SEI/ANATEL - 10377430

Proposta de elaboração de Edital de Licitação para outorga de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), em atendimento ao item nº 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel, aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022 (SEI nº 9635929).

CONSULTA PÚBLICA. edital de licitação. outorga de concessão do serviço telefônico fixo comutado (STFC). item 1 da agenda regulatória 2023-2024. SUBMISSÃO DA PROPOSTA A CONSULTA PÚBLICA PELO PRAZO DE 45 (QUARENTA E CINCO) DIAS.

Proposta de Consulta Pública do item nº 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel, aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022, consistente na elaboração de Edital de Licitação para outorga de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC).

Cumprimento dos aspectos formais da proposta, uma vez que: (i) o projeto encontra-se previsto na Ação Regulatória nº 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel; (ii) foi elaborada Análise de Impacto Regulatório; (iii) a Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE) manifestou-se nos autos.

Submissão da proposta a Consulta Pública pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias.

Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, que institui o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), alterada pela Lei nº 14.109, de 16 de dezembro de 2020;

Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008, que aprova o Plano Geral de Outorgas (PGO) de Serviço de Telecomunicações prestado no regime público;

Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado;

Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto;

Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998;

Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013;

Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012;

Regulamento Geral de Outorga (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020;

Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) para Autorizações do mesmo serviço, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021;

Regulamento de Continuidade da Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral (STFC) em Regime Público (RCON), aprovado pela Resolução nº 744, de 8 de abril de 2021.

Trata-se de proposta de Consulta Pública do item nº 1 da Agenda Regulatória 2023-2024 da Anatel, aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022, consistente na elaboração de Edital de Licitação para outorga de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). O projeto contem meta de Consulta Pública no primeiro semestre de 2023 e aprovação final no segundo semestre do mesmo ano.

Os autos foram inaugurados por Termo de Abertura de Projeto (TAP), de 8 de julho de 2022, onde foi delimitado o escopo da elaboração de Edital de Licitação para outorga de Concessão do STFC (SEI nº 8777817), seguido de formação de equipe de projeto com representantes das Superintendências de Planejamento e Regulamentação (SPR), Outorga e Recursos à Prestação (SOR), Competição (SCP), Controle de Obrigações (SCO), Fiscalização (SFI) e Relações com Consumidores (SRC), além do Superintendente Executivo (SUE).

A contextualização do projeto consta do Informe nº 82/2022/PRRE/SPR, de 2 de dezembro de 2022 (SEI nº 9070330) e a AIR foi produzida na mesma data (SEI nº 9070767), acompanhada da elaboração da minuta de edital (SEI nº 9466927).

O processo foi encaminhado à consideração da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE/Anatel), que emitiu o Parecer nº 0107/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU, aprovado pelo Despacho nº 1994/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU, de 15 de maio de 2023 (SEI nº 10248226). A PFE/Anatel concluiu pelo cumprimento dos aspectos formais da proposta, pela concordância quanto ao mérito e por recomendações pontuais.

As contribuições da PFE/Anatel foram devidamente acatadas ou justificadas pela área técnica, nos termos do Informe nº 40/2023/PRRE/SPR, de 2 de junho de 2023 (SEI nº 10271709), concluindo pelo encaminhamento da proposta de Consulta Pública para apreciação deste Conselho Diretor.

Na mesma data, mediante Matéria para Apreciação do Conselho Diretor nº 381/2023 (SEI nº 10288893), o Superintendente de Planejamento e Regulamentação encaminhou os autos para deliberação do Colegiado.

Por meio de sorteio realizado em 6 de junho de 2023 (SEI nº 10350929), os autos foram distribuídos a este Gabinete para fins de relatoria.

O STFC é definido pelo Plano Geral de Outorgas (PGO), anexo ao Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008, como o serviço de telecomunicações a ser prestado nos regimes público e privado (art. 1º). Isto quer dizer que se trata do único serviço que segue o regime público previsto nos arts. 79 a 125 da Lei nº 9.472, de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT).

A prestação em regime público está associada a uma série de condições diferenciadas, como outorga por concessão, a partir de procedimento licitatório, regido pelo respectivo edital; obrigações de universalização e continuidade; regramento de bens reversíveis; estrutura tarifária regulamentada; submissão a eventual intervenção estatal; extinção por advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão ou anulação.

A elaboração de minuta de edital de licitação, neste momento, é necessária, principalmente, em decorrência da premente extinção dos contratos de concessão atualmente vigentes, cujo encerramento dar-se-á em 31 de dezembro de 2025.

Importante destacar que, em 2019, a LGT foi alterada pela Lei nº 13.879, que trouxe grandes mudanças à prestação do STFC.

O texto original do art. 99 da citada lei previa que as concessões teriam prazo máximo de 20 (vinte) anos, prorrogável uma única vez, por igual período. A edição efetuada permitiu que as concessões sejam prorrogáveis por iguais períodos, sem limitação, desde que o interesse seja expresso com antecedência de 30 (trinta) meses do enceramento do contrato.

A alteração legislativa é aplicável aos contratos atualmente vigentes, permitindo-lhes novas prorrogações, por períodos de 20 (vinte) anos.

Mas, a principal mudança foi a implementação da possibilidade de adaptação das outorgas vigentes do STFC em regime público para o regime privado, mediante opção das concessionárias, nos termos dispostos nos arts. 144-A a 144-C. Vale dizer que, anteriormente à extinção dos contratos de concessão, as empresas detentoras das outorgas poderão solicitar sua adaptação para autorização, passando a prestar o STFC em regime privado.

Diante da situação descrita, temos, atualmente, a obrigatoriedade de prestação do STFC sob os regimes público e privado (art. 1º do PGO). No entanto, as atuais concessionárias, cujos contratos encerram-se em 2025, têm três opções ao seu dispor: (1) pleitear a prorrogação do contrato de concessão em seus termos por mais 20 (vinte) anos; (2) adaptar sua concessão para autorização; (3) extinguir o contrato de concessão pelo advento do termo.

A Agência precisa estar preparada para qualquer destas situações, inclusive para uma possível combinação entre elas, haja vista que temos cinco contratos de concessão vigentes para a execução do STFC na modalidade local, todos encerrando em 31 de dezembro de 2025. Para tanto, deve ser elaborado edital para outorga do STFC quando chegado o termo dos contratos atuais, acaso seja necessário.

A proposta da área técnica foi formatada a partir de elaboração de AIR, de 2 de dezembro de 2022 (SEI nº 9070767), sem, contudo, realização de Consulta Interna, o que foi objeto de recomendação da PFE/Anatel, no Parecer nº 0107/2023/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 10248226).

No Informe nº 40/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10271709), foi apresentada justificativa para a dispensa da Consulta Interna, nos termos admitidos pelo § 2º do art. 60, do Regimento Interno da Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013. Vejamos:

3.11. O presente projeto foi incluído na Agenda Regulatória para o biênio de 2021-2022, conforme Resolução Interna Anatel nº 116, de 6 de julho de 2022 (SEI nº 8768338), classificado como prioritário, e com meta de elaboração do Relatório de AIR até o 2º semestre de 2022.

3.12. A Agenda Regulatória para o biênio 2023-2024 foi aprovada pela Resolução Interna nº 182, de 30 de dezembro de 2022 (SEI nº 9635929), e previu a realização de Consulta Pública até o 1º semestre de 2023, e a aprovação final do Edital de Licitação até o 2º semestre de 2023.

3.13. Considerando as metas desafiadoras para a realização de Consulta Pública e aprovação final do presente projeto, entende-se que a realização de Consulta Interna poderia retardar o encaminhamento do presente projeto, motivo pelo qual não foi realizada, em atenção ao § 2º do art. 60 do RIA.

