SAUS, Quadra 6, Bloco E, 6º Andar, Ala Norte - Bairro Asa Sul, Brasília/DF, CEP 70070-940
Telefone: (61) 2312-2152 - https://www.gov.br/anatel
  

Relatório de Avaliação de Resultado Regulatório

Processo nº 53500.005833/2025-59

Nota Importante 01: Esse Relatório de Análise de Resultado Regulatório é um instrumento de análise técnica, cujas informações e conclusões são fundamentadas nas análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema.

Avaliação de Resultado Regulatório sobre aspectos do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações

Sumário executivo

O presente Relatório de Avaliação de Resultado Regulatório tem por objetivo a avaliação de aspectos do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 683, de 5 de outubro de 2017, em especial as alterações promovidas por meio da iniciativa regulamentar constante no Processo SEI nº 53500.008486/2010-30.

O supracitado processo culminou na aprovação da Resolução nº 683/2017, que aprovou o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, e revogou a Resolução nº 274, de 5 de setembro de 2001, que até então disciplinava o compartilhamento de infraestrutura. A revisão realizada teve como principal objetivo a atualização da regulamentação frente às novas diretrizes legais estabelecidas pela Lei nº 11.934/2009 (que trata da exposição à radiação não ionizante) e Lei nº 13.116/2015 (Lei Geral das Antenas) e a compatibilização com o novo cenário regulatório da Anatel, em especial o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), uma regulação cuja abordagem busca nivelar o piso competitivo, atuando essencialmente no mercado de atacado, no qual se inserem as infraestruturas de suporte.

O normativo aprovado pela Resolução nº 683/2017 regulamentou duas obrigações legais relativas ao compartilhamento de infraestrutura: (i) a obrigação de compartilhamento de infraestrutura de suporte, inicialmente prevista no art. 73 da Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT) e posteriormente ampliada pela Lei Geral das Antenas; e (ii) a obrigação de compartilhar torres em que o afastamento entre elas fosse inferior a 500 (quinhentos) metros, estabelecida pela Lei nº 11.934/2009.

No presente relatório, não é objetivo avaliar o resultado regulatório relativo à regra estabelecida pela Lei nº 11.934/2009, cuja obrigação regulamentar vigorou por curto período, dada sua revogação pela Lei nº 14.173, de 15 de junho de 2021. Tal regramento legal fundava-se prioritariamente na busca pela proteção da sociedade contra a exposição a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Sobre isso, cabe destacar que a Anatel, ao longo dos anos, tem atuado junto ao poder legislativo nas diferentes esferas, a fim de conscientizar os parlamentares de que o a exposição humana à radiação não ionizante é tema regulamentado pela Anatel, e que se baliza em parâmetros objetivos de medição, e que não há como afirmar que o mero compartilhamento de torres pode reduzir essa exposição. Em alguns casos, tal compartilhamento poderia, teoricamente, até aumentar tal exposição (em uma situação com menor densidade de Estações Rádio Base - ERBs, pode ser necessário o aumento da potência tanto da ERB, quanto do dispositivo móvel que o cidadão utiliza).

Tomando isso como premissa, foi apenas analisada, neste ARR, a dinâmica de compartilhamento de infraestrutura de suporte, frente à introdução do normativo aprovado pela Resolução nº 683/2017.

Os atores afetados pela regulação em análise são as Detentoras de infraestrutura de suporte (pessoas físicas ou jurídicas), as Prestadoras de serviços de telecomunicações, especialmente aquelas que demandam acesso à infraestrutura excedente e, do ponto de vista de detentoras da infraestrutura, aquelas prestadoras que não fazem parte de Grupo Econômico que detém Poder de Mercado Significativo (PMS), em Mercado Relevante de infraestrutura de suporte, tendo em vista que o compartilhamento realizado pelas detentoras com PMS é regulamentado pelo PGMC.

A avaliação utilizou os enfoques de Avaliação de Processo e Avaliação de Resultados e Impactos. Quanto à Avaliação de Processo, objetivou-se a verificação da aderência do texto final do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 às alterações previstas na AIR, e a adequação do Regulamento frente ao novo marco legal (Lei nº 13.116/2015), ao Regimento Interno da Anatel e ao PGMC. Ainda, neste tópico avaliou-se como o comando normativo foi implementado, com foco nos meios e processos empregados. e como eles contribuíram para o sucesso ou fracasso na obtenção dos objetivos esperados.

Sob a perspectiva da Avaliação de Resultados e Impactos, analisaram-se os dados fornecidos pela CPRP/SCP sobre contratos de compartilhamento, bilhetes no SOIA e ofertas cadastradas, com o objetivo de avaliar a dinâmica de compartilhamento de capacidade excedente após 2017, e a avaliação do uso do SOIA como ferramenta de disponibilização de informações e negociação.

Dentre os principais resultados obtidos, tem se que a Resolução nº 683/2017 cumpriu o objetivo de atualizar o Regulamento conforme o novo marco legal e regulatório. Os ajustes necessários para adequar a norma ao Regimento Interno da Anatel e ao PGMC foram devidamente incorporados.

Há contratos de compartilhamento entre prestadoras registrados após 2017. Contudo, não foi possível avaliar a evolução do compartilhamento de forma conclusiva, devido à ausência de: base histórica estruturada antes de 2017; dados sobre o tipo de infraestrutura em cada contrato; separação clara entre contratos decorrentes do PGMC e da Resolução nº 683/2017.

O SOIA possui cerca de 6.000 bilhetes, majoritariamente relacionados a torres, cujas detentoras são prestadoras de serviços telecomunicações, majoritariamente de grandes grupos do Serviço Móvel Pessoal (SMP). Apenas uma detentora registrou oferta de dutos. Concluiu-se que o SOIA é utilizado pelas prestadoras de telecomunicações para negociação da infraestrutura passível de compartilhamento, enquanto detentoras de infraestrutura passiva que não possuem outorga de serviço de telecomunicações não utilizam o sistema.

Não foi possível identificar o universo de detentoras que deveriam prestar informações no SOIA, e os dados disponíveis se referem apenas a negociações efetivas, e não à simples disponibilização de informações, impossibilitando mensurar o nível de cumprimento da obrigatoriedade de disponibilização das informações para compartilhamento.

A falta de dados estruturados impede conclusões definitivas sobre a efetividade do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 no aumento do compartilhamento de infraestrutura por detentoras sem PMS. Além disso, não foram registradas demandas de resolução de conflitos relacionadas ao Regulamento, o que, embora impeça avaliar sua eficácia nesse aspecto, pode indicar segurança jurídica e aceitação das regras pelo mercado.

De forma geral, a Resolução nº 683/2017 cumpre o papel de alinhar a regulamentação às determinações legais e oferecer uma base normativa para o compartilhamento de infraestrutura, ainda que sua efetividade direta seja de difícil mensuração devido à atuação de outras regulamentações que também regem o tema. Assim, apesar da limitação de dados e da impossibilidade de mensurar plenamente os resultados regulatórios, recomenda-se a manutenção da norma para assegurar respaldo legal aos casos não cobertos pelo PGMC ou pelas regras de postes. Eventualmente, e conforme demandas da sociedade, poderá ser considerada uma revisão do Regulamento para aprimorar os mecanismos de disponibilização de informações pelas detentoras.

Justificativa e finalidade pretendida

A Análise de Resultado Regulatório consta do item “ARR-1” da Agenda Regulatória 2025-2026, aprovada pela Resolução Interna nº 399, de 30 de dezembro de 2024 (SEI nº 13095990), cuja meta para elaboração do Relatório é o segundo semestre de 2025:

A inclusão do projeto na Agenda Regulatória 2025-2026 fundamentou-se em estudo (SEI nº 11666432) realizado pela Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR), que analisou as Resoluções da Anatel em vigor, e o atendimento aos critérios de priorização estabelecidos no § 3º do art. 13 do Decreto nº 10.411/2020 (que regulamenta a Análise de Impacto Regulatório – AIR e outras questões do processo normativo, como a ARR) para escolha dos atos normativos que devem ser objeto de Avaliação de Resultado Regulatório (Informe nº 18/2024/PRRE/SPR, SEI nº 11533862).

