivo garantir à população que o TUP possa ser utilizado por todos que dele necessitem, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com a demanda dos usuários pelo uso do TUP.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Esta alternativa propõe a manutenção das regras sobre meios de pagamento e créditos do TUP, em conformidade com o disposto nos arts. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022. As regras sobre meios de pagamento preveem, em suma, que (i) a utilização dos TUPs se dá forma onerosa, requerendo do usuário a aquisição de créditos para a realização de chamadas locais ou de longa distância; (ii) os meios de pagamento admitidos são o básico e o alternativo, e (iii) as condições de uso do cartão indutivo.

Apesar desta alternativa ter como vantagem a estabilidade das regras, e a ausência de custos de implementação de alterações, ela deixa de considerar o cenário atual de utilização dos TUPs, que vem diminuindo significativamente ao longo dos anos, bem como a questão do estoque limitado de cartões indutivos, meio de pagamento básico adotado atualmente pelas concessionárias, em razão da ausência de fabricantes interessados na produção desse produto.

Para as concessionárias do STFC com outorga vigente a partir de 2026, a desvantagem seria a manutenção de regras que impõem custos desproporcionais à demanda dos usuários pelo uso do TUP.

Para os usuários efetivos e potenciais dos TUPs nas localidades que serão atendidas pelas concessionárias, a manutenção da utilização do TUP com meio de pagamento já conhecido afastaria a necessidade de adaptação dos costumes de uso.

Para a Anatel, esta alternativa tem como desvantagem manter os custos de acompanhamento das obrigações relacionadas aos meios de pagamento do TUP, sem a necessária contrapartida em termos de benefícios aos usuários.

Esta alternativa propõe revisar as regras sobre meios de pagamento e créditos do TUP previstas nos arts. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754/2022, para prever gratuidade das chamadas na modalidade Local realizadas a partir de TUPs, possibilitando a cobrança para as chamadas de Longa Distância Nacional e/ ou Internacional.

Conforme já exposto, atualmente a utilização do TUP se dá de forma onerosa, por meio da aquisição de créditos, utilizando como meio de pagamento o cartão indutivo.

No entanto, tem-se verificado indícios de que as regras sobre utilização e cobrança do TUP estão anacrônicas, considerando o cenário atual. A concessionária Claro se manifestou nesse sentido na Tomada de Subsídios nº 1/ 2023 (SEI nº 9684116):

Outrossim, é sabido, que o TUP é um tipo de equipamento cuja evolução técnica e do meio de pagamento não vêm ocorrendo na mesma dinâmica dos demais serviços de telecomunicações, que o tornam obsoleto. Atualmente seu uso, sobretudo em áreas urbanas, é reduzido e decrescente, tornando sua demanda de produção e por cartões indutivos cada vez mais sem atratividade pelos fornecedores/distribuidores, o que tende a levar o atual modelo ao colapso brevemente, por falta de equipamentos/peças e atratividade econômica para comercialização de créditos, sobretudo se não ocorrer nenhum tipo de flexibilização regulamentar.
Nesse cenário, a sobrevivência do TUP e de seus meios de pagamento requerem maior liberdade e diversidade de soluções em função das diferentes características das regiões do país, em especial, nas localidades/locais rurais, onde o TUP é o único meio de comunicação atendendo exclusivamente populações isoladas.

Neste sentido, encontram-se em andamento na Agência dois projetos-piloto, com as concessionárias Oi (processo nº 53500.001424/2022-31) e Claro (processo nº 53500.014795/2022-82), que preveem a utilização de terminais que não possuem dispositivo para uso de meios de pagamento, sendo prevista a gratuidade na utilização dos TUPs.

As justificativas trazidas pelas concessionárias para a realização dos pilotos são de que a redução da necessidade de manutenção dos terminais, aliada à sua baixa utilização, permite melhora na relação despesa/receita desses terminais, fazendo mais sentido para o momento atual da concessão.

O projeto da Oi começou com 200 (duzentas) escolas no Rio de Janeiro, e já foi submetido a processo de inspeção, quando obteve anuência da Superintendência de Controle de Obrigações , nos termos do Despacho Decisório nº 406/2022/COUN/SCO (SEI nº 9448926), para expandir o projeto para até (10%) dez por cento) da planta instalada, o que engloba entre 10 (dez) e 12 (doze) mil TUPs.

Nesse projeto os terminais de acesso coletivo usam frequências do SMP, e destinam-se ao atendimento indoor, envolvendo terminais que eliminam componentes que, de acordo com a prestadora, mais contribuem para a inoperância dos aparelhos, como é o caso da leitora de cartões indutivos. Assim, a realização de chamadas se dá de forma gratuita nas modalidades Local e LDN. Para a realização de chamadas LDI tem sido testado a utilização do chamado “pin”, código que, após adquirido, deve ser inserido no aparelho para liberação da utilização do terminal.

O referido procedimento se assemelha à aquisição de créditos para uso em celulares pré-pagos ou em lojas de aplicativos e jogos, não se mostrando, portanto, como empecilho à utilização de meio de pagamento diverso do cartão indutivo.

O projeto da Claro , aprovado pelo Despacho Decisório nº 264/2022/COUN/SCO (SEI nº 8533991), é baseado na tecnologia VSAT, abrange 20% (vinte por cento) da planta da concessionária e permite realizar todas as chamadas, inclusive as internacionais, de forma gratuita. Da mesma forma que o projeto da Oi, também elimina os componentes dos terminais que são mais vulneráveis a falhas, reduzindo a necessidade de manutenção mais frequente, inclusive pelo uso de terminais com tecnologia mais moderna.

Conforme informações apresentadas pelas concessionárias, os dois projetos em curso demonstraram que os terminais utilizados apresentam menos defeitos, contribuindo para o aumento da sua disponibilidade.

A Claro apresentou Relatório (SEI nº 9585206) com informações sobre o tráfego, o desempenho das chamadas, a disponibilidade da planta e solicitações de reparos, antes e depois da substituição dos terminais, tendo destacado o aumento da disponibilidade de TUP, e da taxa de chamadas completadas e a diminuição do índice de falhas.

A Oi encaminhou correspondência (SEI nº 9092306), por meio da qual apresentou informações de tráfego, reclamações e/ou solicitações de reparo e dados sobre a disponibilidade dos TUPs. Registrou que o TUP Wireless teve tráfego significativamente superior aos dos TUPs comuns e apresentou disponibilidade ligeiramente maior que o TUP de cobre.

Ainda que esse aumento da disponibilidade desses terminais baseados em tecnologias mais modernas possa ter contribuído para o aumento da utilização do serviço STFC nos TUPs a elas vinculados, as concessionárias não externaram preocupação no sentido de que o aumento da utilização possa inviabilizar a continuidade dos projetos que preveem a gratuidade.

Os projetos citados possuem caraterísticas e escopo distintos, que possibilitam vislumbrar solução regulatória mais proporcional ao problema que se apresenta da instituição de meios de pagamento e de crédito nos acessos coletivos. Prever a gratuidade das chamadas, mantendo-se a possibilidade de cobrança para chamadas de longa distância, a critério da concessionária, tende a evitar a imputação de custo desproporcional à demanda dos usuários pelo uso do TUP.

Ademais, em sendo uma proposta das concessionárias a previsão de gratuidade das chamadas, pode-se inferir que os custos de manutenção dos terminais e principalmente dos dispositivos para cobrança superam a eventual receita obtida com o uso do TUP.

No entanto, como os projetos apresentam propostas distintas quanto à cobrança das chamadas de longa distância, optou-se pela previsão da possibilidade de cobrança das chamadas de longa distância nacional e/ ou internacional, atribuindo às concessionárias a avaliação do que melhor se adequa à realidade de cada uma.

Esta alternativa tem como desvantagem para as concessionárias o não recebimento da tarifa pela realização das chamadas, ou apenas das chamadas locais, caso opte pela cobrança das de longa distância nacional e/ ou internacional. Como vantagem, tem-se a redução do ônus regulatório, uma vez que a não obrigação de realização de cobrança para uso do TUP exclui a necessidade dos dispositivos para cobrança nos terminais, bem como da aquisição e disponibilização dos meios de pagamento.

Ademais, ainda que haja previsão da possibilidade de cobrança das chamadas de longa distância, a critério da prestadora, não se impõe o ônus de utilização do cartão indutivo ou outro meio específico que requeira a instalação de dispositivo no terminal, ficando a cargo da prestadora que optar pela cobrança a escolha do meio de pagamento que melhor se adeque ao contexto, desde que viabilize sua utilização, e o meio de pagamento seja de fácil aquisição pelo usuário.

Para os usuários, esta alternativa teria como vantagem o acesso gratuito ao serviço para chamadas locais, e a maior disponibilidade do terminal em razão de requerer menos manutenção. Como desvantagem, em caso de necessidade de realização de chamadas de longa distância, pode se deparar condições de uso distintas das que já conhece.

Para Anatel, esta alternativa tem como vantagem a adoção de regras alinhadas à proposta das concessionárias, testada em projeto piloto, e a redução dos custos de acompanhamento das obrigações relacionadas aos meios de pagamento e ao cartão indutivo, já que se limitaria às localidades nas quais as concessionárias eventualmente optem pela cobrança das chamadas de longa distância.

Esta alternativa propõe revogar as regras referentes ao meio de pagamento e crédito do TUP previstas nos art. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para instituir a gratuidade das chamadas.

Esta alternativa tem como desvantagem para as concessionárias o não recebimento pela realização das chamadas. Como exposto na alternativa anterior, os projetos piloto divergiram quanto à cobrança de chamadas de longa distância (LDI especificamente), parecendo haver, nesse caso, ônus não compensado pela redução dos custos envolvidos com a utilização do meio de pagamento no terminal.

Como vantagem, a redução do ônus regulatório, uma vez que a não realização de cobrança para uso do TUP exclui a necessidade dos dispositivos para cobrança nos terminais bem como da aquisição e disponibilização dos meios de pagamento.

Para os usuários, esta alternativa teria como vantagem o acesso gratuito ao serviço.

Para a Anatel, esta alternativa teria como vantagem redução dos custos de acompanhamento das obrigações.

RESUMO DA ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS 

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Considerando a análise das alternativas, propõe-se a adoção da Alternativa B, que prevê revisar as regras sobre meio de pagamento e crédito do TUP previstas nos arts. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754/2022, para prever gratuidade das chamadas, possibilitando a cobrança para as chamadas de longa distância nacional e/ ou internacional.

Em que pese a Alternativa C ter como vantagem a redução do ônus regulatório imposto atualmente às concessionárias, bem como do custo da Agência para acompanhamento das regras, a ausência de possibilidade de cobrança das chamadas de longa distância poderia imputar à concessionária custos não mensurados.

Embora o acompanhamento dos projetos piloto apresentados pelas concessionárias seja um bom indicativo para fundamentar a flexibilização das regras, o fato de haver propostas distintas quanto à cobrança de chamadas de longa distância requer da Agência uma atuação mais conservadora, se mostrando pertinente a não exclusão da possibilidade de cobrança, ainda que a critério da prestadora.

Já a alternativa sugerida (B) garante à população que os TUPs possam ser utilizados por todos que dele necessitem, com a imposição de ônus regulatório às concessionárias compatível com a demanda dos usuários pelo uso do TUP.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

A previsão na regulamentação da gratuidade das chamadas locais no TUP pode proporcionar um aumento da demanda atualmente verificada pelo uso desse serviço, implicando em perda de receita para a concessão.

A possibilidade de cobrança das chamadas de longa distância a critério da concessionária pode ocasionar experiências distintas de uso para o usuário a depender de sua localidade, bem como tratamentos diferentes para usuários de concessionárias distintas, mas que prestam o mesmo serviço.

A gratuidade das chamadas pode induzir ao uso indevido do TUP, para realização de trotes ou com fins criminosos já que não haveria identificação do usuário.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será materializada com:

a revisão das regras sobre serviço do TUP previstas nos arts. 56 a 73 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022, para prever gratuidade das chamadas locais, mantendo-se a possibilidade de cobrança apenas para chamadas de longa distância, conforme minuta de resolução em anexo; e

a republicação do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, por meio de Resolução do Conselho Diretor.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento desta alternativa se dá no contexto do acompanhamento das obrigações de universalização impostas às prestadoras do STFC em regime público, em especial quanto à disponibilidade para utilização do TUP.

A atividade realizada pela Anatel de acompanhamento do cumprimento dos deveres legais e regulamentares impostos às prestadoras de serviços de telecomunicações é regida pelo Regulamento de Fiscalização Regulatória, aprovado pela Resolução nº 746, de 22 de junho de 2021, segundo o qual devem ser consideradas as informações obtidas pela Agência, para apurar o cumprimento das obrigações, e promover melhorias preventivas na prestação dos serviços.