3.14. Assim, entende-se devidamente fundamentada a dispensa da realização de Consulta Interna no presente caso.

Concordo com a conclusão da área técnica de que a urgência do projeto justifica a não realização de Consulta Interna.

Por outro lado, a LGT, em conjunto com o Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998, determinam a realização de Consulta Pública para o edital, nos seguintes termos:

Art. 89. A licitação será disciplinada pela Agência, observados os princípios constitucionais, as disposições desta Lei e, especialmente:

Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência

Art. 10. A fase preparatória da licitação será iniciada com a publicação, no Diário Oficial da União, de deliberação do Conselho Diretor ou, por delegação deste, da Superintendência competente, submetendo minuta de instrumento convocatório à consulta pública prévia e fixando seu prazo, que não será inferior a 10 (dez) dias, contado da publicação do ato previsto neste artigo.

Nessa linha, a área técnica propôs a realização de consulta pública com prazo de 45 (quarenta e cinco dias) para o recebimento de contribuições.

Antes de adentrar ao debate dos temas da AIR, a área técnica fez uma introdução aos pontos mais espinhosos que devem ser considerados na elaboração do edital: bens reversíveis e garantia da continuidade; atratividade da prestação do STFC; e provimento de interconexão.

No que toca aos bens reversíveis, destaco a conclusão da AIR de que o tema precisa ser muito claramente definido no edital, baseado no que dispõe o Regulamento de Continuidade da Prestação do STFC em Regime Público (RCON), aprovado pela Resolução nº 744, de 8 de abril de 2021, a fim de evitar quaisquer dúvidas aos licitantes. Em termos materiais, frisou-se que os bens que, ao termo da concessão, sejam considerados reversíveis, pois essenciais e efetivamente empregados na prestação do STFC em regime público, embora integrantes do patrimônio das atuais concessionárias, poderão ser usados pelas vencedoras do certame que ora se analisa, mediante a cessão de uso. Esta opção, sobre o uso dos bens reversíveis, ou não, será de cunho totalmente discricionário, da empresa que arrematar o lote no leilão.

A atratividade do leilão é outro ponto que merece especial atenção, tendo em vista o crescente desinteresse que a população em geral tem pelo STFC. Apesar do baixo apelo comercial do serviço, a área técnica demonstrou que ainda há muitas localidades no país que tem no STFC o único serviço de telecomunicações disponível, tornando-o essencial para a comunicação. Dito isso, até o presente momento, a União precisa que o serviço mantenha-se ativo, sendo crucial trazer atratividade ao edital.

Por último, no que toca à interconexão, destacou-se a obrigação das concessionárias - e das prestadoras que detenham poder de marcado significativo (PMS) - de fornecimento de interconexão indireta, o que é essencial para que os agentes entrantes não precisem construir redes de transporte de longo alcance para prestar seus serviços. Além disso, a vencedora da licitação "estará sujeita à análise para definição de players com Poder de Mercado Significativo (PMS) nos diversos mercados de atacado" (item 2.76 da AIR - SEI nº 9070767).

A partir da contextualização da situação, segundo a qual o Decreto nº 6.654/2008 (PGO) estabelece que o STFC seja prestado nos regimes público e privado, em âmbito nacional, com obrigações de continuidade e universalização, e que os contratos de concessão atualmente vigentes encerram-se em 31 de dezembro de 2025, a AIR contemplou no primeiro Tema um debate sobre os possíveis objetos do edital, ou seja, sobre o que seria licitado.

Nesse contexto, foram endereçadas alternativas pensando-se em duas principais linhas, quais sejam a alteração, ou não, do Decreto nº 6.654/2008 (PGO), uma vez que é este o normativo central que define o serviço a ser prestado em regime público e o âmbito de tal prestação. Diante da manutenção dos termos do referido Decreto, estudaram-se as alternativas de propor edital para continuar com as concessões da forma hoje conhecida e de acrescentar às concessões um incentivo, concebido como direito de exploração, com exclusividade, da faixa de ocupação em postes de distribuição de energia elétrica.

Por outro lado, para o caso de se alcançar alguma alteração no Decreto nº 6.654/2008 (PGO), trabalhou-se com uma possibilidade de alteração mais arrojada, em que se excluiria o STFC em regime público, e outra, mais conservadora, em que se manteria o STFC em regime público, porém com restrição às áreas de concessão.

Alternativa	Título da Alternativa	Descrição da Alternativa
Alternativa A	Outorgar concessão do STFC, nas modalidades Local, Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI), conforme áreas definidas no PGO, aprovado pelo Decreto nº 6.654/2008.	Outorgar concessão do STFC, nas modalidades Local, LDN e LDI, conforme áreas definidas no PGO, aprovado pelo Decreto nº 6.654/2008.
Cenários com associação da outorga de STFC a outros objetos
Alternativa B	Associar ao objeto da licitação o direito de exploração, com exclusividade, da faixa de ocupação em postes de distribuição de energia elétrica.	Associar ao objeto da licitação o direito de exploração, com exclusividade, da faixa de ocupação em postes de distribuição de energia elétrica.
Cenários com alteração do PGO
Alternativa C	Outorgar concessão do STFC, na modalidade Local, apenas nas localidades atualmente atendidas somente com o STFC prestado em regime público.	Outorgar concessão do STFC, na modalidade Local, apenas nas localidades atualmente atendidas somente com o STFC prestado em regime público, e que não sejam atendidas pelo SMP. Considerando que o STFC nas modalidades LDN e LDI tem área de prestação correspondente a todo o território nacional, e foi identificada a existência de efetiva competição na prestação destas modalidades, elas deixariam de ser prestadas em regime público, e não seriam objeto do Edital de Licitação.
Alternativa D	Outorgar concessão do STFC, na modalidade Local, apenas nas áreas consideradas sem competição adequada (municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz, conforme PGMC, e suas respectivas localidades, e nas localidades dos municípios categorias 1 e 2 onde só haja o STFC prestado em regime público como alternativa de serviço de voz).	Outorgar concessão do STFC, na modalidade Local, apenas nos municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz, conforme PGMC, e suas respectivas localidades, e nas localidades dos municípios categorias 1 e 2 onde só haja o STFC prestado em regime público como alternativa de serviço de voz. Considerando que o STFC nas modalidades LDN e LDI tem área de prestação correspondente a todo o território nacional, e foi identificada a existência de efetiva competição na prestação destas modalidades, elas deixariam de ser prestadas em regime público, e não seriam objeto do Edital de Licitação.
Alternativa E	Outorgar autorização do STFC, na modalidade Local, e/ou autorização do SMP, apenas nas localidades atualmente atendidas somente com o STFC prestado em regime público.	Outorgar autorização do STFC, na modalidade Local, e/ou autorização do SMP, apenas nas localidades atualmente atendidas somente com o STFC prestado em regime público. De acordo com essa alternativa, o STFC deixaria de ser prestado em regime público, garantindo-se o atendimento dos usuários com serviço que oferta a funcionalidade "voz", cuja manutenção seria objeto de compromissos de atendimento.
Alternativa F	Outorgar autorização do STFC, na modalidade Local, e/ou autorização do SMP, apenas nas áreas consideradas sem competição adequada (municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz, conforme PGMC, e suas respectivas localidades, e nas localidades dos municípios categorias 1 e 2 onde só haja o STFC prestado em regime público como alternativa de serviço de voz).	Outorgar autorização do STFC, na modalidade Local, e/ou do SMP, apenas nos municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz, conforme PGMC, e suas respectivas localidades, e nas localidades dos municípios categorias 1 e 2 onde só haja o STFC prestado em regime público como alternativa de serviço de voz. De acordo com essa alternativa, o STFC deixaria de ser prestado em regime público, garantindo-se o atendimento dos usuários com serviço que oferta a funcionalidade "voz", cuja manutenção seria objeto de compromissos de atendimento.