O art. 13 do Decreto nº 10.411/2020 dispõe sobre a obrigatoriedade de órgãos e entidades da Administração direta e indireta de integração da Avaliação de Resultado Regulatório à atividade de elaboração normativa, e o § 3º estabelece quais critérios devem ser observados para a definição dos atos normativos que integrarão a agenda de ARR, conforme abaixo transcrito:

Art. 13. Os órgãos e as entidades implementarão estratégias para integrar a ARR à atividade de elaboração normativa com vistas a, de forma isolada ou em conjunto, proceder à verificação dos efeitos obtidos pelos atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados.

§ 1º A ARR poderá ter caráter temático e ser realizada apenas quanto a partes específicas de um ou mais atos normativos.

§ 2º Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com competência para edição de atos normativos sujeitos à elaboração de AIR nos termos de que trata este Decreto, instituirão agenda de ARR e nela incluirão, no mínimo, um ato normativo de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados de seu estoque regulatório.

§ 3º A escolha dos atos normativos que integrarão a agenda de ARR a que se refere o § 2º observará, preferencialmente, um ou mais dos seguintes critérios:

I - ampla repercussão na economia ou no País;

II - existência de problemas decorrentes da aplicação do referido ato normativo;

III - impacto significativo em organizações ou grupos específicos;

IV - tratamento de matéria relevante para a agenda estratégica do órgão; ou

V - vigência há, no mínimo, cinco anos. (grifos nossos)

No que tange ao Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, ele atendeu a quase todos os critérios do art. 13, § 3º, do Decreto nº 10.411/2020, não tendo sido identificada a aderência apenas ao inciso II.

A proposta de inclusão do projeto de ARR do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 foi acatada pelo Conselho Diretor, nos termos da Análise nº 92/2024/VA (SEI nº 12142298), não tendo havido alterações após a Consulta Pública da Agenda.

Pelo exposto, pretende-se avaliar a efetividade do Regulamento em tela, em especial dos comandos regulatórios relativos ao compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte aos serviços de telecomunicações, uma vez que a obrigação de compartilhamento de torres com distanciamento inferior a 500 (quinhentos) metros, outro aspecto regulamentado originalmente pela Resolução nº 683/2017, foi revogada pela Lei nº 14.173/2021.

A infraestrutura de suporte é definida na Lei nº 13.116/2015 como “meios físicos fixos utilizados para dar suporte a redes de telecomunicações, entre os quais postes, torres, mastros, armários, estruturas de superfície e estruturas suspensas” e é um dos principais ativos na implantação de uma rede de telecomunicações, sendo, em alguns casos, um impeditivo para novos entrantes. Tal afirmação encontra amparo no extenso debate sobre a revisão da regulamentação específica do compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações. Embora o compartilhamento de infraestrutura entre estes dois setores não faça parte do escopo do presente projeto, serve para evidenciar que infraestruturas de suporte alternativas podem ser de grande significância para a expansão das redes e para a manutenção de um ambiente competitivo.

Nesse sentido, busca-se avaliar se o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações provocou uma mudança de comportamento nos agentes regulados, de forma a materializar as obrigações legais estabelecidas na LGT e na Lei Geral das Antenas.

descrição da regulação

A presente Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) tem por objeto o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 683, de 5 de outubro de 2017.

O normativo substituiu o Regulamento aprovado pela Resolução nº 274, de 5 de setembro de 2001, com o objetivo de regulamentar obrigações legais relativas ao compartilhamento de infraestrutura: (i) a obrigação de compartilhamento de infraestrutura de suporte, inicialmente prevista no art. 73 da Lei nº 9.472/1997 e posteriormente ampliada pela Lei Geral das Antenas (Lei nº 13.116/2015); e (ii) a obrigação de compartilhar torres em que o afastamento entre elas fosse inferior a 500 (quinhentos) metros, estabelecida pela Lei nº 11.934/2009, que foi posteriormente revogada pela Lei nº 14.173, de 15 de junho de 2021. Um dos objetivos da revisão regulamentar também era o de simplificar o normativo, eliminando disposições obsoletas frente à nova regulamentação de competição da Agência, o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado à época pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.

É importante destacar que não faz parte do escopo desta avaliação a obrigação estabelecida no art. 10 da Lei nº 11.934/2009, obrigação esta que estava inserida no âmbito da Resolução nº 683/2017 apenas por determinação legal, tendo sido extinta após a revogação promovida pela Lei nº 14.173/2021. A Lei nº 11.934/2009 dispõe sobre os limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos e a obrigação de compartilhamento de torres baseava-se principalmente na lógica de que um menor adensamento de torres de telefonia móvel (SMP) resultaria uma menor exposição humana a estes campos. Trata-se de lógica bastante questionável, pois, em uma situação com cobertura deficiente, os terminais celulares de posse do cidadão aumentam a potência de seu sinal irradiado de forma a compensar a deficiência de sinal. Além disso há de se considerar que o terminal móvel, apesar de operar dentro dos limites seguros da regulamentação, é o que oferece níveis mais altos de campos eletromagnéticos ao consumidor, dada sua proximidade ao corpo do usuário. A despeito do mérito da obrigação em si, note-se que a Anatel possui regulamentação específica sobre a avaliação da exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos associados à operação de estações transmissoras de radiocomunicação (aprovada pela Resolução nº 700, de 28 de setembro de 2018), a qual estabelece métodos objetivos para atestar o funcionamento das estações dentro dos limites recomendados pela Organização Mundial de Saúde (OMS).

Portanto, a presente avaliação centra-se na efetividade da obrigação de compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte, estando fora do escopo desta análise a efetividade de obrigações de compartilhamento derivadas do PGMC e da regulamentação de compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo (a exemplo do compartilhamento de postes de distribuidoras de energia elétrica).

OBJETIVOS DA REGULAÇÃO

O projeto de revisão regulamentar que culminou na publicação da Resolução nº 683/2017 consta do processo nº 53500.008486/2010-30, e teve seu início ainda em 2010, em decorrência da entrada em vigor da Lei nº 11.934/2009. Uma consulta pública acerca de alteração do regulamento aprovado pela Resolução nº 274/2001 foi realizada em 2011 (nº 57/2011) e a proposta, após contribuições apresentadas na consulta pública, permaneceu em debate no Conselho Diretor da Anatel, que optou por realizar diligência à área técnica em 2014 para a elaboração de estudos complementares. Entretanto, com a publicação da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015, e a pedido do Conselho Diretor, a área técnica teve que adaptar a proposta em face das novas diretrizes trazidas pela lei. Em decorrência das substanciais alterações na proposta, foi realizada uma nova consulta pública (nº 26/2016), desta vez com uma proposta de Resolução que revogava a Resolução nº 274/2001 e aprovava um novo regulamento. Essa nova versão foi precedida da elaboração de Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR), cuja exigência tinha sido recentemente implementada na Agência. Finalmente, em 2017, foi aprovada a Resolução nº 683, de 5 de outubro de 2017, que aprova o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações.

Desta forma, o Relatório de AIR definiu como objetivo o seguinte: “O objetivo da presente ação é adequar a regulamentação referente ao compartilhamento de infraestruturas passivas, a fim de atender às atuais diretrizes legislativas, de se alcançar alinhamento com o restante da regulamentação e de tornar as disposições regulamentares pertinentes mais racionais, facilitando seu entendimento. Desta maneira, pretende-se simplificar o atual Regulamento de Compartilhamento, anexo à Resolução nº 274/2001, e obter uma maior consistência normativa aliada à implantação das boas práticas regulatórias.”

Como conclusão do Relatório de AIR, optou-se pela alternativa que “incorpora as diretrizes legais (Leis nº 11.934/2009 e nº 13.116/2015) e adequa o regulamento ao Regimento Interno da Anatel e ao Plano Geral de Metas de Competição- PGMC”.

No mesmo relatório sugeriu-se que a adoção da alternativa fosse monitorada por meio do acompanhamento das ofertas registradas no SOIA (Sistema de Oferta de Insumos de Atacado) e, eventualmente, no SNOA (Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado (SNOA).

AVALIAÇÃO DA REGULAÇÃO

Neste tópico proceder-se-á a avaliação da regulação sobre a perspectiva de processo, de impacto e econômica. A Resolução Interna nº 8, de 26 de fevereiro de 2021, traz as seguintes diretrizes para estas avaliações no âmbito do ARR:

Art. 33. Na Avaliação de Resultado Regulatório serão observadas as diretrizes constantes na lei ou em sua regulamentação, bem como:

I - avaliação de processo: avaliação de como a ação foi implementada, com foco nos meios e processos empregados e como eles contribuíram para o sucesso ou fracasso na obtenção dos objetivos esperados;

II - avaliação de impacto: avaliação se a ação implementada de fato agiu sobre o problema regulatório identificado, quais impactos positivos ou negativos ela gerou, como eles se distribuíram entre os diferentes grupos e se houve impactos inesperados;

III - avaliação econômica: avaliação, quando cabível, se os benefícios gerados pela ação implementada superaram seus custos; e,

IV - identificação de outros fatores que possam ter contribuído para os resultados observados, tentando isolar na análise, tanto quanto possível, os efeitos que foram diretamente decorrentes da ação implementada.