Durante os processos de acompanhamento das obrigações de universalização devem ser observadas as informações sobre a utilização do TUP, bem como da ocorrência de reclamações dos usuários de TUP com relação à sua disponibilidade e gratuidade, o que poderia sugerir a existência de um problema, decorrente da alternativa sugerida como resultado da presente análise.

III.3. Publicidade em TUP - arts. 74 e 75 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022

Qual o contexto do problema?

O Regulamento de Universalização, aprovado pela Resolução nº 754/2022, em seus artigos 74 e 75, manteve previsão constante da Resolução nº 638/2014, permitindo veiculação de publicidade no TUP, tanto em sua estrutura física quanto por meio de mensagens gravadas na realização das chamadas, prevendo, nesse caso, uma série de regras para sua prática.

Considerando o potencial do TUP de alcançar um grande público, especialmente por estarem instalados em áreas de grande circulação de pessoas, como ruas movimentadas, centros comerciais e terminais de transporte público, acreditava-se, quando da introdução da norma, que a publicidade nos TUP seria uma forma bastante eficaz de geração de receitas, e, portanto, atrativa para as concessionárias.

Nesse contexto, a intervenção regulatória se mostrou pertinente, de modo a garantir que não houvesse prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso do serviço concedido.

Os dispositivos constantes atualmente na regulamentação preveem regras para delimitar as condições para a publicidade no TUP das mensagens gravadas na realização de chamadas, no intuído de coibir práticas abusivas por parte das concessionárias.

No caso da veiculação de mensagem publicitária, como esta constituiria receita para a concessionária, de forma direta com a venda para terceiros ou indireta com a oferta de seus produtos e serviços, tem-se previsão de possibilidade de escolha do consumidor em ouvir ou não referida mensagem, o tempo máximo de duração e também a realização de chamada gratuita pelo consumidor por tempo determinado como bônus.

Com o decorrer dos anos tem-se observado uma redução significativa do quantitativo de TUP instalados, e a procura cada vez menor da população por esses terminais, o que pode impactar na relevância e eficácia dessa estratégia de marketing, e, por consequência no interesse na utilização desse meio pelas concessionárias.

Qual o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é garantir que não haja prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso dos acessos coletivos do STFC, mas adequando o nível de intervenção regulatória para o cenário no qual não se vislumbra atratividade para realização de publicidade no TUP.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar a prestação dos serviços de telecomunicações prestados no regime público, de acordo com o art. 19, IV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

O art. 79, caput, da LGT destaca o dever de a Anatel regulamentar as obrigações de universalização e continuidade, inerentes aos serviços prestados em regime público:

Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.

§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.

§ 2° Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras relativas ao Telefone de Uso Público (TUP).

Quais os objetivos da ação?

A ação ter por objetivo garantir que não haja prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso do serviço concedido, com intervenção regulatória compatível com o cenário no qual não se vislumbra atratividade para realização de publicidade no TUP.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Esta alternativa propõe a manutenção das regras atualmente previstas quanto à publicidade no TUP, em conformidade com o disposto nos arts. 74 e 75 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022.

De acordo com esta alternativa, seria mantida a permissão de realizar publicidade no TUP, devendo, para a publicidade por meio de mensagens gravadas, observar regras para sua realização.

A vantagem dessa alternativa é a estabilidade regulatória, já que propõe a manutenção de regras impostas desde a edição do Regulamento do Telefone de Uso Público do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, aprovado pela Resolução nº 638, de 26 de junho de 2014.

Para os usuários do TUP e potenciais consumidores das localidades com TUP instalado a alternativa não representaria qualquer alteração nas regras que veem sendo aplicadas.

Para as concessionárias, manter as regras referentes à publicidade em TUP nos mesmos termos já previstos na regulamentação significa impor intervenção regulatória desproporcional a um problema regulatório que, com o passar do tempo, não se mostra relevante.

Num cenário no qual não mais se vislumbram os prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso dos acessos coletivos do STFC, a manutenção das regras atualmente previstas pode representar imposição de custo injustificado à concessão bem como a Anatel, no acompanhamento de obrigações que não mais se prestam a tratar de um problema regulatório.

Esta alternativa propõe simplificar as regras aplicáveis à publicidade em TUP, prevendo apenas permissão de sua veiculação, excluindo as condições previstas para realização de publicidade por meio de mensagens gravadas.

No contexto de redução do número de TUPs e da demanda pelo seu uso, a atratividade desse meio de publicidade para as concessionárias se reduz significativamente, o que justificaria simplificar a regulamentação de modo a prever apenas a permissão para a realização de publicidade.

A vantagem desta alternativa é a redução da carga regulatória para as concessionárias do STFC, com a simplificação das regras, e a redução dos custos de implementação. Para a Anatel, esta alternativa representa menor custo de acompanhamento das obrigações. No entanto, ainda imputaria custos aos agentes pela manutenção de obrigações que não mais se prestam a tratar de um problema regulatório.

Para os usuários do TUP e potenciais consumidores das localidades com TUP instalado a alternativa não representaria qualquer desvantagem uma vez que não se deve observar a realização desse tipo de publicidade nos TUPs pelas concessionárias em razão de não haver interesse na sua utilização.

Esta alternativa propõe não regular o tema publicidade em TUP, excluindo os artigos previstos na Resolução nº 754/2022.

O problema regulatório que justificou a imposição das regras está diretamente relacionado à atratividade que essa modalidade de publicidade tinha para as concessionárias. Ou seja, quanto maior a atratividade, maior o risco de que houvesse prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso do serviço concedido atrelado à realização de publicidade no TUP.

Havia uma grande quantidade de TUP distribuídos pelas localidades, em locais nos quais passavam uma grande quantidade de pessoas, tornando relevante a publicidade na estrutura física do TUP, ademais, a utilização significativa desse serviço possibilitaria obter retornos também com publicidade na realização das chamadas, assim, a veiculação de mensagem publicitária constituiria receita para a concessionária, de forma direta com a venda para terceiros ou indireta com a oferta de seus produtos e serviços.

Em sendo rentável, a concessionária tenderia a buscar promover a publicidade de todos os modos viáveis e a utilização da estrutura física do TUP com a realização de publicidade poderia, por exemplo, comprometer a visualização das instruções de uso, da mesma forma, a realização de publicidade na chamada poderia implicar na imposição de permanência do consumidor junto ao TUP ouvindo a publicidade para viabilizar sua utilização para realização da chamadas apenas em seguida.

Nesse contexto, a intervenção regulatória se justificou, de modo a garantir que não houvesse prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso do serviço concedido.

Uma vez que não mais se observa esse cenário, com a redução significativa dos TUP instalados, redução da utilização e o aumento de casos de vandalismo e depredação das estruturas, a realização de publicidade no TUP não parece ser mais um meio relevante e eficaz para estratégia de marketing, não se mostrando atrativo nem para a própria concessionária nem para terceiros.

Tem-se que o problema regulatório que justificou a imposição das regras em análise está diretamente relacionado à atratividade que essa modalidade de publicidade tinha para as concessionárias.

No entanto, a atratividade do TUP para referido fim tem se reduzido dado que há diminuição do quantitativo de TUP, redução de uso pelos consumidores, redução da exposição física dado limitar-se atualmente a locais estabelecidos no PGMU e instalação apenas em caso de solicitação. A tendência atual deve se intensificar à medida que outros meios de comunicação se tornam disponíveis e acessíveis nas localidades.

Nesse cenário onde o alcance dos TUP não se mostra significativo ou relevante, a realização de publicidade se mostraria pouco eficaz para gerar retornos que justificassem qualquer investimento, assim, uma vez que não mais se verifica atratividade da publicidade em TUP para as concessionárias, afastam-se os riscos de não regular o tema.

RESUMO DA ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Diante das análises feitas, observa-se que haverá mais benefícios caso a Anatel opte pela alternativa C que prevê não regular publicidade em TUP. Tendo a publicidade em TUP uma baixa atratividade para as concessionárias, não se vislumbra mais que esse tema possa trazer prejuízos ao consumidor em sua experiência de uso do serviço concedido.

Assim, para as concessionárias, excluir regra regulatória que não se presta mais a tratar de um problema concreto facilitará o cumprimento das normas, haja vista que estas primam pelo tratamento apenas dos temas que realmente requerem intervenção dessa Agência e em menor quantidade.

Para os usuários do TUP e potenciais consumidores das localidades com TUP instalado, não se vislumbram prejuízos com a exclusão das regras, dado que esse meio de publicidade tende a sequer ser utilizado pela concessionária. Ademais, os assuntos que realmente os impactam serão regulamentados e acompanhados pela Anatel.

Relativamente à Anatel, esta melhorará seu desempenho no acompanhamento da prestação do serviço, podendo dispor de seus recursos finitos de forma mais eficiente.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

Não se vislumbram riscos decorrentes da revogação dos artigos referentes a publicidade em TUP da Resolução nº 754/2022.

Importa destacar que a previsão regulamentar consiste em permissão de realização de publicidade, ou seja, não há imposição ou qualquer relação com metas específicas do PGMU, mas somente buscam dar tratamento a problema identificado num cenário de maior distribuição geográfica e uso mais expressivo do TUP.

Mesmo no contexto favorável à utilização da referida publicidade, não se observou interesse das concessionárias em sua realização e nem mesmo situações que requereram a atuação da Agência.

Assim, uma vez que não mais se verifica a conjuntura que justificou a intervenção, a exclusão dos dispositivos regulamentares se faz pertinente e não aponta qualquer risco.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será materializada com:

a exclusão das regras sobre publicidade em TUP previstas nos art. 74 a 75 do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, aprovado pela Resolução nº 754, de 12 de agosto de 2022; e

a republicação do Regulamento de Universalização do STFC Prestado no Regime Público, por meio de Resolução do Conselho Diretor.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento da implementação desta alternativa deve considerar eventuais denúncias ou reclamações referentes a realização de publicidade em TUP que comprometa de alguma forma a experiência de uso do consumidor. A existência de reclamações de usuários, ou de órgãos de defesa dos direitos dos consumidores, indicando a realização de publicidade em TUP, poderão ser considerados indícios de que a alternativa não foi capaz de solucionar o problema, e de que a regra deve ser revista.

TEMA 2 <Gestão Econômica da Prestação>

Subtema 2.1. Preços e tarifas

Seção 1 - Resumo da análise de impacto regulatório

Descrição introdutória do Tema

Serão objeto de estudo neste subtema as regras relacionadas ao controle de tarifas das concessionárias do STFC, incluindo a oferta obrigatória de plano alternativo de serviço, conforme Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006, as regras sobre a implantação do regime de liberdade tarifária, nos termos da Resolução nº 573, de 10 de outubro de 2011, e da Resolução nº 724, de 27 de março de 2020, os critérios de tarifação, previstos na Resolução nº 576, de 31 de outubro de 2011, na Resolução nº 684, de 9 de outubro de 2017, e na Resolução nº 755, de 11 de outubro de 2022, e as regras para determinação dos valores de uso de rede das concessionárias, conforme Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

Diferentemente dos serviços prestados em regime privado, cujos preços são definidos livremente pelas prestadoras (art. 129 da LGT), os serviços prestados em regime público estão sujeitos ao controle, acompanhamento, revisão de tarifas e homologação de reajustes pela Anatel (art. 19, VII). A regulamentação da Anatel sobre tarifas tem por objetivo operacionalizar essas regras previstas na LGT, considerando o contexto da prestação do serviço.

As regras sobre tarifas deverão ser avaliadas considerando o cenário que se vislumbra para a prestação do STFC em regime público a partir de janeiro de 2026, considerando a proposta de Edital de Licitação para outorga de Concessão do STFC de que trata o processo nº  53500.292359/2022-42 (item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024).

I. Obrigatoriedade de oferta do Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória (PASOO) - Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006

Ao deliberar o projeto de guilhotina regulatória (processo nº 53500.012180/2019-16), o Conselho Diretor da Anatel determinou à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) que estudasse incluir na Agenda Regulatória a revisão da Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006, que aprova o Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória (PASOO) (Despacho Ordinatório SEI nº 8682544). A determinação fundamentou-se na Análise do Conselheiro Vicente de Aquino, que concordou com a proposta da área técnica de não revogar a Resolução nº 450/2006, mas reconheceu a oportunidade para que a norma fosse objeto de revisão, nos seguintes termos:

ANÁLISE Nº 59/2022/VA, SEI nº 8376104

III.3 - Das contribuições acerca do Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória na modalidade local para implementação pelas Concessionárias do STFC - Resolução nº 450, de 2006

5.34. No Informe nº 28/2021/PRRE/SPR (SEI nº 6660029), a Área Técnica registrou que se apresentaram contribuições solicitando a revogação da Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006, que aprova o Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória (PASOO) a ser ofertado pelas Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) na modalidade local. Transcrevo o trecho com a justificativa apresentada:

"3.43.1. Foram apresentadas contribuições pleiteando a revogação da Resolução nº 450, de 7 de dezembro de 2006, que aprova o Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória (PASOO) na modalidade local para implementação pelas Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), sob o argumento de que tal plano "não possui mais aderência ao mercado, uma vez que atualmente já existem planos mais competitivos, inclusive ilimitados, e com maiores benefícios ao cliente. Embora esses outros planos mencionados não sejam obrigatórios, destaca-se a existência do plano básico e o Acesso Individual de Classe Especial ("AICE"), que são suficientes para atender à população em geral."