Estas alternativas foram concebidas levando-se em conta a não alteração do Decreto nº 6.654/2008 (PGO), com manutenção do STFC prestado em regime público e das áreas de prestação como estão hoje, separadas em três regiões para modalidade local e mais duas regiões para as modalidades Longa Distância Nacional (LDN) e Longa Distância Internacional (LDI).

A manutenção do status quo apresenta a vantagem de garantir a prestação do STFC em todo o território nacional, inclusive em localidades de baixa atratividade para as prestadoras, mantendo-se o acesso mínimo a serviço de telecomunicações. Quanto a este ponto, destaco dados constantes da AIR segundo os quais o Brasil ainda possui 14.823 (quatorze mil, oitocentos e vinte e três) localidades atendidas exclusivamente pelas concessionárias de STFC, sem previsão de implantação do Serviço Móvel Pessoal (SMP), como substituto de serviço de voz. Há, ainda, outras 2.973 (duas mil novecentas e setenta e três) localidades, atendidas exclusivamente com STFC pelas concessionárias, mas que terão implantado o SMP em decorrência de compromissos de abrangência.

Trata-se de uma quantidade bastante elevada de localidades que possuem acesso a um único serviço, cuja disponibilidade foi alcançada com o sucesso da universalização do STFC. Não há como negar que o processo de concessão do STFC, iniciado em 1998, alcançou com louvor seu objetivo de levar serviço de telecomunicações a toda a população brasileira, a preços adequados, de modo a se tornar efetivamente disponível para uso. Em virtude das obrigações de universalização impostas às concessionárias, todas as localidades dispõem de acesso ao STFC, ao menos de forma coletiva.

Por outro lado, também é evidente que o serviço fixo perdeu espaço, na preferência dos usuários, para o serviço móvel de voz e para o serviço de dados. Vejamos levantamento realizado na AIR (SEI nº 9070767):

2.57. Naquela oportunidade, foram apresentadas informações que demonstravam "um novo comportamento dos usuários, que passaram a utilizar as variadas alternativas de comunicação eletrônica, surgidas a partir do desenvolvimento tecnológico, da massificação e do uso da Internet", em detrimento do STFC. À época, o número de acessos em serviço do STFC mantinha-se praticamente estável, com pequenos acréscimos anuais, passando de aproximadamente 42,1 milhões em 2010, para 44,5 milhões em julho de 2013. No mesmo período, as concessionárias apresentaram decréscimo no número de acessos, passando de 32,1 milhões em 2010, para 29,5 milhões em julho de 2013, enquanto as autorizadas do STFC tiveram aumento de sua base, passando de 10 milhões de acessos para 15,1 milhões.

2.58. Conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) então realizada, entre 2005 e 2012 a proporção de domicílios com acesso à telefonia móvel subiu consideravelmente, de 59,3% para 88,3%, enquanto a de telefonia fixa reduziu, de 48,1% para 39,9%. No mesmo período, a proporção de domicílios com telefone móvel e fixo permaneceu estável - em torno de 40% -, indicando uma possível substituição da telefonia fixa pela móvel.

2.59. Se, até então, o número de acessos fixos permanecia estável, quando dos estudos que subsidiaram a revisão dos contratos de concessão para o período de 2021-2025 observou-se queda nos acessos de telefonia fixa. No Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) que precedeu a revisão dos contratos de concessão do STFC para o período de 2021-2025, observou-se que, entre 2014 e junho de 2018, 4,78 milhões de acessos de telefonia fixa foram desativados. E a maioria dos acessos desativados era de usuários das concessionárias do STFC, as quais, de dezembro de 2014 a junho de 2018, perderam 4,1 milhões de acessos, o que representava aproximadamente 15% (quinze por cento) de sua base (SEI nº 3168582, anexo ao processo nº 53500.040174/2018-78).

Esta análise foi complementada por uma avaliação quanto à receita auferida com a prestação do serviço, que, surpreendentemente, não sofreu com as perdas de usuários. De acordo com dados declarados pelas próprias concessionárias à Agência, a Receita Operacional Líquida (ROL) total passou de R$ 10.646.360.701,19 (dez bilhões, seiscentos e quarenta e seis milhões, trezentos e sessenta mil setecentos e um reais e dezenove centavos), em 2020, para R$ 12.452.992.129,51 (doze bilhões, quatrocentos e cinquenta e dois milhões, novecentos e noventa e dois mil cento e vinte e nove reais e cinquenta e um centavos), em 2021.

Apesar disso, a diminuição drástica na quantidade de usuários das concessionárias ocasiona a baixa atratividade das próprias concessões, que são permeadas por uma série de obrigações de continuidade e universalização. Esta baixa atratividade foi considerada a desvantagem da Alternativa A.

Pensando nisso, a área técnica trouxe a Alternativa B, que incrementou a concessão do STFC (Alternativa A) com o direito de exploração, com exclusividade, da faixa de ocupação em postes de distribuição de energia elétrica.

A partir da edição da Lei nº 13.116, de 2015, que definiu o novo marco legal para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações, estabeleceu-se que as novas estruturas construídas para suportar redes de distribuição de energia elétrica devem prever um espaço destinado à passagem das redes de telecomunicações, criando-se, formalmente, a faixa de passagem. Assim está disposto na referida Lei:

Art. 2º O disposto nesta Lei tem por objetivo promover e fomentar os investimentos em infraestrutura de redes de telecomunicações, visando, entre outros:

IV - direito de passagem: prerrogativa de acessar, utilizar, atravessar, cruzar, transpor e percorrer imóvel de propriedade alheia, com o objetivo de construir, instalar, alterar ou reparar infraestrutura de suporte, bem como cabos, sistemas, equipamentos ou quaisquer outros recursos ou elementos de redes de telecomunicações;

Art. 12. Não será exigida contraprestação em razão do direito de passagem em vias públicas, em faixas de domínio e em outros bens públicos de uso comum do povo, ainda que esses bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação, excetuadas aquelas cujos contratos decorram de licitações anteriores à data de promulgação desta Lei.

§ 1º O disposto no caput não abrange os custos necessários à instalação, à operação, à manutenção e à remoção da infraestrutura e dos equipamentos, que deverão ser arcados pela entidade interessada, e não afeta obrigações indenizatórias decorrentes de eventual dano efetivo ou de restrição de uso significativa.

§ 2º O direito de passagem será autorizado pelos órgãos reguladores sob cuja competência estiver a área a ser ocupada ou atravessada.

Art. 29. A construção de edifício público ou privado destinado ao uso coletivo deverá ser executada de modo a dispor de dutos, condutos, caixas de passagem e outras infraestruturas que permitam a passagem de cabos e fibras óticas para a instalação de redes de telecomunicações, nos termos das normas técnicas de edificações.

No que toca às redes legadas, embora o direito de passagem não tenha sido alcançado pela Lei nº 13.116, de 2015, existe uma obrigação às concessionárias de energia elétrica para ceder o espaço necessário à infraestrutura de telecomunicações, quando for possível. Isto é, não se trata do dever de compartilhamento previsto em lei e estabelecido como uma faixa de passagem formal, mas como algo que deve ser tolerado quando houver disponibilidade.