Antes da avaliação, entretanto, serão apresentadas algumas questões conceituais relevantes para o prosseguimento da análise, como a Teoria da Mudança e sua aplicação na ARR.

Teoria da Mudança e sua Aplicação na Avaliação de Resultado Regulatório (ARR)

A Teoria da Mudança é uma abordagem analítica que descreve, de forma clara e objetiva, como e por que uma intervenção regulatória é capaz de produzir os resultados e impactos desejados. Ela parte da identificação de um problema regulatório e de suas causas, delineando o caminho causal que conecta as ações implementadas aos efeitos observados sobre o mercado, os agentes regulados e a sociedade.

No contexto do processo de regulamentação da Anatel, a Teoria da Mudança constitui o racional da intervenção regulatória, permitindo compreender as relações entre o problema regulatório em tratamento, suas causas, as soluções regulatórias propostas, os resultados esperados e os impactos estruturais de longo prazo. Essa estrutura permite identificar o racional considerado na formulação da ação regulatória, evidenciando como ela busca atacar causas específicas do problema, e quais resultados e impactos são esperados. A construção da Teoria da Mudança, portanto, deve estar fundamentada na Análise de Impacto Regulatório (AIR), que apresenta o racional que foi considerado no processo de formulação e seleção da ação regulatória adotada para mitigar o problema identificado – incluindo o contexto, as causas, as alternativas avaliadas e objetivo da ação.

Este instrumento é de fundamental importância para a condução de avaliações ex post, como é o caso da Avaliação de Resultado Regulatório (ARR), ao permitir ao grupo de trabalho identificar o modelo lógico que orientou a formulação da solução regulatória implementada e compreender os resultados e impactos que eram esperados. Na avaliação de impacto, esses resultados e impactos pretendidos são então confrontados com os resultados e impactos observados, buscando sempre separar os efeitos diretos e indiretos da intervenção de outros fatores concorrentes que possam ter atuado simultaneamente sobre as mesmas variáveis durante período de avaliação considerado.

A Figura 1 resume os elementos constituintes, suas definições e as relações causais que serão considerados na construção da Teoria da Mudança da regulamentação analisada, que servirá de referência para a presente Avaliação de Resultado Regulatório (ARR).

Com base nesse modelo lógico, a ARR pode avaliar, quando for adequado e viável, diferentes dimensões da intervenção regulatória:

Avaliação de Processo

Examina a implementação da intervenção, verificando se os produtos de intervenção (regulamentos/resoluções, minutas, notas técnicas) atenderam aos objetivos estabelecidos na Avaliação de Impacto Regulatório (AIR). Ainda, a avaliação de processo tem foco nos meios e processos empregados e como eles contribuíram para o sucesso ou fracasso na obtenção dos objetivos esperados.

Avaliação de Resultado e Impacto

Avalia o sucesso da intervenção ao verificar se os resultados e impactos observados atingiram os resultados e impactos esperados, com as intensidades pretendidas e dentro dos prazos definidos na AIR.

A avaliação abrange os efeitos diretos e indiretos da intervenção, buscando distinguir os efeitos propriamente atribuíveis à ação regulatória de outros fatores externos que também possam ter influenciado os resultados observados durante o período de avaliação. Esses efeitos podem ser identificados por meio de técnicas estatísticas (experimentais ou quase-experimentais), teoria causal, comparações com experiências similares ou argumentação (avaliação qualitativa).

Avaliação Econômica

Avalia a relação custo-benefício da ação regulatória. Considera os custos de implementação e os benefícios associados à adequação do mercado e os efeitos sobre os consumidores.

A partir destas avaliações, a ARR oferece aprendizados regulatórios que permitem identificar ajustes necessários na regulamentação, nos processos internos, servindo de guia para futuras condutas e aprimoramentos nas ações regulatórias.

Em síntese, a Teoria da Mudança, ao integrar o ciclo de planejamento, monitoramento e avaliação regulatória, transforma o processo de avaliação ex post em um exercício estruturado de verificação de hipóteses causais da intervenção. Essa abordagem torna mais transparente o racional que orientou a ação da Agência e auxilia na definição da estratégia de avaliação mais adequada para a ação regulatória em análise.

Figura 1 - Teoria da Mudança (Estrutura)

Teoria da Mudança e Itens de Avaliação – Resolução 683/2017 

Apresentado os aspectos conceituais com relação à Teoria da Mudança, passa-se a sua aplicação no presente caso prático. Com base no Relatório de Análise de Impacto Regulatório constante no Processo SEI nº 53500.008486/2010-30 e na metodologia apresentada, a Tabela 1 sumariza o racional que culminou na ação regulatória aprovada pela Resolução nº 683/2017 e que está incluída no escopo do presente ARR (compartilhamento de infraestrutura excedente).

Para cada problema regulatório identificado na AIR, são apresentadas as causas correspondentes, as soluções regulatórias propostas e os seus respectivos resultados esperados. A quinta coluna da Tabela 1 indica os itens de avaliação que serão objeto da presente ARR, bem como a metodologia de avaliação que será adotada para cada item.

Em todos os itens de avaliação abordados nesta ARR, foram consideradas apenas avaliações de processo e de resultado. Esta delimitação decorre dos objetivos delineados na AIR do regulamento, que se relacionam mais diretamente a resultados do que a impactos, e das informações disponíveis para a execução deste relatório.

É importante mencionar que se optou por não avaliar, nesta ARR, a ação regulatória que determinou que as ofertas e negociações de capacidade excedente de infraestrutura, para Detentoras classificadas com Poder de Mercado Significativo (PMS) no âmbito do PGMC, passassem a ser realizadas no Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado (SNOA). Essa decisão foi tomada devido à impossibilidade de separar os efeitos sobre os resultados esperados decorrentes do regulamento aqui em análise daqueles provenientes de outras ações regulatórias concorrentes que atuam sobre o mesmo tema.

Adicionalmente, conforme já mencionado neste documento, não se pretende avaliar os resultados regulatórios decorrentes das alterações promovidas pela Lei nº 11.934/2009. A referida lei previa o compartilhamento obrigatório de torres nas situações em que o afastamento entre elas fosse menor que quinhentos metros. Essa obrigação chegou a ser regulamentada, estando contemplada nos processos de licenciamento e completamente operacional em junho de 2019, data da primeira publicação do Manual Operacional do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017. Todavia, o art. 10 da referida Lei, que disciplinava essa obrigatoriedade, foi revogado pela Lei nº 14.173, de 15 de junho de 2021, tendo a obrigação vigorado plenamente por apenas 2 anos, motivo pelo qual julgou-se não haver sentido em conduzir uma avaliação de resultado especificamente neste caso.

A avaliação de processo buscará verificar, em cada item, se os objetivos de alteração regulamentar definidos na AIR foram devidamente refletidos no texto final do Regulamento, e como se deu a implementação das obrigações previstas neste Regulamento, com foco nos meios e processos empregados e como eles contribuíram para o sucesso ou fracasso na obtenção dos objetivos esperados. A avaliação de resultados, por sua vez, buscará analisar, com base em dados e argumentação qualitativa, se os resultados esperados identificados no relatório de AIR se confirmaram após a entrada em vigor da Resolução nº 683/2017.

Os dados que subsidiaram as análises foram fornecidos pela Gerência de Monitoramento das Relações entre Prestadoras (CPRP), da Superintendência de Competição (SCP), conforme documentos SEI nº 13737972, SEI nº 14502197 e SEI nº 14502217, integrantes do processo nº 53500.005833/2025-59. Com base nas informações fornecidas, a seguir, trata-se de analisar cada um dos resultados regulatórios, de forma isolada para cada um dos pontos tratados (problemas identificados) na revisão regulamentar.