5.35. As contribuições não foram aceitas, pois, na visão da SPR, o problema existente à época da edição da Resolução nº 450, de 2006, permanece. Dessa forma, a Área Técnica entende que se pode classificar o assunto no Tema 3 - "Problemas existentes e Regras Ineficientes", isto é, reavaliação de regra que ainda tem razão de existir. Contudo, a SPR também registrou que a contribuição não apresentou "maiores informações sobre a atual situação de mercado de tais planos, inclusive com o número de usuários respectivos, as quais permitiriam enquadrar o assunto nos Temas 1 ou 2 da AIR, ensejando a revogação da norma".

5.36. Vale lembrar, conforme transcrito no item 5.6 desta Análise, que os Temas 1 e 2 da AIR se referem a "problemas inexistentes e regras vigentes" e "problemas existentes e regras inócuas", respectivamente. Concordo com a Área Técnica. A sugestão enquadra-se em revisão normativa. Porém, considerando que o Regulamento foi aprovado já quase 15 (quinze) anos e que a contribuição o aduz defasado, proponho determinar à SPR que estude incluir sua revisão em nova versão da Agenda Regulatória atual ou em sua próxima edição.

5.37. Concordo com a Área Técnica. A sugestão enquadra-se em revisão normativa. Porém, considerando que o Regulamento foi aprovado já quase 15 (quinze) anos e que a contribuição o aduz defasado, proponho determinar à SPR que estude incluir sua revisão em nova versão da Agenda Regulatória atual ou em sua próxima edição.

Ao propor a inclusão do presente projeto na Agenda Regulatória 2023-2024, o Conselheiro Artur Coimbra mencionou a determinação do Conselho Diretor, e a fundamentação apresentada pelo Conselheiro Vicente de Aquino, indicando que a reavaliação ou revogação do PASOO, aprovado pela Resolução nº 450/2006, deveria ser objeto deste projeto (Análise nº 16/2022/AC, SEI nº 8569811). 

Analisando-se o histórico da aprovação da Resolução nº 450/2006, identifica-se que o problema que a norma buscava solucionar era a possibilidade de aumento dos valores pagos por uma parcela dos usuários do STFC prestado em regime público, quando da alteração do critério tarifário do Plano Básico do STFC na modalidade Local, promovida pela Resolução nº 423, de 6 de dezembro de 2005. 

A Resolução nº 423/2005 alterou o critério de tarifação por pulsos para o critério de tarifação por tempo de utilização, na modalidade Local do Plano Básico do STFC. Conforme estudos realizados à época, a alteração poderia representar um aumento nos valores pagos por uma parte dos usuários do STFC, em especial aqueles que realizavam chamadas de longa duração (ao contrário da média das chamadas, de 2,34 minutos, à época) em horário de tarifação normal, inclusive para acesso discado à internet (Informe nº 10/PBCPA/PBCP/SPB, de 10 de outubro de 2006, cópia anexa ao processo nº 53500.081175/2021-78, fls. 1053 a 1075 do Vol. XXI).

Considerando a possibilidade de a alteração do critério tarifário do Plano Básico causar prejuízo a uma parte dos usuários do STFC prestado em regime público, a Anatel optou por determinar a oferta obrigatória de um plano alternativo de serviço que contemplasse as características do perfil de uso do serviço dessa parcela de usuários.

Decorridos mais de 16 (dezesseis) anos do advento da tarifação por tempo, considerando a redução do tráfego de voz, e o advento do acesso à internet por meio do Serviço de Comunicação Multimídia, substituindo o acesso discado, o problema que ensejou a aprovação do Plano Alternativo de Serviço de Oferta Obrigatória (PASOO) não permanece atualmente. O problema que a norma aprovada pela Resolução nº 450/2006 buscou solucionar é de natureza transitória, isto é, limitada no tempo, já que buscou mitigar prejuízo em função do advento de uma alteração das regras sobre tarifação aplicadas ao Plano Básico do STFC na modalidade Local. Além disso, as alterações tecnológicas ocorridas desde então, em especial quanto ao acesso à internet, e a crescente demanda por outras aplicações de telecomunicações em detrimento do serviço de voz, contribuíram para que o problema então identificado não perdurasse no tempo.

Em 20 de abril de 2023, a Sercomtel S.A. Telecomunicações informou que possuía 182 assinantes com contratos associados ao PASOO (SEI nº 10131489).

Em 27 de abril de 2023, a Oi S.A. (SEI nº 10163415 e nº 10163416) informou que " Com relação aos assinantes atendidos com o plano PASOO, a Oi acosta a presente a sua base de usuários do referido plano, que totaliza 1.533 (hum mil e quinhentos e trinta e três) usuários em março de 2023”.

Em 5 de maio de 2023, a Telefônica Brasil S.A. (SEI nº 10198287) informou que em março de 2023 possuía 94.531 assinantes vinculados ao plano PASOO.

Das informações encaminhadas pelas concessionárias, constata-se, portanto, que há um percentual pequeno de assinantes vinculados ao PASOO em relação ao total de usuários da concessão (0,7%).

Desta forma, em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, não persistindo o problema que ensejou a regra de oferta obrigatória do PASOO, propõe-se a revogação da Resolução nº 450/2006.

Da revogação da regra não decorre risco de retorno de qualquer problema regulatório, não sendo necessário propor qualquer medida para mitigar esse risco.

II. Critérios para Implantação e Acompanhamento de Liberdade Tarifária no STFC, nas Modalidades Longa Distância Nacional e Internacional

A LGT prevê a possibilidade de a Anatel submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária, quando existir ampla e efetiva competição, desde que decorridos ao menos 3 (três) anos da celebração do contrato.

Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.

§ 1° No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.

§ 2° Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis.

No regime de liberdade tarifária, a concessionária não está sujeita ao controle, acompanhamento e homologação de tarifas pela Anatel, que atuará somente se verificar aumento arbitrário dos lucros, ou práticas prejudiciais à competição.

Ao longo da vigência dos atuais contratos de concessão, a Anatel reconheceu a existência de ampla e efetiva competição, e submeteu ao regime de liberdade tarifária o STFC nas modalidades Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI).

E, para dispor sobre a implantação e acompanhamento deste regime, editou as normas aprovadas pela Resolução nº 573, de 10 de outubro de 2011, e pela Resolução nº 724, de 27 de março de 2020.

Porém, conforme proposta de Edital de Licitação de Concessão de Outorga para explorar o STFC (item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024, processo nº 53500.292359/2022-42, a partir de 1º de janeiro de 2026 não haverá prestação do STFC em regime público nas modalidades LDN e LDI.

Conforme Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) daquele projeto (SEI nº 9070767), uma vez identificada a existência de efetiva competição na prestação destas modalidades, entendeu-se que não seria necessário manter sua prestação em regime público, motivo pelo qual não foram previstas na minuta de Plano Geral de Outorgas e de Edital de Licitação constantes do processo nº 53500.292359/2022-42.

Se mantida a proposta elaborada pela área técnica no processo nº 53500.292359/2022-42, de modo que o STFC seja prestado em regime público apenas na modalidade Local a partir de 1º de janeiro de 2026, as regras sobre implementação do regime de liberdade tarifária do STFC nas modalidades LDN e LDI devem ser revogadas.

Isso porque, não havendo prestação em regime público do STFC nas modalidades LDN e LDI, não há que se falar em sujeição ao controle, acompanhamento, e homologação de tarifas, ou a submissão ao regime de liberdade tarifária.

Desta forma, em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, propõe-se a revogação da Resolução nº 573, de 10 de outubro de 2011, e pela Resolução nº 724, de 27 de março de 2020, com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026.

Da revogação da regra não decorre risco de retorno de qualquer problema regulatório, não sendo necessário propor qualquer medida para mitigar esse risco.

III. Reajuste de tarifas das concessionárias em chamadas envolvendo acessos móveis

O Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006, dispõe sobre a relação entre as tarifas de público do STFC prestado em regime público e o Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP – VU-M, para (i) prever que o valor de VU-M não pode inviabilizar a adoção do valor atualizado de da tarifa de público fixada nos contratos de concessão (art. 8º); (ii) dispor sobre a concessão de descontos no VU-M às concessionárias do STFC (art. 8º, § 1º), e (iii) prever que os valores reajustados das tarifas de público do STFC prestado em regime público somente serão homologados pela Anatel após o estabelecimento do VU-M (art. 10).

O problema que a regra pretende atacar é a possibilidade de o valor pago pela concessionária pela remuneração de redes do SMP inviabilizar o valor da tarifa de público por ela cobrado. Mantido o problema, e não havendo indícios de que a solução é ineficiente ou muito custosa, a regra deve ser mantida.

Especificamente quanto ao artigo 10, em linha com o racional disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, este deve ser revogado. Considerando que o problema que ensejou a regra não permanece, pois, para que as concessionárias façam jus ao reajuste tarifário, basta que seja cumprido o lapso temporal superior a 12 (doze) meses, não havendo relação com o processo de definição do Valor de Remuneração de Uso de Rede do SMP – VU-M.

O Regulamento sobre Critérios de Reajuste das Tarifas das Chamadas do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) envolvendo acessos do Serviço Móvel Pessoal (SMP) ou do Serviço Móvel Especializado (SME), aprovado pela Resolução nº 576, de 31 de outubro de 2011, estabelece os critérios de reajuste das tarifas das chamadas dos Planos Básicos das concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) envolvendo acessos do Serviço Móvel Pessoal (SMP) ou do Serviço Móvel Especializado (SME), nas modalidades Local e Longa Distância Nacional.

Os arts. 1º, 3º, e 7º, §9º do referido Regulamento devem ser revistos, e os incisos IX, e X do art. 2º devem ser revogados, para deixar de mencionar a modalidade Longa Distância Nacional (LDN) do STFC e o Valor de Comunicação 2 (VC-2), valor atribuído à chamada na modalidade LDN do STFC originada em acesso do STFC e destinada a acesso do SMP ou SME. Deve ser revogado também todo o art. 7º, por se tratar de uma regra transitória, que não é mais aplicada.

Se não haverá mais regulação de tarifa na modalidade LDN do STFC, porque o STFC será prestado em regime público somente na modalidade Local, o problema que ensejou as regras acima descritas não persiste. E, conforme disposto nos itens 3.15 e 3.16 deste Relatório de AIR, neste caso as regras devem ser revogadas.

IV. Áreas Locais do STFC - art. 4º, § 1º e 4º; art. 5º; art. 6º, pár. ún.; art. 7º, § 2º; art. 9º, § 7º; art. 10; e arts. 17 a 33 do Regulamento de Tarifação do STFC, aprovado pela Resolução nº 755, de 2022.

Contexto

A Área Local é um conceito regulamentar utilizado na telefonia, que delimita um universo geográfico onde deve ser aplicada a tarifa local nas chamadas telefônicas realizadas pelos usuários. Para fora desse universo, as chamadas telefônicas estão sujeitas à tarifação de longa distância nacional (LDN).

A atual estruturação das áreas locais do Serviço de Telefonia Fixa Comutado - STFC (telefonia fixa) é um legado do antigo Sistema Telebrás, que foi mantido nos contratos de concessão e na regulamentação, após a desestatização do setor de telecomunicações, ocorrida em 1998. A infraestrutura de telecomunicações possuía limitações significativas, de capilaridade e capacidade, e precisava ser ampliada para atender as demandas da sociedade brasileira, tendo sido definidas audaciosas metas de universalização do serviço de telefonia fixa concedido.

Até o ano de 2004, as Áreas Locais do STFC eram definidas na Norma n.º 06/78 (MC), que não fazia menção a qualquer critério político-geográfico. Os critérios para a definição dos limites das Áreas Locais estavam baseados no interesse econômico, na continuidade urbana e na engenharia das redes. As prestadoras elaboravam as propostas de revisão e as apresentavam para a Anatel. Existiam, à época, cerca de 7.600 (sete mil e seiscentas) Áreas Locais. 