A AIR sugere que a lógica das estruturas legadas seja adaptada àquela das estruturas novas por meio da edição de um novo Decreto, haja vista que o Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, que cuida das desapropriações por utilidade pública, já teria destinado um espaço na infraestrutura de distribuição de energia elétrica à passagem de redes de telecomunicações. Seria, portanto, um mero ajuste, para que esta utilização, já estabelecida formalmente desde 1941, passasse a ser organizada em faixa de passagem, nos termos da Lei nº 13.116, de 2015.

Atualmente, ambos os serviços são classificados como públicos, sendo a exploração da distribuição de energia elétrica outorgada por meio de concessão, o que autoriza ao poder concedente estabelecer o que faz parte do objeto da concessão. Além da estrutura típica que compõe a transmissão e distribuição de energia, tem-se que os direitos de utilização dos bens imóveis onde elas estão instaladas também fazem parte do objeto concedido, sejam eles públicos ou privados.

Nessa toada, conforme colocado na AIR, o direito de passagem na estrutura faz parte deste pacote, e, na prerrogativa de órgão concedente, a União pode optar por descasar o direito de passagem da concessão de energia. Nesta hipótese, o direito de passagem que os serviços de telecomunicações têm, em virtude de lei (Lei nº 13.116, de 2015 e eventual decreto), poderia vir a ser outorgado, mediante concessão, para outra pessoa explorá-lo. Para tanto, seria necessária a emissão de um decreto presidencial ou a alteração dos contratos de concessão de energia elétrica no momento de sua revisão, que ocorre a cada cinco anos. Evidentemente, não é uma solução simples.

A possibilidade explorada na Alternativa B da AIR é justamente agregar a concessão do STFC, no formato que temos hoje, à concessão da exploração do direito de passagem dos serviços de telecomunicações na infraestrutura de energia elétrica. O direito de passagem passaria a ser explorado economicamente pelo concessionário do STFC, que repassaria uma parte dos valores à concessionária de energia elétrica titular do poste, como remuneração pelo custo de manutenção dos postes.

Como vantagens desta alternativa, foram pontuadas a atratividade maior da concessão do STFC, pois seria prevista uma fonte adicional de renda à concessionária, decorrente da exploração do direito de passagem, além da ocupação mais racional dos postes, observando-se, nos termos da AIR (SEI nº 9070767): ganhos urbanísticos, definição clara de responsabilidades sobre a organização das redes de telecomunicações, desenvolvimento salutar da competição entre as redes de telecomunicações pois todos passariam a ter tratamento isonômico, eliminação de lançamento ou mitigação da continuidade do lançamento de cabos de forma clandestina. A principal desvantagem encontra-se na dificuldade de implementação desta alternativa, que envolve a interlocução com outros órgãos e a edição de decretos presidenciais para poder outorgar, mediante concessão, a exploração do direito de passagem a um ator do setor de telecomunicações, e não do setor de energia elétrica.

A Alternativa C inaugura as propostas que passam, necessariamente, pela alteração do PGO, de modo a outorgar às prestadoras do STFC em regime público áreas diferentes das que temos hoje. Independentemente da formatação quanto às áreas a serem concedidas, é importante destacar que o custo de alteração do PGO será alto, haja vista que depende da edição de um decreto presidencial.

Esta alternativa traz a possibilidade de restringir à concessão do STFC somente as localidades atendidas exclusivamente com o STFC já prestado em regime público, na modalidade local, quando do termo das concessões atuais. Nas demais localidades, o serviço de voz seria provido por autorizadas do STFC ou do SMP.

Ao passo que a vantagem desta alternativa seja a atratividade, por reduzir a área de concessão, onde permaneceriam as obrigações de continuidade e universalização, a desvantagem encontra-se na retirada destas obrigações nas demais áreas, uma vez que os serviços estariam lá por uma mera opção comercial da empresa, e poderiam ser removidos sempre que as áreas deixassem de ser atrativas. Vale dizer que os serviços presentes em algumas localidades atualmente poderiam ser retirados a qualquer momento, o que as deixaria desassistidas.

Esta Alternativa prevê a alteração do PGO de modo a outorgar concessão do STFC, na modalidade local, apenas nas áreas consideradas sem competição adequada conforme o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012 (localidades de municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz e localidades dos municípios categorias 1 e 2, nas quais só há o STFC em regime público como alternativa de serviço de voz).

A classificação dos municípios em categorias consta do art. 4º-A do PGMC, nos seguintes termos:

Art. 4º-A A Anatel poderá estabelecer medidas assimétricas de maior ou menor intensidade nos mercados relevantes de atacado com base no nível de competição municipal dos mercados de varejo, identificados nos estudos conduzidos segundo as diretrizes do Anexo III, utilizando as seguintes categorias: (Incluído pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018)

Parágrafo único: A Anatel observará aspectos referentes à concentração de mercado, ao potencial de demanda, à infraestrutura e à penetração dos serviços, entre outros aspectos que, a seu critério, julgar necessários para realizar a categorização de municípios. (Incluído pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018)

E, no Anexo VI à Resolução nº 600/2012, consta tabela classificatória dos municípios por categoria, dentro do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), SMP, Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) e serviços de voz.

Esta formatação já consta no Regulamento de Adaptação, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, como imposição às concessionárias que optarem por adaptar as suas outorgas de concessão para autorização, e foi debatida no processo de aprovação do referido Regulamento, como forma de sustentar as localidades que ficariam totalmente afastadas de qualquer contato por telecomunicações, na hipótese de todas as prestadoras de STFC em regime público selecionarem a adaptação. Assumiu-se, portanto, que as demais localidades já estariam bem atendidas por prestadoras de serviços de voz.

Esta Alternativa traz a possibilidade de absoluta revogação do Decreto nº 6.654, de 2008, que aprovou o PGO, deixando de prever a execução de qualquer serviço de telecomunicações em regime público.

Nesta situação, seria lançado edital para outorga de autorização do STFC, na modalidade local, nas localidades atendidas exclusivamente por tal serviço, com a possibilidade de atendimento por outro serviço substituto de voz (SMP). Esta licitação seria acompanhada, necessariamente, da obrigação de continuidade, enquanto durar o prazo da autorização conferida ("compromisso de manutenção da oferta").

Foi identificada como vantagem a redução da carga regulatória desta modalidade, em comparação com o regime público, como universalização e reversibilidade de bens. Como desvantagens, foram pontuadas a possibilidade das prestadoras deixarem de prestar serviço de voz nas localidades não cobertas pela licitação, além do custo de implementação relativo a uma alteração tão radical do PGO. Neste custo, encontra-se implícito eventual desconforto decorrente da total ausência de previsão de execução de algum serviço de telecomunicações em regime público.

Quanto a esta alternativa, destaco que a AIR não formatou como seriam as novas áreas de outorga desta modalidade especial de autorização a serem licitadas, restringindo-se a apontar as localidades que estariam sujeitas ao processo. Em se revogando o PGO, seria necessário estabelecer quais seriam as regiões a serem licitadas. Embora o Regulamento Geral de Outorga (RGO), aprovado pela Resolução nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, preveja que os atos de autorização sejam expedidos independentemente de edital de licitação, com área de abrangência equivalente a todo o território nacional, há a possibilidade expressa de que haja licitação e de que o edital estabeleça área de prestação diversa. Vejamos:

Art. 3º A exploração de serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou restrito em regime privado depende de prévia autorização da Anatel e notificação à Agência pela interessada, excepcionadas as hipóteses de dispensa previstas neste Regulamento.

§ 1º A autorização para a exploração de serviço de telecomunicações será expedida por prazo indeterminado e a título oneroso, e independerá de licitação, salvo em caso de impossibilidade técnica ou, excepcionalmente, quando o excesso de competidores puder comprometer a prestação de uma modalidade de serviço de interesse coletivo.