Na presente seção, a avaliação dos resultados regulatórios será classificada em dois grupos: Avaliação de Processo e Avaliação de Resultado e Impacto. Sobre a avaliação de resultado, é importante repisar que esta análise buscará analisar os efeitos isolados da regulamentação em tela, ou seja, não serão avaliados os resultados advindos de outras regulamentações como a relativa ao compartilhamento de postes (Resolução Conjunta nº 4/2014 – Anatel e Aneel) e o Plano Geral de Metas de Competição – PGMC (aprovado originalmente pela Resolução nº 600/2012 e cuja versão vigente foi aprovada pela Resolução nº 783/2025). Nesse sentido, é importante observar que a alteração no PGMC promovida pela Resolução nº 694/2018, publicada em 23 de julho de 2018, retirou o mercado de torres do rol de infraestruturas que compõem mercados relevantes sob a ótica competitiva. Até aquela data, eram tidas como mercados relevantes as infraestruturas passivas “valas, dutos, condutos, postes, e torres e infraestruturas similares” e, após a alteração do PGMC, apenas “dutos e subdutos” eram consideradas infraestruturas passivas caracterizadas como mercado relevante. Tal decisão manteve-se na versão mais recentemente aprovada do PGMC por meio da Resolução nº 783/2025.

Avaliação de Processo

Item 1.1.1 da Tabela I

O principal escopo do Regulamento aprovado pela Resolução nº 274/2001 era regulamentar o direito ao compartilhamento previsto no art. 73 da Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT), abaixo transcrito:

Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Note-se que o direito estabelecido na LGT se restringe às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, podendo ser o detentor da infraestrutura de suporte prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público.

Considerando as diretrizes e definições estabelecidas na Lei nº 13.116/2015 (Lei Geral das Antenas), nota-se considerável ampliação do alcance da obrigação de compartilhar, que passa a se aplicar a qualquer detentora de infraestrutura de suporte. Vejamos o que versam os arts. 14 e 15 da Lei nº 13.116/2015, que tratam de compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, assim como as definições presentes na lei:

Art. 14. É obrigatório o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte, exceto quando houver justificado motivo técnico.

§ 1º A obrigação a que se refere o caput será observada de forma a não prejudicar o patrimônio urbanístico, histórico, cultural, turístico e paisagístico.

§ 2º As condições sob as quais o compartilhamento poderá ser dispensado serão determinadas em regulamentação específica.

§ 3º A construção e a ocupação de infraestrutura de suporte devem ser planejadas e executadas com vistas a permitir seu compartilhamento pelo maior número possível de prestadoras.

§ 4º O compartilhamento de infraestrutura será realizado de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, tendo como referência o modelo de custos setorial.

Art. 15. Nos termos da regulamentação da Anatel, as detentoras devem tornar disponíveis, de forma transparente e não discriminatória, às possíveis solicitantes, documentos que descrevam as condições de compartilhamento, incluindo, entre outras, informações técnicas georreferenciadas da infraestrutura disponível e os preços e prazos aplicáveis.

Art. 3º Para os fins desta Lei, adotam-se as seguintes definições:

I - capacidade excedente: infraestrutura de suporte instalada e não utilizada, total ou parcialmente, disponível para compartilhamento;

II - compartilhamento de infraestrutura: cessão, a título oneroso, de capacidade excedente da infraestrutura de suporte, para a prestação de serviços de telecomunicações por prestadoras de outros grupos econômicos;

III - detentora: pessoa física ou jurídica que detém, administra ou controla, direta ou indiretamente, uma infraestrutura de suporte;

(...)

VI - infraestrutura de suporte: meios físicos fixos utilizados para dar suporte a redes de telecomunicações, entre os quais postes, torres, mastros, armários, estruturas de superfície e estruturas suspensas;

(...)

VIII - prestadora: pessoa jurídica que detém concessão, permissão ou autorização para a exploração de serviço de telecomunicações;

Portanto, note-se que o direito à utilização de infraestrutura de suporte inicialmente restrito a prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo passa a abarcar qualquer prestadora de serviços de telecomunicações. Ainda, as detentoras da infraestrutura passível de compartilhamento que, de acordo com o art. 73 da LGT seriam as prestadoras de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, passam a ser qualquer pessoa física ou jurídica que detém, administra ou controla, direta ou indiretamente, uma infraestrutura de suporte.

O Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 trouxe tais adaptações, conforme se lê das definições previstas em seu art. 2º e na obrigação estabelecida em seu art.5º:

Art. 2º Para fins deste Regulamento, além das definições constantes na legislação e regulamentação, aplicam-se as seguintes definições:

I - capacidade excedente: infraestrutura de suporte instalada e não utilizada, total ou parcialmente, disponível para compartilhamento;

II - compartilhamento de infraestrutura: cessão, a título oneroso, de capacidade excedente da infraestrutura de suporte, para a prestação de serviços de telecomunicações por prestadoras de outros grupos econômicos;

III - detentora: pessoa física ou jurídica que detém, administra ou controla, direta ou indiretamente, uma infraestrutura de suporte;

IV - infraestrutura de suporte: meios físicos fixos utilizados para dar suporte a redes de telecomunicações, entre os quais postes, torres, mastros, armários, dutos, condutos, estruturas de superfície e estruturas suspensas;

V - linha de visada: situação em que não existem obstáculos entre transmissor e receptor no interior da primeira zona de Fresnel;

VI - rede de telecomunicações: conjunto operacional contínuo de circuitos e equipamentos, incluindo funções de transmissão, comutação, multiplexação ou quaisquer outras indispensáveis à operação de serviços de telecomunicações; e

VII - solicitante: prestadora interessada no compartilhamento de infraestrutura.

(...)

Art. 5º É obrigatório o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte quando solicitado por prestadora de serviço de telecomunicações, exceto se houver justificado motivo técnico, nos termos da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015.

§ 1º O compartilhamento deve ser realizado de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, tendo como referência o modelo de custos setorial e nos termos da regulamentação de competição editada pela Anatel.

§ 2º O compartilhamento não deve prejudicar o patrimônio urbanístico, histórico, cultural, turístico e paisagístico

§ 3º A construção e a ocupação de infraestrutura de suporte devem ser planejadas e executadas com vistas a permitir seu compartilhamento pelo maior número possível de prestadoras.

§ 4º O compartilhamento fica dispensado nos casos em que:

I - o limite de exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos seja excedido, nos termos da regulamentação específica;

II - acarretar interferência prejudicial entre sistemas de telecomunicações regularmente instalados;

III - comprometer a abrangência, a capacidade e/ou a qualidade da prestação de serviço de interesse coletivo;

IV - exceder a capacidade para suportar novos equipamentos, comprometer a segurança e/ou a estabilidade da infraestrutura de suporte;

V - comprometer o funcionamento de radioenlace ponto-a-ponto entre estações de telecomunicações regularmente instaladas;

VI - envolver estações reforçadoras utilizadas especificamente para o atendimento de áreas de sombra ou de cobertura deficitária;

VII - envolver exclusivamente estações de serviços de interesse restrito;

VIII - envolver exclusivamente infraestrutura de suporte temporária ou de uso sazonal;

IX - impossibilitar funcionalidade essencial do sistema de telecomunicações ou for incompatível com a tecnologia empregada;

X - houver obstáculos jurídicos ou fáticos impostos por terceiros, devidamente fundamentados, que possam inviabilizar o compartilhamento, prejudicando a cobertura de serviço ou a qualidade na sua prestação; e

XI - outras situações não previstas nas hipóteses anteriores, que acarretem a inviabilidade do compartilhamento, devidamente fundamentadas.

§ 5º Nos casos mencionados no § 4ª, será avaliado o motivo técnico alegado para a dispensa do compartilhamento, nos termos do Manual Operacional.

Note-se que o Regulamentou buscou espelhar todas as obrigações trazidas em lei, cuja operacionalização competia à Anatel, inclusive regulamentando as hipóteses de dispensa do compartilhamento (§ 2º do art. 14 da Lei nº 13.116/2015).

Ainda, o art. 6º do Regulamento replicou a obrigação de disponibilizar as informações da infraestrutura para compartilhamento, conforme art. 15 da Lei nº 13.116/2015, tendo indicado que o Manual Operacional definiria o sistema eletrônico por meio do qual as informações seriam disponibilizadas:

Art. 6º A detentora deve tornar disponível, por meio dos sistemas eletrônicos indicados pela Anatel no Manual Operacional, as informações técnicas georreferenciadas de infraestruturas disponíveis para compartilhamento, incluindo todos os critérios utilizados para composição do preço e os prazos aplicáveis.