Observa-se que as áreas locais estão em constante movimentação, em função do dinamismo e do crescimento natural das cidades. Esse movimento em direção às bordas das áreas locais demanda revisões periódicas dessas áreas.

Em junho de 2004, com a aprovação do primeiro Regulamento de Áreas Locais do STFC (Resolução nº 373, de 3 de junho de 2004) a Anatel estabeleceu conceitos mais objetivos na definição dessas áreas, substituindo os antigos Atos que disciplinavam o assunto. As áreas locais passariam, então, a corresponder à área geográfica de um município ou de um conjunto de municípios, e estariam sujeitas a revisões com periodicidade anual. Com esse regulamento, as áreas locais reduziram para cerca de 5360 (cinco mil, trezentas e sessenta), o que representou uma redução de 29% (vinte e nove por cento). Essas mudanças contribuíram para endereçar diversas demandas da sociedade à época, pois houve a incorporação de regiões conurbadas em uma mesma área local.

Apesar do significativo avanço trazido pelo Regulamento, e dos benefícios aos usuários, as mudanças não foram suficientes para fazer frente às inúmeras demandas envolvendo as áreas locais do serviço, especialmente aquelas oriundas das grandes cidades e de regiões de interesses comuns. A Anatel ainda recebia muitos pedidos regionais de revisões das áreas locais, por questões de interesse econômico e social.

Com a aprovação do segundo Regulamento de Áreas Locais do STFC (Resolução nº 560, de 21 de janeiro de 2011), a definição de área local incorporou os conceitos de Região Metropolitana (RM) e de Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE). Assim, a Área Local passou a contemplar a área geográfica de: (i) um município; (ii) um conjunto de municípios com continuidade urbana entre suas localidades, ou por solicitação fundamentada da concessionária de telefonia local; ou (iii) um conjunto de municípios de uma Região Metropolitana (RM) ou de uma Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE), com continuidade geográfica, e, pertencentes a uma mesma Área de Numeração (AN).

A incorporação das RM e RIDE na definição de área local do STFC permitiu endereçar inúmeras demandas regionais que estavam reprimidas à época. Com a mudanças decorrentes desse segundo regulamento as áreas locais foram reduzidas para menos de 5.000 (cinco mil) áreas.

Dado o importante impacto dessas mudanças, decorrentes da inclusão dos conceitos de RM e RIDE, e a garantia de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão (Local e LDN), o Regulamento previu que as revisões dessa natureza ocorreriam em concomitância com as revisões quinquenais dos contratos de concessão (art.9º do Regulamento, anexo à Resolução nº 560/2011). As revisões de áreas locais subsequentes, decorrentes desse critério, viriam a ocorrer por meio das Resoluções nº 666/2016 e nº 755/2022, sendo que esta última foi recentemente implementada pelas prestadoras, em maio de 2023.

Observa-se que, ao longo do tempo, as Áreas Locais do STFC foram sendo ampliadas para além dos limites dos municípios e a sociedade se beneficiou com a redução da tarifa das ligações para regiões mais distantes. Se, por um lado, tais alterações reduzem as tarifas pagas por chamadas de maior distância, favorecendo os usuários, por outro temos o aumento do escopo do serviço, impactando no custo médio do serviço local. Com essas mudanças há uma migração do tráfego da modalidade de longa distância para a modalidade local, acarretando também a queda de receita das concessionárias de LDN, que tem sua área de atuação restringida.

Seguindo a tendência de simplificação, observa-se que a configuração das áreas locais tem se modificado ao longo do tempo, passando a adotar critérios mais inteligíveis, como limites geográficos de municípios e de Regiões Metropolitanas. O gráfico abaixo ilustra a evolução das áreas locais, mostrando uma redução significativa dessas áreas desde 2003.

Apesar de todas as mudanças supracitadas, a quantidade de áreas locais do STFC ainda é muito superior às Áreas de Registro, utilizadas na prestação local do Serviço Móvel Pessoal - SMP (telefonia móvel), conforme demonstra o gráfico abaixo. Atualmente existem 67 (sessenta e sete) Áreas de Registro, que equivalem às áreas de numeração, que são as áreas geográficas definidas pelos códigos nacionais (CN).

Interconexão de rede

A Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9472, de 1997) estabelece que as redes devem ser organizadas como vias integradas de livre circulação, sendo obrigatória a interconexão entre as redes, na forma da regulamentação.

Art. 146. As redes serão organizadas como vias integradas de livre circulação, nos termos seguintes:

I - é obrigatória a interconexão entre as redes, na forma da regulamentação;

II - deverá ser assegurada a operação integrada das redes, em âmbito nacional e internacional;

III - o direito de propriedade sobre as redes é condicionado pelo dever de cumprimento de sua função social.

O Regulamento Geral de Interconexão – RGI (Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018) estabelece os princípios e regras básicas para a Interconexão de redes e sistemas das prestadoras de Serviços de Telecomunicações de interesse coletivo. O artigo 10 do RGI estabelece que cada prestadora deve arcar com os custos de entrega do tráfego advindo de sua rede até o Ponto de Interconexão (POI) ou Ponto de Presença para Interconexão (PPI) da prestadora recebedora do tráfego, definindo, ainda, obrigações de a prestadora disponibilizar tais pontos na sua área de prestação. Enquanto a prestadora de SMP é obrigada a disponibilizar pelo menos um POI ou PPI para tráfego telefônico em cada área geográfica de mesmo Código Nacional, a prestadora do STFC tem essa obrigação associada à cada Área Local do serviço.

Art. 10 Quando da Interconexão de duas prestadoras de Serviços de Telecomunicações de interesse coletivo, cada prestadora deve arcar com os custos de entrega do tráfego advindo de sua rede até o POI ou PPI da prestadora recebedora do tráfego, inclusive nas chamadas a cobrar.

§ 1º O procedimento descrito no caput não impede as prestadoras, por meio de negociação, de celebrarem acordo entre as partes em outras condições, seguindo o disposto na regulamentação.

§ 2º As prestadoras de serviço de telecomunicação móvel de interesse coletivo devem tornar disponível pelo menos um POI ou PPI para tráfego telefônico em cada área geográfica de mesmo Código Nacional (CN) de sua área de prestação.

§ 3º As prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional e/ou Longa Distância Internacional, devem tornar disponível pelo menos um POI ou PPI em cada Área Local de sua área de prestação.

§ 4º Os grupos econômicos que prestam o Serviço de Comunicação Multimídia ou o Serviço Móvel Pessoal deverão tornar disponível, nas respectivas áreas de prestação, pelo menos um POI ou PPI para Interconexão para Troca de Tráfego de Dados, salvo disposição em contrário na regulamentação de competição.

§ 5º Nos POI ou PPI devem ser disponibilizadas, para qualquer interessado, todas as tecnologias adequadas para provimento de interconexão, nos termos da Oferta Pública.

As Áreas de Numeração (AN) e as Áreas Locais (AL) são categorias de áreas tarifárias que se destinam à prestação de serviços de telecomunicações e à valoração das chamadas desses serviços. Atualmente o território nacional está dividido em 67 (sessenta e sete) Áreas de Numeração, que são as áreas identificadas pelos Códigos Nacionais (CN). Por sua vez, as Áreas Locais totalizam cerca de 4.200 (quatro mil e duzentas) áreas, considerando a última revisão quinquenal de áreas locais do STFC, aprovada pela Resolução nº 755, de 11 de outubro de 2022.

Com base nessas informações, observa-se que a obrigação de manter POI ou PPI é mais custosa às prestadoras de STFC do que às prestadoras do SMP, em face do grande número de áreas locais existentes na telefonia fixa, comparado ao número de áreas de numeração (referência para as áreas de registro da telefonia móvel). Embora tal situação decorra do legado do STFC, um serviço de interesse coletivo mais antigo, tal disparidade já não faz sentido no atual estágio de evolução dos serviços de telecomunicações, os quais compartilham basicamente as mesmas estruturas de rede.

Convergência entre os serviços de telefonia

A atual diferença entre as áreas de prestação local dos principais serviços de voz nacionais (STFC e SMP) traz desafios e dificuldades à convergência regulatória entre os serviços de telecomunicações. Soma-se a isso o fato de que, no projeto de simplificação da regulamentação de serviços (item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024), para o SCM está se prevendo área local idêntica à do SMP no caso de comunicações telefônicas utilizando recursos de numeração no formato da Recomendação E.164 da União Internacional de Telecomunicações - UIT.

Em face disso, a Agenda Regulatória 2019-2020 teve como uma das suas ações regulatórias a "Avaliação sobre liberdade tarifária no Serviço Telefônico Fixo Comutado, modalidades Local e Longa Distância Nacional, agregando análise sobre revisão da granularidade das Áreas Locais deste serviço - áreas locais e liberdade LDN" (Item 17 da Agenda, referente ao tópico Preços e Tarifas, no âmbito da Gestão Econômica da Prestação, Processo nº 53500.000579/2018-73). Essa ação regulatória analisou a possibilidade e conveniência de ampliação da área local do STFC aos limites da Área de Numeração, igualando às Áreas de Registro do SMP.

Considerando que uma alteração regulatória de tal envergadura naquele momento acarretaria impactos relevantes nas concessões das modalidades local e de longa distância, implicando na necessidade de reequilíbrio dos contratos, dentre outros impactos, o Relatório de AIR do projeto concluiu que a ampliação da área local do STFC não se mostrava oportuna no curso dos contratos de concessão vigentes, cujo prazo se encerra em 31 de dezembro de 2025. 

Todavia, considerando que o presente projeto visa o panorama regulatório do STFC a partir de 1º de janeiro de 2026, com novas Concessões a serem firmadas em um novo Edital de Licitação, entende-se relevante a rediscussão do assunto das áreas locais, principalmente no atual momento de evolução das telecomunicações. Passados 25 (vinte e cinco) anos da desestatização do setor de telecomunicações, vivemos uma realidade social e tecnológica completamente diversa daquela época. O STFC, que foi o "carro chefe" das telecomunicações em 1998, atualmente é um serviço pouco demandado pela sociedade e enfrenta perdas contínuas na base de seus clientes, os quais têm migrado gradativamente para o serviço móvel e para outras formas de comunicação mais modernas e de menor custo, a exemplo de serviços de mensagens e de comunicação ofertados por plataformas de OTTs (WhatsApp, Telegram, Skype, Facebook, Instagram). Além disso, observa-se que os planos de serviços de telefonia vêm evoluindo (há alguns anos) para planos ilimitados, inclusive com abrangência nacional.

Assim, tal discussão se mostra ainda mais oportuna no atual momento em que a Anatel avança na simplificação de regras e na convergência regulatória entre os serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Impactos econômicos decorrentes da ampliação da área local (possíveis cenários)

O estudo realizado em 2019, contido no Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR (SEI nº 3246846), no âmbito do processo nº 53500.000579/2018-73, havia concluído que, sob o ponto de vista de usabilidade do serviço, a ampliação das áreas locais igualando aos limites da área de numeração (Alternativa B) traria uma simplificação importante no processo de realização das chamadas. Isso porque representaria uma uniformização da sistemática de marcação de chamadas entre a telefonia fixa e a telefonia móvel, situação que ainda hoje gera algum desconforto ou confusão aos usuários. Ainda segundo o referido Relatório de AIR, a mudança do ponto de vista econômico não seria tão vantajosa para os consumidores, visto que as últimas revisões de áreas locais (decorrentes das Regiões Metropolitanas e Integradas de Desenvolvimento Econômico - RIDE) teriam contemplado as principais demandas da sociedade do ponto de vista de interesse de tráfego.

À época daquele estudo, destacou-se que tal alteração nas áreas locais não seria uma mudança simples, e que demandaria um nível de intervenção de grandes proporções, com ajustes relevantes nas redes telefônicas e nas operações envolvidas acarretando impactos operacionais significativos no setor. Além disso, tais mudanças também trariam impactos econômico-financeiros aos Contratos de Concessão, especialmente os da modalidade LDN, o que demandaria medidas de reequilíbrio que poderiam levar, à época, em aumento nas tarifas a serem aplicadas aos consumidores.

Também foi apontado no Relatório de AIR que a ampliação das áreas locais poderia gerar impactos negativos às prestadoras autorizadas, principalmente as de menor porte (que atuam em nichos de mercado), prejudicando a tão limitada competição no STFC, além da questão envolvendo a possibilidade de adaptação das outorgas do STFC, atualmente prestado em regime público, para o regime privado.

Assim, dadas as implicações técnicas e econômicas advindas de uma eventual ampliação da área local do STFC, o referido Relatório de AIR concluiu que os ganhos advindos dessa mudança não compensariam os impactos e perdas decorrentes de tal medida naquele momento. Assim, optou-se por manter a estrutura vigente das áreas locais, o que atenderia ao estágio em que o STFC se inseria à época.