§ 2º As autorizações, sendo inexigível a licitação, serão expedidas de plano, desde que requeridas na forma e condições previstas.

Art. 4º A Área de Prestação de Serviço objeto da autorização para exploração de serviço de telecomunicações será constituída por todo o território nacional, salvo se disposto de forma distinta na regulamentação ou em edital de licitação.

Parágrafo único. Nos casos em que seja admitida, na regulamentação, a detenção simultânea de mais de uma autorização do mesmo serviço de telecomunicações pela empresa, as notificações da prestação do serviço serão consideradas de forma independente.

Apesar das autorizações vigentes para a prestação do STFC em regime privado seguirem a regra geral das outorgas deste tipo, considero que esta alternativa, se escolhida, deveria ser acompanhada da recomendação expressa para realização de processo licitatório e formatação de áreas reduzidas de outorga, conforme autorizados pelo RGO. Além disso, deveria ser imposto compromisso de manutenção da oferta até o vencimento do prazo da autorização, de modo a garantir a continuidade do serviço.

Por último, a Alternativa F mescla as Alternativas D e E, pois avalia a possibilidade de outorgar o STFC ou o SMP, mediante autorização, na modalidade Local, nas áreas consideradas sem competição adequada (municípios e suas respectivas localidades, classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz e localidades dos municípios categorias 1 e 2, conforme PGMC, onde só haja o STFC prestado em regime público como alternativa de serviço de voz).

Nessa linha, também haveria revogação do PGO, com o lançamento de edital para execução do STFC ou do SMP, mediante autorização, nas localidades descritas.

Para esta alternativa, embora a AIR não tenha previsto expressamente, creio que seria razoável impor o compromisso de manutenção da oferta até o vencimento do prazo da autorização, de modo a garantir a continuidade do serviço. Além disso, identifiquei que não foi trazida explicação sobre como seria implementada a possibilidade prevista de execução de STFC ou SMP, como serviços substitutos de voz. Esta opção não foi trazida na Alternativa E e não foi avaliada concretamente em nenhuma das alternativas.

Ademais disso, as vantagens e desvantagens identificadas foram as mesmas do tópico acima.

Ao final, foi escolhida a Alternativa D como a melhor opção, segundo a qual se realizaria licitação para outorgar concessão do STFC, na modalidade local, apenas nas áreas consideradas sem competição adequada conforme o PGMC (localidades de municípios classificados como categorias 3 e 4 no mercado de varejo de voz e localidades dos municípios categorias 1 e 2, nas quais só há o STFC em regime público como alternativa de serviço de voz).

7.1.2. A alternativa D garante atendimento aos usuários do STFC das atuais concessionárias, considerando que a área de prestação do STFC em regime público corresponderia aos municípios e localidades ditos sem competição adequada. O critério para definir a área de prestação do STFC em regime público proposto é o mesmo utilizado pelo Regulamento de Adaptação, aprovado pela Resolução nº 741/2021, para delimitar onde deverá ser mantida a oferta do serviço até 31 de dezembro de 2025, em caso de adaptação das atuais concessões.

7.1.3. Ainda que com a área de prestação do STFC em regime público reduzida, não se vislumbram riscos ao atendimento dos usuários das atuais concessionárias. Isso porque nos municípios onde não haverá prestação do STFC em regime público o atendimento se dará por prestadoras do STFC em regime privado, ou do SMP, e não é de se esperar que estas prestadoras, presentes em municípios competitivos e potencialmente competitivos (categorias 1 e 2, conforme o PGMC) deixariam de ofertar serviços nessas áreas, já que são áreas onde há atratividade econômica na exploração dos serviços de telecomunicações.

7.1.4. Ao passo que garante o atendimento dos usuários do STFC das atuais concessionárias, a alternativa D tem a vantagem de reduzir a área de prestação do STFC em regime público, atualmente definida como sendo todo o território nacional, o que representa redução dos custos para implementar e para acompanhar a execução das obrigações de universalização e continuidade impostas às concessionárias. Dessa forma, a participação no Edital de Licitação deve ser vista como mais atrativa pelas prestadoras, bem como o acompanhamento das obrigações das concessionárias deve consumir menos recursos da Anatel.

7.1.5. As vantagens de se adequar a área de prestação à demanda dos usuários, e de tornar o Edital de Licitação mais atrativo devem superar os custos de se implementar a alteração do PGO, premissa para a adoção da alternativa D.

No que toca à Alternativa B, que associa a concessão à exploração da faixa de ocupação em postes de distribuição elétrica, a AIR entendeu que sua atratividade guarda semelhança com a Alternativa D, porém encontra limitações maiores na necessária interação e colaboração com outros órgãos. Acaso sejam alinhados os entendimentos e intenções entre os órgãos envolvidos, restou sugerido que a proposta seja incorporada à consulta pública.

Voltando à Alternativa D, eleita pela AIR, apontou-se como razoável o prazo de duração da outorga de cinco anos, prorrogáveis uma única vez, por igual período, dada a dinamicidade do mercado de telecomunicações, da crescente demanda por serviços que proveem acesso à internet, em detrimento dos serviços de voz, bem como a perspectiva de expansão das redes do SMP (item 7.4.9 da AIR - SEI nº 9070767). Considerou-se na valoração do tempo o fato dos novos prestadores não precisarem realizar vultosos investimentos, pois terão direito de uso sobre os bens reversíveis destinados atualmente à execução do serviço, além de contarem com recursos do FUST.

Adicionalmente, avaliou-se que, passados 10 (dez) anos (cinco mais cinco anos), as políticas públicas do setor já terão alcançado todas as localidades brasileiras, de modo que não seja mais necessário conceder o STFC em regime público. Por tal motivo, os bens das novas concessionárias não devem estar sujeitos ao regime de reversibilidade, haja vista que não haverá obrigação de continuidade do STFC ao final do contrato de concessão.

Compartilho da mesma opinião da área técnica, no sentido de que a atratividade da concessão poderia ser incrementada por outros insumos. Contudo, a dificuldade para viabilizar o modelo, associada ao curto prazo que temos até o encerramento das concessões atuais, torna a escolha da alternativa B inviável. Por isso, convalido a opção pela Alternativa D.

Vale ressaltar, por fim, que os benefícios identificados na alternativa B estão sendo perseguidos pela Agência no âmbito da revisão do Regulamento de Compartilhamento de Postes entre Distribuidoras de Energia Elétrica e Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, em discussão no Processo 53500.014686/2018-89, especialmente no que toca à modelagem adotada.

Neste tema, foram trabalhados os possíveis compromissos a serem associados à nova outorga para execução do STFC, seja em regime público ou privado. Para o regime público, a própria LGT já prevê que são associados os compromissos de universalização e continuidade, sendo o primeiro regulamentado pelos Planos Gerais de Metas de Universalização (PGMUs), ao passo que o segundo está inscrito em diversos regulamentos da Agência. Para o caso de se optar pela execução do STFC exclusivamente no regime privado (que não foi a Alternativa escolhida no Tema 1), apontou-se para a necessidade de criação de obrigações de continuidade no edital de licitação.

A partir desta Alternativa, previu-se a mera imposição das metas de universalização previstas no PGMU, em manutenção do status quo, porém conforme a área de prestação definida no objeto. Dentre estas obrigações, incluem-se as relacionadas a acesso individual em localidades (classes residencial, não residencial e tronco), Acesso Individual Classe Especial (AICE), acesso individual em áreas rurais, acesso coletivo (Telefone de Uso Público - TUP) e manutenção de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC (PGMU IV), previstas no PGMU V.