Conforme art. 13 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, o Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em conjunto com os Superintendentes de Competição e de Outorga e Recursos à Prestação, elaboraram o Manual Operacional sobre os procedimentos de que trata o Regulamento, e o submeteram à aprovação do Conselho Diretor da Anatel.

Conforme processo nº 53500.078714/2017-13, que tratou da elaboração do Manual Operacional, para a operacionalização do disposto no art. 6º do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 propôs-se a utilização do Sistema de Ofertas de Insumo de Atacado (SOIA), operado pela Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado (ESOA).

O SOIA é um sistema que conecta Grupos Demandantes a Grupos Detentores de infraestrutura, e disponibiliza funcionalidades de suporte à manutenção de ofertas, Ofertas de Referência e processos de comercialização das facilidades ofertadas, quando aplicável.

O SOIA foi desenvolvido em atendimento ao Acórdão nº 288, de 28 de agosto de 2014 (anexo ao processo nº 53500. 011450/2013), por meio do qual se determinou ao Grupo de Implementação da Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado e das Bases de Dados de Atacado (GIESB) que se criasse, no Sistema Nacional de Ofertas de Atacado (SNOA) um módulo de oferta de insumos de atacado por empresas não detentoras de PMS. Ainda de acordo com a referida decisão, o custo de implementação do SOIA deveria ser arcado pelas prestadoras então detentoras de PMS, conforme previsto no PGMC.

Sobre o sistema eletrônico para disponibilização das informações para compartilhamento, o Manual Operacional assim dispôs:

1.1 DO SISTEMA ELETRÔNICO INDICADO PELA ANATEL

O Grupo de Implementação do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de

Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações, após análise das possibilidades viáveis para atendimendo (sic) do disposto no art. 6º, indica o Sistema de Ofertas de Insumo de Atacado (SOIA), operado pela Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado (ESOA).

O SOIA é um sistema que conecta Grupos Demandantes a Grupos Detentores de infraestrutura, no caso as detentoras das infraestruturas de suporte, nos termos Regulamento.

O Sistema disponibiliza funcionalidades de suporte à manutenção de ofertas, Ofertas de Referência e processos de comercialização das facilidades ofertadas, quando aplicável.

De acordo com o previsto no texto regimental, a Detentora de infraestrutura, que não necessariamente é Prestadora de Serviços de telecomunicação, deve utilizar o Módulo SOIA para disponibilizar as informações técnicas georreferenciadas das suas infraestruturas disponíveis para compartilhamento, incluindo todos os critérios utilizados para a composição do preço, os prazos aplicáveis, e, eventualmente, outras condições relacionadas com a comercialização das facilidades em oferta, que podem ser específicas de cada Detentora.

Com a escolha de um sistema eletrônico que já estava em funcionamento, e cujos custos são suportados pelas detentoras de PMS, viabilizou-se a implementação do disposto no art. 6º do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, sem qualquer intercorrência.

De acordo com o Manual Operacional do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, é devida contrapartida somente caso as detentoras de infraestrutura decidam utilizar o SOIA para negociação da infraestrutura:

Importante destacar que é facultado às detentoras de infraestrutura a opção de receber pedidos pelo SOIA, o que acarreta na cobrança do Valor da Solicitação de Serviços, ou seja, mesmo que não seja obrigatória a transação pelo SOIA, as Detentoras poderão optar por utilizar o Sistema de forma plena, visto que ele possui essa facilidade.

O Manual Operacional ainda descreveu as etapas que devem ser seguidas pelas detentoras para cadastro e acesso ao SOIA, bem como a forma de funcionamento do Módulo de compra, para que as demandantes possam apresentar pedidos de compartilhamento.

No que diz respeito às diretrizes constantes da Lei nº 11.934/2009, conforme já exposto, o Regulamento refletiu a obrigação até o momento de sua revogação, pela Lei nº 14.173/2021.

Pelo exposto, considera-se que o Regulamento cumpriu os objetivos no que diz respeito à adequação do arcabouço regulamentar frente à vigência das leis afetas ao tema.

Itens 2.1.1 e 2.2.1 da Tabela I

Outro aspecto processual é a adequação da regulamentação de compartilhamento de infraestrutura frente a outros normativos da Agência, como o Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612/2013 e o PGMC, aprovado à época pela Resolução nº 600/2012, alterado pelas Resoluções nº 694/2018 e, mais recentemente, nº 783/2025.

O Regulamento aprovado pela Resolução nº 274/2001 dispunha sobre “Resolução de Conflitos”, tratando hipóteses de mediação e arbitragem administrativas, prazos relacionados e a previsão de a Anatel ser a responsável por solucionar casos omissos e divergências decorrentes de interpretação da norma. Tais aspectos foram regulamentados no RIA, sendo necessário ajuste na norma para remeter ao regimento para disposições sobre resoluções de conflitos, evitando-se a duplicidade de regras sobre um mesmo tema. O ajuste foi materializado no art. 8º do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017:

Art. 8º Eventuais conflitos, surgidos da aplicação e interpretação deste Regulamento, podem ser dirimidos pela Anatel, no exercício da função de órgão regulador, mediante Procedimentos Administrativos de Resolução de Conflitos, conforme Regimento Interno da Anatel.

Parágrafo único. Para a resolução de conflitos, devem ser considerados como critérios de preferência:

I - menor impacto técnico na prestação dos serviços;

II - menor custo envolvido na solução; e

III - maior capacidade da infraestrutura de suporte.

Note-se que, ao remeter ao RIA para a disciplina do procedimento de resolução de conflitos, o Regulamento apenas estabeleceu critérios de preferência a serem considerados na resolução de conflitos relacionadas ao compartilhamento de infraestrutura.

Em relação aos ajustes promovidos em decorrência do PGMC, o Regulamento aprovado pela Resolução nº 274/2001 continha uma série de exigências que já eram aplicadas no âmbito da regulamentação de competição e, diante deste cenário, optou-se por tratar no regulamento em revisão apenas os cenários de compartilhamento em que a detentora não possui Poder de Mercado Significativo (PMS) no mercado relevante de atacado correlato. Ou seja, tratou-se de transportar regras mais prescritivas relacionadas ao compartilhamento para o PGMC, aplicadas somente às detentoras de PMS naqueles mercados relevantes. Esses ajustes foram realizados por meio da remoção de regramentos relacionados a contratos e metodologias de definição de preço, tendo sido feita a inclusão de dispositivo para remeter à regulamentação específica, nos casos em que o Mercado de Infraestrutura for definido como um Mercado Relevante de Atacado:

Art. 6º (....)

§ 2º As detentoras de infraestrutura designadas como detentoras de Poder de Mercado Significativo nos casos em que o Mercado de Infraestrutura for definido como um Mercado Relevante de Atacado terão as informações mencionadas no caput substituídas pela Oferta de Referência de Produtos de Atacado, inclusive com disponibilidade de capacidade excedente, observando-se os prazos e a forma previstos na regulamentação específica de competição.

Pelo exposto, verifica-se que os ajustes propostos no Relatório de AIR foram realizados, de modo a adequar a norma às prescrições da Lei n^o 13.116/2015 (“Lei Geral das Antenas”), bem como ao RIA e ao PGMC.

Avaliação de resultado e de impacto

Itens de Avaliação 1.1.2, 1.2.1 e 1.2.2 da Tabela I

Antes de proceder à análise dos resultados referentes às soluções regulatórias, é importante esclarecer os termos técnicos abarcados nestes itens de avaliação do Regulamento, os quais serão mencionados ao longo da avaliação que se segue:

• Infraestrutura de Suporte: meios físicos fixos utilizados para dar suporte a redes de telecomunicações, entre os quais postes, torres, mastros, armários, dutos, condutos, estruturas de superfície e estruturas suspensas (Art. 2º, IV, do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017);

• Capacidade Excedente de Infraestrutura: infraestrutura de suporte instalada e não utilizada, total ou parcialmente, disponível para compartilhamento (Art. 2º, I, do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017);

• Compartilhamento de Infraestrutura: cessão, a título oneroso, de capacidade excedente da infraestrutura de suporte, para a prestação de serviços de telecomunicações por prestadoras de outros grupos econômicos (Art. 2º, II, do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017);

• Detentora: pessoa física ou jurídica que detém, administra ou controla, direta ou indiretamente, uma infraestrutura de suporte (Art. 2º, III, do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017);

• Mercado Relevante: produto ou grupo de produtos e área geográfica em que ele é produzido ou vendido, tal que um monopolista hipotético, não sujeito à regulação de preços, poderia provavelmente impor um pequeno, mas significativo e não transitório aumento no preço, supondo que as condições de venda de todos os outros produtos se mantêm constantes (Art. 5º, XIV, do PGMC, aprovado pela Resolução n^o 783/2025);

• Poder de Mercado Significativo (PMS): posição que possibilita influenciar de forma significativa as condições do Mercado Relevante (Art. 5º, XX, do PGMC, aprovado pela Resolução n^o 783/2025).