Porém, dado o contexto em que a alteração das áreas locais está sendo novamente discutida, a ser aplicada para novas concessionárias que se tornarem vencedoras do Edital em elaboração, cujas outorgas entrarão em vigor a partir de 2026, haverá, então, uma nova relação de equilíbrio econômico-financeiro, em que uma nova definição das áreas locais seria premissa, não havendo que se falar em impacto para esses contratos que serão estabelecidos.

O Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693/2018 estabelece, no art. 10 § 3º, que as prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional e/ou Longa Distância Internacional, devem tornar disponível pelo menos um Ponto de Interconexão (POI) ou Ponto de Presença para Interconexão (PPI) em cada Área Local de sua área de prestação.

Assim, entende-se que a eventual redução do número de áreas locais teria impacto também no número de POIs e de PPIs das concessionárias do STFC, implicando em possíveis reduções de custos. Já em relação as Prestadoras de Pequeno Porte (PPPs) do STFC, não há clareza sobre impactos e custos, uma vez que seria necessário que elas realizassem a conexão com um POI/PPI que pode estar localizado em uma localidade onde essa empresa não preste o serviço. A depender deste caso, tal situação poderia ter impactos significativos sobre as PPPs. O mesmo raciocínio vale para as questões envolvendo Trânsito e Transporte, visto que a eventual redução do número de POI/PPI também impactaria nesses serviços envolvendo as concessionárias do STFC, porém com reflexos maiores nas PPPs.

Quanto à remuneração pelo uso de redes, o art. 15 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC, aprovado pela Resolução nº 588/2012, estabeleceu que, a partir de 1º de janeiro de 2014, no relacionamento entre Prestadoras de STFC na modalidade Local, não seria devida a remuneração pelo uso da Rede Local do STFC. Porém, quando as operadoras do SMP terminam as suas chamadas na rede fixa (STFC), elas necessariamente precisam pagar a TU-RL, TU-RIU1 ou TU-RIU2. O mesmo acontece quando se trata do STFC, mas na modalidade LDN. Ou seja, somente é devida a remuneração de uso de rede nos seguintes relacionamentos envolvendo prestadoras de STFC Local: (i) entre prestadoras do STFC Local e do SMP; e (ii) entre prestadoras do STFC Local e do STFC LDN.

É neste último ponto que deve ser avaliada a questão dos impactos de se alterar a definição da Área Local. No caso, alterações nas áreas locais acabariam por interferir tanto na definição quanto na futura remuneração dos valores de rede do STFC. Pela definição contida no Regulamento aprovado pela Resolução nº 588/2012, temos que:

• Tarifa de Uso (TU): valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua rede e compreende a Tarifa de Uso de Rede Local, a Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 1, a Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 2 ou a Tarifa de Uso de Comutação;

• Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 1 (TU-RIU1): valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua Rede Interurbana entre áreas locais situadas em uma mesma área de numeração;

• Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 2 (TU-RIU2): valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua Rede Interurbana entre áreas locais situadas em áreas de numeração distintas; e

• Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL): valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua Rede Local na realização de uma chamada.

Ou seja, numa eventual alteração da Área Local para ampliar a área geográfica à qual ela corresponde, o conceito de TU-RL seria ampliado, englobando a TU-RIU1, de forma que existiria somente uma Tarifa de Uso de Rede Interurbana, ao invés de duas. Desta forma, entende-se que tal balanço entre essas tarifas de remuneração de uso de rede poderia gerar maior ou menor atração a um novo entrante no mercado de STFC a partir de 2026.

Em relação às tarifas de uso de rede, a eventual alteração das Áreas Locais para coincidir com a área geográfica correspondente à Área de Numeração do STFC, segundo informações disponibilizadas pela Axon, responsável pela consultoria junto à modelagem de custos da Anatel, em termos de impactos nos custos unitários, ensejaria um aumento no serviço TU-RL e uma redução no TU-RIU. Segundo aponta a consultoria, a simulação apresentada gerou um aumento aproximado de entre +0,05% a 0,18% do custo unitário do serviço TU-RL e uma redução nas tarifas de TU-RIU variando entre 6,68% a 8,73%.

Em relação aos valores aplicados às tarifas de público, as alterações nos valores de TU-RL e TU-RIU não interferem no preço final a ser aplicado aos consumidores do STFC, uma vez que tais tarifas não fazem parte da equação que define as tarifas reguladas do STFC, as quais são ajustadas mediante a variação da inflação setorial (IST – Índice de Serviços de Telecomunicações) e da aplicação do Fator de Transferência (Fator X).

Qual  o contexto do problema?

A estrutura tarifária do Serviço de Telefonia Fixa Comutado (STFC) se baseia na distância física entre a origem e o destino da chamada e está amparada em regras que datam de 1969 (há mais de 50 anos). A despeito da expansão natural das Áreas Locais, em face da expansão do serviço, do crescimento das áreas urbanas e da incorporação dos conceitos de Regiões Metropolitanas (RM) e Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDE), percebe-se que a estrutura vigente não se amolda ao estágio tecnológico atual, de desenvolvimento das telecomunicações, divergindo, inclusive das regras tarifárias do Serviço Móvel Pessoal (SMP), substituto da telefonia fixa.

Embora a estrutura de organização das áreas locais do STFC tenha sido importante durante o longo período de desenvolvimento do serviço, contribuindo para e expansão das redes de telecomunicações, atualmente essa estrutura se mostra relevante obstáculo para a simplificação e a convergência regulatória, especialmente no contexto que se discute aqui, relacionado à uma nova Concessão do STFC a partir de 2026.

Qual  o problema a ser solucionado?

A ausência de uniformidade entre as áreas tarifárias dos serviços de telecomunicações (STFC e SMP) implica em custos às prestadoras do serviço, dificulta a convergência regulatória e acarreta dificuldade de compreensão das informações pelos usuários.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar os serviços de telecomunicações prestados no regime público e no regime privado, de acordo com o art. 19, IV, e X, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

(...)

X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado;

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre a definição das áreas locais para a prestação do STFC.

Quais os objetivos da ação?

O objetivo da presente ação é reavaliar a granularidade das Áreas Locais do STFC, mapeando-se os custos e benefícios entre, em um extremo, manter a regulamentação atual (status quo) e, no outro extremo, igualar às áreas locais do SMP e futuramente do SCM para comunicações telefônica com recursos de numeração UIT E.164.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS 

Esta alternativa preserva a definição de Área Local do STFC, baseada na área geográfica do município ou de um conjunto de municípios, conforme critérios estabelecidos em regulamentação. Ficaria mantida a estrutura atual com aproximadamente 4.200 (quatro mil e duzentas) áreas locais do serviço, submetidas a revisões periódicas. Dessa forma, ficariam mantidas as atuais condições disciplinadas pelo Regulamento de Tarifação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, anexo à Resolução nº 755, de 11 de outubro de 2022.

As áreas locais do serviço continuariam evoluindo organicamente, atreladas à expansão natural das cidades, devido à contiguidade urbana e em decorrência da criação ou alteração de Região Metropolitana (RM) ou de Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE), que decorrem de lei específica.

Entre as vantagens, tem-se que, como não haverá um impacto imediato no escopo das modalidades local e de longa distância nacional, retardam-se os custos de uma reformulação da estrutura de interconexão do STFC. Além disso, evita-se o risco de eventual aumento dos valores das chamadas para os usuários finais, em face de readequação dos planos de serviço. Ressalta-se, que esse risco parece remoto, devido aos atuais valores de remuneração de rede, à proliferação de planos de chamadas ilimitados e à própria concorrência entre o STFC e o SMP (substituto da telefonia fixa), além das inúmeras possibilidades de comunicação, que são ofertadas por empresas de OTT.

No que diz respeito às desvantagens, tem-se que a manutenção do status quo retarda a simplificação da regulamentação e o avanço na convergência regulatória entre os diversos serviços de telecomunicações de interesse coletivo que realizam comunicações de voz por meio de recursos de numeração UIT E.164. A diferença do escopo da área de prestação entre o STFC e o SMP tem um impacto negativo importante para a padronização regulatória dos principais serviços de telefonia, no atual estágio de evolução tecnológica das redes de telecomunicações.

Ademais, a alternativa preserva ineficiências decorrentes de uma estrutura legada e ultrapassada do serviço, dificultando a redução de custos administrativos e regulatórios, bem como custos operacionais nas redes das prestadoras. Isto se agrava quando no contexto da aplicabilidade destas regras a uma nova Concessão a partir de 2026. Entre estes pontos, destaca-se:

os custos de interconexão em cada área local.

o tempo gasto no planejamento do uso dos recursos de numeração pelo serviço (Prestadoras) e na administração desses recursos (Anatel), além da menor eficiência no uso desses recursos.

a manutenção de marcação de chamadas divergente entre o STFC e o SMP, dentro da área de numeração, devido a diferença entre as áreas dos serviços.

a divergência da área de portabilidade numérica entre o STFC e o SMP.

a necessidade de maior consumo de tempo e de recursos na fiscalização do STFC (Anatel).

Esta alternativa implica na ampliação geográfica da área local do STFC até os limites da área de numeração, que é identificada pelo Código Nacional (CN). Nesse sentido, as áreas locais do serviço seriam reduzidas das atuais 4.200 (quatro mil e duzentas) áreas, aproximadamente, para apenas 67 (sessenta e sete) áreas, equivalentes às áreas de numeração.

Observa-se que o Serviço de Móvel Pessoal (o SMP) já é estruturado em Áreas de Registro, que equivalem justamente às áreas de numeração mencionadas acima. Assim, com esta alternativa as áreas locais da telefonia fixa seriam igualadas às áreas de prestação local da telefonia móvel.

Situação semelhante ocorre com o SCM no caso de comunicações telefônicas usando recursos de numeração UIT E.164, situação para a qual também se está propondo que a área local coincida com as 67 áreas de numeração (item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024, objeto do processo nº 53500.059638/2017-39).

Essa mudança altera a abrangência das modalidades local e de longa distância, do STFC. Haverá uma ampliação do escopo da modalidade local, que abarcará toda a área de numeração. Consequentemente, o escopo da modalidade LDN será reduzido, pois se restringirá às chamadas telefônicas realizadas entre as diferentes áreas de numeração.

Entretanto, destaca-se que, diferentemente dos estudos realizados pela Agência de 2019, aqui não persistem os riscos de desequilíbrio mapeados naquele momento: (i) trata-se de uma nova Concessão de STFC Local, a partir de 2026, que inicia-se com uma nova situação de equilíbrio econômico-financeiro; e (ii) não se está prevendo Concessão de STFC LDN para além de 2026 no item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024, referente à construção de um Edital de Licitação para nova Concessão do STFC a partir de 2026 (processo nº 53500.292359/2022-42).

Quanto às vantagens, tem-se que a alternativa permite a redução das obrigações de POI/PPI e dos custos operacionais associados. A redução da granularidade de áreas locais impacta na redução de pontos de interconexão, o que levará a uma reorganização das redes e, consequentemente, numa acomodação entre os custos de transporte e de trânsito. No limite, a ampliação da área local ao nível de CN reduziria a obrigação de POI/PPI das prestadoras do STFC de cerca de 4.200 pontos (considerando as áreas locais da última revisão de áreas aprovada) para 67 pontos (considerando as atuais áreas de numeração).

Além disso, este caminho possibilita o avanço na convergência e simplificação regulatória entre os diversos serviços de telecomunicações de interesse coletivo que realizam comunicações de voz por meio de recursos de numeração UIT E.164.

A alternativa permite avançar na convergência da regulamentação dos serviços de telecomunicações, a exemplo do escopo da área de prestação local, da portabilidade numérica, dentre outros aspectos. Além disso, a convergência entre as áreas dos STFC e do SMP (e futuramente do SCM) contribui para a simplificação de regras e de procedimentos que atualmente decorrem dessas diferenças. Por exemplo: as revisões periódicas das áreas locais deixam de ser necessárias; o planejamento e a administração dos recursos de numeração tendem a ser otimizados, com reflexos no uso mais eficiente desses recursos; entre outros aspetos. Esta convergência é também coerente com a tendência apontada no item 2 da Agenda Regulatória, sobre a simplificação dos serviços de telecomunicações, de que, no futuro, STFC e SCM convirjam como um único serviço multimídia e fixo de interesse coletivo. Obviamente o estabelecimento de regra idênticas para ambos os serviços facilitará tal convergência no futuro.