A vantagem da primeira Alternativa seria a garantia de manutenção integral do atendimento aos usuários, com a desvantagem dos elevados custos associados, sendo que não há avaliação quanto à demanda atual dos usuários do STFC.

Esta Alternativa assemelha-se muito à anterior, porém exclui das obrigações o AICE e da manutenção de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC (PGMU IV).

Embora seja prevista a redução nominal de obrigações, em relação à primeira Alternativa, avaliou-se que não haverá qualquer prejuízo aos usuários, especialmente porque permanece a necessidade de atendimento com STFC nas localidades onde já houver sistema de acesso fixo sem fio, e porque o AICE, além de existir em quantidade bastante reduzida (apenas 13.508 acessos), terá sua serventia substituída pela criação de subsídios a partir de recursos do FUST (já aprovado pelo Conselho Gestor).

Esta Alternativa trabalha com a possibilidade de ser agregado o direito de exploração da faixa de uso em postes de distribuição de energia elétrica à concessão do STFC, a qual, como visto no Tema 1, deve ser considerada somente se forem solucionadas as questões relativas à interlocução com outros órgãos.

Os compromissos decorrentes da exploração desta faixa, exclusivamente, foram assim elencados:

remuneração à Concessionária do setor elétrico pela utilização da faixa de passagem na rede de distribuição elétrica;

obrigatoriedade de oferta não discriminatória de acesso a ponto de fixação/capacidade, conforme estabelecido na regulamentação;

manutenção do uso adequado da faixa de uso pelas prestadoras de telecomunicações;

responsabilidade sobre a organização das redes de telecomunicações que se utilizam da infraestrutura da rede de distribuição elétrica, conforme estabelecido na regulamentação.

Não é demais destacar que tais compromissos devem ser associados àqueles destinados ao STFC.

Por derradeiro, a Alternativa D traz a imposição de compromisso de oferta de serviço com a funcionalidade de voz, conforme área de prestação definida no objeto do Edital.

Esta proposta somente pode estar associada às Alternativas E e F do Tema 1, que trabalham com a revogação do PGO, para prestar o STFC ou SMP (serviço de voz) nas áreas lá descritas.

Não foi esclarecido, por outro lado, quais seriam os compromissos associados a esta Alternativa, no que concerne ao PGMU ou à continuidade. O que a descrição das demais alternativas leva a crer é que não mais se falaria em obrigações de universalização, tampouco em PGMU, porém haveria compromisso com a continuidade, enquanto estivesse vigente a autorização.

Em conclusão, apontou-se a Alternativa B como a mais adequada, mantendo-se o atendimento às metas do PGMU V, com exceção do AICE e sistema de acesso fixo sem fio para prestação do STFC.

Além disso, na proposta final da área técnica, retirou-se, também, a obrigação de manutenção de backhaul, o que foi contemplado na minuta de PGMU constante dos autos. Transcrevo a avaliação realizada no Informe nº 40/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10271709):

3.38. Observa-se, ainda, a necessidade de se excluir os arts. 14 e 15 da minuta de PGMU, os quais dispunham sobre a obrigação de manter e garantir acesso ao backhaul cuja implantação fora prevista no Decreto nº 10.610, de 27 de setembro de 2021, que aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU V).

3.39. Como o Regulamento de Continuidade previu a transferência da posse dos bens quando da extinção dos contratos de concessão (art. 26), eventuais obrigações de manutenção e compartilhamento do backhaul recairão sobre as atuais concessionárias do STFC, que se manterão proprietárias destes bens.

Por trazer exceção ao PGMU, esta Alternativa implica na alteração formal do Decreto que o aprovou, com vistas a mudar as obrigações apontadas.

Considerou-se que o custo de excluir pontualmente obrigações do PGMU é superado pelos ganhos decorrentes da maior atratividade do edital de licitação, que mantém a garantia do STFC em moldes muito semelhantes aos atuais, porém retira as obrigações que já não fazem mais tanto sentido. Ademais disso, pontuo que o PGMU possui natureza transitória, sendo de sua essência a mudança das regras de tempos em tempos, de modo a adaptar os novos objetivos à realidade das redes. Tanto é assim, que já estamos no quinto Decreto de PGMU.

Importante destaque foi realizado na AIR (SEI nº 9070767) para esclarecer a forma como as alternativas foram elaboradas e escolhidas:

11.1.5. Ademais, repisa-se que, na hipótese de inclusão, nos documentos elaborados a fim de implementar as escolhas deste relatório de AIR, da alternativa B para o Tema 1, a alternativa C também deve ser escolhida para este tema no sentido de impor compromissos associados ao direito de exploração a faixa de uso para telecomunicações em postes de distribuição de energia elétrica.

11.1.6. A escolha da alternativa B no Tema 2 considerou o tipo de outorga e a área de prestação escolhidas como resultado do Tema 1. Uma vez que que o objeto do Edital escolhido foi a outorga de concessão do STFC, nas áreas sem competição adequada, devem ser consideradas as regras que se aplicam a este serviço e ao regime público para definir os compromissos a serem impostos ao(s) vencedor(es) da licitação, bem como a área onde os compromissos de atendimento serão impostos.

11.1.7. Por esse motivo, uma vez escolhida a alternativa D como resultado do Tema 1, não seria cabível a escolha das alternativas C ou D do Tema 2, isto é, não é possível impor compromissos associados ao direito de exploração da faixa de uso para telecomunicações em postes de distribuição de energia elétrica, já que o direito de exploração dessa infraestrutura não consta do objeto do Edital de Licitação.

11.1.8. Tampouco caberia impor compromisso de oferta de serviço com a funcionalidade de voz, pois a outorga a ser conferida é para exploração do STFC, em regime público, o que não admitiria o atendimento dos usuários com outros serviços que ofertem a funcionalidade de voz, prestados em regime privado. São inerentes ao regime público as regras sobre definição da estrutura tarifária, acompanhamento de tarifas, reajuste periódico, com homologação da Anatel, e possibilidade de revisão, em caso de álea econômica extraordinária.

11.1.11. O Regulamento de Adaptação admitiu a oferta de serviço de voz substituto ao STFC, conforme análise de mercados de varejo do PGMC, para fins de atendimento do compromisso de manutenção do serviço adaptado (art. 13, § 4º). Isso é possível porque o resultado da adaptação é justamente adaptar as concessões do STFC para autorizações do mesmo serviço, de modo que a prestadora não mais se sujeita às regras do regime público.

11.1.12. A imposição de compromisso de oferta de serviço com a funcionalidade de voz poderia ser escolhida caso a opção no Tema 1 fosse por outorgar autorização ao(s) vencedor(es) da licitação, como descrito nas alternativas E e F.

11.1.13. No mesmo sentido, por serem características do regime público as obrigações de continuidade e de universalização dentro de toda a área de prestação, os compromissos a serem exigidos do vencedor da licitação devem ter área coincidente com a área de prestação do serviço, dado que se escolheu a concessão do STFC como objeto do Edital (Tema 1). Se a alternativa escolhida no Tema 1 fosse de outorgar autorização para explorar serviço de telecomunicações seria possível ter uma área de prestação mais ampla do que aquela delimitada como objeto dos compromissos de atendimento, já que a prestação de serviços em regime privado não está sujeita aos deveres de continuidade e de universalização.

11.1.14. Portanto, devem ser coincidentes: (i) a área de prestação, descrita no Plano Geral de Outorgas como sendo aquele onde o serviço é prestado em regime público; (ii) a área de prestação da concessão do STFC objeto do Edital; e (iii) a área onde serão exigidas as obrigações de continuidade e universalização do serviço concedido.