Tais definições, embora previstas originalmente nas Resoluções acima referenciadas, foram transpostas para o Glossário aplicável ao Setor de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 779, de 28 de abril de 2025, vigente a partir de outubro de 2025. Entretanto, apesar da mudança de local, o mérito de tais definições foi mantido.

Tendo sido apresentadas as definições técnicas que serão utilizadas como referência, passa-se à análise dos itens de avaliação.

A AIR do projeto identificou que a Resolução n^o 274/2001 continha diversos dispositivos obsoletos em virtude de alterações ocorridas no marco legal do setor, em especial quanto àquelas introduzidas pela Lei n^o 13.116/2015, conhecida como “Lei Geral das Antenas”. A partir deste diagnóstico, a AIR propôs diversas alternativas regulatórias para solucionar as causas do problema regulatório identificado.

Especificamente com relação às alternativas regulatórias em análise nos presentes itens de avaliação, a regulamentação instituída pela Resolução n^o 683/2017 buscou atender ao disposto no art. 14 da Lei n^o 13.116/2015, que determina:

"Art. 14. É obrigatório o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte, exceto quando houver justificado motivo técnico.

§ 1º A obrigação a que se refere o caput será observada de forma a não prejudicar o patrimônio urbanístico, histórico, cultural, turístico e paisagístico.

§ 2º As condições sob as quais o compartilhamento poderá ser dispensado serão determinadas em regulamentação específica.

§ 3º A construção e a ocupação de infraestrutura de suporte devem ser planejadas e executadas com vistas a permitir seu compartilhamento pelo maior número possível de prestadoras.

§ 4º O compartilhamento de infraestrutura será realizado de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, tendo como referência o modelo de custos setorial."

Neste contexto, o Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017 estabeleceu, em seu art. 5^o, a obrigatoriedade de compartilhamento da capacidade excedente de infraestrutura, quando solicitado por prestadoras de serviço de telecomunicações interessadas e determinou, no art. 6^o, que detentoras devem disponibilizar, por meio de sistema eletrônico indicado pela Anatel em Manual Operacional, informações acerca de suas infraestruturas disponíveis para compartilhamento, nos seguintes termos:

"Art. 5º É obrigatório o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte quando solicitado por prestadora de serviço de telecomunicações, exceto se houver justificado motivo técnico, nos termos da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015.

(...)

Art. 6º A detentora deve tornar disponível, por meio dos sistemas eletrônicos indicados pela Anatel no Manual Operacional, as informações técnicas georreferenciadas de infraestruturas disponíveis para compartilhamento, incluindo todos os critérios utilizados para composição do preço e os prazos aplicáveis. (Redação dada pela Resolução nº 769, de 30 de setembro de 2024)

§ 2º As detentoras de infraestrutura designadas como detentoras de Poder de Mercado Significativo nos casos em que o Mercado de Infraestrutura for definido como um Mercado Relevante de Atacado terão as informações mencionadas no caput substituídas pela Oferta de Referência de Produtos de Atacado, inclusive com disponibilidade de capacidade excedente, observando-se os prazos e a forma previstos na regulamentação específica de competição.”

O Manual Operacional de Compartilhamento de Infraestrutura, por sua vez, indicou que o Sistema de Ofertas de Insumo de Atacado (SOIA), operado pela Entidade Supervisora de Ofertas de Insumo de Atacado (ESOA), deveria ser utilizado para atender o disposto no art. 6^o do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2017, destacando:

“O SOIA é um sistema que conecta Grupos Demandantes a Grupos Detentores de infraestrutura, no caso as detentoras das infraestruturas de suporte, nos termos do Regulamento.

De acordo com o previsto no texto regimental, a Detentora de infraestrutura, que não necessariamente é Prestadora de Serviços de telecomunicação, deve utilizar o Módulo SOIA para disponibilizar as informações técnicas georreferenciadas das suas infraestruturas disponíveis para compartilhamento, incluindo todos os critérios utilizados para a composição do preço, os prazos aplicáveis, e, eventualmente, outras condições relacionadas com a comercialização das facilidades em oferta, que podem ser específicas de cada Detentora.

O processo, conforme previsto no normativo, prevê o uso do SOIA como um Sistema através do qual são anunciadas as ofertas das Detentoras de infraestruturas, estruturada conforme necessidade individual de cada empresa. Portanto, não se trata de Oferta homologada pela Anatel e nem há obrigação para que as negociações entre as Partes ocorram com a utilização do Sistema.”

É importante notar que o art. 6º do Regulamento aplica-se somente para Detentoras sem Poder de Mercado Significativo (PMS), como fica claro em seu § 2º, que estabelece regramento específico para aquelas Detentoras classificadas com PMS. Dessa forma, avaliaremos a efetividade deste artigo apenas em relação às primeiras.

Neste sentido, buscar-se-á avaliar se os seguintes resultados esperados foram atingidos com o novo regulamento:

1.1.2. Evolução do número de compartilhamento da capacidade excedente de infraestrutura de suporte;

1.2.1. Uso efetivo do SOIA como ferramenta para oferta de capacidade excedente de infraestrutura, para Detentoras sem PMS. (art. 5º da Resolução 683/2017); e

1.2.2. Cumprimento da obrigatoriedade da disponibilização de informações sobre infraestrutura passível de compartilhamento no SOIA (art. 6º da Resolução 683/2017).

Para avaliação do item 1.1.2, definiu-se que a metodologia adequada para realizar esta avaliação de resultado seria por meio da análise da evolução do número de compartilhamentos da capacidade excedente realizados após a publicação da Resolução n^o 683, em outubro de 2017, comparando o número destes contratos com aqueles realizados antes da Resolução. Observe-se que a entrada em vigor da Resolução ocorreu na data de sua publicação, conforme art. 3º.

De forma semelhante, para a verificação do item 1.2.2, definiu-se que a metodologia apropriada para realizar esta avaliação de resultado seria por meio da análise da evolução do número de compartilhamentos de oferta de capacidade excedente, para Detentoras sem PMS, realizadas através do SOIA, após a publicação da Resolução n^o 683, em 5 de outubro de 2017.

Claro fica, que, para efetiva avaliação deste item, é necessário conhecer o universo de Detentoras sem PMS com capacidade excedente de infraestrutura, que seriam, portanto, objeto do art. 6º do Regulamento. A partir deste número de referência, torna-se possível comparar:

• o universo de Detentoras sem PMS e com capacidade excedente, que deveriam utilizar o SOIA para compartilhar informações técnicas georreferenciadas sobre essas infraestruturas; e

• o número de Detentoras com estas características que efetivamente disponibilizaram essas informações no sistema, conforme previso na regulamentação.

De posse desses dados, é possível verificar se as Detentoras enquadradas no art. 6º da Resolução têm respeitado o disposto na regulamentação.

Quanto ao item 1.2.1, a metodologia adotada consistiu em avaliar a evolução, após a aprovação da Resolução n^o 683/2015, do número efetivo de contratos negociações de compartilhamento estabelecidas no SOIA. Apesar de o art. 6º do Regulamento aprovado pela Resolução n^o 683/2015 ter obrigado a disponibilização de informações pelas detentoras sobre infraestrutura passível de compartilhamento, sendo a contração por meio do sistema uma faculdade, não foi possível avaliar a disponibilização das informações isoladamente, Isso porque não foram identificados, nos registros do SOIA fornecidos, dados referentes à mera disponibilização de informações sobre a capacidade excedente da infraestrutura, sendo listados sempre um fornecedor e um solicitante.