Ainda, permite uma maior transparência e clareza das regras editadas pela Anatel. A ampliação das áreas locais, igualando às áreas de numeração, facilitará a compreensão e a clareza das regras, não apenas pelos usuários dos serviços, mas também pelo setor regulado e pela sociedade em geral. Por exemplo, a mudança permite uniformizar o procedimento de marcação de chamadas entre os serviços de voz fixo e móvel, tornando o processo de efetivação das ligações mais simples e confortável para os usuários.

No que concerne às desvantagens, será necessária uma reconfiguração das redes das prestadoras em decorrência da readequação dos pontos de interconexão, o que implicará na acomodação dos custos de transporte e de trânsito. O impacto dessas mudanças vai depender do projeto de rede de cada prestadora, em face do seu modelo de negócio.

A mudança tende a ter maior impacto nas prestadoras de menor porte, que teriam que assumir o custo de transporte dentro da área de numeração. Tal situação é mitigada pela regra atualmente prevista no Regulamento Geral de Interconexão quanto à oferta de trânsito e transporte. Entretanto, as obrigações ali previstas, atualmente endereçadas às Concessionárias do STFC Local e LDN, devem ser impostas, quando da existência de uma nova Concessionária, a partir de 2026, para os grupos econômicos detentores de Poder de Mercado Significativo nos respectivos mercados.

No que diz respeito aos valores de interconexão, há risco de aumento na TU-RL, o que significaria uma desvantagem da presente alternativa, com consequente redução na TU-RIU. Todavia, estima-se que a magnitude desse impacto não seja muito significativa, uma vez que nestes serviços de voz o custo mais elevado está associado às plataformas de voz (mais de 80%, conforme consulta realizada junto à Axon Consultoria), cuja utilização não se vê afetada por a mudança nas áreas locais. De fato, a mudança afeta principalmente a infraestrutura de transmissão. Ademais, um eventual impacto no custo das chamadas (aos usuários) seria limitado pelo serviço móvel (SMP), devido aos atuais valores de remuneração de rede e a contínua proliferação de planos de chamadas ilimitados, que decorre da própria concorrência entre os dois serviços (o SMP é um substituto do STFC). Ademais, existem inúmeras outras possibilidades de comunicação, que são ofertadas por empresas de OTT.

Resumo da Análise das Alternativas 

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

A atual estrutura de áreas locais se mostrou adequada no período pós-desestatização do setor de telecomunicações, enquanto se avançava na ampliação das redes e na universalização do STFC. Todavia, dado o atual cenário de evolução das redes e dos serviços de telecomunicações, essa organização ficou obsoleta e totalmente ultrapassada.

Além de não se coadunar com o atual momento tecnológico e de evolução dos serviços, a atual estrutura das áreas locais impacta negativamente nos custos operacionais (das Prestadoras) e os custos fiscalizatórios (da Anatel). Há de se destacar, ainda, os empecilhos para uma convergência mais efetiva entre os serviços de telecomunicações de interesse coletivo, para a redução do estoque regulatório, bem como para uma maior transparência das regras de serviço para os usuários de telecomunicações.

Uma ampliação mais incisiva das áreas locais do STFC, convergindo com a Área de Registro do SMP, esteve prejudicada pelos atuais contratos de concessão, cujo prazo expira em 2025, haja vista que, na análise feita em 2019 pela Anatel os custos superaram em muito os benefícios naquela época e no contexto da proximidade do termo final das atuais Concessões do STFC Local e LDN. Considerando que o objeto do presente estudo é um novo contrato de concessão, para um novo ciclo a partir de 2026, não se vislumbra neste novo contexto mais tal impedimento.

Concluindo-se então pela possibilidade e pela necessidade de ampliação das áreas locais do STFC, tem-se que a Alternativa B supera a Alternativa C em relação aos respectivos custos frente a seus benefícios. A Alternativa C, além de desalinhar o STFC com o SMP e futuramente como SCM utilizado para comunicações telefônicas por meio de recursos de numeração UIT E.164, traz impactos maiores e mais relevantes no que concerne aos valores pelo uso de redes e, consequentemente, aos valores de público. Além disso, traz grande impacto no que concerne à necessidade de reconfiguração das redes para fins de interconexão, especialmente para as Prestadoras de Pequeno Porte (PPP).

Diante todo o exposto, conclui-se que a Alternativa B, que propõe a ampliação das áreas locais do STFC aos limites das áreas de numeração, que são delimitadas pelos Códigos Nacionais, se mostra mais adequada dentre as analisadas, para fazer frente à evolução tecnológica, aos novos desafios regulatórios, bem como às novas demandas da sociedade brasileira.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

Como as novas outorgas entrarão em vigor a partir de 2026, haverá uma nova relação de equilíbrio econômico-financeiro em que a nova definição das áreas locais será premissa. Assim, não se vislumbram riscos associados aos novos contratos de concessão a serem estabelecidos.

Considerando o panorama regulatório do STFC a partir de 1º de janeiro de 2026, a nova definição de área local (vinculada à área de numeração definida pelo CN) deverá ser prevista nos novos contratos de concessão a serem firmados com as novas concessionárias do serviço que vencerem o Edital de Licitação para o novo ciclo.

Deve-se avaliar a necessidade de adequação das condições assimétricas de provimento de trânsito e transporte previstas no RGI (arts. 39 ao 41), considerando as futuras concessionárias do serviço, a partir de 2026. Quanto às atuais prestadoras em regimente público, mesmo deixando de ser concessionárias a partir de 2026, continuarão sendo prestadoras com PMS nas suas áreas de prestação, até que os critérios do PGMC sejam revistos, em revisão quadrienal.

Pontos de Interconexão (POI, PPI): A redefinição das áreas locais do STFC levará à reorganização dos pontos de interconexão das redes das prestadoras, o que demandará uma revisão de contratos de serviços de trânsito e transporte realizados entre as diversas prestadoras do serviço. Ainda, a provável redução do número de POI/PPI poderá impactar as Prestadoras de Pequeno Porte (PPPs), uma vez que essas precisarão conectar com um POI/PPI que pode estar localizado em uma localidade onde essa empresa não preste o serviço. Como não há clareza sobre tais impactos, será necessário uma monitoração contínua da Agência para, se necessário, direcionar as medidas necessárias.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

Atualização da definição de área local do STFC em regulamentação especifica (atualmente, anexa à Resolução nº 755/2022). Devem ser mantidos os tratamentos locais atualmente existentes entre áreas de numeração distintas, para resguardar o direito adquirido pelos usuários que já usufruem dessas condições. 

 Entende-se que a regra que trata da obrigação de disponibilizar POI ou PPI na área local, estabelecida no Regulamento Geral de Interconexão - RGI (art. 10, § 3º), permanece aderente à alternativa escolhida, pois se refere genericamente ao termo Área Local de prestação do serviço.   

Como a alternativa sugerida será monitorada?

 A Superintendência de Competição (SCP) fará o acompanhamento de eventuais impactos e conflitos entre as prestadoras do serviço, com o objetivo de tratar adequadamente possíveis efeitos negativos à competição do setor, especialmente em relação às PPP.

Tal acompanhamento auxiliará no direcionamento de medidas regulatórias necessárias para combater os efeitos indesejados da mudança, bem como permitirá avaliar a necessidade de futura atualização das regras de interconexão e de competição. 

Subtema 2.2. <Promoção da competição e resolução de conflitos>

Seção 1 - Resumo da análise de impacto regulatório

Descrição introdutória do Tema

Serão objeto de estudo neste subtema regras relacionadas com a promoção da competição, incluindo obrigações de acesso às redes de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações, e critérios para se determinar o valor de remuneração pelo uso dessas redes. Essas regras foram impostas às concessionárias do STFC considerando sua qualidade de sucessoras das empresas do Sistema Telebrás, e, portanto, detentoras de extensa rede de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações.

Observe-se que não serão objeto do presente projeto as regras relacionadas à definição dos Grupos com Poder de Mercado Significativo (PMS) nos mercados de telecomunicações, e as medidas assimétricas impostas para evitar o abuso do poder de mercado, previstas no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e revisado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018.

Apesar de existirem regras no PGMC aplicadas às concessionárias do STFC, considerando que o PGMC está em processo de revisão, conforme item 12 da Agenda Regulatória 2023-2024 (objeto do processo nº 53500.055615/2020-51), entende-se que essas regras serão analisadas no bojo daquele projeto. 

Serão analisadas neste subtema as seguintes regras:

I. obrigatoriedade de manutenção de ao menos um Ponto de Interconexão (POI) ou Ponto de Presença para Interconexão (PPI) em cada área geográfica de mesmo Código Nacional (CN) de sua área de prestação capaz de trocar o tráfego telefônico por meio de tecnologias comutadas por pacotes - Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018;

II. obrigatoriedade de provimento de Trânsito Local e Transporte - Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018;

III. valores máximos a serem praticados por concessionárias do STFC nos contratos de Trânsito Local e Transporte - Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012.

IV. critérios para estabelecimento dos valores de remuneração pelo Uso de redes de Concessionárias do STFC - Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012. 

V. regra para fixação de valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC - Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos, aprovada pela Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

Essas regras foram instituídas com o objetivo de promover a competição, mitigando o problema de acesso às redes de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações, considerando que as atuais concessionárias do STFC detêm toda a rede legada do Sistema Telebrás.

Assim, foram impostas obrigações tanto de acesso e compartilhamento das redes, quanto para estabelecimento dos valores devidos pelo uso dessas redes, já que de nada adiantaria o acesso às redes se os preços cobrados constituíssem uma barreira à contratação desses insumos.

Os artigos que contêm as regras objeto de análise neste subtema são os seguintes:

Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693/2018

Art.11 As concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado e as detentoras de Poder de Mercado Significativo designadas pela regulamentação de competição devem manter pelo menos um POI ou PPI em cada área geográfica de mesmo Código Nacional – CN de sua área de prestação capaz de trocar o tráfego telefônico por meio de tecnologias comutadas por pacotes.

§ 1º O prazo para disponibilização dos Pontos previstos no caput é de 90 (noventa) dias, a contar da data de publicação deste Regulamento.

§ 2º As condições técnicas para Interconexão nos moldes do caput devem constar da Oferta Pública de Interconexão, conforme definido no art. 18. (Retificação publicada no DOU em 05/11/2018)

(...)

Art. 39 As concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado na modalidade Local e as detentoras de Poder de Mercado Significativo, a serem designadas em mercado específico pela regulamentação de competição, são obrigadas a tornar suas redes disponíveis para provimento de Trânsito Local quando solicitado por qualquer outra prestadora de Serviço de Telecomunicações de interesse coletivo.

Art. 40 As concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado na modalidade Longa Distância e as detentoras de Poder de Mercado Significativo a serem designadas em mercado específico pela regulamentação de competição são obrigadas a tornar suas redes disponíveis para provimento de Transporte quando solicitado por qualquer outra prestadora de Serviço de Telecomunicações de interesse coletivo.

Art. 41 As condições para provimento de Trânsito Local e Transporte deverão estar previstas na Oferta Pública de Interconexão das concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado nas modalidades Local e Longa Distância, respectivamente, e das detentoras de Poder de Mercado Significativo designadas pela regulamentação de competição.

Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC, aprovado pela Resolução nº 588/2012

Art. 4º A remuneração pelo uso da Rede Interurbana entre áreas locais situadas em uma mesma área de numeração é devida à Prestadora de STFC quando essa sua rede for utilizada e é calculada com base na Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 1 (TU-RIU1).

Parágrafo único. Nos contratos de transporte entre áreas locais situadas em uma mesma área de numeração, os valores máximos, por unidade de tempo, a serem praticados pelas concessionárias do STFC na modalidade Longa Distância e pelas detentoras de PMS designadas pela regulamentação de competição equivalem à TU-RIU1. (Incluído pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018)

Art. 5° A remuneração pelo uso da Rede Interurbana entre áreas locais situadas em áreas de numeração distintas é devida à Prestadora de STFC quando essa sua rede for utilizada e é calculada com base na Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 2 (TU-RIU2).

Parágrafo único. Nos contratos de transporte entre áreas locais situadas em áreas de numeração distintas, os valores máximos, por unidade de tempo, a serem praticados pelas concessionárias do STFC na modalidade Longa Distância e pelas detentoras de PMS designadas pela regulamentação de competição equivalem à TU-RIU2. (Incluído pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018)

Art. 6º A remuneração pelo uso da Comutação é devida à Prestadora de STFC quando sua comutação for utilizada, por outra Prestadora de Serviço de Telecomunicações, na realização de uma chamada ou sua rede local for utilizada para encaminhamento de chamadas entre outras prestadoras que não possuam meios próprios para provimento de interconexão e é calculada com base na Tarifa de Uso de Comutação (TU-COM).