Novamente, filio-me à proposta da área técnica, para optar pela Alternativa B, por entender ser a mais adequada à persecução da Alternativa escolhida no Tema 1. Entendo que a Alternativa A não oferece o mínimo de incentivos necessários à licitação pretendida, além das Alternativas C e D apresentarem requisitos que podem impactar na própria realização da licitação, por serem de difícil superação (edição de Decretos presidenciais para alterar as concessões de energia elétrica e revogação integral do PGO).

A LGT traz previsão de financiamento dos serviços prestados em regime público a partir de tarifas cobradas dos usuários e outras receitas alternativas (art. 83). No que toca às tarifas, há controle pela Anatel, que deve homologar reajustes. Já para as receitas alternativas, foi previsto o aporte de recursos do Orçamento Geral da União, dos Estados e dos Municípios, bem como do FUST. A finalidade do FUST foi alterada com a Lei nº 14.109, de 2020, que retirou a restrição de sua utilização para universalização do STFC, e passou a permitir financiamento de programas, projetos, planos, atividades, iniciativas e ações para expansão dos serviços de telecomunicações, também aqueles prestados em regime privado.

A depender de como se dará a licitação do STFC, as fontes de financiamento podem ser diferentes.

A primeira Alternativa avalia a possibilidade da remuneração dar-se exclusivamente pelas tarifas ou preços cobrados dos usuários, sem aporte de outros recursos. Esta opção tem como vantagem a economia de recursos públicos, porém pode resultar na insuficiência das tarifas para sustentar o serviço, ou até na ausência de interessados no edital de licitação.

Esta alternativa soma à primeira o uso de recursos do FUST, de modo complementar à tarifa, o que é plenamente viável, tanto pela Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, que instituiu o Fundo, quanto pelas alterações à LGT trazidas pela Lei nº 14.109, de 2020. Dentre estas últimas, a AIR (SEI nº 9070767) destacou a seguinte finalidade: "estimular a expansão, o uso e a melhoria da qualidade das redes e dos serviços de telecomunicações, reduzir as desigualdades regionais e estimular o uso e o desenvolvimento de novas tecnologias de conectividade para promoção do desenvolvimento econômico e social". Além disso, podemos repisar o novo regramento trazido ao FUST pela Lei mencionada, o qual permite que seus recursos sejam empregados em destinações diversas da universalização do STFC.

Para implementação desta Alternativa, foi destacada a necessidade de apresentar proposta ao Conselho Gestor do FUST.

A Alternativa C prevê a obtenção de receitas a partir da exploração de objeto complementar. Conforme debatido no Tema 1, o objeto complementar seria a exploração da faixa de ocupação em postes de distribuição de energia elétrica. Embora uma parte do valor obtido desta exploração deva ser destinada à concessionária de energia elétrica, titular da infraestrutura, a concessionária de STFC poderia cobrar valores que resultem em lucro, a ser utilizado para custear a prestação do serviço de telecomunicações.

Para esta Alternativa ser escolhida, é condição essencial a opção pela Alternativa B no Tema 1.

A AIR entendeu que a melhor Alternativa era a B, que mesclou a remuneração por tarifas, com recursos do FUST. O FUST seria utilizado de forma complementar, "para cobrir a parte dos custos que não puder ser recuperada com a exploração do serviço outorgado" (item 15.1.2 da AIR - SEI nº 9070767).

Nessa linha, foi proposto que as licitantes apresentem propostas com o valor do FUST que pretendem utilizar ao longo da execução do contrato, sagrando vencedor aquele que propuser o menor valor.

Como bem destacado no item 15.1.3 da AIR, "...caso a exploração do serviço não seja rentável em toda a área de prestação, haverá disponibilidade de recursos para cumprir com as obrigações de atendimento impostas". Como se verifica da proposta encaminhada, especialmente no item 5.2.1 e no “Anexo VI – Compromissos de Atendimento” da minuta de Edital e no § 2º do art. 1º da minuta de PGMU, o Fust poderá ser utilizado, de forma complementar, para custear o cumprimento das obrigações de universalização do STFC prestado em regime público contidas no Plano.

Concordo com a proposta da área técnica para este tema, dado que se trata da alternativa que melhor se adequa ao modelo eleito nos demais temas.

O presente processo foi instruído com propostas de minutas dos documentos necessários a implementar as conclusões da AIR, tais como edital de licitação, PGMU e PGO.

A minuta de edital de licitação foi inspirada em recente leilão promovido pela Agência, que autorizou o uso de diversas faixas de radiofrequências, inclusive aquelas associadas ao 5G. Esta referência deu-se pelo leilão mencionado ter transcorrido com sucesso, sem intercorrências formais. Para além disso, a formatação das regiões integrantes dos lotes foi a mesma, o que possibilitaria, em tese, estimular que as vencedoras do leilão do 5G - especialmente as prestadoras de pequeno porte (PPP) - participem do leilão do STFC, pois as áreas serão coincidentes e os serviços podem ser complementares, gerando atratividade ao leilão. A infraestrutura a ser construída para cumprimento das obrigações do edital do 5G pode ser aproveitada para a execução do STFC, e vice-versa. Trata-se, portanto, de um paralelo que traz vantagens à Agência e ao setor.

De minha parte, promovi pequenos ajustes de redação. Além disso, ajustei os lotes da licitação, para alcançar fidedignidade com o edital tomado como parâmetro. Especificamente, realoquei as regiões III e IV, para que constem de lotes individuais.

Neste ponto, é importante ressaltar que a conformação dos lotes para um edital que envolvia, primordialmente, o SMP, não deve ser considerada, de forma automática, como sendo a melhor solução para um edital de licitação para a concessão do STFC. São serviços muito distintos, com interessados possivelmente distintos. A conclusão, após a consulta pública, pode vir a ser a mesma da AIR, de que os interesses são convergentes, porém devemos aguardar o recebimento das contribuições para poder eleger a melhor opção. Desta feita, embora a disposição dos lotes, na proposta, esteja seguindo o Edital do 5G, é importante que outras formatações sejam consideradas ao longo deste processo.

Uma das possibilidades que já vislumbro é a possibilidade de casamento de regiões, em segunda rodada, como foi feito com a Região Norte. Para a Região Norte, acaso não surjam interessados, propôs-se um lote em que tal região é oferecida juntamente com o Estado de São Paulo. Para a Região Nordeste, por exemplo, é possível que se entenda por formar um lote residual com outra região.

Ainda sobre o Edital, entendo ser importante registrar que o STFC, assim como os demais serviços de telecomunicações, pode ser executado a partir qualquer tecnologia, pois a Anatel adotou a neutralidade tecnológica. Embora as grandes prestadoras tenham conhecimento acerca deste entendimento, talvez alguma entrante no mercado, com intenção de participar da licitação, não tenha consciência sobre esta alternativa. Por isso, julgo relevante registrar, de forma expressa, no Edital.

No que toca à minuta de PGMU, a proposta representa, verdadeiramente, a edição de um "PGMU I". Isto, porque estamos diante de um novo ciclo de concessões, inaugurado por um novo edital. As concessões atualmente vigentes tiveram início em 1998, completando pouco menos de 40 (quarenta) anos ao final de sua vigência, em 31 de dezembro de 2025. Um novo edital está sendo proposto, para a assinatura de novos contratos de concessão, o que implica a elaboração de um novo PGMU, que será o primeiro deste novo ciclo.