Com a finalidade de avaliar essas informações, realizar comparações e verificar se os resultados esperados 1.1.2, 1.2.1 e 1.2.2 foram atingidos ao longo do tempo, solicitou-se à Gerência de Monitoramento das Relações entre Prestadoras da Superintendência de Competição (CPRP/SCP) as seguintes informações, especificamente relacionadas a esses itens de avaliação (Ofício nº 87/2025/PRRE/SPR-ANATEL, SEI nº 13605122, e documento SEI nº 14502197), resumidas na tabela a seguir:

A tabela a seguir resume as respostas e informações fornecidas pela CPRP/SCP, que serão utilizadas como referência para as análises subsequentes:

Item 1.1.2. - Evolução do número de compartilhamento de capacidade excedente de infraestrutura de suporte, após as alterações realizadas no novo regulamento (art. 5º e 7º da Resolução 683/2017)

Conforme a metodologia de avaliação selecionada, as informações solicitadas buscaram acesso a dados que permitissem avaliar a evolução do número de compartilhamentos da capacidade excedente, realizadas após a publicação da Resolução n^o 683, em 5 de outubro de 2017, comparando-os com os contratos realizados antes da edição da norma.

De acordo com as informações prestadas pela CPRP, o mercado de dutos e subdutos foi classificado como relevante na atualização do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) ocorrida com a publicação da Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, estando os grupos classificados com PMS em conformidade com as regras de compartilhamento estabelecidas no regulamento. Quanto ao mercado compartilhamento de postes, a CPRP destaca que este é regulamentado por resoluções conjuntas entre as Agências Anatel, Aneel e ANP, não estando sujeito aos regramentos do Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura aprovado pela Resolução nº 683/2017.

Sobre o mercado de compartilhamento de torres, a CPRP informa que este deixou de ser classificado como relevante na atualização do PGMC realizada em 2018, de forma que não há informações estruturadas sobre a dinâmica de compartilhamento a partir deste ano. Todavia, é importante destacar que, por este mesmo motivo, a partir de 2018, o Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 é o único instrumento regulamentar a reger a obrigação de compartilhamento neste mercado.

Especificamente sobre os dados de contratos de compartilhamento de infraestrutura entre prestadoras de telecomunicações e Detentoras sem PMS, a CPRP informou inicialmente que foram protocolados na Anatel alguns contratos de compartilhamento de infraestrutura entre prestadoras, especialmente de fibra ótica e torres. Esses contratos foram registrados e se encontram disponíveis para consulta no SEI. Esclareceu ainda que, antes da aprovação do Regulamento pela Resolução nº 683/2017, os contratos eram submetidos à Anatel, mas não eram homologados, pois não havia obrigação formal.

A partir destas informações, em nova solicitação, foi questionado se seria possível obter dados estruturados dos contratos registrados no SEI, antes e depois da entrada em vigor da Resolução nº 683/2017. Em resposta, a CPRP informou que os contratos de compartilhamento recebidos são registrados pela área em planilha própria e que, desde 2013, esses dados vêm sendo estruturados e estão disponíveis ao público por meio do portal da Anatel^[1]. Ressaltou ainda que as empresas comunicam à Anatel, de forma obrigatória, apenas contratos que demandam homologação.

O portal da Anatel, na página informada, apresenta a evolução do número de contratos de compartilhamento de infraestrutura (contratos e aditivos), entre 2013 e 2024:

Figura 2 - Evoulção do compartilhamento de infraestrutura

No gráfico apresentado, as barras representam o número de contratos e aditivos de compartilhamento de infraestrutura celebrados anualmente, enquanto a linha indica a o aumento ou decréscimo em termos percentuais desse número em relação ao ano anterior.

Os dados brutos disponíveis incluem informações sobre o tipo de acordo (contrato ou aditivo), datas de protocolo e conclusão, número do processo registrado na Anatel, e identificação da detentora e da solicitante. Estes dados, porém, não informam o tipo de infraestrutura compartilhada em cada contrato. Seria possível, em tese, extrair estas informações por meio da análise individual dos processos referenciados na base de dados, que conta com 3.083 processos, entre contratos e aditivos. Contudo, diante do prazo disponível para conclusão desta ARR e o esforço necessário para desagregação destes dados, considerou-se inviável prosseguir com esta análise.

Contudo, considerando a listagem de empresas detentoras e referências a processos na ANEEL contidas nos dados brutos, há uma grande chance de que a maior parte dos contratos e aditivos disponíveis serem relativos ao compartilhamento de postes, regulamentado pela Resolução Conjunta nº 1 e Resolução Conjunta nº 4. Adicionalmente, cumpre dizer que na revisão promovida pela Resolução nº 683/2017, não há mais a obrigação de submissão de contratos de compartilhamento à Anatel.

Diante das informações disponíveis e da impossibilidade de desagregar os dados por tipo de infraestrutura, torna-se inviável avaliar quais contratos foram efetivados por força do PGMC ou pela regulamentação de compartilhamento de postes, bem como quais teriam sido fruto da obrigação estabelecida pela Resolução nº 683/2017

De forma agregada, não se observa tendência clara no volume anual de contratos e aditivos após a aprovação do Regulamento, conforme se verifica no gráfico acima. Há, ainda, desafios metodológicos para analisar o impacto da Resolução nº 683/2017 sobre estes dados. Primeiro, conforme esclarece a CPRP:

“Antes da publicação do referido regulamento, os contratos de compartilhamento eram submetidos à Anatel com base nas disposições da Resolução nº 274/2001. Ressalta-se, contudo, que não havia obrigação formal para que as empresas proprietárias de infraestrutura submetessem esses contratos específicos à homologação.”

Dessa forma, não é possível estabelecer uma linha de base - baseline - adequada a partir do qual se compararia a dinâmica de compartilhamento após a publicação do novo Regulamento. Ademais, não há informações suficientes para isolar o efeito da Resolução nº 683/2017 sobre a evolução do número destes contratos e aditivos, uma vez que estes são influenciados por outros fatores regulatórios, especialmente no caso das Detentoras com PMS, cuja dinâmica é fortemente condicionada pelo PGMC.

No entanto, a partir das informações apresentadas, entende-se que as Detentoras com PMS estão cumprindo as regras de compartilhamento, uma vez que estes grupos são acompanhados no âmbito do PGMC e têm seus contratos de compartilhamento obrigatoriamente homologados na Anatel. Isso se evidencia a partir do esclarecimento da CPRP:

“os grupos econômicos detentores de PMS nesse mercado devem apresentar uma Oferta de Referência de Produto de Atacado (ORPA), em conformidade com os critérios estabelecidos no PGMC. Ressalte-se que tal obrigação tem sido integralmente cumprida por meio da ORPA devidamente homologada pela Anatel.”

Contudo, observa-se que esse cumprimento decorre da regulamentação estabelecida no PGMC, e não como resultado direto da Resolução nº 683/2017, que remete à regulamentação de competição o caso das Detentoras com PMS (art. 6º, § 2º). Sobre as detentoras sem PMS, apresenta-se análise mais detalhada nos itens subsequentes de avaliação.

Item 1.2.1. - Uso efetivo do SOIA como ferramenta para oferta de capacidade excedente de infraestrutura, para Detentoras sem PMS. (art. 5º do regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017)

Neste item, busca-se avaliar a evolução, após aprovação da Resolução n^o 683/2017, do número efetivo de contratos de compartilhamento estabelecidos no SOIA, verificando se a ferramenta tem sido, de fato, um instrumento eficaz para viabilizar o compartilhamento de infraestruturas excedentes.

De acordo com as informações fornecidas pela CPRP, há atualmente 6.000 (seis mil) bilhetes registrados no SOIA, dos quais aproximadamente 33% (trinta e três porcento) permanecem em andamento. Entre os bilhetes em andamento, apenas um refere-se a pedido de compartilhamento de dutos, enquanto os demais tratam do compartilhamento de torres. Com base nas informações apresentadas conclui-se, ainda, que o SOIA é utilizado pelas prestadoras de telecomunicações para negociação da infraestrutura passível de compartilhamento, enquanto detentoras de infraestrutura passiva que não possuem outorga de serviço de telecomunicações não utilizam o sistema.

A partir dos dados extraídos do SOIA (SEI nº 14502217), observa-se o seguinte volume anual bilhetes atendidos entre 2020 e 2025:

Figura 3 - Bilhetes atendidos no SOIA

Em média, são atendidos cerca de 397 (trezentos e noventa e sete) bilhetes por ano, embora haja significativa variabilidade ao longo do período, sem tendência clara de crescimento ou redução. Conforme informado pela CPRP, apenas um dos bilhetes se refere ao compartilhamento de duto, enquanto os demais correspondem ao compartilhamento de torres. Portanto, constata-se que o SOIA tem sido utilizado majoritariamente para o compartilhamento de torres.