Parágrafo único. Nos contratos de trânsito local, os valores máximos, por unidade de tempo, a serem praticados pelas concessionárias do STFC na modalidade Local e pelas detentoras de PMS designadas pela regulamentação de competição equivalem à TU-COM. (Incluído pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018)

(...)

Art. 10. Os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC e de Prestadora de STFC pertencente a grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede fixa são fixados pela Anatel.

§ 1º Os valores máximos referidos no caput devem ser iguais para todas as Prestadoras de STFC pertencentes a um mesmo grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede fixa em determinada região do PGO do STFC.

§ 2º No caso de Grupo que inclua Concessionárias de STFC atuantes em mais de um dentre os setores 3 da Região I, 22 e 25 da Região II e 33 da Região III, os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede devem ser os mesmos para esses setores.

(...)

Art. 14. As Concessionárias e os grupos detentores de PMS na oferta de interconexão em rede fixa devem apresentar anualmente, a partir de data estabelecida em regulamentação específica o DSAC e o cálculo da TU-RL, TU-RIU1, TU-RIU2 e TU-COM segundo o modelo LRIC.

Art. 15. Os seguintes critérios são utilizados para apuração dos valores de remuneração pelo uso de rede das Prestadoras de STFC:

(...)

IV - Nas situações em que é devida a remuneração pelo uso da Rede Local, a apuração dos valores é realizada com base no valor da TU-RL e nos demais critérios de tarifação aplicáveis ao Plano Básico de Serviço da Concessionária do STFC na modalidade Local do respectivo setor do PGO, respeitadas as disposições da regulamentação e dos contratos de concessão, quando não conflitarem com este regulamento;

(...)

VI - Nas situações em que é devida a remuneração pelo uso da Rede Interurbana a apuração dos valores é realizada com base nos valores das TU-RIU1 e TU-RIU2, e nos demais critérios de tarifação aplicáveis ao Plano Básico de Serviço da Concessionária do STFC na modalidade Longa Distância Nacional, respeitadas as disposições da regulamentação e dos contratos de concessão, quando não conflitarem com este regulamento;

VII - Nas situações em que é devida a remuneração pelo uso de rede, em chamadas originadas em TUP, a apuração dos valores é realizada com base na duração real da chamada.

Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos, aprovada pela Resolução nº 639/2014

Art. 15. Os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC e de Prestadora de STFC pertencente a Grupo detentor de Poder de Mercado Significativo no mercado de interconexão em rede fixa, apurados com base em modelos de custos, serão definidos em Ato do Conselho Diretor, para cada Região do Plano Geral de Outorgas (PGO).

§ 1º O Ato estabelecerá as tarifas aplicáveis a partir de 25 de fevereiro de 2016.

§ 2º Até que estejam em vigor os valores apurados em Modelo de Custos, os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC e de Prestadora de STFC pertencente a Grupo detentor de Poder de Mercado Significativo no mercado de interconexão em rede fixa serão aqueles em vigor na data de publicação desta Resolução.

§ 3º Para a edição de Atos subsequentes ao que trata o § 1º serão recalculados os modelos de custo, considerando o disposto no art. 3º desta Norma.

§ 4º O processo de recálculo dos valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC e de Prestadora de STFC pertencente a Grupo detentor de Poder de Mercado Significativo no mercado de interconexão em rede fixa com base em modelos de custos ocorrerá em até 3 (três) anos, contados da publicação do ato de que trata o caput.

§ 5º O valor da TU-COM deve ser igual à metade do valor da TU-RL.

Como se observa dos dispositivos acima transcritos, as regras têm como destinatários as concessionárias do STFC e as prestadoras de STFC pertencentes a Grupo detentor de Poder de Mercado Significativo no correspondente mercado relevante.  

As obrigações relacionadas ao uso e ao valor a ser pago pelo uso da rede local são direcionadas para as concessionárias do STFC na modalidade Local, e aquelas que envolvem o uso e o valor a ser pago pelo uso das redes de longa distância têm como destinatárias as concessionárias do STFC na modalidade Longa Distância.

É preciso analisar se essas regras se aplicariam igualmente às novas Concessionárias vencedoras do Edital de Licitação cuja proposta consta do processo nº 53500.292359/2022-42.

Qual  o contexto do problema?

O contexto a ser considerado é o da promoção do acesso às redes de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações, considerando o cenário a partir de 1º de janeiro de 2026, quando serão concessionárias do STFC as vencedoras do Edital de Licitação cuja proposta consta do processo nº 53500.292359/2022-42.

Como se observou naquele processo, com o termo final dos contratos de concessão atualmente em vigor, em 31 de dezembro de 2025, haverá reversão da posse dos bens utilizados exclusivamente para a exploração do STFC em favor da União ou das empresas que sucederem as atuais concessionárias (Acórdão nº 122, de 2021, SEI nº 6750298). O Regulamento de Continuidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral (STFC) em Regime Público, aprovado pela Resolução nº 744, de 2021, previu os procedimentos operacionais para reversão da posse, a serem detalhados em Manual Operacional.

Assim, as concessionárias do STFC com outorgas em vigor a partir de 1º de janeiro de 2026 prestarão o serviço fazendo uso da rede de suporte cuja posse for a ela revertida, por meio de um contrato de cessão de uso dessa infraestrutura. Diferentemente das atuais concessionárias do STFC, aquelas que prestarão o serviço em regime público a partir de 1º de janeiro de 2026 não serão necessariamente detentoras da rede de suporte. 

Observa-se, ainda, que as minutas de Plano Geral de Outorgas (PGO) e de Edital de Licitação constantes do processo nº 53500.292359/2022-42 preveem a prestação do STFC no regime público somente na modalidade Local, de modo que as modalidades Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI) do STFC serão prestadas apenas em regime privado.

Qual  o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado está relacionado com a adequação das regras que garantem o acesso às redes de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações às condições de prestação do STFC em regime público a partir de 1º de janeiro de 2026.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar os serviços de telecomunicações prestados no regime público e no regime privado, assim como sobre a operação das redes, de acordo com o art. 19, IV, X, e XIV, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

(...)

X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado;

(...) 

XIV - expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais;

O art. 155 da LGT destaca a possibilidade de a Anatel fixar os casos e as condições nas quais as prestadoras de serviços de telecomunicações deverão disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, com o objetivo de desenvolver a competição:

Art. 155. Para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão, nos casos e condições fixados pela Agência, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Assim, a Anatel tem competência para atuar sobre as regras para disponibilização das redes de suporte aos serviços de telecomunicações a outras prestadoras.

Quais os objetivos da ação?

O objetivo é assegurar o direito de acesso às redes de suporte aos serviços de telecomunicações, para promover a competição, considerando o cenário do termo final dos atuais contratos de concessão, em 31 de dezembro de 2025, e a entrada de novas Concessionárias, conforme proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-4, para prestar o STFC em regime público somente na modalidade Local.

Se, por um lado, é importante garantir que o acesso às redes de suporte aos serviços de telecomunicações não constitua barreira à entrada no mercado, também é necessário que as obrigações de compartilhamento sejam impostas a quem, de fato, detém as redes, e poderia abusar dessa condição, evitando o ingresso de concorrentes.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

Considerando que a proposta de PGO e de Edital de licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-4 preveem a prestação do STFC em regime público apenas na modalidade Local, a regulamentação deve ser adequada, para não prever obrigações para concessionárias do STFC nas modalidades LDN e LDI a partir de 1º de janeiro de 2026. 

Não há outra alternativa a ser avaliada neste caso, já que não pode prevalecer na regulamentação obrigação cujo destinatário não existe no mundo jurídico. Se o STFC nas modalidades LDN e LDI será prestado apenas em regime privado, não existirão a partir de 1º de janeiro de 2026 Concessionárias nestas modalidades do STFC.

Adicionalmente, a despeito de haver prestação do STFC na modalidade Local a partir de 1º de janeiro de 2026, observa-se que as concessionárias vencedoras do Edital de Licitação cuja proposta consta do processo nº 53500.292359/2022 poderão não ser detentores da rede de suporte à prestação desse serviço. 

Com o termo final dos contratos de concessão atualmente em vigor, em 31 de dezembro de 2025, haverá reversão da posse dos bens utilizados exclusivamente para a exploração do STFC em favor da União ou das empresas que sucederem as atuais concessionárias 

Assim, as concessionárias do STFC com outorgas em vigor a partir de 1º de janeiro de 2026 prestarão o serviço fazendo uso da rede de suporte cuja posse for a ela revertida, por meio de um contrato de cessão de uso dessa infraestrutura. 

Portanto, não se deve imputar às concessionárias do STFC com outorgas em vigor a partir de 1º de janeiro de 2026 as obrigações de acesso às redes previstas no Regulamento Geral de Interconexão (RGI), e os critérios para definição dos valores pelo uso da rede, conforme Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC (RRUR-STFC), e na Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos.

Como já previsto nos dispositivos acima transcritos, essas obrigações devem ser imputadas às detentoras de Poder de Mercado Significativo nos mercados de atacado correlacionados, conforme critérios do PGMC.

Não havendo outra alternativa a ser analisada, faz-se desnecessária a Seção 2, referente à análise das alternativas, haja vista que somente há uma alternativa possível.

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Não aplicável.

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

Analisando-se as regras relacionadas com a promoção da competição, em especial as obrigações de acesso às redes de suporte à prestação dos serviços de telecomunicações, e critérios para se determinar o valor de remuneração pelo uso dessas redes, concluiu-se pela necessidade de adequá-las ao cenário da prestação do STFC em regime público a partir de 1º de janeiro de 2026.

Considerando as propostas de Plano Geral de Outorgas - PGO e de Edital de Licitação constantes do processo nº 53500.292359/2022, propõe-se revisar as regras para excluir de seus destinatários as concessionárias do STFC na modalidade Longa Distância, já que esta será prestada apenas em regime privado, bem como as concessionárias do STFC na modalidade Local, pois estas poderão não ser detentoras das redes de suporte aos serviços, mas sim meras cessionárias desta infraestrutura. 

Continuarão a serem destinatários destas obrigações as detentoras de PMS nos correspondentes mercados de atacado, conforme já previsto nos dispositivos analisados do RGI, RRUR-STFC e da Norma do Modelo de Custos.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

Considerando-se que a alternativa sugerida revoga as obrigações de acesso às redes das concessionárias do STFC, mantendo como destinatárias das obrigações as detentoras de PMS nos respectivos mercados de atacado, vislumbra-se como risco a possibilidade de não se identificarem prestadoras com PMS em determinadas áreas e, portanto, não existir uma prestadora com as obrigações acima transcritas.

Por outro lado, a eventual inexistência de detentoras de PMS pode indicar uma maturidade do mercado, de modo que não seria necessário imputar a uma prestadora as obrigações de acesso às redes de que se trata neste subtema.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será operacionalizada com a alteração dos seguintes dispositivos:

art. 11, e os arts. 39, 40 e 41 do Regulamento Geral de Interconexão (RGI), aprovado pela Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018;

parágrafo único do art. 4º, o parágrafo único do art. 5º, o parágrafo único do art. 6º, e os arts. 10, 14 e 15 do Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do STFC, aprovado pela Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012; e

art. 15 da Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos, aprovada pela Resolução nº 639, de 1º de julho de 2014.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento da alternativa deve considerar as informações sobre as relações de atacado entre as prestadoras de serviços de telecomunicações, em especial quanto aos pedidos para estabelecimento dos contratos de trânsito local e transporte, e eventuais problemas relatados para acesso às redes das detentoras de PMS.

TEMA 3 <Recursos à prestação>

Subtema 3.1. Outorga de serviços e licenciamento de estações

Seção 1 - Resumo da análise de impacto regulatório

Descrição introdutória do Tema

Neste subtema será debatido o modelo de Contrato de Concessão para a prestação do STFC na modalidade Local. Os contratos de concessão formalizam a outorga do STFC em regime público, e delineiam os direitos e deveres impostos às concessionárias do STFC.

A LGT prevê as cláusulas que deverão estar contidas no contrato de concessão, dentre as quais estão o objeto, a área e o prazo da concessão, as condições de prestação do serviço, os deveres relativos à universalização e à continuidade do serviço. A enumeração das cláusulas essenciais do contrato de concessão consta do art. 93 da LGT, abaixo transcrito:

Art. 93. O contrato de concessão indicará:

I - objeto, área e prazo da concessão;

II - modo, forma e condições da prestação do serviço;

III - regras, critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da implantação, expansão, alteração e modernização do serviço, bem como de sua qualidade;

IV - deveres relativos à universalização e à continuidade do serviço;

V - o valor devido pela outorga, a forma e as condições de pagamento;

VI - as condições de prorrogação, incluindo os critérios para fixação do valor;

VII - as tarifas a serem cobradas dos usuários e os critérios para seu reajuste e revisão;

VIII - as possíveis receitas alternativas, complementares ou acessórias, bem como as provenientes de projetos associados;

IX - os direitos, as garantias e as obrigações dos usuários, da Agência e da concessionária;

X - a forma da prestação de contas e da fiscalização;

XI - os bens reversíveis, se houver;

XII - as condições gerais para interconexão;

XIII - a obrigação de manter, durante a execução do contrato, todas as condições de habilitação exigidas na licitação;

XIV - as sanções;

XV - o foro e o modo para solução extrajudicial das divergências contratuais.