As obrigações que constam da proposta estão compatíveis com a realidade atual do STFC e não diferem muito do PGMU V (Decreto nº 10.610, de 2021). As principais mudanças são as seguintes:

Definição da área de abrangência como as áreas sem competição adequada, nos termos da regulamentação da Anatel;

Remoção das disposições relativas a backhaul, haja vista que as obrigações de backhaul constaram do Edital do 5G, como compromissos dos vencedores daquele certame;

Exclusão das concessionárias de LDN e LDI e de suas obrigações, dado que tais modalidades de STFC passarão a ser prestadas exclusivamente no regime privado;

A minuta de PGO foi a que trouxe alterações mais significativas ao status quo. Posto que uma das alternativas avaliadas na AIR (SEI nº 9070767) tenha sido a revogação integral do PGO, concluiu-se, ao final, por uma via mais conservadora, em que se propõe apenas alterações no PGO, mantendo-se o STFC em regime público, com alterações em suas condições.

Exclusão do STFC LDN e LDI do regime público, dada a plena competitividade do setor;

Previsão expressa de que, a partir de 1º de janeiro de 2036, o STFC local passará a ser prestado somente no regime privado, em alinhamento com a análise efetuada de que, após 10 (dez) anos, já teremos expansão tal dos serviços de telecomunicações, que o regime público não mais será necessário;

Afastamento da divisão do território nacional, para efeitos de concessão de outorga do STFC, em regiões e setores, devendo as áreas serem estabelecidas no edital de licitação;

Restrição da prestação do STFC na modalidade local, no regime público, somente nas áreas sem competição adequada.

Conforme se demonstrou nesta Análise, as concessões de STFC encontra-se em momento de muitas incertezas, haja vista que as prestadoras têm algumas possibilidades à sua frente. Embora seja certo que os contratos de concessão atualmente vigentes encerram-se em 31 de dezembro de 2025, é possível que algumas operadoras pleiteiem a prorrogação de seus contratos, ou optem por adaptar suas outorgas ao regime privado, no modelo previsto pela recente alteração promovida à LGT, ou mesmo deixem encerrar seus contratos e não se interessem mais em prestar o STFC. Podemos, ainda, ver uma combinação destas opções entre as prestadoras, cenário no qual teríamos uma variedade enorme de formas de prestar o STFC.

Nesse contexto, ainda devemos pensar na sustentabilidade do PGO, tal qual temos hoje, e em possíveis alterações de seu texto, ou mesmo sua revogação, acaso o Ministério das Comunicações e a Presidência da República entendam que o setor de telecomunicações não mais precisa de qualquer serviço prestado em regime público. Sobre este ponto, é de suma importância refletir sobre o progresso que as concessões do STFC trouxeram à sociedade, pois, não só levaram o serviço fixo de voz a quase todas as localidades do território nacional, como abriram portas para o desenvolvimento de outros serviços, hoje considerados até mais importantes.

Não fosse pela privatização do sistema e outorga de concessões de STFC, com obrigações de universalização, continuidade e expansão, naquele momento, não teríamos hoje um cenário de telecomunicações tão desenvolvido, com o SMP bastante difundido e ainda em expansão.

A avaliação da área técnica, que consta da AIR (SEI nº 9070767), é de que poderemos encerrar o ciclo de concessões em até 10 (dez) anos, o que confirmará a ampla difusão dos serviços de telecomunicações, com o desenvolvimento do mercado em tal ponto que o poder público não precisará manter obrigações de universalização e continuidade. Este momento poderá ser alcançado até antes, considerando-se que a previsão colocada nesses autos para a vigência do contrato de concessão é de cinco anos, prorrogáveis por mais cinco. Ou seja, chegado o prazo do vencimento, será feita uma avaliação acerca da conveniência e oportunidade de se prosseguir com o contrato por mais um período, sendo apurada, dentre outros fatores, a necessidade de se manter o STFC em regime público.

Aproveito esta oportunidade para tecer meus sinceros elogios à equipe que está a se debruçar sobre este tema, e, principalmente, que participou ativamente da elaboração da AIR. Além de ser um tema bastante espinhoso, em um cenário incerto, foram avaliadas com bastante cuidado as possibilidades de se encerrar, já em 31 de dezembro de 2025, o regime de concessões. Destaco que algumas das opções aventadas encontraram barreiras na normatização atual sobre o tema, principalmente no PGO, porém é evidente que são soluções possíveis para um futuro próximo.

Outra questão que merece continuar em foco é a regulamentação da faixa de passagem nos postes de energia elétrica. Embora a opção aventada na AIR (SEI nº 9070767) tenha sido afastada pela situação atual das normas que regem o assunto, uma solução alternativa vem sendo trabalhada pela Agência, em parceria com a Aneel, para trazer melhorias na gestão desta faixa de passagem.

Desta feita, diante dos entraves enfrentados, acredito que a área técnica trouxe a melhor solução para a situação que temos neste momento. Merece atenção o fato de que a proposta ora analisada ainda será submetida a Consulta Pública, ocasião em que poderá receber sugestões de modelos sequer aventados para serem considerados. Mas, talvez mais importante que isso, é o transcurso de um período de tempo no qual a situação das outorgas de STFC pode estabilizar-se, mediante o acontecimento de fatos que definam acerca da necessidade de uma licitação para a execução do STFC em regime público, ou se o serviço poderá passar a ser prestado exclusivamente em regime privado.

Diante do exposto, pelas razões e justificativas constantes da presente Análise, proponho submeter a Consulta Pública, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a proposta de Edital de concessão para execução do STFC em regime público, de edição de novo PGO e de edição de PGMU VI.

Documento assinado eletronicamente por Moisés Queiroz Moreira, Conselheiro, em 03/08/2023, às 20:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 23, inciso II, da Portaria nº 912/2017 da Anatel.

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Alternativa	Título da Alternativa	Descrição da Alternativa
Alternativa A	Impor o atendimento das metas de universalização descritas no PGMU, conforme área de prestação definida no objeto do Edital.	Impor obrigações de Acesso individual em localidades (classes residencial, não residencial e tronco), Acesso individual Classe Especial (AICE), Acesso individual em áreas rurais, Acesso coletivo (Telefone de Uso Público - TUP), estabelecidos no PGMU V. Manutenção da infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga (backhaul), e Manutenção de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC (PGMU IV), previstos no PGMU V.
Alternativa B	Impor o atendimento das metas de universalização descritas no PGMU, conforme área de prestação definida no objeto do Edital, com a exceção daquelas relacionadas ao AICE, e sistema de acesso fixo sem fio para prestação do STFC.	Impor obrigações de Acesso individual em localidades (classes residencial, não residencial e tronco), Acesso individual em áreas rurais, Acesso coletivo (Telefone de Uso Público - TUP), conforme estabelecido no PGMU V. Manutenção da infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga (backhaul), prevista no PGMU V.
Cenários com associação do STFC a outros objetos
Alternativa C	Impor compromissos associados ao direito de exploração a faixa de uso para telecomunicações em postes de distribuição de energia elétrica.	Obrigatoriedade de oferta não discriminatória de acesso a ponto de fixação/capacidade; manutenção do uso adequado da faixa de uso pelas prestadoras de telecomunicações; reorganização de passivo de espaços compartilhados desordenadamente; enterramento de infraestruturas em locais determinados - ex: municípios/bairros turísticos ou comerciais, ou com demanda de cabos superior a determinado patamar.
Cenários com prestação do STFC mediante autorização
Alternativa D	Impor compromisso de oferta de serviço com a funcionalidade de voz, conforme área de prestação definida no objeto do Edital.	Impor compromisso de oferta de serviço com a funcionalidade de voz, conforme área de prestação definida no objeto do Edital.