Do ponto de vista da oferta, observa-se que os grupos CLARO e TIM são os principais fornecedores de torres para compartilhamento. O grupo CLARO apresentou pico expressivo em 2021, seguido de queda consistente nos anos subsequentes, enquanto a TIM manteve um crescimento moderado entre 2020 e 2024, com leve retração em 2025.

Sob a perspectiva da demanda, destacam-se VIVO e TIM como os grupos com maior número de bilhetes atendidos. A VIVO apresentou pico em 2021, seguido de trajetória descendente até 2023, com recuperação parcial em 2024 e nova queda em 2025. A TIM, por sua vez, apresentou comportamento mais estável, com tendência de crescimento até 2024.

Figura 4 - Bilhetes de ofertas atentidas por fornecedora e ano

Figura 5 - Bilhetes de demandas atendidas por fornecedora e ano

Considerando que o SOIA é utilizado para negociação de infraestrutura cujo compartilhamento decorre das obrigações estabelecidas pelo Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, é possível afirmar que os dados de compartilhamento observados na plataforma se devem inteiramente da implementação dessa norma.

Contudo, no que se refere à efetividade da medida, embora o SOIA se mostre funcional para o compartilhamento de torres entre os principais grupos econômicos atuantes no mercado de Serviço Móvel Pessoal (SMP), não se observa impacto relevante sobre outras infraestruturas de suporte, nem sobre agentes econômicos com menor participação de mercado ou detentoras de insumos. Ademais, note-se que o Manual Operacional, que indica o sistema eletrônico (SOIA) para viabilizar o cumprimento da obrigação regulamentar, foi publicado em julho de 2019, motivo pelo qual não há dados relativos ao período de 2017 a 2019.

Em síntese, conclui-se que, embora o SOIA esteja sendo utilizado como instrumento para o compartilhamento de torres entre grandes grupos econômicos do SMP, seu uso permanece restrito a essa finalidade, não havendo evidências de utilização significativa para compartilhamento de outras infraestruturas de suporte.

Item 1.2.2. -  Cumprimento da obrigatoriedade da disponibilização de informações sobre infraestrutura passível de compartilhamento no SOIA (art. 6º do regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017).

Para a avaliação do cumprimento da obrigatoriedade de disponibilização de informações sobre capacidade excedente de infraestrutura, é fundamental conhecer o universo de Detentoras sem PMS que deveriam observar o regramento fixado no art. 6º do Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017, de modo a comparar esse universo com o número de Detentoras sem PMS que, de fato, cumprem o dispositivo ao longo do tempo.

Entretanto, a CPRP informou não ser possível identificar o universo de detentoras que deveriam atender ao referido dispositivo, o que inviabiliza a realização desta avaliação.

Também inviabiliza a análise o fato de não estarem disponíveis informações sobre as detentoras que disponibilizaram informações para compartilhamento no SOIA, havendo apenas dados sobre as negociações ocorridas por meio deste sistema.

Contudo, não foi possível observar, pelos dados obtidos, o uso do SOIA com a finalidade restrita à disponibilização de informações da infraestrutura passível de compartilhamento, uma vez que os dados se referem a bilhetes de negociação no SOIA, ou seja, os dados sempre contêm uma “Fornecedora” e um “Solicitante”

Item de Avaliação 2.1.2 da Tabela I

Discussão dos resultados e recomendações

A regulamentação aprovada pela Resolução nº 683/2017 atualizou os dispositivos obsoletos do Regulamento aprovado pela Resolução nº 274/2001, adequando o arcabouço regulatório às disposições da Lei Geral das Antenas (Lei nº 13.116/2015), especialmente em relação à obrigatoriedade de compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte e à disponibilização de informações técnicas georreferenciadas por meio do sistema eletrônico SOIA.

O normativo atualizado excluiu normas já abrangidas pelo Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) e pelo Regimento Interno da Anatel, reservando ao PGMC a regulação de detentoras com Poder de Mercado Significativo (PMS) e concentrando seu foco em detentoras sem PMS.

Note-se que, desde 2018 até os dias atuais, o mercado de dutos e subdutos está regulado pelo PGMC, com cumprimento das obrigações por detentoras com PMS. Já o mercado de postes de distribuidoras de energia elétrica é regulado por resoluções conjuntas entre Anatel, Aneel e ANP. Estes mercados, por estarem sujeitos a regulamentação específica, não foram objeto da presente Avaliação de Resultado Regulatório.

Para o mercado de torres, classificado como “mercado relevante” pelo PGMC até 2018, motivo pelo qual não existem informações estruturadas sobre este compartilhamento após a revisão do PGMC no âmbito desta regulamentação (uma vez que tal mercado deixou de ser regulado pelo PGMC após esta data). A partir de então, o Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 o único instrumento vigente para detentoras deste tipo de infraestrutura (todas sem PMS). Alguns contratos de compartilhamento, principalmente de fibras óticas e torres, foram protocolados e homologados depois de aprovada a Resolução nº 683/2017, mas o volume anual não apresentou tendência clara de aumento.

Foi possível verificar, por meio dos dados fornecidos pela Gerência responsável pelo assunto, que o sistema SOIA tem sido utilizado majoritariamente para o compartilhamento de torres entre grandes grupos econômicos do Serviço Móvel Pessoal (SMP), não tendo sido identificadas negociações realizadas por detentoras sem outorga.

Não foi possível avaliar o cumprimento pleno da obrigatoriedade de disponibilização de informações sobre infraestrutura no SOIA, pois não há identificação clara do universo de detentoras sem PMS sujeitas a tal obrigação. Além disso, não foram identificados dados obtidos do SOIA referentes à mera disponibilização de informações sobre a infraestrutura de suporte, tendo em vista que os dados disponibilizados no documento SEI nº 14502217 são referentes a produtos com alguma negociação concretizada ou ao menos solicitada (visto que estão vinculados ao par “Fornecedora” e “Solicitante”.

Não foram registrados casos de resolução de conflitos ou dúvidas de interpretação relativas ao compartilhamento sob o escopo da Resolução nº 683/2017, o que impede avaliação de sua eficácia na resolução de conflitos. Entretanto, a ausência de manifestações pode indicar segurança jurídica e aceitação do regulamento pelo mercado.

Em síntese, o Regulamento aprovado pela Resolução nº 683/2017 cumpre seu papel de refletir as determinações legais e proporcionar uma base regulatória para compartilhamento de infraestrutura, ainda que sua efetividade direta seja difícil de quantificar, tendo em vista que boa parte do mercado de infraestrutura de suporte é endereçada por outras regulamentações específicas.

Por todo o exposto, apesar de não ter sido possível mensurar os resultados regulatórios de forma satisfatória, recomenda-se a manutenção da regulamentação para garantir respaldo legal para os casos não contemplados pelo PGMC ou pela regulamentação conjunta sobre postes de distribuição de energia elétrica. Soma-se a isso o fato de que a regulação de competição é dinâmica e pode demandar atualizações no rol de infraestruturas passivas classificadas como “mercado relevante”. Apesar de não se possuir dados estruturados.

____________________________

[1] Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/competicao/contratos-panorama.

---

Documento assinado eletronicamente por Nilo Pasquali, Superintendente de Planejamento e Regulamentação, em 12/12/2025, às 14:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Felipe Roberto de Lima, Gerente de Regulamentação, em 12/12/2025, às 14:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Rafael Andrade Reis de Araújo, Coordenador de Processo, em 12/12/2025, às 14:55, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Hugo de Andrade Lucatelli, Especialista em Regulação, em 12/12/2025, às 15:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Fábio Casotti, Superintendente de Competição, Substituto(a), em 12/12/2025, às 19:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Breno Cesar Santana Caldas da Silva, Gerente de Planejamento, Operação e Manutenção de Redes, em 15/12/2025, às 01:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Debora Luzia Penha Couto, Especialista em Regulação, em 15/12/2025, às 09:59, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

Documento assinado eletronicamente por Leticia Barbosa Pena Elias Jacomassi, Assessor(a), em 15/12/2025, às 10:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

---

A autenticidade deste documento pode ser conferida em https://www.anatel.gov.br/autenticidade, informando o código verificador 13709631 e o código CRC 58CE5827.

---

Referência: Caso responda este Relatório de Avaliação de Resultado Regulatório, indicar expressamente o Processo nº 53500.005833/2025-59

SEI nº 13709631