Parágrafo único. O contrato será publicado resumidamente no Diário Oficial da União, como condição de sua eficácia.

Uma vez que a LGT prevê que a concessão será outorgada mediante processo de licitação (art. 88), o contrato de concessão deve estar em consonância com os termos do Edital de Licitação que é objeto do item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 (processo nº 53500.292359/2022-42).

Qual  o contexto do problema?

Os contratos de concessão para explorar o STFC firmados em 1998 tiveram sua vigência prorrogada em 2005, por 20 (vinte) anos, quando as concessionárias assinaram os contratos cujo modelo foi aprovado por meio da Resolução nº 341, de 20 de junho de 2003.

Quando da prorrogação da vigência da concessão, em 2005, os contratos previram a revisão de seus termos a cada 5 (cinco) anos, para "estabelecer novos condicionamentos, novas metas para universalização e para qualidade, tendo em vista as condições vigentes à época" (Cláusula 3.2. dos contratos de concessão firmados em 2005).

As revisões quinquenais dos contratos de concessão, para estabelecimento de novas metas de universalização, foram aprovadas nos termos da Resolução nº 552, de 10 de dezembro de 2010, Resolução nº 678, de 6 de junho de 2017, e Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020, esta última atualmente em vigor.

Considerando a premissa de que as regras resultantes desse projeto serão aplicadas às concessionárias do STFC vencedoras do procedimento de licitação cuja proposta consta do processo nº 53500.292359/2022, é preciso revisar o modelo de contrato de concessão do STFC para adequá-lo às condições estabelecidas na proposta de Edital de Licitação.

Além da adequação aos termos do Edital de Licitação em elaboração, cabe analisar outros aspectos do modelo de contrato de concessão do STFC, já que, ao longo da vigência dos atuais contratos de concessão, não houve ampla revisão de seus termos, considerando que o objetivo das revisões quinquenais era estabelecer novas metas para universalização e qualidade do serviço.

O modelo de contrato de concessão aprovado pela Resolução nº 737/2020 conta com 33 (trinta e três) capítulos:

Cada capítulo é dividido em cláusulas, que podem se dividir em parágrafos e incisos. Também constam como anexos do modelo de contrato de concessão a Qualificação dos Bens Reversíveis, o Plano Geral de Metas de Universalização, e o Plano Básico do Serviço Local.

Como se observa, o modelo de contrato de concessão não prevê apenas as cláusulas essenciais listadas no art. 93 da LGT. Ao contrário, o modelo de contrato de concessão dispõe, inclusive, sobre matérias já previstas na regulamentação, como as regras sobre numeração, interconexão, qualidade, transferência de outorga, e direitos dos usuários. 

A previsão de regras no contrato de concessão que também são objeto da regulamentação da Anatel tem como consequência que, à medida que a regulamentação é alterada, as cláusulas do contrato passam a não corresponder com as disposições regulamentares sobre o assunto.

Isso porque as alterações da regulamentação acontecem sempre que se identifica a necessidade de rever seus termos, conforme Agenda Regulatória da Anatel, enquanto as cláusulas contrato de concessão podem ser alteradas, de forma ordinária, apenas quando de suas revisões quinquenais.

Apesar de, quando da realização das revisões quinquenais dos contratos de concessão em vigor a Anatel promover a adaptação de cláusulas considerando as alterações da regulamentação que tenha ocorrido no período, deve se questionar se a necessidade de replicar no contrato de concessão regras que estão na regulamentação.

Durante a Tomada de Subsídios nº 1/2023 foram apresentadas contribuições para se revogar ou revisar cláusulas do modelo de contrato de concessão, considerando que o problema que havia fundamentado a regra não subsistiria, ou que a regra não apresentaria a solução mais eficaz ou o menor custo regulatório ao administrado.

Nesse sentido, foi proposta, na referida Tomada de Subsídios, a revogação ou revisão das seguintes regras, do modelo de contrato de concessão na modalidade Local aprovado pela Resolução nº 737/2020: 

obrigatoriedade de submeter à aprovação prévia da Anatel os acordos operacionais que pretenda firmar com prestadoras estrangeiras (Cláusula 15.1., XI);

obrigação de envio de relatórios trimestrais a partir do 18º (décimo oitavo) ano de vigência do contrato de concessão (Cláusula 20.2.);

obrigação relacionada ao pagamento de ônus correspondente a 2% (dois por cento) da sua receita, a cada dois anos (Cláusula 3.3.);

utilização de fator de produtividade "X" (Cláusula 12.1.). 

Qual  o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é a adequação do modelo de contrato de concessão do STFC à proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022, bem como à regulamentação editada pela Anatel, para garantir a prestação do STFC em regime público de forma adequada a partir de 2026.

Considerando-se a classificação da natureza dos problemas regulatórios proposta pelas Diretrizes Gerais e Guia Orientativo para elaboração de Análise de Impacto Regulatório (AIR), aprovadas em 2018 pela Casa Civil da Presidência da República, o problema em questão decorre da necessidade de atuação regulatória para contribuir com a consecução de objetivos de políticas públicas.

Ao prever que a União garantiria a existência, universalização e continuidade dos serviços de telecomunicações prestados em regime público, e determinar, por meio do Plano Geral de Outorgas - PGO, que o STFC seria esse serviço, definiu-se como objetivo a garantia de acesso da população brasileira ao serviço de telefonia fixa.

Assim, se mantida previsão no PGO de que o STFC é o serviço prestado em regime público, e com o término do prazo de vigência dos atuais contratos de concessão, é necessária a atuação do regulador para garantir que a outorga do STFC seja formalizada por meio de contrato que contemple os direitos e deveres das concessionárias, dos usuários do STFC, e da Anatel, atendendo à política pública de promover o acesso aos serviços de telecomunicações.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

A Anatel tem competência para regulamentar os serviços de telecomunicações prestados no regime público, editar atos de outorga e extinção de direito de exploração do serviço no regime público, e celebrar e gerenciar contratos de concessão, de acordo com o art. 19, incisos IV a VI, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, Lei Geral de Telecomunicações (LGT):

Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:

(...)

IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;

V - editar atos de outorga e extinção de direito de exploração do serviço no regime público;

VI - celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e realizando intervenções;

O art. 89 da LGT ainda prevê que cabe à Anatel disciplinar a licitação para outorga de concessão.

Assim, a Anatel tem competência para aprovar a minuta de contrato de concessão para explorar o STFC, que será assinado como resultado do processo licitatório.

Quais os objetivos da ação?

A ação tem por objetivo elaborar modelo de contrato de concessão que esteja de acordo com as exigências legais, em especial o art. 93 da LGT, que esteja em consonância com a proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022, e com a regulamentação da Anatel.

Quais os grupos afetados?

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

Considerando que a outorga de concessão do STFC deve ser realizada mediante procedimento licitatório (art. 88 da LGT), e o contrato de concessão formaliza a outorga conferida, não se pode considerar uma alternativa de ação que desconsidere a proposta de Edital de Licitação, instrumento que delimita o objeto da licitação, as obrigações que serão assumidas pelo(s) vencedor(es) da licitação, e as possíveis fontes de receitas da prestadora (Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência - Regulamento de Licitação, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998, art. 14, incisos I, V, e XI).

Assim, o modelo de contrato de concessão do STFC na modalidade Local aprovado pela Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020, deve ser revisado, para se adequar à proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42.

O modelo de contrato não pode deixar de dispor sobre as cláusulas essenciais listadas no art. 93 da LGT, bem como deve prever as obrigações impostas exclusivamente às concessionárias que não estejam previstas na regulamentação da Anatel, e sim somente no modelo de contrato de concessão.

Por outro lado, frente às boas práticas regulatórias que se impõem, também não se mostra um caminho possível e necessário replicar no contrato de concessão as regras que porventura estejam dispostas na regulamentação. Se, por um lado, isso tornaria o referido contrato significativamente grande, por outro gerar-se-ia um grande risco de desatualização e inconsistência. Além disso, replicar a regulamentação no contrato de concessão desalinha-se à diretriz de consolidação das normas inferiores a Decreto, prevista no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019

Não havendo outra alternativa a ser analisada, faz-se desnecessária a Seção 2, referente à análise das alternativas, haja vista que somente há uma alternativa possível.

SEÇÃO 2 - ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS 

Não aplicável.

SEÇÃO 3 - CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Qual a conclusão da análise realizada?

O modelo de contrato de concessão do STFC na modalidade Local aprovado pela Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020, deve ser revisado, para se adequar à proposta de Edital de Licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022-42.

A proposta de Edital de Licitação em andamento prevê a outorga do STFC em regime público somente na modalidade Local, de modo que não serão elaborados modelos de contratos de concessão nas modalidades Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI).

Os termos do contrato do STFC na modalidade Local deverão ser alterados para contemplar a área de prestação, o prazo de vigência da outorga, a forma de remuneração das concessionárias, os compromissos previstos no Edital de Licitação.

Em atenção à diretriz de consolidação das normas inferiores a Decreto, prevista no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, bem como às boas práticas regulatórias que se impõem, entende-se que o modelo de contrato de concessão não deve repetir regras já previstas na regulamentação, tais como, por exemplo, aquelas que detalham os deveres relativos à interconexão de redes, ou qualidade.

Quais foram os riscos identificados para a alternativa sugerida?

Observa-se como risco o eventual descumprimento das metas do projeto, considerando a necessidade de aprovação do modelo de contrato de concessão em momento anterior à publicação do Edital de Licitação objeto do item 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 (processo nº 53500.292359/2022), já que o contrato é um dos anexos do Edital.

Para mitigar esse risco, a equipe de projeto e as Superintendências nela representadas estão comprometidas com o cumprimento das metas previstas na Agenda Regulatória 2023-2024 para o presente projeto, com a elaboração do presente Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e proposta regulamentar até o 1º semestre de 2023.

Cumpridas as metas previstas para os itens 1 e 4 da Agenda Regulatória 2023-2024, tal risco não se concretizará.

Como será operacionalizada a alternativa sugerida?

A alternativa será operacionalizada com a revogação da Resolução nº 737, de 27 de novembro de 2020, e a aprovação de novo modelo de contrato de concessão do STFC, por meio de Resolução do Conselho Diretor da Anatel, a ser adotada para formalizar as outorgas resultado do procedimento de licitação objeto do processo nº 53500.292359/2022.

Como a alternativa sugerida será monitorada?

O monitoramento da alternativa se dará ao longo da vigência dos contratos de concessão, considerando o acompanhamento das obrigações impostas às novas concessionárias a partir de 2026.

---

Documento assinado eletronicamente por José Borges da Silva Neto, Superintendente de Competição, em 15/06/2023, às 19:01, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Humberto Olavio Fiorio Calza, Coordenador de Processo, em 15/06/2023, às 19:12, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 15/06/2023, às 19:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Eduardo Marques da Costa Jacomassi, Gerente de Universalização e Ampliação do Acesso, em 16/06/2023, às 08:55, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Priscila Costa Pithon Barreto, Coordenador de Processo, em 16/06/2023, às 09:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Hildebrando Rodrigues Macedo, Especialista em Regulação, em 16/06/2023, às 09:38, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Vinicius Oliveira Caram Guimarães, Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação, em 16/06/2023, às 10:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Cristiana Camarate Silveira Martins Leão Quinalia, Superintendente de Relações com Consumidores, em 16/06/2023, às 13:49, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Daniel de Andrade Araujo, Assessor(a), em 16/06/2023, às 13:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Alda Márcia Penido de Oliveira Rodrigues, Especialista em Regulação, em 16/06/2023, às 14:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Gustavo Santana Borges, Superintendente de Controle de Obrigações, em 16/06/2023, às 16:54, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 16/06/2023, às 17:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por João Alexandre Moncaio Zanon, Assessor(a), em 16/06/2023, às 17:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Joselito Antonio Gomes dos Santos, Especialista em Regulação, em 16/06/2023, às 18:02, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

A autenticidade deste documento pode ser conferida em http://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 9904387 e o código CRC BBC54812.

---

Referência: Caso responda este Relatório de Análise de Impacto Regulatório, indicar expressamente o Processo nº 53500.335711/2022-41

SEI nº 9904387